WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (1785 - 1917 гг.)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

Белгородский государственный университет

 

на правах рукописи

 

ДИДЕНКО АЛЕКСАНДР АЛЕКСЕЕВИЧ

 

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (1785 - 1917 гг.)

 

Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства;

история правовых учений

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

Белгород • 2002


Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Белгородского государственного университета.

Научный руководитель -

„октор ист;'р-.!ч;;сккх наук, профессор Касаткин Владимир Петрович;

кандидат юридических наук, профессор Новиков Евгений Вячеславович.

Официальные оппоненты -

доктор юридических наук, профессор, Малыгин А.-Я. кандидат юридических наук, доцент Корнев В.Н.

Ведущая организация - Московский институт МВД России.

Зашита состоится <р6^ »  -?Мд^____ 2002 г.. в W час. _^?на заседании диссертационного совета КР - 212.015.10 в Белгородском государст­венном университете по адресу: 308015, Белгород. \л. Победы, д. 85. в а\'д.

:^1сеш- -у -I/

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Белгородского го­сударственного университета.

Автореферат разослан «ос0 » ^<'•yit^U.L 2002 г

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент

С.В. Тычинин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Построение демократического федеративного правового государства предполагает нали­чие эффективно функционирующей системы местного самоуправления. Ме­стное самоуправление в Российской Федерации, как одна из конституцион­ных форм реализации народом принадлежащей ему власти, одновременно рассматривается и в качестве демократического способа социального управ­ления обществом. Характерная черта данного института власти - это не толь­ко статусное закрепление самостоятельности и автономности местного само­управления от системы государственных органов, а в большей мере деятель­ность, предполагающая самоорганизацию, самоуправление и са^оответст-венность населения при решении вопросов местного значения.

На сегодняшний день в целом сформирована законодательная основа местного самоуправления как федеральном', так и региональном уровнях. где определены принципы, организационные основы и формы его функцио­нирования. Несмотря на это, продолжается поиск наиболее оптимальных ор­ганизационно-правовых форм местного самоуправления. И здесь важную роль призваны сыграть исследования государственно-правового опыта Рос­сии в этой сфере. Тем более что осмысление исторического опыта - непре^ менное условие успешного развития любых государственных и правовых ин­ститутов. При этом следует иметь в виду, что историческое бытие, как верно замечает В.В. Куликов, оказывает на них двойное воздействие". Прежде все­го речь идет об историческом бытии событий, непосредственно влияющих на государственное переустройство и переработку старого законодательства Такое воздействие часто имеет выраженную политическую окраску и может приводить к конъюнктурным изменениям, не способствующим совершенст­вованию государственных и правовых систем. Второй аспект воздействия проявляется при анализе исторического бытия явлений прошлого. По проше­ствии времени появляется возможность более правильно определять направ­ления развития государственно-правовых институтов, а также использовать результаты научных исследований в области законодательной деятельности. Государственные институты как субъекты исторического развития обладают относительной самостоятельностью по отношению к экономической и соци­ально-политической сферам жизнедеятельности общества, способностью к саморазвитию. Изменение социально-политических представлений у части общества не является гарантией формирования новых государственно-правовых институтов, более свободных от прежних недостатков. Напротив, политический интерес не может адекватно отражать истинные общественные погребности, выявляющиеся лишь при сравнительном анализе исторических

_______________________

' ФЗ "06 общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" И Со­брание законодательства РФ 1995. № 35

2 Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX). - М„ 2001. С. 3.


событий и явлений. В определенной степени политика выступает в качестве инструмента развития права, но в аксиологическом плане она часто обедняет его, подменяя принцип законности, принципом целесообразности.

Сказанное подчеркивает важность и значимость историко-правовых исследований, затрагивающих важнейшие вопросы общественной и государ­ственной организации, что может и должно стать необходимым основанием для продуманной государственно-правовой эволюции, избегая ошибок и просчетов. Этим объясняется выбор темы и ее актуальность.

Состояние научной разработанности темы. Проблема организации и функционирования местного самоуправления была и остается в центре науч­ного интереса. Среди работ досоветского периода особого внимания заслу­живают фундаментальные исследования кн. А.И. Васильчикова, И.И. Дитя-тина, А.А. Кизеветтера, Б.Б. Веселовского, М.М. Богословского и др., кото­рые не утратили своего научного значения и по сей день'. Кроме того, необ­ходимо назвать имена таких известных ученых как Н.Д. Беляева, В.И. Сер­геевича, А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, также обращавшихся к данной

проблеме4.

Центральное место среди работ досоветского периода занимает фунда­ментальное обобщающее исследование Б.Б. Веселовского «История земств за 40 лет». Оно содержит богатый фактический материал, относящийся к дея­тельности земств в области, медицины, народного образования, местного хо­зяйства и т.п.

Необходимо отметить, что большая часть книг ч статей, написанных в предреволюционные годы, когда интерес к вопросам самоуправления был очень высок, носит не столь научный, сколько публицистический характер. Злободневность этой темы для жизни России той поры обусловила критиче­скую направленность многих работ и некоторую предвзятость авторов в оценке ими существующей системы местного самоуправления, рассматри­ваемой с позиций программ различных политических партий'.

Сразу после октября 1917 г. в отечественной юридической науке не об­суждались проблемы местного самоуправления, объявленного институтом буржуазного общества. В 60-е годы в центре внимания ученых были вопросы

_____________________________________________

3 См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностран­ных земских и общественных учреждений Т.т. 1-3. СПб., 1869-1871; Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет Тт. 1-4 СПб., 1905-1909; Кизеветтер А.А. Местное само­управление в России. IX - XIX столетия. Исторический очерк - Пг . 1917.

4 См.: Безобразов В.П Земские учреждения и самоуправление - М. 1874; Беляев И.Д. История русского законодательства. СП6 : Издательство «Лань», 1999; Градовский А.Д. История местного управления в России // Собрание сочинений. Т. 2. СПб., 1899; Он же. Переустройство нашего местного управления и всесословная мелкая единица //Собрание сочинений. Т. 8. СПб., 1903; Он же. Системы местного управления на Западе Европы и в России // Собрание сочинений. Т. 9. 1904; Сергеевич В.И. Вече и князь. М., 1867, Он же. Лекции и исследования по древней истории русского права. СПб., 1894.

5 См., напр.: Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России… Исторический очерк; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправления Пг ., (б.г.).

общенародного самоуправления, перехода к коммунистическому самоуправ­лению народа. Публикации, посвященные местному самоуправлению, поя­вились лишь в конце 80-х годов в связи с разработкой концепции союзного законодательства о местном самоуправлении. Поэтому вплоть до 90-х годов понятие местного самоуправления нельзя назвать широко вошедшим в науч­ный обиход. В связи с этим долгое время не было ни одной работы, которая бы обратилась к политико-правовой мысли прошлого, накопившей разработ­ки по теории местного самоуправления, системе организационно-правовых форм и опыту законодательного регулирования различных видов российско­го местного самоуправления досоветского периода.

В принципе, все написанное об истории самоуправления после 1917 г. условно можно подразделить на две группы. К первой относятся исследова­ния по социальному составу земств и политической деятельности, ко второй

- работы описательного характера, в которых авторы обращаются к анализу практической стороны работы институтов самоуправления.

Примером могут служить труды В.В. Гармизы, Л.Г. Захаровой, В.А. Нардовой, Г.А. Герасименко, ряд монографий Н.М Пирумовой. Ими изучался, прежде всего, политический аспект деятельности земств и город­ских учреждений.

Современные исследования, касающиеся истории развития самоуправ­ления в России, немногочисленны и также не отличаются научной беспри­страстностью6. Проявляется-тенденция к крайностям. Если советская обще­историческая и историко-правовая наука отрицала саму возможность суще-

-ствования в дооктябрьский период-самоуправления, то современные авторы стремятся обосновать его существование на протяжении всей истории Рос­сийского государства7.

Исключения крайне редки. Особого внимания здесь заслуживает рабо­та Л.Е. Лаптевой-"Земские учреждения в России" . -Рассматривая процесс становления институтов земского самоуправления, автор делает основной упор на теоретических представлениях о местном самоуправлении и его за­конодательной базе, намечает несколько перспективных направлений иссле­дований данной проблемы.

Также необходимо отметить работы Г.А.Герасименко и, в частности, "Земское самоуправление в России" и "Государственное управление и само­управление в России. Очерки истории"9. Интерес представляют оценки авто-

____________________________________

6 См., напр.: Из истории земства в России (1864-1918): каталог книжной выставки. -М., 1993; Горнов В.А. История земства России второй половины XIX - начала XX вв. и ее отражение в отечественной исторической литературе (1864-1995): Автореф. дисс. .. канд. ист. наук. - М., 1996.

7 См.: Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII -нач. XX в.). Учебное пособие. - М.: Изд-во РУДН, 1999. С. 292; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999. С. 5.

8 См.: Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М., 1993. - 133 с.

9 См.: Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. - М., 1990.; Он же. Госу­дарственное управление и самоуправление в России. Очерки истории. - М. 1995.


ром досоветского периода истории самоуправления, которые впрочем, на что справедливо указывает В.В. Куликов, не выходят за рамки традиционной тенденции отечественной историографии по данной проблеме, а также мно­гие частные аспекты статуса и деятельности земских учреждений.

Попытка "комплексного, обобщающего исследования истории русско­го (российского) местного самоуправления XII - начала XX века" предприня­та В.В. Еремяном и М.В. Федоровым, в котором авторы обращаются к вопро­сам "зарождения, становления, совершенствования, реформирования и раз­вития институтов общинного, городского и сословного самоуправления Руси

- Российской империи - России" .

Нельзя оставить без внимания монографическое исследование В.А. Александрова " Обычное право крепостной деревни XVIII - начало XIX в.), где затронуты, в том числе, и особенности крестьянского самоуправле­ния''.

Из последних диссертационных исследований можно назвать работы

И.А. Чичеровой и Г.С. Лиманского . Первый из названых авторов обращает­ся к анализу системы городского и земского самоуправления, которые полу­чили свое развитие в результате реформ правительства Александра П. Второй

- исследует теоретические основы местного самоуправления.

Оценивая в целом степень разработанности данной проблемы, следует указать, на то, что основная масса исследований продолжает оставаться в рамках традиционной концепции местного самоуправления, суть которой за­ключается в ограничении местного самоуправления временными рамками второй половины XIX - начала XX в., причем к местному самоуправлению относят только созданные в процессе реформ Александра II органы земского и городского самоуправления. Комплексный подход к пониманию и изуче­нию местного самоуправления еще не получил должного развития и нашел отражения лишь в отдельных изданиях. Примером могут служить работы В.В. Еремяна, М.В. Федорова, Н.В. Постового и некоторых других.

При определении хронологических рамок исследования диссертант исходит из того, что именно с реформ Екатерины П, а именно с появлением Жалованных грамот дворянству и городам (1785 г.). начинается процесс вы­страивания целостной системы местного самоуправления, который различ­ные растянулся на многие десятилетия и получил свое логическое заверше­ние в учреждениях волостного самоуправления Воеменного правительства

(1917г.).

Объектом исследования является сфера общественно-политической

жизни, которая связана с существованием и функционированием органов ме­стного самоуправления в России.

______________________________________

10 Ере.мян В.В., Федоров М.В. Указ. соч. С.292. " См : Александров В.А. Обычное право крепостной деревни. XVIII - начало XIX в. - М., 1984. С, 251-252.

!2 См.: Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX в. (Историко-правовой анализ). Дисс .. канд. юрид. наук - М., \995; Лиманский Г.С. Формирование системы местного самоуправления в России (историко-правовое исследование). Дисс. .. канд. юрид. наук -Самара, 200С

Предметом исследования выступают законодательно закрепленные способы осуществления местного самоуправления, которые имели место в России в период с 1785 по 1917 гг., их система, особенности правового стату­са и основные тенденции эволюции.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ системы местного самоуправления в России в период с 1785 по 1917 гг., определение организационно-правовых форм самоорганизации населения на данном этапе развития Российского государства, их идеологи­ческих основ, содержания, характера и направления эволюции, а также выяв­ление возможностей использования имеющегося отечественного опыта орга­низации местного самоуправления для совершенствования существующей

•ныне .системы местного самоуправления, оптимизации ее организационной основы, законодательного регулирования -и повышение эффективности функционирования.

-Для реализации поставленной цели предполагается решение следую­щих задач:

• раскрыть идеологические основы местного самоуправления в России, про­анализировать -основные аспекты досоветской отечественной теории местного самоуправления, -ее истоки и своеобразие на -.фоне зарубежных аналогов;

• определить систему организационно-правовых форм реализации местного самоуправления, характерных для рассматриваемого периода существова­ния Российского государства;

• -выявить закономерности эволюции форм организации местного самоуправления,   охарактеризовать   место   и   роль   институтов •самоуправления в системе государственного управления России, особенности их правового положения;

• показать преемственность в выборе организационных форм и законода­тельном регулировании местного самоуправления наметить основные на­правления использования отечественного опыта организации самоуправ­ления для оптимизации ныне существующей системы.

Методологическую основу диссертации образует комплекс познава­тельных подходов и средств, которые отражают особенности предмета ис­следования и призваны обеспечить получение объективных, достоверных знаний и выводов. Он включает в себя общефилософские, конкретно-научные и специально-юридические методы изучения социальных и полити­ко-правовых явлений.

Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной и зарубежной теоретико-правовой, госу­дарственно-правовой и историко-правовой науке.

Источниковедческую базу исследования составили несколько групп источников: 1) нормативные правовые акты центральных органов государст­венной власти Российской империи, которые регламентировали организацию и функционирование местного самоуправления в рассматриваемый период;

2) акты органов местного самоуправления, официальные отчеты должност-


ных лиц, материалы делопроизводства губернской администрации и т.п.;

3) отечественные и зарубежные общетеоретические и историко-правовые ис­следования по проблеме местного самоуправления, включающие работы до­советского, советского и постсоветского периода; 4) иные источники (воспо­минания, описания и т.п.). раскрывающие те или иные стороны системы ме­стного самоуправления.

Научная новизна исследования определяется стремлением диссертанта дать расширительное толкование термина «местное самоуправление», вклю­чением в его содержание всех законодательно закрепленных способов само­организации населения, как собственно территориального самоуправления в лице городских и земских учреждений, так и общественного (сословного), представленного институтами дворянского, в определенной степени город­ского и крестьянского самоуправления. Все они являлись способами самоор­ганизации определенных социальных общностей и в своей совокупности обеспечивали участие различных слоев населения в управлении делами об­щества. Так же, диссертация является одной из первых попыток комплексно­го изучения местного самоуправления, отказавшись в теоретическом плане от устоявшихся стереотипов трактовки данной проблематики в отечествен­ной историко-правовой науке в плане периодизации и оценки места и роли местного самоуправления в системе общественно-государственных институ­тов России в рассматриваемый период.

Следует еще отметить, что проведен комплексный анализ организаци­онно-правовых основ местного самоуправления, используя сравнительно-правовой анализ, прослежена преемственность институтов самоуправления в рамках общего процесса демократизации общественно-политической жизни Российского государства, направленность их на раскрытие творческих по­тенций и самодеятельности населения.

Кроме того, автор на основе анализа отечественного опыта организа­ции местного самоуправления предлагает ряд мер. направленных на совер­шенствование и оптимизацию существующей в современной России системы организационно-правовых форм местного самоуправления

На защиту выносятся следующие положения:

1. Самоуправление представляет собой неотъемлемое свойство всякой стабильной социальной системы и выступает основны?.' способом ее самоор­ганизации и обеспечения нормального функционирования и развития. Мест­ное самоуправление выступает в качестве разновидности самоуправления. Основными признаками, характеризующими самоуправление являются:

1) выборность органов самоуправления и их ответственность перед избира­телями; 2) решение задач местного значения; 3) самостоятельность при ре­шении задач, входящих в компетенцию местного самоуправления; 4) наличие собственной финансовой базы, 5) наличие института административного контроля со стороны соответствующих государственных органов.

2. В качестве самостоятельного этапа в развитии местного самоуправ­ления в досоветской России следует выделять период, ограниченный рамка­ми с 1785 по октябрь 1917 г., т.к. именно с реформ Екатгоины II, как уже бы­ло сказано выше, начинается процесс создания целостно» системы местного

самоуправления, который завершился учреждением волостного самоуправ­ления в 1917 г.-Октябрьская революция в качестве альтернативы существо­вавшей системе местного самоуправления предложила советы, которые стали политической основой новой власти. Тем самым была прервана традиция са­моуправления, насчитывавшая сотни лет.

3. В России исторически сложилось две основные формы организации местного самоуправления. Первая форма - это территориальное самоуправ­ление, -вторая- - общественное (применительно к досоветской России - со­словное). Их следует рассматривать в неразрывном единстве, в системе, ко­торая представлена совокупностью закрепленных законодательством органи­зационных форм самоорганизации населения, призванных обеспечить реше­ние-общих дел местного значения и реализацию ^интересов членов опреде­ленной социальнрй общности:

4. Основными -формами территориального -самоуправления, -которое строилось на принципе всесословного представительства, являлись город­ское и земское самоуправление. Городское самоуправление в целом получи­ло законодательное оформление в- царствование Екатерины II, приобретя за­конченные формы в ходе реформ второй половины XIX в. Особенность го­родского самоуправления состояла в том, что на^начальных этапах своего •существования в нем сочетались черты территориального и сословного само­управления-. При этом сословный компонент отходил- на второй план, огра­ничиваясь вопросами формирования органов городского .самоуправления. Законодатель, учреждением городского самоуправления, стремился создать наиболее" благоприятные условия для раскрытия творческого, созидательного потенциала городского населения (прежде всего торгово-промышленного), обеспечивая, тем. самым," цели поступательного-развития Российского госу­дарства. Земское самоуправление' представлено' двумя основными организа­ционно-правовыми формами: 'губернским и уездным самоуправлением. Зем­ское самоуправление-, было выборным всесословным учреждением, к компе­тенции которого были.\'отнесены дела местного значения. Завершенную сис­тему земское самоуправление приобрело с созданием в 1917 г. волостного самоуправления. Несмотря на определенные недостатки в системе земского самоуправления, оно сыграло десьма-позитивную (роль, являясь средством оптимизации государственного управления.

5. Значительное место сословного самоуправления среди институтов местного-самоуправления в России-обусловлено существовавшей вплоть до 1917 г. сословной организацией общества. Сословное самоуправление пред­ставлено дворянским и крестьянским самоуправлением. Они стали способом самоорганизации и обеспечения корпоративных интересов двух основных сословий тогдашней России. Учитывая, что дворянство выступало социаль­ной опорой власти, институты дворянского самоуправления в соответствие с законодательством получили широкие права в сфере местного управления,

Практическая' значимость исследования. Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в преподавании курсов истории политических и правовых учений и истории государства и права, при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований. Опыт организации и законодательного регулирования


ний. Опыт организации и законодательного регулирования местного само­управления, рассмотренный в диссертации, может быть использован в про­цессе совершенствования современного законодательства о местном само­управлении.

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследова­ние обсуждено и одобрено на заседании кафедры теории и истории государ­ства и права юридического факультета Белгородского государственного уни­верситета. Основные идеи, теоретические положения и выводы диссертации получили отражение в опубликованных автором работах, а также использу­ются в качестве содержательных компонентов учебных курсов по теории го­сударства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, читаемых в Белгородском юридическом институте МВД

России.

Структура диссертации определяется логикой и целью исследова­ния. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, за­ключения и списка использованных источников и литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, опреде­ляются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая база, характеризуется степень разработанности проблемы в научной литера­туре, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значи­мость, обоснованность и достоверность полученных результатов, формули­руются основные положения, выносимые на защиту, указываются сведения об апробации результатов проведенного исследования.

Первая глава «Теория местного самоуправления в досоветской оте­чественной политико-правовой мысли» включает два параграфа и посвя­щена анализу идеологических основ местного самоуправления. Автор под­черкивает, что идея местного самоуправления выполняет особые познава­тельные функции. Она дает первоначальные сведения о местном самоуправ­лении, отражает то существенное, что свойственно этому институту в разные конкретно-исторические периоды, то повторяющееся, что характерно для стран, ее признающих. Иначе говоря, в идее отражаются общие и особенные элементы любой системы местного самоуправления их динамике.

В идее самоуправления наиболее основательно выражено стремление человека к полнокровному участию во всех сферах жизнедеятельности обще­ства, тяга к наиболее полной реализации своих творческих потенций, своего авторитета. Сама идея самоуправления и, более того, ее практическая реали­зация в общественно-государственном устройстве различных стран, в том числе и России, имеет довольно длительную историю

В рамках первого параграфа диссертант прослеживает становление и развитие понятия самоуправления, отмечая, что процесс поиска наиболее адекватной дефиниции, отражающей сущностные свойства данного явления, сложный, противоречивый и длительный процесс. Это очень точно подметил

id

А.Д. Градовский, который говорил: "Как только в науке зайдет речь о теории местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на самые противоположные партии...: защитников правительственной централизации, с одной, и защитников самоуправления, с другой стороны"13.

Первый опыт определения понятия самоуправление связывается с име­нем известного немецкого ученого Р. Гнейста, который отталкиваясь от анг­лийской традиции самоуправления, попытался придать этой специфической системе универсальный- характер, что не могло не вызвать вполне законо­мерные возражения. Однако и альтернативные варианты дефиниций (П. Ла-банд), основанные на широком подходе к пониманию данного явления, также не нашли единодушной поддержки.

Наиболее удачным и получившим широкое распространение является определение самоуправления данное Г. Еллинеком. "Самоуправление, - ут­верждал. он, - есть государственное управление через посредство лиц, не яв­ляющихся профессиональными государственными должностными лицами, -управление, которое в противоположность государственно-бюрократиче­скому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц"14.

Русская наука (Н.М. Коркунов, Б.Э. Нольде, А.Д. Градовский и др.) из­начально пошла по пути отыскания некоего общего универсального опреде­ляющего признака, свойства местного самоуправления, способного объяс­нить его сущность, характеризующего устойчивое, главное в его содержании.

Обращает на себя внимание, что для первых российских исследовате­лей местного самоуправления являлось характерным- смешение понятий "де­централизация", "самоуправление", "провинциальное управление", но недос­таток этот перекрывался тем положительным моментом, что, пользуясь срав­нительно-историческим методом, они показывали совершенную новизну созданных •в России земских и городских учреждений по сравнению с доре­форменным местным управлением, а исходя из этой новизны старались най­ти необходимые признаки самоуправления.

Местное самоуправление считалось российскими правоведами наибо­лее характерной формой "самоуправления вообще", юридическое содержа­ние которой заключалось в том, что осуществление государственных задач было предоставлено в известных территориальных границах "самостоятель­ным, некоронным местным учреждениям и лицам" . Соответственно этому в понятии "местное самоуправление" слово "самоуправление" выступало родо­вым признаком, а "местное" - видовым отличием. В целом, оценивая содер­жание понятия самоуправления в российской науке XIX века, считает необ­ходимым отметить, что доминирующей тенденцией было преобладание по­литической составляющей над собственно юридической.

На основе анализа множества дефиниций понятия самоуправления, выработанных зарубежной и отечественной юридической наукой в XIX - нач.

______________________________--

13 Градовский А.Д. История местного управления в России. - С. 23.

14 См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства, - СПб., 1908.

15 См.: Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. - СПб., 1911. - С 267


XX в , диссертант приходит к выводу, что самоуправление это есть способ самоорганизации стабильных социальных общностей на ограниченной тер­ритории в целях решения общих задач, для которого характерны:

наличие общих интересов жителей административных единиц как ос­нование возникновения и развития местного самоуправления.

органическая связь с местным населением, определяемая выборностью органов местного самоуправления и ответственностью перед населением,

несуверенность власти местного самоуправления и иной, нежели у цен­тральных властей, источник ее получение местным самоуправлением властных полномочий от государства в лице центральной власти, но реализа­ция их только местными жителями,

самостоятельность осуществления местным населением задач государ­ственного управления в рамках предоставленных органам местного само­управления полномочий,

право органов местного самоуправления управлять всеми местными делами, за исключением лишь тех, которые вверены органам центрального управления.

Второй параграф посвящен анализу двух основных школ теории мест­ного самоуправления: общественно-хозяйственной и государственной Водо­разделом между ними выступает позиция по поводу соотношения государст­ва и местного самоуправления. Для представителей первого направления (ИИ Дитятин, В Л Лешков) было характерно противопоставление общест­венных интересов политическим, и признание за государством и обществом права ведать только своими собственными делами Они противополагали деятельность органов местного самоуправления государственному управле­нию не только по субъекту: органы самоуправления для них органы местных союзов, но и по самому содержанию этой деятельности осуществление са­моуправляющимися единицами не государственных, а своих собственных задач Это прямо вело к отождествлению органов местного самоуправления со всякого рода частными союзами и корпорациями

Сторонники государственной школы (Н.М. Коркунов. В.П. Безобразов, А.Д. Градовский и др) видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом его собственными делами, а возложение на него осуществления задач государственного управления ^Самоуправление, -писал А.Д. Градовский, - есть одна из форм управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в р>ки местного населения, органы которого действуют на правах государственных властей'6. В России, как подчеркивает диссертант, эта теория эта развивалась в русле критики общественно-хозяйственной теории и накоплением данных практики местного самоуправления после реформы 1864 г.

Государственная теория самоуправления, придя к выводу о том, что самоуправление - такая же часть государственного \ правления, как управле­ние коронное, тем не менее, не отрицала, что местное cav.c\ правление чем-то резко выделяется в составе государственного механизма Это отличие усмат-

_____________

16 Градовский A.Д. Системы местного управления на Западе и в России. - С 30

ривалось либо в особом положении личного состава служащих в органах ко­ронной администрации и местного самоуправления, либо же в том, что орга­ны местного самоуправления, выполняя функции государственного управле­ния, признавались при этом органами не государства, а иного юридического лица

Многолетний опыт развития различных теорий, утверждает диссер­тант, показывает, что проведение четкой границы между местным само­управлением и государственным управлением необоснованно. Тем более, что единство государственного и общественного начал в местном самоуправле­нии отмечалось в российской юридической науке прошлого века в качестве его определяющей особенности.

В современном-российском законодательстве возобладала точка зрения об исключении местного самоуправления из системы государственной вла­сти. При-этом совершенно необоснованно отвергается корреляция между го­сударством и обществом в лице местного самоуправления. Поэтому пред­ставляется вполне актуальной необходимость решения-проблемы сочетания государственных и общественных начал в сфере управленческих отношений, когда, по справедливому замечанию В.Г Мальцева, '.'система государствен­ного управления, по крайней мере, на своем региональном уровне, должна быть пронизана общественно-самоуправленческими'началами, а система ме­стного самоуправления'- воплощать в себе;элемент1 государственности"17.

Одним из вариантов решения може-г-быть определение места местного самоуправления в системе разделения властей как составляющей

-исполнительной власти. А если рассматривать государственное управление как вид государственной деятельности, в рамках которого практически

-реализуется исполнительная власть, то следует признать, что органы местно-

-го самоуправления как субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления

Такая-формула, принятая в ряде западноевропейских- государств, вовсе не умаляет самостоятельности местного самоуправления, но позволяет не раздроблять (даже в теории) систему государственного управления. Хотя ор­ганы местного самоуправления имеют значительную самостоятельность, с географической, социальной и политической точки зрения они являются со­ставной частью государства и должны быть инкорпорированы в организаци­онную государственную структуру.

Вторая глава «Система местного самоуправления в конце XVIII -XIX в.» включает анализ системы организационно-правовых форм осущест­вления местного самоуправления в означенный период.

Автор предлагает исходить из общей посылки, что самоуправление имманентно присуще человеческому обществу. Оно естественно соответст­вует его потребностям в самоорганизации и регулировании социально-экономических процессов и сопровождает общество на всех этапах развития

________________

17Мальцев Г В О соотношении систем государственного управления и местного само­управления // Государственное управление проблемы теории, истории, практики, пре­подавания - Ростов-на-Дону, 1993 - С 20


Оно, и здесь диссертант солидарен с позицией Н.В. Постового, выступает ес­тественной формы самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными, и прежде всего производственными, процесса­ми18. При этом каждому этапу существования человеческого общества, каж­дому исторически обособленному социуму присущи определенные органи­зационные формы, в рамках и посредством которых осуществляется само­управление На выбор организационных форм самоуправления оказывают влияние самые многообразные факторы. К их числу следует отнести тради­ции, особенности политической истории, уровень политической и правовой культуры, господствующие идеологические установки и т.п. В связи с чем, по мнению автора, ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. И в рамках первого параграфа предлагается общий обзор организационных форм самоуправле­ния, которые имели место с зарождения Российского государственности до конца XVIII в При том, что Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления, как замечает диссертант, даже в периоды наивысшего расцвета чиновничьего централизованного государ­ства элементы самоуправления сохранялись Однако наряду с рождающимся "снизу" институтами самоуправления почти всегда существовали те, что на­саждались "сверху".

Так, например, многие авторы, которые исследовали систему губного и земского самоуправления, указывают на то, что употребление термина «са­моуправление» применительно к данным органам весьма условно, поскольку речь должна идти не «о праве», а об «обязанности», тяжелой повинности ме­стного населения ,по обеспечению казенных нужд и интересов19. Более обос­нованной, как считает диссертант, выглядит позиция НА. Максимовой, ус­матривающей истоки губного и земского самоуправления прежде всего, в инициативе населения, совпавшей с интересами государства по оптимизации государственного управления. Обретенным правом самоуправления населе­ние активно пользовалось в самых разнообразных сторонах общественной жизни20. Дополнительным аргументом в пользу данной точки зрения являет­ся специальный сбор с городов и волостей за право самоуправления т.н. «кормленаго окупа», упоминаемого С.Ф. Платоновым2'.

При характеристике городского самоуправления (второй параграф), ав­тор отмечает, что принятые в 1785 году Жалованная грамота городам и Го-родовое Положение22, стали нормативной основой не столько реформы, сколько революции, т. к. речь шла не об усовершенствовании старых учреж­дений, а о введении совершенно новых, коренным образом отличавшиеся от

____________________________

18 См Постовой Н. В. Местное самоуправление история, теория, практика С 97

19 См , напр Князьков С. Царь Иван Грозный и его время (исторический очерк). - М , 1911 С 70, Чичерова И.А. Земское и городской самоуправление в России второй половины XIX в.

20 См Максимова Н.А. Местное самоуправление России в 16-17 в в (Историко-правовое исследование) Дисс.   канд. юрид наук - Саратов, 1996

21 Платонов С.Ф Сочинения в 2-х томах - СПб., 1993 Т 1 С 302

22 ПСЗ- 1 Т 22 № 16188

существовавших23. Были провозглашены принципы всесословности и само­стоятельности, являющиеся основными предпосылками истинного само­управления.

Самоуправление города строились на сочетании территориальных и производственных начал и представляло собой трехступенчатую структуру, построенную по принципу соподчиненности. Внизу гильдии, цеха и управы ремесленные, а также обыватели, именитые граждане, иностранцы и иного­родние, посадские люди, - наверху городская общая Дума и городская щести-гласная Дума, как-органы представительные Исполнительную власть пред­ставлял городской Магистрат, выполнявший решения Городской Думы Ор­ганы городского самоуправления решали .территориальные и. сословные про­блемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения за­ведовали общими для-всех жителей» вопросами-развития территорий, их до­полняли местные- сословные учреждения, способные сконцентрировать вни­мание на проблемах отдельных групп населения.

Такая схема городского самоуправления просуществовала с незначи­тельными изменениями, вплоть до 1870 г., когда с принятием нового Городо­вого Положения'-утверждается сугубо имущественный принцип построения самоуправления, а его организационную основу составили городское Избира­тельное Собрание, Городская Дума, Городская Управа.

Особенностью екатерининского законодательства о городском само­управлении, -по мнению автора, является его ярко выраженная направлен­ность на развитие-производственной сферы и возрождение инициативы лю-дей.1Поэтому задача законодателя виделась в том, чтобы «освободить руко­делия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений, и преподать им : различные полезные способы и ободрения»24. В связи с чем за городом на--вечно. закреплялась в собственность •недвижимая*и движимая собственность:

земля, сады, поля, пастьбы; луга, реки, леса„.рощи, кустарники, .пустыри, во­дяные и ветряные'мельницы,-вводился-уведомительный порядок создания ;всех без исключения производств, приносящих: людям пользу.

Городовое Положение 1870 г., а затем-Тородовое Положение 1892 года в значительной степени перечеркнули существенные нормы о реальности го-'родского самоуправления, закрепленные в Положении 1785 года. Из послед­него были исключены: ремесленное Положение, провозгласившее систему производственного самоуправления изначально являвшегося основой всяко­го самоуправления; статьи о свободном, уведомительном порядке создания производств, промыслов, строительства, а также статьи, определяющие глав­ную роль человека-собственника в деле местного самоуправления

По Городовому Положению 1870 года компетенция городского са­моуправления приобретает в большей степени организационно-правовой ха­рактер. В данном документе преобладают статьи организации и деятельности городского самоуправления, не имеющие связи с собственностью и произ­водством. Реальная компетенция, основанная ранее на собственности горо-

___________________________

23 Постовой Н В. Муниципальное право России - М , 1996 - С 48

24 См ПС'3-г Т 22 С 359


дов и стимулировании производства, приобрела завуалированный характер, превратилась в формальную, выхолощенную идею о самоуправлении. То, что раньше вправе могли делать граждане, оказалось переданным в руки город­ских властей.

Вместе с тем, реформа 1870 г, на что обращает внимание диссертант, предоставила городскому общественному управлению сравнительно широ­кою самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных ^ел и при всех своих недостатках являлось крупным шагом вперед.

В рамках третьего параграфа анализируются организационно-правовые IiJpMbi земского самоуправления, которое было учреждено Положением о земских учреждениях 1864 г и получило продолжение в Положении 1890 г.

В основу построения системы земских органов были положены прин­ципы \) всесословного характера земского представительства, 2) ограниче­ния круга деятельности земства хозяйственными вопросами, 3) самостоя­тельности в осуществлении порученных им дел

Земства вводились в уездах и губерниях. Организационная основа зем­ского самоуправления было представлена двумя типами учреждений. В каче­стве представительных органов выступали уездные и губернские земские со­брания, исполнительными органами земств являлись управы.

Говоря о компетенции земских органов, диссертант подчеркивает, что в Положении 1864 г. этот вопрос был решен довольно радикально. Ст. 3. оп­ределяла, что «круг действий земских учреждений ограничивается пределами губерний и уезда, каждому из этих учреждений подведомственных» Как следствие, земства получили право действовать в широких административ­ных рамках, что позволяло ставить крупные задачи, касающиеся большого числа людей и обеспеченные достаточными материальными ресурсами Кро­ме того, по вопросу о предназначении земских учреждений авторы «Положе­ния» 1864г нашли       формулу, не требующую специального перечня прав и обязанностей. Земства создавались «для заведывания делами, относя­щимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и уезда» Эта статья обычно трактуется так, будто земствам отводились только хозяйственные дела. Между тем целый ряд отраслей народного хозяйства, включенных в компетенцию земств, выходил-за пределы чисто хозяйствен­ных занятий Наряду с промышленностью, торговлей, снабжением и пр. зем­ства плодотворно занимались народным образованием, здравоохранением, агрономией, статистикой и преуспели в этих делах

По-иному решен данный вопрос в современном российском законода­тельстве о местном самоуправлении Ст 12 Федерального закона «Об общих принципах организации самоуправления в РФ» ограничивает территориаль­ные пределы местного самоуправления городскими и сельскими поселения­ми Данный подход имеет два очевидных недостатка Во-первых, ограниче­ние круга действий местного самоуправления границами города и сельского поселения приводит к тому, что соотношение сил межд\ административной и представительной ветвями местной власти резко меняется ь пользу первой, а, во-вторых, органы самоуправления ограничены в людских и материальных

ресурсах и, следовательно, в своих возможностях э. При определении пред­метов ведения органов местного самоуправления современный законодатель пошел по пути их предметной конкретизации, в чем можно усматривать стремление по возможности ограничить самодеятельность местного само­управления По мнению автора, более продуктивным является подход, закре­пленный в земском законодательстве Это необходимо учесть в процессе со­вершенствовании системы самоуправления в современной России

Автор'предлагает отойти-от чрезмерно политизированной оценки По­ложения о земских учреждениях 1890 г , которое свойственно и по сей день для большей части историко-правовых исследований данного вопроса.

Во-первых, новое положение скорее было призвано исправить вы­явившиеся в практике деятельности земских учреждений недостатки, нежели ограничить самостоятельность земств Так, оценивая.-те изменения, которые были внесены в порядок формирования ^уездных земских собраний, диссер­тант-отмечает, что отстранение от выборов некоторых категорий-граждан яв­лялось существенным-препятствием на пути повышения эффективности зем­ской деятельности. Но, при этом, учитывались интересы мелких владельцев,

• обладавших десятой частью полного ценза. -Кроме того, права голоса лиша­лись владельцытильдейских свидетельств, что ранее не-связывалось с иными материальными основаниями. Думается, только с большой-долей-условности можно расценить данное законодательное положение как выражение реакци­онной политики правительства:

Необходимо также заметить, что законодатель предусматривал воз­можность участи» в работа органов местного самоуправления без требуемого ценза, для чего вводился институт представительства от юридических, лиц Вполне правомерным и обоснованным следует признать включение в состав гласных представителей от некоторых государственных органов'и церкви, чьи интересы не всегда могут быть учтены в- работе местных- представитель­ных органов и требуют особых гарантий

Нельзя однозначно говорить об' установленном Положением 1890 г

•прямом административном назначении гласных от крестьян Назначение производилось из числа кандидатов отобранных волостными сходами: Нам представляется, что в ет 54 нет достаточных оснований для того, чтобы пол­ностью заблокировать представительство от крестьян и не утвердить поло­женный комплект гласных.

В связи со сказанным, вряд в полной мере можно согласиться с бы­тующими утверждениями о том, что новая избирательная система 1890 г должна была обеспечить безусловное преобладание дворянского элемента в земских собраниях Хотя Положение 1890 г и ухудшало некоторые изна­чальные условия представительства, но не меняло их кардинально Необхо­димо также учитывать, что производимые изменения происходили в рамках введения земств в круг государственных установлений

________________________

25 Герасименко Г Два закона историко-сравнительный анализ земств и современного местного самоуправления//Земский вестник 1996 1-2


Во-вторых, беспристрастный анализ системы административного над­зора также изменяет ранее существовавшие негативные сценки внесенных Положением 1890 г. изменений . Традиционно такая оценка основывается на кажущемся расширении сферы административного контроля за деятельно­стью органов земского самоуправления. Но вместе с тем не нельзя не видеть, как отмечает автор, что новое законодательство, закрепляло достаточно эф-::•= :тивные механизмы ограждающие интересы местного сообщества и огра­ничивая произвол губернатора по отношению к земским учреждениям.

Исследователи, как дореволюционные, так и современные, указывают на расширение полномочий губернатора, на которого в соответствии со ст. 87 Положения 1890 г.: "Помимо наблюдения за законностью земских постанов­лений, на администрацию возложено наблюдение и за их целесообразно­стью"". Действительно, по этой статье губернатор имел право приостановки постановления земского собрания в случае, если оно "противоречит законам или поставлено с нарушением прав круга ведомства, пределов власти либо порядка действия земских учреждений"^. Вторая часть цитируемой статьи содержит понятия "общих государственных польз и нужд" и "интересов ме­стного населения". В ст. 9 старого земского Положения есть формулировка "общих государственных польз". В связи с этим можно утверждать, что но­вая редакция нормы не создает принципиально новых условий для ее приме­нения. "Общие государственные пользы" не могут не подразумевать в части своей и "интересы местного населения", которые никто не может нарушать. Важную гарантию содержит и следующая, 88-я статья, обязывающая губер­натора передать дело о приостановке постановления по причине противоре­чия закону губернскому по земским делам присутствию 1C 1892 г. - губерн­ское по земским и городским делам присутствие). Состав присутствия давал некоторые гарантии решения дела в пользу губернатора, так как помимо него туда входили губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управ­ляющий губернской казенной палатой, окружной прокурор и только три представителя городского и земского самоуправления. Но, во-первых, пред­водитель дворянства, как правило, являлся и председателем губернского зем­ского собрания, а, во-вторых, присутствие решало вопрос только о законно­сти постановления, что значительно снижает возможность принятия произ­вольного решения. За губернатором осталось право обжаловать не устраи­вающее его решение присутствия в Министерство внутренних дел, которое не полномочно было отменить его в административном порядке, но только могло передать для окончательного разрешения в Сенат. В это же учрежде­ние имело право обращаться по поводу решения присутствия и земское соб­рание. Данная процедура, на наш взгляд, создавала достаточно противовесов административному произволу. Не менее показателен и механизм принятия

____________________

26 См.. Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России второй половины

ХIХв....

27 Кизеветттер А.А. Местное самоуправление в России. IX- XIX .— Исторический очерк: Пг.. 1917. С 115.

28 Положение о губернских и уездных земских учреждениях Свод законов Россий­ски империи 1892 г. Т. 2 С 16.

окончательного решения по земскому постановлению, приостановленному по соображениям целесообразности. Право рассмотрения такого постановле­ния, принятого уездным земским собранием, передавалось губернскому соб­ранию. В случае протеста губернатора, равно как и в случае с постановлени­ем собственно губернского земского собрания, дело также направлялось в Министерство внутренних дел. При этом от присутствия требовалось прини­мать не исчерпывающее решение, но только "предварительные соображе-

-ния". Последними инстанциями становились Государственный совет или Комитет .министров. Позже по правительственному проекту, внесенному в 1908 г. в Государственную думу, надзор вообще не касался целесо­образности. Положение предоставляло земским учреждениям немалые воз­можности для осуществления своих задач, так как содержала исчерпываю­щий перечень постановлений, утверждаемых губернатором -или министром внутренних дел (ст. 82 и ЗЗ)29.'^ одно. из них не имеет принципиально важ­ного значения для функционирования-органов самоуправления. Постановле­ния, не требовавшие санкции губернатора, приводились в действие, если по­следний не приостанавливал их в течение двух недель. Механизм контроля, предусмотренный в Положении 1890 г., был шагом вперед-по сравнению с

•предшествующим законодательством, так как создавал определенные, хотя и далеко не абсолютные, гарантии для обеих сторон: земских и государствен­ных органов. Практически нич'ем не ограничивался круг лиц (должностных и частных, физических и юридических), имевших право обращаться- в земское собрание с предложениями, представлениями и просьбами. Допускалось и

обжалование постановлений земских собраний, нарушающих закон, частны-

чо ми лицами" .

При анализе современного законодательства напрашивается вывод, что оно значительно больше уделяет -внимания этой проблеме, -причем скла­дывается впечатление.-что.законодатели-озабочены не тем, как сделать мест­ное самоуправление более или менее самоуправляющейся системой, а тем, чтобы оно не вышло 'из-под контроля администраторов, опередив своих предшественников по земству.

Диссертант обращает внимание также на то, что современное местное самоуправление по своему характеру не есть ни сельское, ни городское, а то ;и другое одновременно, т. е. симбиоз двух разнородных типов'поселений. В законе дается разъяснение, что- следует понимать под муниципальным обра­зованием. По мнению законодателей, это — «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным за­коном, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеют­ся муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы мест­ного самоуправления».

_____________________________________

29 См.: Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. - СПб., [б.г ]. С. 112.

30 См.: Систематический свод указов Правительствующего Сената, последовавших по

земским делам /Сост. Н.И. Кузнецов. Воронеж, 1915. Т. IX. С. 37-38


Между тем, по мнению В.Л. Даля, слово «муниципальный» понимается однозначно как городской. К тому же известно, что в России муниципальная система местного самоуправления определялась специальным законом, при­нятым 16 июня 1870 г., который получил название «Городового положения». Смешение в современном законе двух систем запутывает дело и усложняет само функционирование действующей системы местного самоуправления

Все сказанное выше высвечивает необходимость внесения коренных изменений в закон <'0б общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации».

В четвертом параграфе рассматриваются основные институты сослов­ного самоуправления: дворянского и крестьянского. Они выступали вырази­телем корпоративных интересов основных социальных групп населения то­гдашней России Существование дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей) наряду с собствен­но территориальными органами управления и самоуправления, как считает диссертант, это пример удачного сочетания общегосударственного, местного и корпоративного начал.

Доминирующее положение в ряду системы корпоративного само­управления занимали институты дворянского самоуправления. Что имеет вполне объективные основания, поскольку именно дворянство являлось ос­новной социальной опорой существовавшей государственной системы. При­нятая 21 апреля 1785 г. Грамота на права, вольности и преимущества благо­родного российского дворянства , юридически оформила дворянские собра­ния как сословные институты. Они были призваны заменить в системе мест­ного управления территориальные организации. В итоге, выборная сословная служба и, прежде всего дворянская, получила характер государственной ч стала основой местного управления. В уравнении дворянской выборной службы с государственной следует усматривать, по мнению диссертанта, стремление законодателя поднять значение дворянских корпораций. Выра­жением тому стало право дворян избирать председателей обеих судебных палат, возможность заявлять не только о сословных, но и местных нуждах, ходатайствовать «о прекращении злоупотреблений или устранении админи­стративных неудобств». Дабы воспрепятствовать губернаторам в давлении на дворянские корпорации, законодатель отказал им в праве присутствовать на заседаниях дворянских собраний. Особо следует остановиться на месте и ро­ли в системе местного управления должности предводителя дворянства. Он рассматривался прежде всего как представитель администрации. Отправле­ние этой должности осуществлялось на безвозмездной основе, хотя на про­тяжении первой половины XIX в. круг его полномочий постоянно расширял­ся32 По меткому замечанию С.А. Корфа, к начал\ 1850-х гг. «не оставалось больше ни одной области администрации, в которой не было бы уделено мес­та предводителям дворянства».

 

 

_____________

31 ПСЗ- 1 Т 22 № 16187.

32 ПСЗ-2 Т1 № 323, Т 7 № 5279, Т 11 №9818

Юридическое оформление крестьянского самоуправления относится к концу XVIII в., причем это первоначально коснулось только удельных и го­сударственных крестьян. Лишь реформа 1861 г , распространила обществен­ное самоуправление и на бывших частновладельческих крестьян.

Органами "сельского общественного управления" был сельский сход. состоявший из крестьян-домохозяев данного сельского общества и сельского старосты. Что же касается волостных сходов, то они не оправдали себя и не осуществляли на практике своих общественно-хозяйственных функций.

Компетенция сельского схода складывалась из дел, связанных прямо или косвенно с общественным землевладением и дел общественного благо­устройства и общественного хозяйства. Причем, подчеркивает диссертант, анализируемые законодательные установления рассматривали, по-прежнему, производство как отправную точку становления и развития местного сель­ского самоуправления.

Анализ- институтов корпоративного самоуправления дает основание утверждать, что традиционные формы сословного (общественного) само­управления сыграли важную роль в становлении российского гражданского общества: Действительно, проведенная "сверху" реформа местного само­управления, которая выразилась в создании земских и городских учрежде­ний, частично была обязана .своим, успехом именно тому, что существовала многовековая, традиция самостоятельного -решения населением своих со­словных, общинных проблем. В результате органы местного самоуправления •не возникли в общественном вакууме, а легли на достаточно-подготовленную почву.

Третья глава «Изменения в системе местного самоуправления в начале XX в.» состоит из двух параграфов.

Первый параграф посвящен характеристике законодательных проектов .•реформирования местного самоуправления в предреволюционный период 'Все они в основном были ориентированы на учреждение институтов волост­ного земского самоуправления. Однако'в силу объективных и субъективных причин так и не были реализованы.            ^

При характеристике законодательной деятельности Временного прави­тельства (второго параграф), диссертант считает необходимым отметить, что одним из важнейших приоритетов новой власти стала демократизация госу­дарственно-политической системы, что не могло не затронуть и местное са­моуправление За столь короткий срок было принято и введено около сорока нормативных актов, которые касались различных вопросов организации и функционирования органов местного самоуправления. На их основе было осуществлено преобразование на демократических началах городских выбо­ров, пересмотр действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение го­родских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов Наконец, более крупные города были выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и земствами Создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее упрощенное городское

21


устройство). Преобразовывались на широких демократических началах гу­бернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство); было изменено Земское Положение, с устранением административ­ной опеки и подавления самостоятельности земства, улучшены земские фи­нансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране - с отличиями, вызван­ными местными особенностями. Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию Вводились админи­стративные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразова­ние губернского и уездного управления

В заключении автор подчеркивает, что отечественный опыт организа­ции .местного самоуправления свидетельствует о том, что исключение орга­нов местного самоуправления из системы органов государственной власти не продуктивен, поскольку разрушает единство системы государственной вла­сти и превращает муниципальные образования в «государства в государст­вен

Представляется целесообразным внести необходимые изменения в конституцию и законодательство с тем, чтобы включить местное самоуправ­ление в единую систему исполнительной власти, предусмотрев четкие меха­низмы административного контроля за деятельностью местных властей.

Законодательной основой самостоятельности местного самоуправления может стать четкая регламентация компетенции органов местного само­управления Причем, при определении полномочий местного самоуправле­ния следует использовать «остаточный» принцип, оставляя все незакреплен­ное за вышестоящими органами государственной власти, в компетенции ме­стного самоуправления.

Также законодателю, по мнению диссертанта, следует сделать больший акцент на нравственную составляющую при определении требований, предъ­являемых к лицам, которые претендуют на замещение выборных и иных должностей в органах государственной власти и местного самоуправления. Примером тому может служить ст. 17 Положения о земских учреждениях, где препятствием для участия в выборах было «опороченное по суду или об­щественному приговору. А именно низкие морально-нравственные качества представителей власти более всего дискредитируют данный социальный ин­ститут, подрывают его авторитет.

Безусловно, самостоятельность органов местного самоуправления на­прямую определяется их материально-финансовыми возможностями. Зако­нодатель должен расширить права местного самоуправления по управлению собственностью, которая находится на территории муниципальных образо­ваний При этом необходимым является жесткий контроль за эффективно­стью управления собственностью.

Кроме того, учитывая традицию общественного i сословного) само-.. правления, следует направить усилия на повышение роли так называемого территориального общественного самоуправления, которое, несмотря на на­звание, далеко не всегда является территориальным, а представляет собой

22

всевозможные формы объединений граждан для защиты их общих ингере-сов.

Основные результаты диссертационного исследования нашли отраже­ние в следующих публикациях автора общим объемом 1,3 п л.:

1) Законодательные проекты реформирования местного самоуправле­ния в предреволюционный период// Гражданское общество: история, теория, современность. Материалы научно-практической конференции 17-18 марта 2001 г. Белгород, 2002. 0,3 п.л.

2) К вопросу о нормотворческих полномочиях земских учреждений в досоветской России // На пути к правовому государству трудности и дости­жения. Материалы всероссийской научно-практической конференции 25-26 октября 2001 г Курск, 2002. 0,1 п.л.

3) Сословное самоуправления в России (конец XVIII - начало XX в.) // Актуальные проблемы реформирования правовой системы Российской Фе­дерации. Материалы международной научно-практической конференции, по­священной 125-летию Белгородского государственного университета 25-26 апреля 2002 г - Белгород, 2002. 0,4 п л. В печати.

4) Местное самоуправление в механизме государства // Механизм го­сударства. Лекции. Белгород, 2002. 0,5 п.л. В печати

23

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.