WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ (ФЕВРАЛЬ – ОКТЯБРЬ 1917 ГОДА)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

Евдошенко Ираида Владимировна

 

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ  ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

ВРЕМЕННОГО  ПРАВИТЕЛЬСТВА  В  РОССИИ

(ФЕВРАЛЬ – ОКТЯБРЬ 1917 ГОДА)

 

Специальность: 12.00.01 –

теория и история права и государства;

 

история учений о праве и государстве

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени

кандидата юридических наук

 

Нижний Новгород – 2008


Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права ГОУВПО «Уральская академия государственной службы» (г. Екатеринбург).

Научный руководитель:

кандидат исторических наук, доцент

 

Баженова Татьяна Милославовна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

 

Галай Юрий Григорьевич;

 

кандидат юридических наук, доцент

 

Перфильев Владимир Владимирович

Ведущая организация:

ГОУВПО «Удмуртский государственный университет»

Защита состоится 14 мая 2008 года в 9 часов на заседании диссертационного совета Д-203.009.01 при Нижегородской академии МВД России по адресу: 603600, г. Нижний Новгород, ГСП-268, Анкудиновское шоссе, д. 3. Зал учёного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Нижегородской академии МВД России.

Автореферат разослан ___ апреля 2008 г.

Учёный секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент                         Миловидова М.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Вопрос о взаимодействии права и политики принадлежит к числу вечно актуальных. Вокруг него всегда велась жёсткая полемика. Это и понятно, поскольку право и политика наиболее непосредственным образом затрагивают интересы различных социальных групп, партий, властных структур, деловых кругов и простых людей. Их желания и устремления чаще всего не совпадают, что отражается на содержании и роли названных институтов. Это обстоятельство и предопределяет актуальность историко-правового анализа законодательной деятельности Временного правительства в переходный период февраля – октября 1917 года.

Проблема сочетания права и политики занимала важное место в деятельности Временного правительства, от понимания им как законодателем стратегической (модельной) организации государственной власти зависело будущее развитие России. Осуществляемая политико-правовая активность новой власти в течение 238 дней была направлена на обеспечение либерально-демократического вектора развития государства в условиях революционного хаоса и противоборства различных политических сил. Обозначая ключевые противоречия тогдашнего общества, следовало найти правовые средства их разрешения в рамках легитимности, осмыслить причины, которые привели страну от демократической трансформации к построению тоталитарного государства.

Сегодня, когда Россия вновь вовлечена в глобальную трансформацию цивилизационных основ своего существования, её стратегической целью вновь объявлено построение демократического правового государства. Набирают силу и постепенно обретают внутреннюю логику сложные и неоднозначные процессы в политической жизни и в правовой действительности. Необходимость обеспечить управляемость этими процессами, требует последовательного оформления адекватной системы правовых норм и институтов. В 1917 году эту последовательность обеспечить не удалось. Тем не менее, для истории важен любой, даже и негативный, опыт. И хотя Временное правительство не справилось со своими историческими задачами, анализ опыта его законодательной деятельности представляет интерес для современных политических деятелей и учёных-правоведов либеральной части общества.

Степень научной разработанности проблемы. Многоаспектность изученности проблематики диссертационного исследования показывает, что история межреволюционных восьми месяцев 1917 года, когда функционировало Временное правительство, не раз становилась объектом исследования как историков, так и юристов. Можно сказать, что изучение этого периода началось практически сразу после его завершения. Начало ему положили сами участники событий. В многочисленных воспоминаниях такие видные политические деятели, как М.В. Вишняк, И.В. Гессен, А.И. Гучков, А.Ф. Керенский, П.Н. Милюков, В.Д. Набоков, Н.Н. Суханов, А.Г. Шляпников, В.М. Чернов и другие, рассказывали об условиях своей деятельности, объясняли причины своих неудач, пытались анализировать неиспользованные возможности, открывавшиеся перед ними.

В Советской России, а позднее в СССР история межреволюционного периода также не была обойдена исследовательским вниманием. Но здесь по мере укрепления марксизма в качестве официальной (а затем и «единственно правильной») идеологии характер исследований менялся. Первоначально в стране издавались исследования, написанные с различных позиций, так же как и труды белоэмигрантов и других непосредственных участников событий. Разумеется, преобладали подходы к описанию этого периода как «предтечи» Великого Октября. Разоблачались «козни» буржуазии и её агентов (именно так воспринимали в то время членов Временного правительства). Показывалась его антинародная политика (в качестве таковой выдвигались продолжение участия в войне, затягивание решения аграрного вопроса, противодействие углублению революционного процесса и т. п.). Позднее, в 1930–1950-х годах, такой подход стал единственно возможным. Более того, «разоблачительский» подход к деятельности Временного правительства как режима контрреволюционного и антинародного исключал серьёзные попытки проанализировать его созидательную работу, выявить подлинные успехи и определить конкретные причины неудач.

С конца 1950-х годов ситуация в советской науке меняется. И хотя негативные оценки Временного правительства не исчезли, появилась возможность более объективного подхода к его деятельности. Стало возможно относительно спокойно, не выходя в целом за рамки марксистско-ленинских идеологических пределов познания, анализировать отдельные сферы деятельности Временного правительства и его ведомств, изучать конкретные действия по достижению тех или иных целей, стоявших перед ними. Это работы Х.М. Астрахана, Т.М. Баженовой, Э.Н. Бурджалова, П.В. Волобуева, Б.Д. Гальпериной, Г.А. Герасименко, В.С. Гринберга, Н.Г. Думовой, Н.П. Ерошкина, Г.И. Злоказова, О.Н. Знаменского, А.В. Игнатьева, Г.З. Иоффе, Н.А. Константинова, Ф.Ф. Королёва, И.И. Минца, П.Н. Першина, В. Портнова, Е.А. Скрипилева, В.И. Старцева, Н.К. Фигуровской и др.

В зарубежной историографии также постепенно начинал проявляться позитивистский, исследовательский подход к деятельности Временного правительства, хотя сохранялось и искусственное противопоставление «законного» и «демократического» правительства «жестоким тиранам» и «узурпаторам» большевикам. Позднее к работе подключились профессиональные историки различных политических взглядов. В этой связи интерес представляют работы Н. Верта, З. Галили, Э. Карра, Г.М. Каткова, Р. Пайпса, А. Рабиновича, У. Розенберга.

С 1990-х годов, когда были сняты идеологические ограничения, можно было ожидать появления солидных и сбалансированных исследований, свободных от догматического диктата идеологии. Но произошло иное – большое количество работ, созданных в постперестроечное время, оказались ещё более жёстко идеологизированы, ставя целью «разоблачать» теперь уже большевиков, которых описывали в самых чёрных красках. Число научных работ, стремящихся дать объективный анализ рассматриваемых в диссертации вопросов и вышедших в это время, относительно невелико (И.В. Бахлов, Н.В. Белошапка, П.В. Волобуев, Ф.А. Гайда, Г.А. Герасименко, П. Голуб, А.Н. Дементьев, Н.Г. Думова, В.С. Измозик, В.В. Ильин, В.В. Еремян, В.Я. Кикоть, Э.А. Сагалаков, В.В. Шелохаев и др.). Тем не менее, снятие официального идеологического диктата имеет положительное значение. Это позволило использовать все виды источников, невзирая на их политическую и классовую «чистоту», что открывает потенциальную возможность для взвешенных и объективистских исследований.

До настоящего времени в отечественной историографии практически отсутствуют специальные работы, комплексно рассматривающие законодательную деятельность Временного правительства с историко-юридических позиций. Поэтому настоящая работа ставит целью восполнить этот пробел в историко-правовой науке.

Объектом исследования выступает деятельность Временного правительства и его идейных предшественников в сложившейся конкретно-исторической ситуации, связанной с формированием идеологии и поиском путей перехода к новому этапу развития российской государственности. Целью этой деятельности было создание либерально-демократической государственной системы России с февраля по октябрь 1917 года.

Предметом исследования является законодательная программа Временного правительства, включая процесс её формирования и реализации в феврале – октябре 1917 года.

Цель исследования – изучение в контексте конкретно-исторической ситуации процессов формирования и реализации законодательной программы Временного правительства, связанных с переходным периодом к новому этапу развития российской государственности и попыткой заложить правовые основы либерально-демократического государства. Достижение указанной цели предопределяет основные задачи исследования:

– показать социально-политические особенности конкретно-исторической ситуации и их влияние на осознание Временным правительством потребностей реформирования государственной и правовой системы страны и определение основных направлений его законодательной деятельности;

– проанализировать причины неизменности законодательной программы Временного правительства, несмотря на все изменения в его персональном составе и даже смену его партийно-политической ориентации;

– осветить вопросы общей организации, стадий и внутристадийных процедур процесса законодательной деятельности Временного правительства, а также отражения последней в видах и особенностях изданных узаконений как нормативных правовых актов;

– исследовать законодательную деятельность Временного правительства в сфере государственного строительства и связанную с перестройкой как центральных органов государственной власти и управления, так и местного управления и самоуправления, а также органов охраны правопорядка;

– изучить законодательную деятельность Временного правительства в социально-экономической сфере, связанную с изменением правового регулирования и решением проблем землепользования, корректировки трудовых отношений в промышленности, а также развитием народного образования.

Методологическую основу диссертационного исследования составили подходы и методы, относящиеся к методологическому аппарату гуманитарных наук и получившие распространение в историко-правовых исследованиях. Они включают общие методологические подходы научного познания, прежде всего:

– принцип диалектики (рассмотрение предмета исследования в его развитии, логической определённости, исторической конкретности и диалектической связи между логическим и историческим способами познания, системности и всесторонности исследования);

– метод восхождения от конкретного к абстрактному, позволяющий выразить объективную реальность во всем многообразии присущих ей черт, свойств и закономерностей; а также другие общенаучные подходы (сравнительный, описательный и статический, методы анализа и синтеза, исторической реконструкции, аналогии).

Важное значение имели специально-исторические методы, среди которых нужно выделить:

– историко-типологический подход, позволяющий выявить общие черты в группе исторических явлений, требующие их однородного правового регулирования;

– историко-системный метод, который предполагает раскрытие внутренних механизмов действия общественно-политических систем, что требует адекватных им юридических форм.

Среди частнонаучных методов, которые были использованы при написании данной работы, следует назвать:

– формально-юридический метод, используя который стало возможно проанализировать и оценить политические и правовые акты того времени не только как исторические документы, но и как юридические источники, свидетельствующие о направлении развития правовой системы в целом в конкретный период. При этом использование историко-юридического подхода позволило провести исследование основных правовых характеристик, подготавливавшихся и реализовывавшихся правительством реформ;

– метод государственного и правового моделирования позволил выявить характеристики отдельных правовых институтов того времени на основании современных теоретических знаний об основных чертах указанных правовых институтов.

Кроме того, в работе использованы исторические и историко-правовые методы типизации, ретроспекции, исторического моделирования и др.

По методологическим основам данное диссертационное исследование является историко-юридическим, соответствующим предметной области истории государства и права.

Источниковой базой исследования послужили опубликованные нормативно-правовые акты, документальные материалы мемуарного характера и публикации в периодической печати изучаемого времени, научные труды и разработки исследователей в сфере исторических и юридических наук.

Теоретической базой диссертации выступили работы отечественных правоведов. Среди них дореволюционные юристы – Б.Б. Веселовский, В.М. Гессен, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев, Н.И. Палиенко, Б.Н. Чичерин, А.С. Ященко, а также современные исследователи политико-правовых явлений – Б.Я. Бляхман, И.Ю. Козлихин, А.Н. Кокотов, А.А. Корольков, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, В.С. Нерсесянц, Ф.М. Раянов, В.Е. Чиркин, Ю.В. Ячменев, в работах которых определены положения, ставшие теоретическими ориентирами в изучении проблематики данного исследования. Указанные исследования определили отправные положения, которые позволили учесть как их адекватность проблемам, современным исследуемому периоду истории, так и современные взгляды на процесс государственно-правового развития России.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она представляет комплексное исследование цельной и многоплановой законодательной программы Временного правительства, включая процессы её формирования и реализации. Само наличие такой программы, остававшейся неизменной в своей основе при всех переменах в составе Временного правительства, ранее не рассматривалось в отечественной историко-правовой литературе. К числу новаций следует также отнести и специфический подход к исследованию законодательной процедуры, существовавшей в эпоху Временного правительства. Эта процедура специально была разработана для реализации в жизнь указанной программы. Она носила ярко выраженный антидемократический характер. Данное обстоятельство не раз отмечалось в отечественной литературе, однако причиной её антидемократичности являлась не только и даже не столько классовая сущность Временного правительства. Дело, как представляется, было в изначальной ориентации русских либеральных интеллигентов на «формальную законность». Не имея глубоких корней в народе, они осуждали «неквалифицированное» вмешательство народной массы в политику. Именно «интеллигентский» состав Временного правительства и обеспечил её антидемократизм. Это положение не встречалось ранее в известной нам отечественной историко-правовой литературе. Одновременно обобщён и систематизирован достаточно обширный материал, связанный с отдельными сферами законодательной деятельности Временного правительства.

Положения, выносимые на защиту, отражают наиболее существенные научные результаты данного исследования и состоят в следующем:

  • Падение самодержавия и создание Временного правительства как органа власти переходного характера поставило перед ним задачу провести реформирование различных сфер жизнедеятельности российского общества, что требовало целенаправленного правового регулирования и было связано с необходимостью организации законодательной деятельности и отработки процедур законотворчества. Идейные истоки организации и содержания законодательной деятельности Временного правительства базировались на взглядах либеральных юристов-государствоведов (Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев, Б.А. Кистяковский, А.С. Ященко, Н.И. Палиенко), которые явились авторами концепции либерального правового государства и выступили своеобразными «идейными отцами» идеологии правительственной деятельности в феврале – октябре 1917 года. Сама же законодательная деятельность Временного правительства получила достаточно чётко очерченные сферы законотворческих занятий и их организационно-процедурную основу, что обеспечивало выделение определённых стадий подготовки и прохождения законопроектов.
  • Законодательный процесс в деятельности Временного правительства носил упрощённый характер, связанный с совмещением в данном органе законодательных и исполнительных функций. Законодательная инициатива  принадлежала преимущественно конкретным центральным органам отдельных ведомств, в которых приказом министра образовывалось специализированное совещание (комиссия) с привлечением специалистов-экспертов. Завершало законодательный процесс принятие законопроекта, после чего он становился законом или возвращался с замечаниями в соответствующее ведомство.
  • Законодательная деятельность Временного правительства в области государственного строительства прежде всего была связана с правовым оформлением перестройки органов государственной власти. В число первоочередных выдвигался вопрос о легитимации новой власти и определении властных прав Временного правительства, которое пыталось обеспечить сосредоточение в его руках всей полноты законодательной и исполнительной власти в стране. Деятельность правительства по организации государственного управления развивалась в нескольких направлениях, что привело к структурированию самого Временного правительства и созданию таких его подразделений, как Совещание товарищей министров и Юридическое совещание.
  • Разрабатывая новую Конституцию, Временное правительство надеялось перейти от авторитарных методов управления страной к демократическим. Для создания Конституции была создана Особая комиссия при Юридическом совещании с ведущим представительством учёных-юристов. Комиссия работала по двум направлениям: во-первых, был создан проект «временной» Конституции, действие которой предполагалось на переходный период до формирования постоянных органов власти; во-вторых, велась работа над проектом постоянной Конституции, построенной на основе классического либерального принципа разделения властей. Завершить создание второго проекта комиссия не успела. Была лишь намечена схема будущего Основного закона государства как парламентской республики во главе с президентом, при унитарной форме государственного устройства с сохранением автономии отдельных областей.
  • Реформирование системы местного управления и самоуправления выступало в качестве одного из направлений законодательной деятельности. Особое совещание по реформе местного самоуправления и управления ставило следующие задачи:

1) создание волостного земства и поселкового управления;

2) реформа избирательного права в земствах, а также пересмотр земского и городского положений;

3) устройство милиции;

4) устройство местных органов административной юстиции;

5) разработка правил о комиссарах Временного правительства;

6) изменение местного финансирования в связи с определением порядка взыскания сборов;

7) реформа местного устройства в неземских губерниях.

В реформах  системы местного управления и самоуправления просматривалось два направления: восстановление властной вертикали (создание института комиссаров правительства) и демократическое преобразование системы земского самоуправления и распространение его на всю территорию страны.

6. Реформирование системы и правовой основы деятельности органов охраны правопорядка строилось на основе политических реалий и было связано как с необходимостью ликвидации наиболее ненавистных органов охраны правопорядка прежнего режима – полиции, так и потребностями обеспечения общественного порядка и борьбы с уголовной преступностью. Постепенно определились две тенденции в организации и финансировании милиции: первая была связана с постепенной профессионализацией милиции и отменой выборности руководства; вторая – с созданием так называемых общественных милицейских формирований. На практике эти формирования дополняли друг друга, позволяя обеспечить хоть какой-то уровень охраны правопорядка в нестабильной политической ситуации переходного периода.

7. Законодательная деятельность Временного правительства в социально-экономической сфере отражала необходимость решения наиболее важных и злободневных вопросов, связанных с формированием правовых основ решения проблем землепользования, законодательной корректировкой трудовых отношений в промышленности, а также изменениями правового регулирования в сфере народного образования. Попытки решения этих вопросов в плоскости надклассового посредничества при игнорировании явного обострения общенационального кризиса вызвало недовольство левых и правых политических сил. Неудачная схема организации земельных комитетов стала причиной срыва подготовки аграрной реформы, либеральный догматизм руководства Министерства труда не позволил ему выполнить свои функции. То же самое проявилось и в попытках реформировать народное образование. Разумное, в принципе, стремление к правопреемственности, устойчивости сложившихся отношений в условиях революционного хаоса ограничивало диапазон деятельности Временного правительства, не понявшего, что в чрезвычайных обстоятельствах действенны только чрезвычайные меры.

8. Февральская революция привела к власти в России либеральных политиков, которые в своей деятельности предполагали руководствоваться идеями, наработанными их предшественниками и коллегами, и опытом зарубежных государств с либеральными режимами (Франции, Великобритании, США и др.) и пытались вести Россию по пути развития, представлявшегося им «нормальным и цивилизованным», в основе которого лежала легальность проводимых преобразований. Но в послефевральской России не существовало представительных органов власти, и в этих условиях либералы неосознанно стремились к подмене понятия легальности понятием легитимности, под которой понималась правопреемственность с прежним императорским режимом. Временное правительство оказалось заложником собственного юридического доктринёрства, не признавая народного правотворчества, или пыталось ввести его в жёсткие формальные рамки, но для этого последнего правительство не располагало силой. Такая позиция неизбежно вела к нарастанию хаоса и анархии, развивавшихся в стране уже с лета 1917 года, и в итоге – к событиям октября 1917 года.

Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные в нём положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов истории государства и права России, а также могут быть использованы для определённых теоретических обобщений. Привлечение новых и обобщение известных материалов историко-правового характера, включая документы архивов, расширяет сферу научного знания в области историко-правовых дисциплин.

Практическая значимость заключается в том, что изложенные в диссертации материалы могут быть использованы в научно-исследовательской работе при дальнейшем изучении истории законодательной деятельности, особенно в условиях переходных периодов в развитии государственно-правовых систем, а также в учебном процессе при преподавании курса истории отечественного государства и права и отечественной истории, истории политических и правовых учений в высших учебных заведения.

Апробация результатов диссертационного исследования. Его материалы и основные результаты были представлены научной общественности на всероссийских и межвузовских научных конференциях: «Право: теория и практика» (г. Ижевск, 2001 г.), «Уральские историко-юридические чтения» (Четвёртая сессия, г. Екатеринбург, 2004 г.), «Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения и защиты прав и свобод граждан в Российской Федерации» (г. Ижевск, 2005 г.).

Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трёх глав, включающих девять разделов, заключения, списка литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, раскрываются его задачи, объект, предмет, определяются методологические и теоретические основы работы, источники и историографическая база, характеризуются наиболее существенные научные результаты, выносимые на защиту, а также содержатся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава «Временное правительство: проблемы формирования идейной базы и легитимации» состоит из трёх разделов.

Первый раздел «Кризис российской государственно-правовой системы и идейные основы формирования либерально-демократического государства в России» посвящён кризису российской государственно-правовой системы на рубеже XIX–XX веков и формированию идейных основ либерально-демократического государства во взглядах юристов-государствоведов, таких как Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев, Б.А. Кистяковский, А.С. Ященко и Н.И. Палиенко, создавших концепцию либерального правового государства, которой руководствовались в своей деятельности практически все составы Временного правительства.

Обращается внимание на специфику русского либерального государствоведения, сформировавшегося в университетско-академических кругах, не связанных с реальной государственной деятельностью, что обусловило сильную ценностную определённость в создаваемых им теориях. Право тесно связывалось с моральными ценностями, хотя и признавалось особой сферой регулирования общественных отношений. Политико-правовые взгляды русских либералов ориентировались на некий высший нравственный идеал, не обязательно реализуемый на практике. Не являясь, в принципе, несбыточными фантазиями, теории либеральных государствоведов решительно требовали «не игнорировать должное, исследуя сущее».

Такой подход позволял чётко определиться с желательными направлениями реформирования государства и общества, но он же порождал известный догматизм и идеологическую зашоренность, когда чужой или даже односторонне понятый собственный исторический опыт возводился в жёсткую социологическую схему, не допускающую отступлений. Если действительность не укладывалась в эту схему – тем хуже было для действительности. Указанная особенность сочеталась с присущим всякому либерализму недоверием к народной массе, не обладающей необходимыми теоретическими знаниями.

Всё это затрудняло учёт требований реальной политической практики, не имеющей ничего общего с моралью, а жёсткая ориентация на «нравственный идеал» – индивидуальные права граждан и парламентские формы государства – вела к забвению важности социально-экономических проблем, сильнее всего волновавших общество. Так специфика развития теоретической мысли отечественных либералов предопределила особенности политического поведения Временного правительства в 1917 году.

Второй раздел «Падение самодержавия и создание Временного правительства» посвящён истории создания Временного правительства. Детальное описание всех перепетий, связанных с внезапностью, как для правящей верхушки, так и для либеральной оппозиции, крушения самодержавия, сложных политических манёвров разнообразных политических сил имело самые серьёзные последствия для становления новой власти. Неопровержимо доказывается, что самые первые шаги новосформированного Временного правительства объяснялись не теоретическими взглядами его членов, а давлением на них со стороны более радикальных политических сил, в частности со стороны Временного исполкома Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов. Само отстранение от власти династии Романовых продиктовано именно народными массами, интересы которых в данном случае Временный исполком Совета выражал. Без детального описания всех указанных обстоятельств невозможно понять все дальнейшие шаги Временного правительства, в том числе и в сфере законодательства.

Третий раздел «Легитимация Временного правительства и организация им законодательной деятельности» посвящён проблеме легитимации Временного правительства, его попыткам наладить законодательную работу.

Возникшее двоевластие не могло восприниматься в качестве нормального положения ни одной из действовавших в то время политических сил. Отсюда борьба за обладание всей полноты власти становилась неизбежной. В этих условиях особое значение приобретал вопрос о юридическом статусе как Советов, так и Временного правительства. От правильного решения этого вопроса зависела легитимация в глазах населения того или иного органа в качестве власти, которая окончательно утвердится в бывшей империи.

Временное правительство, изначально притязавшее на статус «законной власти» (но первоначально не обладавшее властью в полном объёме), сразу осознало необходимость «узаконить» себя в максимально возможной степени. Для этого оно использовало абсолютно все доступные ему средства: от революционной демагогии (достаточно вспомнить утверждение П.Н. Милюкова, что его с коллегами «избрала русская революция») до утверждения князя Львова главой правительства Николаем II. В результате вопрос о источниках власти Временного правительства оказался крайне запутан.

Эта «сомнительность происхождения» побуждала правительство настаивать на собственной легитимности и стремиться к реальному полновластию. Обладание же всей полнотой власти требовало создания работоспособного законодательного механизма, включающего в себя как систему государственных органов, обеспечивающих высокое качество законодательства, так и приведения издаваемых нормативно-правовых актов в стройную систему, учитывающую как иерархию этих актов, так и определённый порядок их принятия.

В результате Временное правительство не создало единого порядка разработки и принятия законодательных актов. Но ему удалось утвердить в практической деятельности два основных способа формирования законов:

– первый – узковедомственный, когда законопроект разрабатывается в недрах соответствующего министерства, либо, предложенный иной структурой, передаётся чиновникам министерства на экспертизу;

– второй способ заключался в передаче подготовленного законопроекта в специализированный законосовещательный орган.

Статус этих органов был различен, соответственно, и судьба обсуждённых ими законопроектов оказывалась разной, хотя окончательное решение принимало само Временное правительство. Рекомендации одних органов (Юридического совещания) оно принимало почти всегда. Рекомендации других (например, Временного комитета Государственной Думы) могли быть как приняты, так и не приняты. Технические характеристики нормативных актов, подготовленных обоими способами, были сходными, слабо отличаясь друг от друга.

Вторая глава диссертации «Законодательная деятельность Временного правительства в области государственного строительства» состоит из трёх разделов.

Первый раздел «Правовое оформление перестройки органов государственной власти и управления. Формирование конституционного законодательства» посвящён законодательной деятельности Временного правительства по перестройке органов государственной власти и управления. Речь идёт о самом правительстве, его источниках власти, правовом положении, законодательных полномочиях. Далее рассматривается статус Совещания товарищей министров, образованного «для разрешения вопросов, не имеющих принципиального значения, но требующих немедленного разрешения». На деле Совещание принимало акты различного характера, включая и те, которые имели статус если не законов, то как минимум актов верховного управления.

Затем рассматриваются многочисленные законосовещательные органы, как признанные в этом качестве, так и специально созданные Временным правительством с различными целями. Прежде всего, это Временный комитет Государственной думы, который по своей собственной инициативе лоббировал отдельные законопроекты, «организуя» соответствующее общественное мнение. Далее – Юридическое совещание, которое создавалось в качестве профессионального экспертного органа, представлявшего правительству предварительные юридические заключения по законодательным актам. Целью его создания являлось формирование механизма «самоконтроля» правительства, особенно с позиций обеспечения высокого качества юридической техники новых законов. Наконец – Временный совет Российской Республики, получивший «знаковое» название Предпарламента и образованный для преодоления ведомственной разобщённости и усиления связи правительства с «общественностью».

Постепенно перестраивая организацию высшей государственной власти и высшего государственного управления, Временное правительство не могло не обеспокоиться и вопросами ближайшего будущего страны. Поэтому при активном участии авторитетных юристов-государствоведов оно тщательно готовило проведение в стране одной из важнейших реформ – конституционной, возлагая сложную задачу чёткого юридического оформления её на Учредительное собрание. Отмечается, что для создания Конституции была сформирована Особая (конституционная) комиссия при Юридическом совещании во главе первоначально с Н.И. Лазаревским, а позднее с В.М. Гессеном. Фактически комиссия создавала не один, а два проекта Конституции, строившиеся на основе различных принципов.

В качестве временной Конституции переходного периода, когда высшая государственная власть будет принадлежать Учредительному собранию, должны были действовать «Заключение Совещания о порядке открытия Учредительного собрания и юридическом положении после его открытия Временного правительства» и закон «Об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании». Фактической целью такого переходного периода являлось обеспечение преемственности власти и предполагалось, что он будет продолжаться не более одного года.

Вторым был проект постоянной Конституции, центральным положением которого являлось введение в России парламентарной республики во главе с президентом, унитарной формой государственного устройства с автономией отдельных областей. При его составлении использовался опыт конституционных законов Французской республики 1875 года, но с приспособлением его к российской ситуации (речь, в частности, шла не о детальном копировании конституционных законов, а лишь о заимствовании их общих принципов).

В разделе подробно рассказывается о работе над отдельными разделами конституционного проекта, о проблемах, с которыми столкнулась конституционная комиссия. Подчёркивается, что, хотя отдельные разделы Конституции были детально разработаны, комиссия успела обсудить только часть из них. Общенациональный кризис осени 1917 года не позволил воплотить эти конституционные проекты в жизнь.

Во втором разделе «Преобразования в системе и правовом регулировании местного управления и самоуправления» рассматривается реформа системы местного управления и самоуправления. Необходимость формирования единообразной структуры органов местного самоуправления безоговорочно признавалась всеми составами Временного правительства. И оно самым серьёзным образом занялось подготовкой соответствующих реформ. Элементами будущей системы местного самоуправления, предполагалось сделать:

а) органы самоуправления в губерниях, уездах, волостях и мелких сельских единицах, в городах и иных районах;

б) органы правительственной администрации, несущие функции общего надзора и контроля в губернских и уездных центрах, и специальные органы правительственной администрации, выполняющие отдельные задачи управления (казённые, контрольные и др.);

в) органы административной юстиции в губернских и уездных центрах.

Во главу угла предполагалось поставить реформированное земское самоуправление, которое должно было превратиться в целостную общегосударственную систему, распространившись на всю территорию страны, будучи введено во всех административных единицах и сколько-нибудь значительных населённых пунктах при демократизации порядка его избрания. Реформа должна была повлечь за собой преобразования местных финансов и системы правоохранительных органов. Созданное для этой цели Особое совещание при Министерстве внутренних дел по реформе местного самоуправления и управления провело огромную работу, создав более 40 необходимых документов, большинство из которых получило утверждение Временного правительства.

Одновременно с работой «на будущее» правительство формировало действующий контрольный и надзорный аппарат в лице своих комиссаров, разного рода функции которых постепенно уточнялись и правовой статус которых был урегулирован специальным временным законом.

Всё это показывает серьёзное стремление правительства к решению указанной проблемы. Однако реализация реформы на местах встретила огромные трудности, которые по существу не позволили провести её в жизнь. Главная ошибка правительства носила концептуальный характер. Оно не обратило внимания на то, что сразу после революции фактическая власть на местах перешла к различного рода комитетам общественных организаций. Эти комитеты в тех условиях наиболее адекватно отражали разнообразные, зачастую взаимопротиворечащие потребности и интересы населения. Никакие земства выразить эти интересы с такой полнотой не могли. Поэтому отказ в признании «местных комитетов» властью на местах и попытка опереться на назначенных комиссаров (по существу чиновников), не подкреплённых достаточно эффективным репрессивным аппаратом, должна была закончиться провалом.

Третий раздел «Реформирование системы и правовой основы деятельности органов охраны правопорядка» раскрывает деятельность Временного правительства и его структур по реформированию системы охраны правопорядка. Речь идёт об упразднении старой полиции и замене её новой правоохранительной структурой – милицией. Первоначально предполагалось сформировать милицию с выборным руководством, но уже в постановлении Временного правительства «Об учреждении милиции», утверждённом 17 апреля 1917 года, милиция рассматривалась как неотъемлемая часть государственного аппарата. В этом качестве она должна была рассматриваться как «исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений». Министерство внутренних дел должно было осуществлять лишь общее руководство, издавать инструкции и указания, определяющие «техническую сторону деятельности милиции», производить ревизии и собирать статистические сведения, составлять предложения о смете расходов по содержанию милиции в городах и уездах.

Непосредственное руководство губернской милицией возлагалось на назначенного Временным правительством губернского инспектора милиции, которому предоставлялось право освобождать от должности городских и уездных начальников милиции. Речь, таким образом, шла о формировании профессиональной милиции, лишь номинально зависевшей от местных органов, и являвшейся частью единого централизованного государственного аппарата.

На практике руководство милицией было почти полностью децентрализовано и перешло в руки местного самоуправления. Более того, создать единую структуру милиции также не удалось. Наряду со сложностью достижения указанной цели в условиях революционного хаоса, этому способствовали и такие причины, как низкая квалификация милицейских кадров, нехватка материальных средств и просто опыта. Последнее обстоятельство приводило к тому, что на милицию возлагали обязанности, которые не имели ничего общего с функциями правоохранительных органов.

Несколько облегчало положение новой милиции создание добровольческих вспомогательных формирований из среды самого населения (в разделе приводится конкретный фактический материал о таких формированиях). Однако заменить милицию профессиональную они не могли. В результате Временное правительство лишилось одного из мощных рычагов, способных влиять на развитие событий, оставшись без важнейшей силовой опоры на местах. Переоценить последствия данного обстоятельства вряд ли возможно.

Третья глава «Законодательная деятельность Временного правительства в социально-экономической сфере» состоит из трёх разделов.

Первый – «Формирование правовых основ решения проблем землепользования» целиком посвящён разработке законодательства об аграрной реформе. Необходимость её была очевидна. Поэтому создание разного рода примирительных учреждений в деревне типа «земельных примирительных камер» и уездных аграрных комиссий могло лишь способствовать некоторому снижению напряжённости в социальных отношениях на селе, но не могло устранить причины этой напряжённости. Именно поэтому Временное правительство пошло на создание системы земельных комитетов: в центре – Главный комитет, а на местах – губернские, уездные и волостные. Принятое постановление, однако, носило внутренне противоречивый характер. Созданная сеть земельных комитетов имела различные задачи и полномочия на разных уровнях. Главный земельный комитет создавался как исключительно совещательный орган при Министерстве земледелия. Он же отвечал за сбор сведений, необходимых для подготовки реформ, и за составление самого проекта этой реформы. Статус губернских и уездных земельных комитетов был иным. На них возлагалась обязанность приводить в исполнение постановления центральной власти по земельным делам, что превращало их в исполнительные органы правительства на местах. Они имели право издавать обязательные постановления «в пределах действующих законоположений», разрешать земельные споры, приостанавливать действия частных лиц, направленные на обесценение земельных имуществ. Волостные земельные комитеты образовывались либо по инициативе самого местного населения, либо уездных комитетов. При этом сам порядок избрания волостного комитета определялся тем же самым уездным земельным комитетом. В отличие от губернских и уездных комитетов, в состав которых обязательно избирались определённые лица «по должности», как-то: сотрудники агрономических и статистических органов, представители судебного ведомства, состав волостных комитетов полностью определялся избирателями. Полномочия волостных комитетов определялись уездными земельными комитетами.

Придание властных функций местным земельным комитетам создало проблему. Уже в силу специфичности своей главной задачи – подготовки крупномасштабной аграрной реформы – они не могли не вступить в конфликт с местными представителями других ведомств, главной задачей которых являлась охрана порядка и спокойствия на местах, то есть сохранение существующего положения. Подчинение же их такой безвластной структуре, какой являлся Главный земельный комитет, привело к тому, что задачи комитетов Главного и местных всё более расходились между собой. Главный земельный комитет замыкался на теоретической проработке отдельных вопросов земельной реформы, а местные комитеты, особенно низового – волостного и уездного звена, превращались из органов, проводящих правительственную политику на местах, в органы аграрного переворота. В этих условиях даже самые интересные законодательные разработки Главного земельного комитета не могли играть важной роли. Затягивая осуществление аграрной реформы, правительство само обесценило всю эту работу.

Во втором разделе «Законодательное регулирование трудовых отношений в промышленности» рассматриваются правовые основы условий и порядка регулирования трудовых отношений в промышленности. Необходимость «европеизации» трудовых отношений между рабочими и предпринимателями не вызывала сомнений у правительства. Оно осознавало назревшую потребность развития профсоюзов, скорейшего учреждения примирительных учреждений, заводских комитетов и бирж труда, а также пересмотра законодательства об охране труда, о продолжительности рабочего времени, об обеспечении трудящихся, а затем и необходимость дальнейшего развития социального страхования. При этом предполагалось отстранение государства от активной роли в управлении предприятиями, предоставление права рабочим и администрации самим определять производственные отношения и механизм арбитража для разрешения конфликтов между ними. Государство же, если и должно было вмешиваться в трудовые конфликты, то исключительно в роли некоего нейтрального, надклассового регулятора.

Сформированный в рамках Министерства торговли и промышленности отдел труда, а позднее созданное на его основе Министерство труда активно занимались разработкой трудового и социального законодательств. Разрабатывались, в частности, правила, регулирующие трудовые отношения (вопросы найма, коллективных договоров, трудовой инспекции, права на забастовки). Новому ведомству активно способствовал в работе специальный консультативный комитет в составе представителей общественных организаций. В его задачи входило предварительное обсуждение законопроектов в области регулирования трудовых отношений. Результатом их деятельности стало принятие двух важнейших законов: о заводских комитетах и о свободе собраний и союзов. Были приняты законодательные акты, касавшиеся работы женщин и детей в ночные часы.

Постановлением Временного правительства от 1 июня 1917 года был запрёщен допуск к подземным и ночным работам на каменноугольных копях женщин и детей, не достигших 15-летнего возраста. 8 августа 1917 года был одобрен закон, запрещавший в фабрично-заводских предприятиях ночную работу женщин и подростков до 17 лет. Ещё одним шагом в организации защиты труда явился закон от 11 октября 1917 года, запретивший наложение штрафов и каких-либо денежных взысканий с рабочих властью предпринимателя.

Однако другие важнейшие требования рабочего класса остались без удовлетворения. Так, например, законодательное введение в стране 8-часового рабочего дня так и не было осуществлено. Аналогичная ситуация сложилась и с законом о стачках.

Острейшая борьба развернулась вокруг принципов рабочего страхования. В центре внимания оказались следующие вопросы: кто должен финансировать фонды и в каком размере; каков должен быть размер компенсации; какие категории трудящихся должна охватывать компенсация; каков должен быть состав органов, осуществляющих наблюдение за деятельностью больничных касс? И рабочие, и предприниматели настаивали на своём большинстве или, во всяком случае, на паритете в наблюдательных органах. И те и другие добивались снижения страховых взносов со своей стороны. Правительство, заняв «нейтральную» позицию, лишь вызвало недовольство обеих сторон, полагавших, что они уже сделали все мыслимые уступки, но не получили желаемых результатов. Правительство даже пыталось осуществить с помощью так называемых промысловых судов нормирование заработной платы. Однако Правила о регулировании заработной платы не были воплощены в жизнь. Законопроект осел в специальной Комиссии по трудовому законодательству.

Временное правительство видело своё место в качестве посредника между различными социальными группами. Однако налаживание переговорного процесса было невозможно в условиях ухудшающейся обстановки. На фоне экономического кризиса сопровождающегося инфляцией, падением производства и жизненного уровня, требовались совершенно необычные, чрезвычайные меры. Между тем Временное правительство основными средствами регулирования трудовых отношений считало надклассовое посредничество в трудовых конфликтах и законодательное регулирование этих отношений. Естественно, выбранная правительством стратегия не принесла желаемого результата. Рост общественной поляризации сорвал правительственную программу социального сотрудничества. В конфликтных ситуациях предлагаемые государственными учреждениями компромиссные решения не устраивали конфликтующие стороны в силу непримиримой противоречивости их классовых интересов.

Третий раздел «Изменения правового регулирования в сфере народного образования» посвящён правовым реформам в сфере народного образования. Современникам было очевидно, что целью крупномасштабной реформы в этой сфере должно было быть создание единой унифицированной школьной системы, допускающей последовательное поступление лиц, окончивших одну школьную ступень, в другую вплоть до высшей школы. Реформа должна была разрешить и ряд других вопросов, таких как образование на родном языке, достижение светского характера школы, её общедоступности, улучшение работы профессионального образования. Всё это требовало издания цельной системы законодательных актов.

Однако реализация этой программы затянулась и фактически была сорвана. Министерство народного просвещения, объявив о своих реформистских намерениях, не сделало для их реализации почти ничего. Созданный же при министерстве совещательный общественный орган – Государственный комитет по народному образованию столкнулся с проблемой неопределённости своего статуса. Министр, допустив существование этого органа, не желал считаться с его предложениями. Тем не менее, комитет реально подготовил некоторые законопроекты, например, Руководящие положения при разработке вопросов о реформе народного образования. Однако неопределённость официального статуса комитета не позволяла ему добиться превращения своих проектов в действующие законы.

Позднее, когда ситуация изменилась со сменой министра народного просвещения, выяснилось, что предложения самого комитета носили крайне умеренный характер. Так, признавая права каждой национальности на культурное самоопределение, проект комитета допускал преподавание на родном языке только для младших групп начальной школы. Признавая принцип светской школы, комитет не хотел, однако, изгонять из школы «закон Божий», вводил содержание законоучителей в штат учебных заведений, предоставил право открывать школы профессиональным организациям. Хотя представители учащихся допускались к участию в педагогических советах, но сам педагогический совет определял «круг вопросов, разбирающихся в присутствии учащихся». Провозглашая начало совместного воспитания, комитет сохранял мужские и женские учебные заведения. Всё это демонстрировало неудачу реформаторской деятельности Временного правительства и в данной области.

Становилось очевидным, что реализация любых, даже самых прогрессивных реформ превращалась в весьма сомнительное дело. Время было безнадёжно упущено. Эпоха Временного правительства заканчивалась. Страна стояла на пороге новой эпохи – эпохи советской власти.

В заключении подводятся итоги научного исследования, формулируются выводы, а также намечаются дальнейшие перспективы исследования поставленных проблем.

Основные положения диссертации изложены в следующих работах автора:

Публикации в рецензируемых научных изданиях, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Евдошенко И.В. Временное правительство и реформы трудовых отношений в России (февраль – октябрь 1917 г.) // Вестник Южно-Уральского государственного университета. – Сер.: Право. – 2006. – Вып. 8. – № 13. – Т. 2. – С. 67–73.

Иные публикации:

2. Евдошенко И.В. Общественные формирования граждан по охране порядка на территории Удмуртии в феврале – октябре 1917 года // Право: теория и практика: Материалы научно-практической конференции. – Ижевск: Детектив-информ, 2001. – С. 238–245.

3. Евдошенко И.В. Проект конституции Временного правительства // Источники в историко-юридическом исследовании. Уральские историко-юридические чтения. Четвёртая сессия. – Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2004. – С. 33–39.

4. Евдошенко И.В. К истории «народной милиции» в Глазовском и Сарапульском уездах Вятской губернии в 1917 году // Проблемы курса истории государства и права (исследования и материалы): Межвузовский сборник научных трудов. – Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2004. – С. 129–134.

5. Евдошенко И.В. Органы милиции Временного правительства (февраль – октябрь 1917 г.) // Актуальные проблемы в области гуманитарных наук: от теории к практике: Сборник статей. – Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2005. – Вып. 5. – С. 220–224.

6. Евдошенко И.В. Трансформация местного управления и самоуправления России в феврале – октябре 1917 года // Российский юридический журнал. – 2005. – № 3. – С. 143–151.

7. Евдошенко И.В. Реформы в сфере народного образования // Вестник Удмуртского университета. – 2005. – № 6. – Вып. 1: Правоведение. – С. 46–59.

8. Евдошенко И.В. Реформа городского избирательного права в концепции Временного правительства // Актуальные проблемы юридической науки и образования: Сборник научных статей. – Ижевск: Ижевский филиал Нижегородской академии МВД России; ГОУВПО «Удмуртский государственный университет», 2005. – Вып. 1. – С. 201–206.

9. Евдошенко И.В. Временное правительство и аграрная реформа (историко-правовой аспект) // Актуальные проблемы юридической науки и образования: Сборник научных статей. – Ижевск: Ижевский филиал Нижегородской академии МВД России; ГОУВПО «Удмуртский государственный университет», 2005. – Вып. 2. – С. 174–184.

Общий объём опубликованных работ – 4,05 п. л.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Корректор Т.Р. Краснолобова

Компьютерная верстка Е.А. Мухиной

 

 

 

 

Тираж 100 экз. Заказ № ___

Отпечатано в отделении оперативной полиграфии

Нижегородской академии МВД России.

603600, Н. Новгород, ГСП-268, Анкудиновское шоссе, 3.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.