WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ФОРМИРОВАНИЕ И ДЕЙСТВИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ И ИНЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

 

 

 

 

ГРИГОРЬЕВ Виталий Григорьевич

 

Формирование и действие законодательства

субъекта Российской Федерации

(на примере Самарской области и иных

субъектов Российской Федерации)

 

12.00.01 – теория и история права

и государства; история учений о праве и государстве

 

 

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук 

 

 

Волгоград 2005


Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права негосударственного образовательного учреждения Самарская гуманитарная академия.

Научный руководитель:              доктор юридических наук

                                                           Финогентова Ольга Евгеньевна

Официальные оппоненты:            доктор юридических наук, профессор

Сенякин Иван Николаевич

кандидат юридических наук

                                                         Ветютнев Юрий Юрьевич

Ведущая организация:                          Самарский государственный

                                                         экономический университет

Защита диссертации состоится 8 декабря 2005 года в 10 часов на заседании регионального диссертационного совета КМ 203.003.01 в Волгоградской академии МВД России по адресу: 400089, г. Волгоград, ул. Историческая 130, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волгоградской академии МВД России

Автореферат разослан «___» октября 2005 года

Ученый секретарь

диссертационного совета,                                                       

кандидат юридических наук                                                В.А. Рудковский

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В последнее время мы все являемся свидетелями и участниками оформления новой российской государственности, характеризующейся, в частности, конституционным закреплением разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ. Действует новый субъект нормотворчества – субъект РФ (в лице своих органов государственной власти), а следовательно, формируется и новый уровень законодательства Российской Федерации – законодательство субъекта РФ.

Двенадцать лет создается законодательство субъекта РФ. Независимо       от чьих-либо негативных оценок нормотворческой деятельности органов государственной власти субъекта РФ следует констатировать, что на сегодняшний день законода­тельство субъекта РФ – это реальность.

С момента создания правовой основы для становления и развития законодательства субъекта РФ оно в той или иной степени вызывает интерес у специалистов в области теории права и государства, а также представителей российской отраслевой юриспруденции. Исследование указанного правового явления позволяет решить не только, например, вопросы о компетенции субъекта РФ и полномочиях его органов государственной власти в области нормативного правового регулирования определенных сфер общественных отношений, но       и более объемлющий вопрос относительно формирования и действия российского законодательства в целом.

Современные тенденции развития федеративных отношений в нашем государстве и представлений о сущности и задачах законодательства субъекта РФ ставят перед исследователями достаточно сложные задачи, при решении которых необходимо обращаться, с одной стороны, к уже сложившимся правовым идеям относительно законодательства в целом, составляющих его нормативных правовых актов и сущности федеративного устройства государства, а с другой стороны, предлагать новые идеи путем сопоставления мнений различных авторов и вырабатывая оптимальное решение, которое могло бы удовлетворить как интересы Федерации, так и интересы ее субъектов. В связи с этим вполне естественным является стремление исследователей к рассмотрению обозначенного правового явления с позиций современных реалий.

К сожалению, анализ действующего законодательства показывает, что многие уже утвердившиеся теоретические положения не находят должного практического применения. Это лишний раз подтверждает необходимость проведения исследований законодательства субъекта РФ не только на теоретическим уровне, но и на уровне нормотворчества.

Степень разработанности темы исследования. Законодательство субъекта РФ, как правило, в трудах отечественных специалистов становится предметом исследования в его соотношении с федеральным законодательством. Здесь следует отметить таких ученых, как И.Н. Баршиц, М.В. Глигич-Золотарева, А.А. Зелепукин, М.Н. Игнатьева, В.Б. Исаков, М.К. Кумышева, Ф.Р. Муратшин, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, А.М. Цалиев, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин и Л.Д. Чушнякова.

Также законодательство субъекта РФ часто рассматривается в связи с осуществлением нормотворческого процесса на уровне субъекта РФ. Большой вклад в рассмотрение данного вопроса внесли Т.Д. Зражевская, В.В. Игнатенко, Я.Ф. Исмагилова, М.Ф. Казанцев, В.М. Манохин, А.С. Пиголкин,                    С.В. Поленина, Т.Н. Рахманина, В.А. Рахмилович, М.С. Студеникина,            В.А. Троцковская, Л.В. Четверикова и другие.

Кроме того, законодательство субъекта РФ исследуется применительно     к определенным отраслям законодательства в трудах, например, Л.Е. Бурда,     Т.М. Бялкиной, В.В. Гошуляк, Л.Н. Васильевой, Г.Т. Ермошина,                     М.А. Ковалевского, В.В. Лапаевой, В.В. Никишина, Г.В. Петровой, Н.В. Путило, Л.М. Пчелинцевой и Е.Ю. Чмыхало.

Такие авторы, как И.Р. Метшин и Г.В. Мальцев, рассматривают законодательство субъекта РФ в рамках вопроса о правовой системе субъекта РФ.

В дополнение следует указать на изучение законодательства субъекта РФ в рамках регионального права. Наибольшее значение в данном вопросе имеют исследования, проводимые В.В. Толстошеевым.

Вместе с тем проблема формирования и действия законодательства субъекта РФ не подвергалась комплексному теоретическому и практическому осмыслению применительно к каждому субъекту РФ, за исключением работы    И.Г. Дудко, посвященной законодательству субъекта РФ. Однако необходимо отметить, что не все вопросы, связанные с указанным объектом исследования,    в силу их большого разнообразия были учтены в данной работе (например, относительно качества законодательства субъекта РФ, дублирования в нем положений иных нормативных правовых актов, а также нормативного правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина на уровне субъекта РФ). Некоторые вопросы, по нашему мнению, в силу ряда объективных причин были рассмотрены автором не в полной мере (например, вопросы, касающиеся процесса становления и развития законодательства субъекта РФ, влияния на него принципа разграничения предметов ведения, признаков законодательства субъекта РФ, его состава, а также решения коллизий). Также следует обратить внимание на то, что предметом исследования, проведенного И.Г. Дудко, является не столько законодательство субъекта РФ в его непосредственном понимании, сколько его система, охватывающая весь состав правовых актов (в том числе договоры и соглашения нормативного характера, вспомогательные акты). При этом акцент в работе делается больше на теоретических вопросах, связанных с законодательством субъекта РФ. Тем самым без внимания остаются многие вопросы, имеющие практическое значение (в особенности в сфере нормотворчества).

Актуальность темы, недостаточная научная разработанность определили ее выбор, а также предмет, цели и задачи исследования.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы проанализировать и систематизировать имеющиеся в юридической литературе, законодательстве и официальных документах представления о сущности законодательства субъекта РФ, процессе его становления и развития,         а также выработать с учетом этого предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие задачи: определяется термин «законодательство субъекта Российской Федерации» и устанавливаются термины, которые могут использоваться в качестве его синонимов, рассматриваются основные признаки законодательства субъекта РФ, устанавливаются способы влияния прав и свобод человека и гражданина на законодательство субъекта РФ, проводится анализ основных проблем, связанных с определением состава законодательства субъекта РФ, и подготавливаются практические предложения по их разрешению, устанавливаются основные факторы, оказывающие влияние на становление и развитие законодательства субъекта РФ, и момент, с которого берет свое начало законодательство субъекта РФ, проводится анализ процесса становления законодательства субъекта РФ и основных его итогов, форм осуществления систематизации законодательства субъекта РФ, а также рассматриваются основные направления его развития, устанавливаются способы влияния конституционного принципа разграничения предметов ведения на законодательство субъекта РФ, определяется правомерность дублирования федеральных норм в законодательстве субъекта РФ, определяется понятие качества законодательства субъекта РФ, анализируются причины низкого качества законодательства субъекта РФ и способы его повышения, а также определяются способы разрешения коллизий в законодательстве субъекта РФ.

Объектом диссертационного исследования является законодательство субъекта РФ.

Предметом исследования являются формирование и действие законодательства субъекта РФ, которые исследуются автором на примерах Самарской области и иных субъектов РФ. Поскольку термин «законодательство субъекта Российской Федерации» подлежит применению к законодательству любого субъекта РФ, примеры из опыта нормотворческой деятельности органов государственной власти различных субъектов РФ могут более точно проиллюстрировать различные утверждения, касающиеся проблем формирования и действия законодательства субъекта РФ.

Методологическая и теоретическая основа диссертации включает в себя изучение трудов российских ученых по теории права и государства, а также выводов и обобщений, сделанных в отраслевых юридических науках.

В ходе исследования использовались общенаучные методы познания: диалектический, логический, системный и другие. Специфика темы исследования потребовала обращения, в частности, к таким методам, как формально-юридический и сравнительно-правовой.

Эмпирическая база исследования. В ходе диссертационного исследования было проанализировано значительное количество нормативных правовых и судебных актов. К ним относятся: Конституция РФ от 12 декабря 1993 года, Конституция (Основной Закон) РФ – России от 12 апреля 1978 года, Конституция (Основной Закон) РСФСР от 11 мая 1925 года, Федеративный договор, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, иные нормативные правовые акты, входящие в состав федерального законодательства, внутрифедеральный договор, нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) на уровне субъектов РФ (Самарской области, а также Республик Алтай, Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкарской Республики, Волгоградской, Воронежской, Калининградской, Московской, Нижегородской и Свердловской областей, Алтайского и Краснодарского краев, города федерального значения Санкт-Петербурга и др.), а также правовые акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.

Научная новизна исследования заключается в комплексном теоретическом и практическом осмыслении такого правового явления, как законодательство субъекта РФ, и основных проблем, связанных с его формированием и действием. При этом в данное понятие при его исследовании включается законодательство любого субъекта РФ, входящего в состав Российской Федерации.

В диссертации сформулированы предложения, которые могут быть учтены при разработке федеральных законов, законов субъекта РФ или изменений          в них, связанных с формированием и действием законодательства субъекта РФ.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В юридической литературе, официальных источниках и в нормативных правовых актах наиболее правомерным является использование термина «законодательство субъекта Российской Федерации» вместо термина «законодательство субъектов Российской Федерации» или термина «региональное законодательство», термина «нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации» вместо термина «нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации», термина «нормативные правовые акты, входящие в состав законодательства субъекта Российской Федерации» вместо термина «законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации».

2. Использование термина «законодательство субъекта Российской Федерации» применимо к законодательству любого субъекта РФ, входящего в состав Российской Федерации, будь то республика, край, область, город федерального значения, автономная область или автономный округ. Несмотря на это, состав законодательства одного субъекта РФ может отличаться от состава законодательства другого субъекта РФ, как и предметы регулирования составляющих их нормативных правовых актов.

3. Правовую основу для формирования и действия законодательства субъекта РФ создала Конституция РФ, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года. Вместе с тем говорить о таком новом для нашего государства правовом явлении, как законодательство субъекта РФ, можно лишь начиная с 1998-1999 годов, когда на уровне субъекта РФ были приняты (изданы) основополагающие нормативные правовые акты, сформировавшие наряду с нормативными правовыми актами, принятыми (изданными) на федеральном уровне, основные отрасли российского законодательства.

4. Основные признаки законодательства субъекта РФ (вхождение законодательства субъекта РФ составной частью в российское законодательство, относительная самостоятельность законодательства субъекта РФ и системность законодательства субъекта РФ) оказывают влияние не только на действие составляющих его нормативных правовых актов, но и на процесс его становления и развития.

5. Низкое качество законодательства субъекта РФ вызвано не только причинами, существующими на уровне субъекта РФ, но и причинами, берущими свое начало на уровне Федерации (излишне детальное нормативное правовое регулирование общественных отношений по предметам совместного ведения, отсутствие на федеральном уровне необходимых нормативных правовых актов, наличие коллизий в федеральном законодательстве). В связи с данным обстоятельством в настоящее время существует практическая необходимость во внесении некоторых изменений в федеральное законодательство. Основные предложения нашли свое отражение в диссертационном исследовании с указанием наименований конкретных нормативных правовых актов.

6. Конституция РФ допускает принятие (издание) на уровне субъекта РФ нормативных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации, вне зависимости от их видов и форм. Соответствующее право органов государственной власти субъекта РФ возникает в случаях: 1) делегирования федеральными органами государственной власти им части своих полномочий в области нормотворчества, 2) принятия (издания) на уровне субъекта РФ нормативных правовых актов в сферах общественных отношений, смежных тем, которые указаны в статье 71 Конституции РФ, 3) установления правил решения вопросов, связанных с осуществлением ими полномочий собственника по управлению имуществом, которое находится в собственности субъекта РФ.

7. Практика дублирования в нормативных правовых актах, входящих в состав законодательства субъекта РФ, норм Конституции РФ и нормативных правовых актов, входящих в состав федерального законодательства, носит негативный характер и должна быть сведена к минимуму. Случаи допустимости подобного дублирования должны быть установлены на федеральном уровне. При этом могут быть учтены предложения, рассмотренные в данной работе.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость результатов исследования состоит, главным образом, в том, что полученные в нем на базе анализа и обобщения научных данных общей теории права и государства, конституционного права, иных юридических наук выводы развивают теоретическое представление о законодательстве субъекта РФ.

Диссертация имеет практическое значение как для органов государственной власти субъекта РФ, так и для федеральных органов государственной власти. Данные органы государственной власти могут использовать высказанные автором предложения по совершенствованию законодательства субъекта РФ при разработке и принятии (издании) ими соответствующих нормативных правовых актов.

Результаты проведенного исследования могут использоваться в дальнейшей разработке проблем, связанных с формированием и действием законодательства субъекта РФ, а также в ходе преподавания теории права и государства, проблем теории права и государства и других юридических дисциплин.

Апробация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано тринадцать научных статей.

Наиболее важные практические итоги диссертационного исследования рассмотрены на II Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (г. Пенза, декабрь 2003 г.), III Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (г. Пенза, май 2004 г.), а также на Международной научной конференции «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» (г. Тольятти, апрель 2004 г.).

Кроме того, апробация результатов исследования была осуществлена на опыте личного участия автора в законотворческом процессе, осуществляемом на уровне Самарской области (с 2001 года).

Структура работы определяется объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения и списка использованной литературы.

 

основное Содержание работы

Во введении дается общая характеристика диссертации: показана актуальность темы диссертационного исследования, поставлены цель и задачи исследования, определены объект и предмет исследования, методологическая, теоретическая и нормативная правовая основа исследования, раскрыта научная новизна диссертации, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, а также приведены сведения об апробации результатов исследования.

Глава I «Законодательство субъекта Российской Федерации: понятие, основные признаки и состав». В первой главе рассмотрены понятие законодательства субъекта РФ, его основные признаки и состав.

В первом параграфе «Понятие законодательства субъекта Российской Федерации» приведены различные подходы к пониманию термина «законодательство субъекта Российской Федерации», дано его определение, выявлено различие между данным термином и иными терминами, используемыми в литературе, законодательстве и официальных документах.

Анализ различных подходов к пониманию законодательства показал, что наиболее правомерным является широкий подход к пониманию законодательства субъекта РФ, при котором в его состав входят исключительно нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) на уровне субъекта РФ, за исключением договоров и соглашений нормативного характера, а также актов толкования. Несмотря на правомерность применения широкого подхода к пониманию законодательства субъекта РФ, в работе указана нецелесообразность практики, существующей на уровне отдельных субъектов РФ, в соответствии с которой структурным подразделениям органов государственной власти субъекта РФ предоставлено право принимать (издавать) нормативные правовые акты и, следовательно, соответствующие нормативные правовые акты включаются в состав законодательства субъекта РФ.

Указанные и иные рассмотренные обстоятельства, а также мнение отдельных авторов, позволило определить законодательство субъекта РФ как органическую часть российского законодательства, представляющую собой относительно самостоятельную систему нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами государственной власти субъекта РФ либо в установленном порядке – на референдуме субъекта РФ, имеющую целью урегулировать общественные отношения на территории субъекта РФ, в том числе с учетом комплекса экономических, географических и иных особенностей данного субъекта РФ.

В рамках определения термина «законодательство субъекта Российской Федерации» рассмотрено то, как данный термин и термин «законодательство» соотносится с иными терминами, используемыми в юридической литературе и на нормативном уровне. В результате были сделаны следующие выводы.        Во-первых, в юридической литературе и в федеральном законодательстве использование термина «законодательство субъекта Российской Федерации» является более правомерным, чем «законодательство субъектов Российской Федерации». Во-вторых, термин «законодательство субъекта Российской Федерации» должен относиться к законодательству любого субъекта РФ. В-третьих, является неправомерной практика использования в юридической литературе и официальных источниках термина «региональное законодательство» в качестве синонима термина «законодательство субъекта Российской Федерации». В-четвертых, законодательство субъекта РФ, наряду с другими уровнями российского законодательства, является составным элементом правовой системы российского государства и должно употребляться в законах субъекта РФ исключительно в данном значении. В-пятых, использование в законах отдельных субъектов РФ вместо термина «законодательство» термина «система нормативных правовых актов» является допустимым. В-шестых, использование в законах ряда субъектов РФ термина «система законодательства» в качестве синонима термина «законодательство» является, за редким исключением, неправомерным.

Во втором параграфе «Основные признаки законодательства субъекта Российской Федерации. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в законодательстве субъекта Российской Федерации» рассмотрены основные признаки, отражающие сущность и содержание законодательства субъекта РФ, а также вопрос об обеспечении прав и свобод человека и гражданина на уровне субъекта Российской Федерации.

Первым основным признаком законодательства субъекта РФ является его вхождение составной частью в российское законодательство. При этом российское законодательство представляет собой систему, состоящую из шести уровней: 1) Конституция РФ, 2) федеральное законодательство, 3) внутрифедеральные договоры и соглашения нормативного характера, 4) законодательство субъекта РФ, 5) система нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) на муниципальном уровне, 6) локальные (корпоративные) нормативные правовые акты.

Из первого основного признака законодательства субъекта РФ вытекает то, что оно: 1) вместе с Конституцией РФ, федеральным законодательством,       а также соответствующими договорами и соглашениями нормативного характера является составной частью федеративной структуры российского законодательства, 2) вместе с другими уровнями российского законодательства является составной частью его иерархической (вертикальной) структуры, 3) вместе с другими уровнями российского законодательства является составной частью его отраслевой (горизонтальной) структуры.

Вторым основным признаком законодательства субъекта РФ является его относительная самостоятельность, которая выражается: 1) в необходимости соответствия и непротиворечия любого нормативного правового акта, входящего  в состав законодательства субъекта РФ, Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, носящим императивный характер, международным договорам Российской Федерации, 2) в необходимости соответствия и непротиворечия нормативных правовых актов, принятых (изданных) на уровне субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации или совместного ведения, нормативным правовым актам, принятым (изданным) в тех же сферах правового регулирования на федеральном уровне, 3) в недопустимости нарушения в нормативных правовых актах, входящих в состав законодательства субъекта РФ, самостоятельности местного самоуправления.

При рассмотрении второго признака законодательства субъекта РФ было высказано предположение о недопустимости отождествления на нормативном уровне таких терминов, как «соответствие» и «непротиворечие», и предложено возможное содержание данных терминов.

Третьим основным признаком законодательства субъекта РФ является его системность, котором оно стало обладать лишь в конце 90-х годов прошлого столетия, когда завершился процесс его становления. Выделены следующие основные свойства, которые присущи законодательству субъекта РФ как системе: 1) все нормативные правовые акты, входящие в его состав, имеют единую правовую основу, 2) все нормативные правовые акты, входящие в его состав, осуществляют комплексное регулирование соответствующих общественных отношений, 3) в его структуре различные виды и формы нормативных правовых актов занимают строго определенное место согласно их юридической силе, 4) между составляющими его нормативными правовыми актами имеются горизонтальные связи и соотношения.

Также во втором параграфе рассмотрены основные моменты нормативного правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина на уровне субъекта РФ. Это позволило выделить основные цели принятия (издания) на уровне субъекта РФ нормативных правовых актов, а также указать на возможность и случаи принятия (издания) на уровне субъекта РФ нормативных правовых актов, устанавливающих права и обязанности гражданина, а также связанных с ограничением прав и свобод человека и гражданина.

В третьем параграфе «Состав законодательства субъекта Российской Федерации» проведено исследование основных проблем, связанных с определением состава законодательства субъекта РФ и содержанием входящих в него нормативных правовых актов.

Указанное исследование начинается с определения нормативного правового акта, входящего в состав законодательства субъекта РФ. Под ним предлагается понимать письменный документ установленной формы, принятый (изданный) органом государственной власти субъекта РФ в пределах его полномочий или в установленном порядке – на референдуме субъекта РФ и направленный на установление, изменение и прекращение действия правовых норм (правил поведения) на территории (части территории) субъекта РФ.

Кроме того, было отмечено, что несмотря на то, что законодательство субъекта РФ берет свое начало с 25 декабря 1993 года, зачастую в состав законодательства субъекта РФ входят нормативные правовые акты, принятые (изданные) на соответствующей территории до указанной выше даты, а также то, что, как правило, состав законодательства одного субъекта РФ отличается от состава законодательства другого субъекта РФ и это не нарушает гарантированного Конституцией РФ равноправия субъектов РФ.

Анализ части 2 статьи 5 Конституции РФ показал, что ее положение о разделении конституции (устава) и законодательства субъекта РФ не означает, что она (он) не входит в состав законодательства субъекта РФ. Отличие в наименовании основного закона республики и основного закона субъекта РФ иного вида, обусловленное историческими особенностями становления республик и краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в качестве субъектов РФ, не приводит к различию в их месте в законодательстве субъекта РФ. При рассмотрении предмета регулирования конституции (устава) субъекта РФ обращено внимание на то, что данный нормативный правовой акт не может в полной мере носить учредительного характера.

Исследование правовой природы нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ, позволило, в частности, сделать вывод о неправомерности употребления на федеральном уровне термина «нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации» применительно либо только к нормативным правовым актам органов государственной власти субъекта РФ, либо ко всем нормативным правовым актам, входящим в состав законодательства субъекта РФ. В качестве альтернативы применительно к иным, кроме законов, нормативным правовым актам, входящим в состав законодательства субъекта РФ, предложено использование термина «нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации», а ко всем нормативным правовым актам, принимаемым (издаваемым) на уровне субъекта РФ, – «нормативные правовые акты, входящие в состав законодательства субъекта Российской Федерации».

В дополнение к указанным выводам и предложениям исследование состава законодательства субъекта РФ позволило высказать мнение о неправомерности: 1) принятия на уровне отдельных субъектов РФ законов «О принципах …» и «Об основах …» по предметам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, 2) принятия на уровне республик конституционных законов, 3) принятия совместных постановлений законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта РФ, 4) применения в законах субъектов РФ терминов «постановления нормативного характера» или «распоряжения нормативного характера» к нормативным правовым актам исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, 5) закрепления на законодательном уровне отдельных субъектов РФ регламентов, положений, правил и порядков в качестве самостоятельных нормативных правовых актов. Также высказано мнение о нежелательности деления нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ, на две большие разноуровневые группы: законы и подзаконные акты. При этом названы два основных различия между законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта РФ.

Глава II «Становление и развитие законодательства субъекта Российской Федерации». Во второй главе указаны основные факторы, оказывающие влияние на становление и развитие законодательства субъекта РФ, проанализирован процесс его зарождения, основные этапы и итоги становления, а также рассмотрены основные направления развития законодательства субъекта РФ.

В первом параграфе «Основные факторы, оказывающие влияние на становление и развитие законодательства субъекта Российской Федерации» рассмотрены те факторы, которые оказывают влияние на процесс становления и развития законодательства субъекта РФ, и степень их влияния на данный процесс. Это позволило более полно понять указанный процесс, определить, как исследуемое явление функционирует в действительности в целом и в каждой составляющей его части.

К указанным факторам отнесены: 1) государственное устройство нашей страны, 2) специфические особенности субъекта РФ, отличающие его от иных субъектов РФ, 3) развитие экономики субъекта РФ, 4) развитие нормотворческого процесса, осуществляемого на федеральном уровне, 5) принципы осуществления нормотворческого процесса, 6) стремление субъекта РФ к сепаратизму и желание органов государственной власти субъекта РФ при принятии (издании) ими нормативных правовых актов зачастую решать политические задачи, 7) увеличение со временем у органов государственной власти субъекта РФ опыта осуществления нормотворческой деятельности, 8) «человеческий фактор», 9) создание новых органов государственной власти субъекта РФ, обладающих полномочиями в области нормотворчества, 10) осуществление лоббистской деятельности в органах государственной власти субъекта РФ, 11) деятельность Конституционного Суда РФ, 12) применение на практике норм, содержащихся в нормативных правовых актах, входящих в состав законодательства субъекта РФ, 13) международная политика нашего государства.

Во втором параграфе «Правовая основа для становления и развития законодательства субъекта Российской Федерации. Становление законодательства субъекта Российской Федерации» проведен краткий экскурс в историю развития нашего государства и российского законодательства.

Сделан вывод о том, что правовую основу для становления и развития законодательства субъекта РФ создала Конституция РФ, вступившая в силу 25 декабря 1993 года. Это вызвано прежде всего тем, что именно с принятием Конституции РФ: 1) термин «субъект Российской Федерации» приобрел унифицированный характер, 2) всем национальным и территориальным образованиям предоставлено право иметь не только свои основные, но и обычные законы, 3) установлен одинаковый для всех образований круг вопросов, которые находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. При этом было высказано мнение, что обязательную регистрацию, установленную ранее для уставов краев и областей, необходимо было оставить и, более того, распространить ее на конституции (уставы) всех субъектов РФ, а также на законы субъектов РФ о поправках в них.

Проведенный анализ процесса становления законодательства субъекта РФ показал, что несмотря на то, что данный процесс не являлся системным, определенная логика и даже системность в становлении законодательства субъекта РФ все же присутствовала. Так, в первую очередь на уровне субъекта РФ были приняты (изданы) нормативные правовые акты, регулирующие основные вопросы, связанные с государственной самоорганизацией субъекта РФ, бюджетные и налоговые правоотношения, основные вопросы организации местного самоуправления на территории субъекта РФ.

Кроме того, указанный анализ показал влияние процесса становления законодательства субъекта РФ на его состав и соотношение составляющих его нормативных правовых актов.

В связи с огромной ролью, которую занимает в законодательстве субъекта РФ его конституция (устав), во втором параграфе отдельно показан процесс разработки и принятия на уровне субъектов РФ их первых основных законов.

Рассмотрение процесса становления законодательства субъекта РФ закончилось подведением некоторых его итогов, одним из которых является следующий: несмотря на то, что правовую основу для становления и развития законодательства субъекта РФ создала Конституция РФ от 12 декабря 1993 года, говорить о таком новом для нашего государства правовом явлении, как законодательство субъекта РФ, можно лишь начиная с 1998-1999 годов, когда на уровне субъекта РФ были приняты (изданы) основополагающие нормативные правовые акты, сформировавшие наряду с нормативными правовыми актами, принятыми (изданными) на федеральном уровне, основные отрасли российского законодательства.

В третьем параграфе «Систематизация и тенденции развития законодательства субъекта Российской Федерации» проведено исследование такого явления, как систематизация законодательства субъекта РФ, а также рассмотрены основные тенденции развития законодательства субъекта РФ в условиях современной политики государства.

При рассмотрении основных форм систематизации законодательства субъекта РФ были получены ответы на следующие вопросы: 1) насколько необходимо осуществление систематизации законодательства применительно            к уровню субъекта РФ в переходный период развития Российской Федерации,     2) насколько необходимо осуществление каждой из форм систематизации законодательства субъекта РФ на этапах его становления и развития, 3) может           и должен ли быть предел в осуществлении систематизации законодательства субъекта РФ, 4) на основе чего и каким образом может осуществляться систематизация законодательства субъекта РФ.

Среди ответов на указанные вопросы необходимо выделить следующие. Во-первых, проведение инкорпорации законодательства субъекта РФ в форме издания сводов законов (законодательства) субъекта РФ является в настоящее время преждевременной. Во-вторых, за консолидацией законодательства субъекта РФ есть будущее и она должна осуществляться в наибольшей степени на позднем этапе развития законодательства субъекта РФ. В-третьих, неправомерной является практика принятия на уровне некоторых субъектов РФ кодексов    в период становления законодательства субъекта РФ.

Также в третьем параграфе признано, что основными тенденциями развития законодательства субъекта РФ являются следующие: 1) дополнение состава законодательства субъекта РФ новыми видами и формами нормативных правовых актов, 2) снижение количества нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) на уровне субъекта РФ, 3) принятие (издание) на уровне субъекта РФ большей частью нормативных правовых актов о внесении изменений,           4) принятие (издание) на уровне субъекта РФ «новых» нормативных правовых актов по вопросам, которые регулировались на федеральном уровне, 5) смещение приоритета в предметах регулирования нормативных правовых актов,         6) увеличение количества законов субъекта РФ по отношению к нормативным правовым актам органов государственной власти субъекта РФ, 7) значительное увеличение количества кодификационных и консолидированных нормативных правовых актов, 8) повышение качества нормативных правовых актов, составляющих законодательство субъекта РФ.

Глава III «Теоретические и практические проблемы совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации». Третья глава посвящена наиболее существенным теоретическим и практическим проблемам, связанным с совершенствованием законодательства субъекта РФ.

В первом параграфе «Влияние принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами на законодательство субъекта Российской Федерации» проведено исследование того, как влияет на содержание предметов регулирования нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ, и состав законодательства субъекта РФ вопрос о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Данное исследование позволило сделать в том числе следующие выводы и предложения.

Конституция РФ не препятствует принятию (изданию) по предметам ведения Российской Федерации нормативных правовых актов на уровне субъекта РФ, вне зависимости от их видов и форм. Соответствующее право органов государственной власти субъекта РФ возникает в случаях: 1) делегирования федеральными органами государственной власти им части своих полномочий в области нормотворчества, 2) принятия (издания) ими нормативных правовых актов в сферах общественных отношений, смежных тем, которые указаны в статье 71 Конституции РФ, 3) установления правил решения вопросов, связанных с осуществлением ими полномочий собственника по управлению имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ.

Ввиду значительности вопроса о нормотворческом делегировании федеральными органами государственной власти своих полномочий в области нормотворчества органам государственной власти субъекта РФ высказано предложение о целесообразности специального регулирования данного вопроса на федеральном уровне.

Также установлено, что основными моментами, вытекающими из института совместного ведения и имеющими отношение к теме данного исследования, являются, в частности, следующие: 1) сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено к совместному ведению, могут быть предметами регулирования нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ, вне зависимости от их видов и форм, 2) предметами регулирования нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ, могут быть все сферы общественных отношений, указанные в части 1 статьи 72 Конституции РФ, без каких-либо ограничений, 3) предметы регулирования нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ, являются производными от предметов регулирования нормативных правовых актов, входящих в состав федерального законодательства, 4) условия действия нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) на федеральном уровне по предметам совместного ведения, на территории субъекта РФ не могут быть предметами регулирования нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) на уровне субъекта РФ, 5) предметами регулирования нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ, могут быть не только те сферы общественных отношений, которые конкретно определены в результате разграничения полномочий, но и те, которые остались неурегулированными на федеральном уровне.

Анализ и обобщение мнений различных авторов, а также положений Конституции РФ позволили предложить наиболее правомерную и учитывающую интересы и федерального центра, и всех субъектов РФ схему разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, которая может и должна быть закреплена на федеральном уровне. Кроме того, предложено приостановить действие пункта 2 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части права органов государственной власти субъекта РФ на опережающее нормотворчество до тех пор, пока не будут выработаны единые для всех субъектов РФ принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (желательно в новом Федеративном договоре).

Исследование положений части 4 статьи 76 Конституции РФ и иных конституционных положений относительно предметов ведения субъекта РФ позволило сделать следующие выводы: 1) все сферы общественных отношений, которые не отнесены к ведению Российской Федерации, совместному ведению и вопросам местного значения, могут быть предметами регулирования исключительно нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ, 2) глубина нормативного правового регулирования той или иной сферы общественных отношений может и должна определяться органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно, 3) по предметам ведения субъекта РФ могут приниматься нормативные правовые акты в любом виде и любой форме, предусмотренных законодательством, 4) предметы регулирования нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) по предмету ведения субъекта РФ, определяются с учетом разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта РФ.

В дополнение к вышеизложенному в первом параграфе проанализирована практика дублирования в нормативных правовых актах, входящих в состав законодательства субъекта РФ, норм Конституции РФ и нормативных правовых актов, входящих в состав федерального законодательства. Проведенный анализ позволил привести основные доказательства того, что данное обстоятельство является негативным моментом в нормотворческом процессе, осуществляемом на уровне субъекта РФ. Кроме того, он позволил выделить случаи, когда дублирование федеральных норм в законодательстве субъекта РФ является недопустимым, а когда - правомерным. Также предложены правовые конструкции, которые следует использовать при допустимом дублировании.

Поскольку рассматриваемая проблема касается в большей степени нормотворческих полномочий федеральных органов государственной власти, предложено установить данные случаи (общие критерии допустимости дублирования) в разрабатываемом федеральном законе о нормативных правовых актах.

Во втором параграфе «Качество законодательства субъекта Российской Федерации. Коллизии в законодательстве субъекта Российской Федерации» рассмотрены вопросы, касающиеся качества законодательства субъекта РФ и порядка разрешения коллизий в законодательстве субъекта РФ.

Качество законодательства субъекта РФ определено в работе как устойчивая совокупность правовых, социально-обусловленных и технико-юридических свойств нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ, которая способствует при определенных условиях стабильному и эффективному действию указанных нормативных правовых актов. В соответствии с данным определением сделана попытка назвать все основные требования к качеству нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ.

При исследовании проблемы низкого качества законодательства субъекта РФ были сгруппированы и проанализированы наиболее эффективные способы повышения качества законодательства субъекта РФ, а также сделаны некоторые самостоятельные предложения. Во-первых, не стоит создавать единый орган по контролю за ходом разработки (подготовки) на уровне субъекта РФ проектов нормативных правовых актов, а предоставить данные полномочия исключительно территориальным органам Министерства юстиции РФ. Во-вторых, необходимо согласиться с некоторыми авторами, которые предлагают закрепить на федеральном уровне дополнительное условие вступления в силу нормативных правовых актов (в том числе входящих в состав законодательства субъекта РФ). Автор считает, что поручить осуществление соответствующей процедуры необходимо Министерству юстиции РФ и его территориальным органам. В-третьих, необходимо предусмотреть право федерального законодателя в заключительных положениях федеральных законов, принимаемых им по предметам совместного ведения, устанавливать правила по вопросам, отнесенным ими к полномочиям в области нормотворчества органов государственной власти субъекта РФ, которые будут действовать до вступления в силу соответствующего нормативного правового акта, принятого (изданного) на уровне субъекта РФ. В-четвертых, следует установить на федеральном уровне правило, в соответствии с которым нормативные правовые акты, положения которых для своей реализации требуют принятия (издания) (в том числе на ином уровне российского законодательства) иных нормативных правовых актов, должны вступать в силу, например, не ранее чем через три месяца (если в нормативном правовом акте не будет установлен иной срок), в течение которого разрабатываются и принимаются (издаются) необходимые нормативные правовые акты.

В дополнение к вышеизложенному во втором параграфе названы основные виды коллизий в законодательстве субъекта РФ и причины, которые их порождают. Кроме того, рассмотрены основные правила разрешения коллизий применительно ко всем нормативным правовым актам, входящим в состав законодательства субъекта РФ, а также к тем из них, которые имеют одинаковую юридическую силу. Это позволило сделать некоторые выводы и предложения, среди которых следует назвать следующие: 1) в случае противоречия между законом субъекта РФ специального характера и законом субъекта РФ общего характера должны действовать все-таки положения последнего, 2) в случае коллизии между обычными законами субъекта РФ, принятыми в разное время, применению должен подлежать тот из них, который в наибольшей степени обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, а не тот, который принят позднее, 3) неправомерным является закрепление в качестве основного и единственного правила разрешения коллизий между обладающими равной юридической силой нормативными правовыми актами, входящими в состав законодательства субъекта РФ, правила, согласно которому приоритет в данной ситуации отдается нормативному правовому акту, принятому (изданному) на уровне субъекта РФ позднее.

Заключение. В заключении в краткой форме формулируются основные выводы и некоторые практические предложения относительно формирования     и действия законодательства субъекта РФ. Часть предложений направлена на внесение изменений в Конституцию РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также связана с содержанием федерального закона о нормативных правовых актах.

Диссертацию завершает список использованных источников и правовых актов.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1.  Григорьев В.Г. Понятие законодательства субъекта Российской Федерации   // Вестник Волжского университета им. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск тридцать шестой. – Тольятти: ВУиТ, 2003. – С.53-63.

2.  Григорьев В.Г. Основные признаки законодательства субъекта РФ // Вестник Волжского университета им. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск тридцать второй. – Тольятти: ВУиТ, 2003. – С.16-28.

3. Григорьев В.Г. Законы субъекта Российской Федерации: основные признаки и виды // Вестник Волжского университета им. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск двадцать шестой. – Тольятти: ВУиТ, 2002. – С.35-45.

4.  Григорьев В.Г. Качество законодательства субъекта РФ. Проблема низкого качества законодательства субъекта РФ и пути его повышения // Вестник Волжского университета им. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск тридцать седьмой. – Тольятти: ВУиТ, 2004. – С.118-129.

5. Григорьев В.Г. Об основных путях повышения качества законодательства субъекта РФ // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе: Сборник материалов II Всероссийской научно-практической конференции. – Пенза, 2003. – С.12-14.

6.  Григорьев В.Г. Способы обеспечения эффективности законодательства субъекта РФ // Вестник Волжского университета им. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск тридцать второй. – Тольятти: ВУиТ, 2003. – С.137-148.

7.  Григорьев В.Г. Факторы, оказывающие влияние на становление и развитие законодательства субъекта РФ // Вестник Волжского университета им. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск тридцатый. – Тольятти: ВУиТ, 2003. – С.144-155.

8.  Григорьев В.Г. Принятие Конституции РФ - создание правовой основы для становления и развития законодательства субъекта РФ // Вестник Волжского университета им. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск тридцать первый. – Тольятти: ВУиТ, 2003. – С.18-24.

9.  Григорьев В.Г. Становление законодательства субъекта РФ // Вестник Волжского университета им. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск тридцать девятый. – Тольятти: ВУиТ, 2004. – С.21-32.

10.  Григорьев В.Г. Систематизация законодательства субъекта РФ и ее место      в становлении и развитии законодательства субъекта РФ // Вестник Волжского университета им. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск тридцать шестой. – Тольятти: ВУиТ, 2003. – С.171-183.

11.  Григорьев В.Г. Основные тенденции развития законодательства субъекта РФ // Материалы Международной научной конференции «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» // Правоотношения и юридическая ответственность. Ч.1. – Тольятти: Волжский университет им. В.Н. Татищева, 2004. С. 153-156.

12.  Григорьев В.Г. Предметы регулирования нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ, в аспекте вопроса о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами // Вестник Волжского университета им. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск сороковой. – Тольятти: ВУиТ, 2004. – С.52-63.

13.  Григорьев В.Г. Нормативное правовое обеспечение прав и свобод человека  и гражданина, прав и законных интересов юридического лица на уровне субъекта РФ: основные моменты // Вестник Волжского университета им. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск двадцать шестой. – Тольятти: ВУиТ, 2002. – С.99-108.

14.  Григорьев В.Г. Часть 3 статьи 55 Конституции РФ и законодательство субъекта РФ // Актуальные проблемы российского права на современном этапе: Сборник материалов III Всероссийской научно-практической конференции. – Пенза, 2004. – С. 84-87.

15.  Григорьев В.Г. О проблеме дублирования норм нормативных правовых актов, принятых (изданных) на федеральном уровне, в нормативных правовых актах, принимаемых (издаваемых) на уровне субъектов РФ // Вестник Волжского университета им. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск двадцать девятый. – Тольятти: ВУиТ, 2003. – С.63-70.

16.  Григорьев В.Г. Об одном из аспектов термина «юридические коллизии» применительно к нормативным правовым актам, принимаемым (издаваемым) на уровне субъекта РФ, их нормам // Вестник Волжского университета им. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск двадцать восьмой. – Тольятти: ВУиТ, 2002. – С.73-83.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.