WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ВЛАСТЕОТНОШЕНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

ДЕМЕНТЬЕВ Александр Николаевич

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ВЛАСТЕОТНОШЕНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальности: 12.00.01 -теория и история права и государства;

история правовых учений; 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

CZ^^bЂ^J^^~^'      '

Москва - 2003


2

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Керимов Александр Джангирович.

Официальные оппоненты: -доктор юридических наук, профессор

Лаптева Людмила Евгеньевна; кандидат юридических наук Глигич-Золотарева Милена Валерьевна.

Ведущая организация: Московская государственная юридическая академия.

Защита состоится 30 июня 2003 года, в 14.00 на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, г. Москва, пр. Вернардского, 84, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 30 мая 2003 года.

Ученый секретарь                                    , ^

диссертационного Совета      л\ З^Чг^И.С. ЯЦБНКО


\OfC\з

I. Общая характеристика диссертационной работы Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является общепризнанным институтом, составляющим одну из основ гражданского общества. В Конституции Российской Федерации 1993 года институт местного самоуправления включен в основы конституционного строя. Многие теоретики и практики местного самоуправления указывают на наличие в Конституции Российской Федерации положений, присущих общественной теории местного самоуправления, и обосновывают необходимость внесения в нее изменений, в том числе и в основы конституционного строя, в частности, в статью 12 Конституции Российской Федерации. Реальная практика осуществления местного самоуправления отстоит далеко от той модели, которая заложена в Конституции Российской Федерации. Поэтому не случайно на протяжении десяти лет вопросы соответствия конституционной модели местного самоуправления реалиям и объективным условиям развития российского государства являются предметом политических и научных дискуссий. В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 и 2003 годах задача становления реального местного самоуправления была выделена в качестве одной из приоритетных проблем. Приходится констатировать, что на федеральном уровне не выработано адекватных механизмов, которые обеспечивали бы реализацию принципов местного самоуправления, заложенных в конституционной модели. Углубленное теоретическое рассмотрение проблем развития местного самоуправления имеет также важное значение с практической точки зрения в связи с завершением деятельности Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

.  РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ

БИБЛИОТЕКА

j         аПетербург/,

•        08   SOOJanffff    [


4

Несмотря на то, что Комиссией проведен всесторонний и глубокий анализ законодательной базы и практики деятельности местного самоуправления, подготовленный на основе результатов ее работы проект новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит немало принципиальных противоречивых и дискуссионных положений.

Актуальным является не только анализ концептуальных положений законопроекта в сопоставлении их с конституционными нормами и действующим федеральным законом, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, практикой организации местного самоуправления в период с 1990 года и по настоящее время, но и разработка конкретных базовых положений по дальнейшему совершенствованию системы нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на наличие обширной научной правовой литературы, как общетеоретической, так и специальной, - до настоящего времени существуют различные точки зрения на конституционную модель местного самоуправления. До сих пор остаются дискуссионными вопросы о природе местного самоуправления, о наличии в Конституции Российской Федерации положения об исключении органов местного самоуправления из системы органов государственной власти.

Несмотря на то, что современные принципы местного самоуправления вот уже в течение 10 лет являются правовой реальностью, тем не менее, приходится констатировать наличие существенных разногласий и дискуссий по следующим ключевым вопросам конституционной модели местного самоуправления: соотношения в конституционных положениях элементов общественной теории и государственной теории местного самоуправления; соотношения принципов федерализма, местного самоуправления и принципа единства системы власти; об объеме полномочий и порядке их разграничения


5

между уровнями власти по вертикали и в связи с этим - о степени и пределах самостоятельности местного самоуправления в системе властеотношений в целом; соотношения в местном самоуправлении принципов разделения властей "по горизонтали и по вертикали"; об уровнях и территориальной организации местной власти; о пределах контроля за местным самоуправлением со стороны органов государственной власти.

Диссертант придерживается мнения тех ученых, которые считают, что с принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году местное самоуправление как институт получило лишь формально-юридические основы в виде системных и, в целом, непротиворечивых конституционных норм и положений по сравнению с существовавшими до 1993 года. В реальной же практике местное самоуправление оказалось в состоянии начального периода его формирования, характерного для 1990 - 1991 годов.

Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности темы, в настоящем диссертационном исследовании поставлена следующая цель -проведение теоретико-правового исследования конституционных принципов местного самоуправления в их соотношении с современными теориями и моделями местного самоуправления и общепризнанными международными нормами и разработка на этой основе правовых мер, позволяющих обеспечить совершенствование института местного самоуправления как одного из уровней власти и одной из основ гражданского общества.

На основе анализа теоретических и практических проблем местного самоуправления диссертант формулирует и пытается непосредственно решить следующие задачи диссертационного исследования:

- провести теоретико-правовой анализ конституционных положений о местном самоуправлении в их соотношении с теориями местного самоуправления, международными нормами, а также в их соотношении с принципами разделения властей «по вертикали и по горизонтали»;


6

-   проследить динамику реализации конституционных принципов в

законодательстве Российской Федерации, законодательстве субъектов

Российской Федерации и нормативных правовых актах органов местного

самоуправления;

- провести сравнительно-правовой анализ принципа автономии местного

самоуправления и принципа федерализма в системе властеотношений на

примере рассмотрения доктрины укрепления «единой вертикали»

исполнительной власти;

-    выявить тенденции законодательного регулирования вопросов

организации и деятельности местного самоуправления, провести их

систематизацию;

-    предложить возможные меры по совершенствованию правового

регулирования организации местного самоуправления.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности института местного самоуправления как одного из уровней власти в Российской Федерации.

Предметом          исследования      являются       теоретико-правовые,

конституционно-правовые и нормативные правовые аспекты реализации принципов местного самоуправления в системе властеотношений в Российской Федерации.

Методологическая и теоретическая база исследования. Диссертационное исследование проведено с использованием сравнительно-правового, нормативного и исторического методов анализа. При изучении и анализе конституционных положений, нормативных правовых актов использованы общеизвестные методы диалектического познания, системный и логический методы исследования, некоторые приемы и методы проблемного подхода.

Исследование проблем нормативного правового регулирования организации   и   деятельности    местного   самоуправления   проводится   в


7

системной связи с изучением проблем организации и деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Исходя из принципа комплексности, в диссертации учитываются как политические, социально-экономические аспекты осуществления властных полномочий, так и правовые особенности, отраженные в конституционных положениях, нормах международного права, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Важное значение в диссертационной работе отдается методам сравнительного правоведения. Положения Европейской хартии местного самоуправления анализируются в сопоставлении с положениями Конституции Российской Федерации, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации.

Принцип историзма используется диссертантом при рассмотрении проблем становления местного самоуправления в исторической ретроспективе при исследовании проблем разграничения единой государственной власти на три уровня, начиная с принятия первого закона о местном самоуправлении в СССР в 1990 году.

Все это позволило на основе анализа монографических источников и нормативных правовых актов выявить основные проблемы, сформулировать цели и задачи исследования, выявить основные закономерности развития местного самоуправления, установить наличие противоречий между формально-юридической конституционной моделью местного самоуправления и типичными вариантами воплощения этой модели на практике.

Методологическая позиция диссертанта заключается в следующем. Институт местного самоуправления должен исследоваться в системной связи с институтами государственной власти. Многие исследователи исходят из противопоставления теорий местного самоуправления (государственной, общественной,   юридической   и   др.)   и   сложившихся   моделей   местного


8

самоуправления (англосаксонской и континентальной). Диссертант же полагает, что методологически важно попытаться найти способы эффективного совмещения и сочетания на практике непротиворечивых элементов каждой из идеализированных теорий и концепций (моделей).

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права, конституционному, муниципальному и административному праву.

Диссертантом изучены основные работы по данной проблеме отечественных ученых и специалистов, в том числе С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Е.М. Ковешникова, А.В. Козлова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.В. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, В.А. Невинского, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета и

др.

Анализ современных проблем местного самоуправления проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, которые сформировались в дореволюционной школе ученых и исследователей, таких, как А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, Л.А. Велихов, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Н.Н. Лазаревский и др.

При подготовке работы использованы результаты исследований зарубежных авторов, таких, как М. Вебер, Ж. Ведель, А. Гамильтон, Р. Давид, А. де Токвиль, Ш.-Л. Монтескье, Дж. Ст. Милль.

Нормативно-правовую и источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Европейская хартия местного  самоуправления.  Диссертантом  проведен  анализ  конституций  и


9

уставов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В сравнительном анализе использовались разделы конституций ряда зарубежных государств, а также типовые уставы (хартии) местного самоуправления, рекомендованные Национальной гражданской лигой (США), некоторые положения законов об организации местной власти в Германии, Франции, Австрии. При изучении проблем местного самоуправления использованы многочисленные публикации, аналитические доклады и записки, материалы и рекомендации Конгресса местных и региональных властей Европы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующих выводах и предложениях:

автором предложена систематизация и классификация конституционных принципов местного самоуправления на две группы: группу принципов автономии местного самоуправления в системе властеотношений и группу принципов, обеспечивающих демократическую организацию и деятельность местного самоуправления;

  1. теоретически обоснована необходимость при выборе режима правового регулирования вопросов местного самоуправления исходить из дуалистической природы местного самоуправления, сочетания непротиворечащих друг другу элементов различных теорий и концепций (моделей) местного самоуправления;
  2. обосновано положение о необходимости при нормативном правовом регулировании организации и деятельности местной власти рассматривать институт местного самоуправления как институт, включенный в систему властеотношений, находящийся во взаимодействии с институтами государственной власти на основе конституционных принципов местной автономии. Элементы общественной теории местного самоуправления должны находить свое отражение при реализации  группы  принципов, на основе

10

которых обеспечивается демократический характер организации и деятельности местного самоуправления как одного из важнейших институтов гражданского общества;

- в диссертационном исследовании проведен анализ нормативного содержания доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной власти в соотношении с принципом автономии местного самоуправления. Диссертантом обосновано положение о том, что конституционный принцип организационной автономии местного самоуправления не противоречит принципу единства власти.

Диссертант также обосновывает и выносит на защиту следующие положения, обладающие элементами новизны:

-  в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» должны быть конкретизированы

правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: об

исключительном праве представительных органов местного самоуправления

образовывать свои исполнительные органы; о принципах, порядке, формах и

пределах контроля за деятельностью органов местного самоуправления;

уточнены принципы и порядок определения уровней местного самоуправления

в части обязательности осуществления местного самоуправления на всей

территории Российской Федерации - в городах, поселках, сельских округах и

районах;

-    нормы федеральных законов, конкретизирующие положения и

устанавливающие демократические требования внутренней организации и

деятельности местного самоуправления, должны быть нормами прямого

действия;

-  общее направление совершенствования законодательства о местном

самоуправлении должно заключаться в дополнении Федерального закона

вариантами норм для законодателей субъектов Российской Федерации и

органов местного самоуправления. Причем, в случае, если субъект Российской


11

Федерации или органы местного самоуправления не реализуют один из вариантов норм в установленный Федеральным законом срок, Федеральным законом должна быть предусмотрена процедура прямого введения в действие конкретного варианта по истечении этого срока;

  1. в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо за каждым уровнем местного самоуправления закрепить исключительный объем компетенции, а также сферу компетенции, которая законом субъекта Российской Федерации может быть перераспределена между двумя уровнями местного самоуправления с учетом региональных и местных условий, исторических традиций, социально-экономических, культурных и иных особенностей муниципальных образований;
  2. предложена процедура трансформации существующих в субъектах Российской Федерации моделей самоуправления в систему двухуровневой организации местной власти в территориальных границах городов, поселков, сельских округов и районов.

Научно-практическая значимость исследования и апробация его результатов. На основе анализа теоретических концепций и моделей местного самоуправления, положений Европейской хартии местного самоуправления, отечественного и зарубежного законодательства, правоприменительной практики, а также результатов научных исследований диссертантом выявлен ряд научно-теоретических и практических проблем формирования и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на основе полученных теоретических выводов могут быть предложены конкретные механизмы совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации в развитие конституционных положений на основе сочетания элементов различных теорий и концепций (моделей) местного самоуправления.


12

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно содержит теоретические выводы и конкретные предложения, на основе которых может совершенствоваться законодательная база на разных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном и местном) вопросов местного самоуправления. Материалы, выводы и положения работы могут быть также использованы в учебных целях при преподавании курсов «Муниципальное право», «Публичное право», «Теория государства и права» и др.

Апробация результатов исследования. Выводы и материалы диссертации представлены в докладах, тезисах и научных сообщениях на семи всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах в 1992-2002 годах по вопросам совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации.

Основные результаты исследования, выводы и рекомендации изложены автором в научных публикациях. Некоторые положения диссертации использованы автором при подготовке проектов нормативных правовых актов о местном самоуправлении в Московской области (1990-1993 г.), проекта Устава Балашихинского района Московской области, при проведении экспертизы раздела о местном самоуправлении проекта Устава Московской области (1993-1996 г.), экспертизы проектов федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления (1997-2003 г.), подготовке аналитических записок и материалов по проблемам разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (2001-2003 г.) в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Материалы диссертационного исследования использованы при подготовке авторской программы и чтении специального курса «Политические и избирательные технологии на местном уровне».

Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях     методического     семинара     и     кафедры     государственного


13

строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования и включают в себя введение, две главы с двумя параграфами в каждой из них, заключение, список использованной литературы и нормативных правовых актов.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во Введении приводится краткий обзор исследований по теме диссертации, систематизируются результаты этих исследований, выявляются проблемы, анализируются взгляды исследователей на проблемы местного самоуправления, обусловленные историческими и политическими реалиями современного периода, влиянием политических сил на процессы реформирования властных отношений. На основе анализа особенностей этапов реформирования местного самоуправления в постсоветский период, а также характерных проблем, возникших в связи с этим, обосновывается актуальность темы диссертации, формулируются цели и задачи, излагаются методологические и теоретические основы исследования, научная новизна и практическая значимость работы, приводится информация о результатах апробации положений, содержащихся в исследовании.

Глава первая - «Теоретические концепции и методологические основы исследования института местного самоуправления в системе властеотношений в Российской Федерации» - имеет два параграфа.

Первый параграф - «Местное самоуправление в системе конституционного строя российского государства и общества» - посвящен теоретическим проблемам местного самоуправления, историческим и правовым аспектам значения местного самоуправления в теории и практике гражданского общества. Автором анализируются актуальные теоретико-правовые проблемы местного самоуправления, а также вопросы конституционного   и   законодательного   регулирования   статуса   местного


14

самоуправления в системе властеотношений, рассматривается соотношение

понятий «местное самоуправление» и «общественное самоуправление»,

прослеживается генезис понятий «общественная самодеятельность»,

«самоуправление» в советской и постсоветской политико-правовых системах.

Выдвигается предложение о необходимости уточнения термина «местное            '

самоуправление». Обосновывается принципиальное различие между

территориальным       общественным       самоуправлением        и       местным         j

самоуправлением.

Автором диссертации анализируются доводы государственной и общественной теорий местного самоуправления, оценивается аргументация исследователей об исключении местного самоуправления из системы публично-властных отношений и о противопоставлении в конституционной модели государства и местного самоуправления, проводится анализ положений статьи 12 Конституции Российской Федерации с позиций двух теорий местного самоуправления. Делается вывод о необходимости на практике придерживаться представлений о дуалистической природе местной власти, в рамках которых искомое соотношение государственных и самоуправленческих (общественных) элементов в институте местного самоуправления определяется в зависимости от конкретных исторических условий.

Одна из основных проблем в развитии местного самоуправления в Российской Федерации заключается в том, что до сих пор не найдено устойчивого баланса между реализацией принципов федерализма, местной автономии и принципа единства системы власти по вертикали в рамках, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Для практики деятельности местного самоуправления в Российской Федерации наиболее важным, по мнению автора диссертации, являются две основополагающие позиции, разделяемые большинством современных исследователей. Первая заключается в том, что местное самоуправление есть


15

первая ступенька демократических начал. Местное самоуправление является институтом, обеспечивающим приближение власти к гражданам и создающим условия для их непосредственного участия в управлении делами государства и общества.

Вторая позиция основана на признании местной власти в качестве одной из форм осуществления власти в государстве. Эта позиция особенно актуальна в современный период, поскольку существует иная точка зрения на местное самоуправление как на институт, не наделенный властными полномочиями. Точка зрения автора основывается на единстве власти государственной и местной, представляющих единую систему властеотношений. Местная-власть

-     это власть, действующая в рамках полномочий, установленных

государственной властью. Поскольку рамки полномочий, вопросы ведения

местного самоуправления устанавливаются государственной властью, понятие

автономии местной власти не абсолютно, а относительно. Автором

диссертации делается вывод о том, что степень автономии местного

самоуправления зависит от исторических и иных условий. При этом публично-

властные полномочия являются неотъемлемой характеристикой органов

местного самоуправления. В параграфе также сопоставляются публично-

властные полномочия органов государственной власти и органов местного

самоуправления, выявляются их общие черты и различия.

В параграфе 1.2 - «Соотношение конституционных принципов местного самоуправления и общепризнанных норм международного права» - дана характеристика принципов местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации (с учетом толкования их Конституционным Судом Российской Федерации) в сравнении с положениями Европейской хартии местного самоуправления, толкованием Комитета местных и региональных властей Европы и практикой их реализации в странах

- членах Совета Европы.


16

Обращается особое внимание на необходимость не только точного формального перевода текста Европейской хартии местного самоуправления, но и установления сущности данного института в европейской традиции на примере различных переводов термина «public affairs» (публичные дела, общественные дела, государственные дела).

Методом сравнительного анализа установлено, что положения Конституции Российской Федерации в своей фундаментальной основе соответствуют положениям Европейской хартии местного самоуправления, выявлены и некоторые отличия. Одним из существенных отличий положений Европейской хартии местного самоуправления от положений статьи 130 Конституции Российской Федерации является то обстоятельство, что в Европейской хартии наличие и реальная деятельность институтов местного самоуправления связываются с наличием выборных представительных органов. В конституционной формуле в статье 130 на первое место ставится осуществление гражданами местного самоуправления путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, а затем уже через выборные и другие органы местного самоуправления. В исследовании сопоставляются и анализируются такие положения Европейской хартии и Конституции Российской Федерации, как право местных органов власти определять свои административные структуры (часть 1 статьи 6 Хартии) и самостоятельное установление структуры органов местного самоуправления населением (часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации); употребление терминов «делегирование полномочий» в части 5 статьи 4 Хартии и «наделение государственными полномочиями» в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации.

Диссертант дает общую характеристику принципов местного самоуправления в системе нормативного правового регулирования властеотношений в Российской Федерации, проводит их систематизацию и классификацию. Для  классификации принципов местного  самоуправления


17

автор   диссертации   предлагает   использовать   критерий,   устанавливающий

положение местного самоуправления в системе властеотношений. Основу

такого деления составляют базовые положения Европейской хартии местного

самоуправления о децентрализации и демократизации публичной власти в

государстве. С использованием такой классификации нормы Конституции

Российской   Федерации   о   местном   самоуправлении   сопоставляются   с

основными положениями Европейской хартии местного самоуправления.

г                   Предлагается   систему   принципов   разделить   на   две   группы:

принципы,      устанавливающие      систему      взаимодействия      местного

самоуправления и государственной власти, и   принципы, устанавливающие

требования     к     внутренней     организации     и     деятельности     местного

самоуправления.

К   первой    группе   принципов   предлагается   отнести:   принципы

компетенционной,  организационной  самостоятельности,  имущественной  и

финансовой     обособленности     местного     самоуправления     в    пределах, i

установленных   законом;   принцип   соразмерности   финансовых   ресурсов

органов  местного   самоуправления   компетенции,  установленной  законом;

право    органов    государственной    власти    наделять    органы    местного

самоуправления   отдельными   государственными   полномочиями   и   право

государственного   контроля   за   реализацией   этих   полномочий;   принцип

территориальной стабильности муниципальных образований; право местного

>          самоуправления на судебную защиту; право органов местного самоуправления

образовывать ассоциации органов местного самоуправления.

),                   Ко второй  группе отнесены: принципы выборности (сменяемости),

гласности, законности деятельности органов местного самоуправления, подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления населению;   принцип   обязательного   наличия   представительного   органа

местного самоуправления;  право представительных  органов образовывать

I

подотчетные им исполнительные органы;  принцип создания условии для


18

вовлечения жителей в процесс подготовки, обсуждения, принятия, исполнения и контроля за исполнением решений органов местного самоуправления; принцип сочетания местных и государственных интересов в деятельности органов местного самоуправления.

На основе деления на две группы принципов предлагаются методы

сочетания    положений    различных    теорий    местного    самоуправления.        '*

Диссертантом обосновывается положение о том, что при построении и

совершенствовании системы местного самоуправления в основу организации      t'i

внутренней деятельности местной власти не может быть положен принцип разделения властей. Использование принципа разделения властей противоречит принципам приоритета представительного органа в системе властеотношений на уровне местного самоуправления, производности полномочий исполнительных и иных органов местного самоуправления от полномочий представительного органа.

Глава вторая - «Анализ тенденций реализации принципов местного самоуправления в системе властеотношений в Российской Федерации» -имеет два параграфа.

В параграфе 2.1 - «Соотношение конституционных принципов

автономии местного самоуправления и положений доктрины укрепления

«единой вертикали» исполнительной власти» - приводится краткий обзор

исторических и политико-правовых аспектов возникновения современных

проблем разграничения публичной власти по вертикали. На основе анализа        .

проблем разграничения государственной власти на три уровня диссертантом

устанавливается    существо    доктрины    укрепления    «единой    вертикали»       (

исполнительной власти, указывается, что в 1993 году была восстановлена система организационного подчинения органов власти «по вертикали». Автором делается вывод о том, что во многих субъектах Российской Федерации в 1994-1995 годах произошла «консервация» системы власти на


19

местном уровне, соответствующая Указам Президента Российской Федерации, изданным в конце 1993 - начале 1994 года.

Подробно анализируется соотношение принципов автономии местного самоуправления и конституционных, законодательных положений о единстве исполнительной власти, исследуются и систематизируются признаки «вертикальности» отношений в системе организации трех уровней власти. Доказывается, что конституционные и законодательные положения, регулирующие взаимодействие трех уровней власти в Российской Федерации, содержат практически весь спектр норм «вертикальности» отношений, за исключением организационной подчиненности органов власти и должностных лиц «по вертикали». Диссертантом аргументируется позиция, согласно которой конституционный принцип организационной автономии местного самоуправления не нарушает принципа единства власти, а также обосновывается вывод о том, что существо доктрины укрепления «единой вертикали» власти заключается в утверждении о необходимости ликвидации организационной автономии местного самоуправления. Юридически это означает введение в законодательство процедур назначения (отстранения от исполнения полномочий) «вышестоящими» должностными лицами или органами государственной власти должностных лиц, реализующих исполнительно-распорядительные полномочия местного самоуправления.

Восстановление организационной вертикали исполнительной власти на уровне "субъект Российской Федерации - местное самоуправление" равнозначно ликвидации элементов местного самоуправления, как это произошло в некоторых субъектах Российской Федерации, таких, как Татарстан, г. Москва, Республика Башкортостан, Ингушская Республика, Ставропольский и Краснодарский края.

В параграфе 2.2 - «Анализ тенденций нормативного правового регулирования вопросов местного самоуправления в системе властеотношении» - приведены результаты анализа нормативной правовой


20

основы местного самоуправления в Российской Федерации. Констатируется,

что существенные отклонения федерального законодательства от

конституционных принципов связаны с отсутствием нормативного

регулирования вопросов наделения государственными полномочиями,

обеспечения самостоятельности местного самоуправления в бюджетной и           *

налоговой сферах.

Диссертантом       проводится       обсуждение       технико-юридических         'i

особенностей формул статьи 72 Конституции Российской Федерации в

системе трехуровневого нормативного правового регулирования вопросов

организации местного самоуправления в Российской Федерации, приводится

сопоставление правового содержания терминов «вопросы местного значения»,

«предметы ведения», «вопросы ведения», широко используемых в

федеральном законодательстве. Автор устанавливает различие в юридических

конструкциях формул статьи 72 Конституции Российской Федерации,

содержащей как вопросы ведения, так и отдельные полномочия. Делается

вывод о необходимости более широкого использования в текущем

законодательстве наряду с указанными терминами понятия «компетенция»,

которое позволяет детализировать разграничение властных полномочий в

конкретной сфере между органами власти трех уровней. Обосновывается

вывод о необходимости в федеральных законах наряду с перечнем вопросов

ведения каждого из уровней местного самоуправления устанавливать и объем     ^

компетенции каждого из уровней органов местного самоуправления. На

основе анализа положений проекта новой редакции федерального закона «Об     (

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соотношении с положениями действующего Федерального закона и практикой законодательного регулирования вопросов местного самоуправления в 1990 - 1994 годах показано, что в указанном проекте не нашли своего удовлетворительного разрешения проблемы разграничения вопросов   ведения   и  полномочий   не  только  между  органами  местного


21

самоуправления и органами государственной власти, но и между двумя уровнями местного самоуправления.

При анализе принципов наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями диссертантом обращается внимание на то, что объем таких полномочий должен быть ограничен, поскольку в части 2

'           статьи  132 Конституции    Российской Федерации говорится об отдельных

полномочиях.    В    качестве    критерия    оценки    объема    государственных

)           полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, может

быть рекомендовано соотношение финансовых средств, предназначенных для исполнения этих полномочий, с объемом доходной части местного бюджета.

В данном параграфе проведен анализ концептуальных положений проекта новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Показано, что в указанном законопроекте отсутствуют принципиальные положения о запрете передачи полномочий с «нижнего» уровня власти на «верхний», в частности, в качестве концептуальной основы

принято     положение     о     формировании      вопросов     и     полномочий

межмуниципального характера путем перераспределения полномочий и бюджетных ресурсов между двумя уровнями местного самоуправления.

На основе анализа тенденций реализации принципа территориальной

fстабильности   муниципальных   образований   диссертантом   обосновывается

тезис о необходимости двухуровневой территориальной модели организации

<          местного самоуправления в Российской Федерации. В большинстве субъектов

Российской Федерации на местном уровне сложилась двухуровневая территориальная модель либо местного самоуправления, либо государственного управления, которое в нарушение конституционных положений реализует полномочия местных органов власти. На основе анализа переходных положений действующего Федерального закона и постановлений


22

Конституционного Суда Российской Федерации доказывается, что ликвидация двухуровневой системы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году проводилась с нарушением конституционных и законодательных предписаний.

Наибольшие нарушения принципов местного самоуправления связываются диссертантом именно с законодательным регулированием вопросов местного значения на уровне субъектов Российской Федерации. Общей тенденцией, характеризующей законодательное регулирование вопросов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, является "копирование" системы власти федерального и регионального уровня и перенесение ее в законодательство о местном самоуправлении. Характерным примером является введение «квазипрезидентской» должности главы местного самоуправления на уровне муниципальных образований.

В параграфе приведены типичные примеры нарушения принципов

местного самоуправления в нормативных правовых актах и практике

деятельности местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Отмечается, что несмотря на концептуальное требование организации двух

уровней местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, в

проекте новой редакции федерального закона отсутствуют однозначные

механизмы реализации этой модели на практике. Полномочия по

установлению  границ муниципальных образований  находятся  в  ведении          1

субъектов Российской Федерации, которые в переходный период предлагается

определять без учета мнения населения. В отличие от проекта новой редакции     j

федерального закона, к несомненным достоинствам действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» следует отнести наличие раздела о переходных положениях, которые учитывают непрерывность осуществления власти на местном уровне.


23

Анализ тенденций реализации принципа организационной автономии местного самоуправления проводится диссертантом во взаимосвязи с реализацией принципа о праве представительного органа местного самоуправления образовывать подотчетный ему исполнительный орган. На основе анализа типичных вариантов уставов муниципальных образований показано, что в большинстве из них не проведено разграничения полномочий и ответственности между органами и должностными лицами местного самоуправления. Автором диссертации аргументируется позиция, разделяемая рядом ученых и специалистов, о недопустимости на местном уровне следовать принципу разделения властей. Здесь можно говорить лишь о разделении полномочий и функций между органами местной власти при верховенстве представительного органа местного самоуправления. В этой связи анализируется правовое положение главы местного самоуправления, иных органов местного самоуправления. В действующем Федеральном законе так же, как и в проекте новой редакции закона, не определено понятие других органов местного самоуправления, не установлены общие принципы, определяющие их статус по отношению к представительному органу местного самоуправления. Автором предлагается систематизация органов местного самоуправления, исходя из следующих критериев: особого порядка образования, наличия сферы собственной компетенции и собственных исключительных полномочий по решению вопросов местного значения, установленных уставом муниципального образования. Обосновывается предложение о недопустимости отождествлять главу местного самоуправления с органом местного самоуправления.

В Заключении содержатся выводы и предложения по всей диссертационной работе, вносятся предложения по совершенствованию законодательства, приводятся выводы о возможных тенденциях развития местного самоуправления.


24

По теме диссертации опубликованы следующие научные работы:

1.  Дементьев А.Н. О «системе советов» и земских учреждениях в России

// Государство и право. - 1996. - № 8. - с.с. 112-119 - 0,4 п.л.

  1. Дементьев А.Н. Местное самоуправление в России: исторические параллели // В сб. «Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право. Серия «Библиотека муниципального служащего», Выпуск № 2. - М.: Моск. обществ, науч. фонд; Международный институт гуманитарно-политических исследований. -1998. - с.с. 27-31 - 0,3 п.л.
  2. Дементьев А.Н. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // В сб. «Центр-регионы-местное самоуправление: Сб. учеб. м-лов по курсу «Политическая регионалистика»/ Под ред. Г.М. Люхтерхант-Михалевой и СИ. Рыженкова. - М.; СПб.: ИГПИ: Летний сад. 2001 r..(Studia politica; Вып 4). - 2001. - с.с. 106-113 - 0,5 п.л.
  3. Дементьев А.Н. Проблемы разграничения полномочий местного самоуправления и органов государственной власти по вертикали // Гражданин и право. - 2002. - № 5. - с.с. 16-22 - 0,6 п.л.
  4. Дементьев А.Н. Генезис современных проблем разграничения компетенции между органами государственной и местной власти в Российской Федерации // Право и политика. - 2002. - № 9. - с.с. 41-47 - 0,4 п.л.

6.  Дементьев А.Н. Конституционный статус местного самоуправления не

противоречит принципу единства власти // Федерализм. - 2002. - № 4 (28). - с.с.

217-228-0,7 п.л.                                                                                                }

7.   Дементьев  А.Н.   Принципы  двухуровневой  организации  местного

самоуправления в Концепции разграничения полномочий органов публичной       ',

власти   по   вертикали   //  В   сб.   «Аналитический   вестник   Аналитического

управления     Аппарата    Совета     Федерации     «Проблемы     разграничения

компетенции между уровнями публичной власти по вертикали». - 2003. - № 1

(194). - с.с. 26-63 - 2,4 п.л.         <=^=^е^лЛ^


25

Автореферат

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Дементьева Александра Николаевича

Тема диссертационного исследования:

«Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации»

Научный руководитель

Доктор юридических наук

Керимов Александр Джангирович

Изготовление оригинал-макета

Подписано в печать^ Ъ.?>4~ Тираж $ &        экз.

Усл. п.л. /,¦/

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № Z30

119606 Москва, пр-т. Вернардского, 84

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.