WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ТЕОРИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И МЕХАНИЗМ ЕЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи Горшкова Наталья Геннадьевна

ТЕОРИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И МЕХАНИЗМ ЕЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история правовых учений

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Уфа 2002


Работа выполнена на кафедре теории и истории права и государства Юридического института Московского государственного университета путей сообщения

Научный руководитеяь      - заслуженный юрист Российской Федерации, доктор   юридических    наук,    профессор Бобылев Анатолий Иванович

Официальные оппоненты   -доктор    юридических    наук,    профессор Самигушшн Винир Калимулович -кандидат   юридических    нгук,    доцент Михайлов Максим Владимирович

Ведущая организация        -Уральская   государственная   юридическая академия

Защита диссертации состоится 14 ноября 2002 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета К 212.013.03 при Башкирском государственном университете по адресу: 450005, г. Уфа, ул. Достоевского, 131, Институт права БашГУ, зал заседаний совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Башкирского государственного университета.

Автореферат разослан   S октября 2002 г.

Ученый секретарь диссертaционногo совета,

кандидат юридических паук, доцент                           М.Х.Валеев


2оо^Д

Общая характеристика работы

Актуальность темы в значительной степени обусловливается тем, что в системе государственной власти исполнительная власть занимает доминирующее положение. В литературе приводится оценка, согласно которой 85 процентов государственной власти в России принадлежит исполнительной «ветви власти», а Президенту, Парламенту, судам, прокуфатуре, другим органам в совокупности -порядка 15 процентов. Подавляющее большинство государственных органов являются исполнительными'. Это подтверждают и другие данные. Исполнительная власть лидирует на рынке коррупции. На ее долю приходится почти 99% от общего обьема-. Это обязывает ученых исследовать теоретические вопросы организации и деятельности исполнительной власти. ее соотношение с другими ветвями власти.

С другой стороны в последние годы мшого внимания уделено рассмотрению проблем разделения властей. Однако в Конституции Российской Федерации находит отражение идея укрепления единства государственной власти. Только в единстве и согласованной деятельности всех ветвей государственной власти возможно построение правового государства, формирование гражданского общества обеспечение прав и свобод человека и гражданина выполнение другихзадач,стоящихпередобществомигосударством.

Одним из важных вопросов теории исполнительной власти является определение ее системы и порядок формирования. Традиционно в Российском государстве система исполнительной государственной власти изменяется через 2-2,5 года. Только за последние девять лет в России было пять реорганизаций федеральных органов исполнительной власти. Например, в последние годы приняты Указы Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года «О системе федеральных органов исполнительной власти»' от 17 мая ''0ОО года «О стпуктувe федеральных органов исполнительно'й власти»' Постоянно обсуждается вопрос о чяльнейшем изменении ее системы. Поэгому

' Колпаков II. Разделение властен в современном Российском государстве // Коиституционное и муниципальное право. 2001. М- 2. С. .26

• Лпатомия коррупции // Аргуместы и факты. 2002. .Vs :21 С. .6

43 РФ, 1996, Х« 3-t. Ст. 4081.

Ч'/i iФ ->000 >21- Ст 2168            i'Vwi- ялии^-^ь»'^-

............................           '       БЙБИ01У0Г    ^ Х-


4

необходимо изучить правовые основания таких непрерывных реформирований исполнительной власти.

В соответствии с федеративным устройством Российской

Федераиии различают федеральные органы исполнительной власти

и исполнительные орханы субъекгов Федерации. Федеральный закон

от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власги субъектов Российской Федерации»' вызываег

необходимость обобщить практику формирования и деятельности

органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,

их взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти,

разграничить полномочия и предметы ведения между ними При этом

система исполнительной власти субъектов Российской Федерации

самая разнообразная как по основанию формирования

территориальному'признаку компетенпии органов по порядку,

подчинения и т.д.                       .                             ,

Поскольку исполнительная власть реализуется в различных формах деятельности, определяемой как государсгвенно-управленческая деятельность, постольку имеется необходимость для того, чтобы рассмотреть организационно-нроцессуалытые вопросы функционирования исполнительной власти. Эти особенности проявляются в правотворческой, правоприменительной, правоохранительной abepax исполнительной власти которые и рассматриваются в диссертационном исследовании.

Следует отметить, что исполнительная власть в России прошла

большой пчть развития. Она была создана в результате проведения

реформ .Александром [, который Указом от 8 сентября 1802 года о

Сенате и Манифесте учредил министерства. Как отмечают историки,

реальная административная власть переходила к министерствам.

Создание их свидетельствует о формировании отраслевого

управления страной харакгерной для буржуазного общества2 На

значение исполни!ельной власти в России обращается внимание и в

Ука5е Президента Российской Федерации от 6 мая "'(HP года 445

«О праздновании 200-легия образования единой системы органов

исполнительной власти в России»'.                              '

' СЗ РФ. 1999. .Vs 42. Ст. 5005.

- Рогов В.Л. История государсгна и права России. IX - иачало XX веков. \1: Зерцало. 1995. С. 71.

'СЧ РФ. 2002. Х> 119 Ст. .179.


э

Степень научной разработанности темы. Проблемы исполнительной власти в научной литературе по теории права и государства не были предметом самостоятельного научного исследования. Вместе с тем, некоторые аспекты осуществления исполнительной власти исследовались такими учеными как: ИЛ. Бачило, Д.Н. Бахрахом, К.С. Вельским, Л.Ф. Малым, А.Ф. Поздрачевым, В.Д. Переваловым, B.C. Нерсесянцем, В.К. Самигуллиным, О.Е. Кутафиным, Ф.М. Раяновым, В.Е. Чиркиным.

Цели и задачи исследопапия. Целью данного исследования является теоретический анализ исполнительной власти, механизма ее осуществления, а также теоретическое обоснование и выработка практических рекомендаций по совершенствованию деятельности исполнительной ве1ви государственной власти.

В соответствии с поставленной целью, задачами диссертационного исследования являются:

исследование теоретических вопросов исполнительной власти: понятия, признаков исполнительной власти, принципов ее осуществления;

изучение места исполнительной власти в системе государственной власти;

обоснование эффективности осуществления исполнительной властью своих основных функций;

анализ понятия и системы государственных органов исполнительно власти;

выявление особенностей организационно-процессуальной деятельности исполнительной власти;

разработка и обоснование прелложения по совершенствованию механизма осуществления исполнительной власти.

Объект и предмет исследования.

Ооьекюм исследования являются теория исполнитсльной власти и механизм ее осуществления.

Предметам исследования служатзакономерности становления и фуннционирования исполнительной власти и развитие механизма се осуществления.


6

Теоретические и методологические основы исследования.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды ученых в области теории права и государства В.К. Бабаева, Л.И." Бобылева, Н.И. Матузова, B.C. Иерсесянца, В.Д. Перевалова, В.М. Сырых, Ф.М. Раянова, Б.Н. Топорнина, А.Н. Тимонина, М.М. Уташеваи др.; работы по конституционному праву Е.Н. Козлова О.Е. Кутафина, В.К. Самигуллина, А.Ф. Ноздрачева, которые позволили выработать основные теоретические положения исполнительной власти, исследовать механизм осуществления исполнительной власти, обосновать особенности организационно-процессуальной деятельности исполнительной власти и другие теоретические проблемы.

Методологической основой диссертационного исследования является применение совокупности методов научного исследования, которые разработаны в теории права и государства: общенаучных методов: исторического, логического, системного; частно-научных способов: конкретно-социологического, статистического; специальных методов, т.е. методов, которые выработала юридическая наука: сравнительно-правового, формально-юридического, толкования и др.

Научнаи ноиизиа исследования определяется следующими позициями:

На основе обобщения теории и практики государственно-правового воздействия исполнительной власти на общественные отношения, диссертантом предпринята попытка комплексно осмыслить теорию исполнительной власти, определить ее место в системе государственной власти и раскрыть механизм ее осуществления.

В работе сформулированы принципы осуществления исполнительной власти, научно обоснована структура механизма ее осуществления, внесены предложения по совершенствованию его рационального функционирования.

В диссертационном исследовании проанализированы функции исполнительной власти как важного элемента ее осуществления, обеспечивающие основные направления деятельности государсгва на современном этапе.


7

в научной работе всесторонне исследована система органов исполнительной власти, обоснованы особенности процессуальной деятельности органов исполнительной власти в правотворческой, правоприменительной, правоохранительной сферах, внесены рекомендации по упорядочению правового регулирования осуществления исполнительной власти.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

  1. Теоретический вывод, заключающийся в определении понятия исполнительной власти, как самостоятельной и независимой ветви государственной власти, имеющей универсальный, предметный и организующий характер, выраженной системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями. 1лавное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными      методами,                                  предусмотренными законодательством; раскрываются особенное™ исполнительной власти в системе органов государственной власти.
  2. Вывод о формах взаимодействия исполнительной власти с законодательной и судебной властями и тенденции этого взаимодействия, которые проявляются не только в дальнейщем развитии принципа разделения властей, но и в усилении единства государственной власти.
  3. Результаты исследования о принципах осуществления исполнительной власти и их правовое закрепление, к которым диссертант относит: принцип народовластия; разделения властей; федерализма; сочетания централизации и децентрализации; признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; гласности; ответственности перед обществом; законности. При этом диссертант обосновывает необходимость разработки и принятия федерального закона об ответственности государственных органов и должностных лиц в системе исполнительной власти Российской Федерации.
  4. Теоретическое положепие о механизме осуществления исполнительной власти, под которым диссертант понимаег государственное воздействие через систему государственных органов исполнительной власти и других государственных

8

явлений (принципов, функций, юридического процесса) на состояние общественных отношений в соответствии с целями государства. Диссертант не поддерживает тех исследователей, которые понятие механизма государственной власти отождествляют с понятием государственного аппарата.

  1. Рекомендации о системе государственных органов исполнительной власти, где аргументируется положение о необходимости ее конституционного закрепления. Предлагается разработать и принять федеральный конституциошгый закон «Об исполнительной власти в Российской Федерации», как это предусматривает Конституция Российской Федерации. При этом в диссертационном исследовании определяется структура данного федерального конституционного закона.
  2. Вывод о процессуальной деятельности органов исполнительной власти как важного элемента механизма ее осуществления, раскрываются характерные черты юридического процесса, исследуется сущность основных его видов, показываются особенности осуществления-исполнительной-власти в правагворческой, правоприменительной, правоохранительной сферах.
  3. Положение о необходимости осуществления государственного контроля за деятельностью исполнительной власти, который классифицируется автором по различным критериям на: федеральный контроль и контроль субъектов Федерации; ведомственный контроль; выделяется также царламентский, президентский. судебный контроль, контроль правоохранительных органов. Предлагается разработать Концепцию государственного контроля в Российской Федерации и на ее основе проект Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации». Обращается' внимание на усиление конпючя со стороны гоажданского общества: пмждан общественных объединений, политических партий, средств массовой инЛопмяиии и дпугих субъектов гпткччнского общества.

9

Практическое значение диссертационного исследования.

Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы: а) при последующем исследовании теории исполнительной власти; 5) в деятельности государственных органов законодательной, исполнительной, судебной власти и органов местного самоуправления; в) при совершенствовании правового регулирования деятельности государственной власти; г) в учебном процессе при изучении дисциплинь, «Теория права и государства» спецкурса «Прав'а человека» введенного вЮридическом институте Московского государственного университета путей сообщения.

Апробация результатов исслсдивания. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных работах. Ряд положений диссертационного исследования легли в основу докладов и выступлений на научных и научно-практических конференциях:

  1. Всероссийская научно-практическая конференция «Социокультурная динамика региона». Оренбург: Оренбургский государственный университет, 2000.
  2. Научно-практическая конференция «Актуальные проблемы правопорядка». Москва: Юридический институт Московского госуларствеггного универеитега путей сообщения, 2000.
  3. Международная научно-практическая конференция, посвященная 30-летию Оренбургского государственного университета «Учебная, научно-производственная и инновационная деятельность высшей школы в современных условиях». Оренбург: Оренбургский государственный университет, 2001.
  4. Научно-практическая конференция «Актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере жслезподорожного транспорта». Москва: Юридический инстшут Московского государственного университета путей сообщения, 2001.
  5. Межд^народная научно-пракгическая конференция «Проблемы правового регулирования отношений в аграрном секторе экономики». Оренбург: Оренбургский государственный аграрный университет, 2002.

10

Структурa работы состоит из введения, трех пшв, раз5итых на девять разделов, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.

Основное содержание исследования

Во введении обосновывается актуальность исследования, дан аначиз ее научной новизны, определены цели и задачи исследования, сформулированы предмет и объект, теоретические и методологические основы исследования, даны основные положения, выносимые на защиту, показано практическое значение диссертационной работы, обозначены способы апробации результатов исследования.

В первой главе «Теория исполнительной власти: понятие и принципы ее осуществления» исследуются теоретические вопросы исполнительной власти.

Прежде чем приступить к исследованию самого понятия исполнительной власти, диссертант отмечает, что ее появление как самостоятельного правового явления связано с теорией разделения власгей. В различных государствах разделение властей как принцип государственной власти устанавливался и конституционно закреплялся в различные временные периоды. Отсюда и исследование этого феномена государства осуществлялось неодновременно. В Российской Федерации принцип разделения государственной власти натрадиционныеветви: зашнодагельную исно-шительную судебную зафиксирован лить в Декларации о государственном суверенитете Российской Федерцции от 12 июня 1990 года.

Автор диссертационного исследования считает, что методологической основой определения понятия исполнительной власти является исследование общего понятия государственной власти. Анализируя различные точки зрения, диссертант приходит к выводу о том, что государственная власть является разнопидиостыо социальной власти, нрсдсгавляюшая совокупность полномочий, реализуемых специально учреждаемыми государственными органами, осуществляющая воздействие на различные сферы деятельности общества, обладающая возможностями публичного принуждения с понменением юридических спедсти.


II

Исполнительная власть обладает рядом признаков, которые отличаютее от другихвидов власти. В отличие от иных исследований, которые считают, что исполнительная власть имеет производный, вторичный характер, и что исполнительная власть отвечаег перед законодательными органами, автор-диссертационной работы придерживается точки зрения, что исполнительная власть самостоятельна и независима. Ыикакой другой орган государственной власти не вправе принимать на себя функции и полномочия, составляющие компетенцию органов исполнительной власти. Исполнительная власть имеегуниверсачьный характер во времени и гшостранстве осхштествляясъ постоянно и вечче на всей теппишпии государства' Этим исполнительная вчасть отличается от законодательной и судебной власти которые могут функционировать периодически Исполнительная власть носит гюшакош^ь йхарактер поскок шсгпапственные органы ее реш^юшиГобязаны ГсГей леятечьЗтГтГов^^^^^^

етТ^

t ,          2      ZlrtZtc'ЛГ                             органами

ооеспечивагощими оезопаеность оощества. Исполнительная власть

- :>то «южное Сфуктурное государственное ооразование. которое представляет сооои совокупность государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями. Она носит организующий характер, имеетвозможности применять длярешения стоящих перед ней задач средства принуждения, должна быть легитимной и легальной.

На основании изложенных признаков диссертант предлагает следующее определение исполнительной власти - это самостоятельная и независимая ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и орзапизующий характер, выраженная системой государстпепных органов иснолпитатьнойвласти,наде-теннь,хп,суда1,стве„„о-,шаст,,ь,ми полномочиями, 1лавное назначение которой заключается в исnолненHи законов и их реализашш определениммн методами, нредусмотреннымизаконодагельством.


12

Важное не только теоретическое, но и практическое значение имеет анализ взаимодействия всех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной. Диссертант приходит к выводу о том, чго в процессе их взаимоотношения возникает ряд проблем, которые треоуют своего разрешения. Во-первых, в огличие от международной практики когда наличие противоречий между законодательной и исполнительной властью считается нормальным явлением, в российском государстве еще недостаточно четко определены формы разрешения этих конфчиктоп которые легко moivt превращаться в противостояние В диссертации предлагаются некоторые организационно-правовые формы разрешения конфликтов между исшчнительной и законодательной вmL-лми Во-вторых в России идетпроцесс укрепления пертикали исполнительной власти который возможно укрепляет единство государственной власти но не способствуетразвитию гошшшского общества ведет к повышению „спи персональной вчаТ-ти как на Федеральном уровне так и в счбьеклГрос^йской Федерации В-лр^их счотшлосьНеравенство

L-ебная впасть   Поэтому ГГнГит!™ АенГ.ко^

"псте^


^•дарственные органы власти, она не значится. Неадекватно ее положение в судебной системе, как это установлено в ст. 129

государственные органы власти, она не значится. Неадекватно ее положение в судебной системе, как. это установлено в ст. L.J Консппуции Российской Федерации. «I осударство око» - это атриоуг

,чо11е1и1у1шиг0ееииек1,ич,едерациИ.«1оелдаре1вооко»-,шафииу, империи, а не демократического государства. С нашей точки зрения, прокуратура, каки органы милиции, МЧС, вооруженных сил должна находиться в системе исполнительной власти. В-пятых, во

находиться в системе исполнительной власти, в-пятых, во взаимодействии федеральной исполнительной власти и исполнительной власти субьектов Российской Федерации наблюдается признак асимметричное,и федерации, которая.может привести к не1ативным последствиям развития федерации России. Поэтомy используя опытзарубежных стран предлагаются основные направления выхода из сложившейся сигуации взаимолействия федеральных иснолнительных opганов и суоъекгов Российской Федерации.


13

Особенность иснолнительной власти проявляется и в

принципах ее осуществления, под которыми понимаются

основополагающие идеи, исходные положения, отправные начала и

требования, лежащие в основе организации, деятельности,

функционирования исполнительной власти. Правовые принципы

осуществления исполнительной власти определяются в конституциях

государста, фундаментальных законах. Это прежде всего относится

к государствам романо-германской правовой системы Принципы

осуществления исполнительной власти в Российской Федерации

закреплены в Конституции Российской Федерации Федеральном

ипституционном законе от 17 декабря 1997 года «О,Правительстве

Российской Федерации»' Федеральном законе от 31 июня 1995 года

«05 основах государственнойслужбь, Российской Федерации»'

Федеральном законе от 6 октября 1999 года «Об общих принципах

организацииз-коно1ашчьпых (пречетавитезьных) и ишолнительныч

органов шеудапственной властисуб^тегов Российской Федерации»^

и других npSoBb™ акшх.          ^'^^ ^сиискои Федерации

На основе анализа различных точек зрения о принципах осуществления исполнительной власти, обобщения законодательства диссертант сформулировал основные принципы. К ним относятся; I) принцип народовластия; 2) принцип разделения властей: 3) принцип федерализма; 4) принцип сочетания централизации и деценгрализации; 5) принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; 6) принцип гласности; 7) принцип ответственности перед обществом; 8) принцип законности.

Раскрывая содержание данных принципов, автор диссертационного исследования прищел к ряду выводов. Во-первых, принципы осуществления исполнительной власти должны обеспечивать заслон коррупции. Проводимые исследования свидетельствуют, что сумма взяток, вымогаемых российскими чиновниками, доходит до 33,5 млрд. долл. в год. На долю исполнительной власти приходится почти 99% от общею объема. Законодателыюй и судебной властям достаются соответственно 0 17 и 0 86%' Надо отметить, что комплекс мер обеспечивающих определенные   1арангии   от  злоупотреблений   со   стороны

'СЗ РФ. 1УУ7. .V.;51. Ст. 5712.

:С3 1"Ф. 1995. Лг 31. Ст. 299(1I > СЗ РФ. 1999. > 42. Ст. 50(15. ' Лргументы и фаигы. 2002. .4-21. С. 6.


14

государственных служащих предлагается профессором Ф.М. Раяновым', которые поддерживаются в диссертации. Во-вторых, в диссертации подвергается критическому анализу договорная практика разграничения полномочий и предметов ведения органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, которая противоречит Конституции Российской Федерации. Вместе с гем в ряде субъекгов Российской Федерации образованы органы местной государственной исполнительной власти что ведет к необоснованному преобразованию органов местного самоуправления в государственные органы В-третьих вцеляхупорядочениясистемы ответственности всех субъектов государственного управления и в первую очередь теч кго осуществляет функции исполнительно-расп^ядительшго'характерчнеоб^имо разработать. и принять Ер™й закон «Об^отвстстГенноТти государстаепнъг! органов

ответе™

ответственности   опреТтить ТоцеГпГ необходимы/мля

реалилдции данною институт в системе исполнительной власчи.

Вторая глава «Механизм осуществления исполнительной власти» раскрывает понятие и основные элементы механизма осуществления исполнительной власти. Прежде чем дать понятие механизма в диссертации раскрывается сущность осуществления исполнительной власти.

В диссертации критически анализируется положение, согласно которому понятие «механизма государственной власти» сводится к понятию «государственною аппарата». Государственный аппарат как категория теории права и государства вытеснена таким гос^дарсгвеннымявлением как «разделение государственной власти», оно отсугствует в Конституции Российской Федерации и тругих законах.'рсгу-лирующихдеятельностьгосударственныхорганов Как справедливо утверждает rmocbеccoo B C Нерсесянп «1осуларство -это не техническое, а социальное образование. Оно строится. CTuvfctYpwcvciCM и дсйствует но здхОпдм и правилям НС мечш.ики и техники а права выражающего степень и меру развитости свободы людеюк'

' Раянов Ф.М. Юриспрудеиция. Уфа, 20(11. С. 1X5.

: Нсрсссянц ВС. Общая ттория права и государства. М.: Норма. .ШШ. С. 262.


15

Вместе с тем, нельзя отождесгвлять механизм исполнительной

власти лишь с системой государственных органов, «механизм»

следует использовать не только для структурного описания системы

государственных органов, но и для уяснения функциональной

специфики различных элементов государственного механизма.

Механизм исполнительной власти представляет собой целую сисгему

средств государственного воздействия на состояние общественных

отношений. Так   профессор В К   Бабаев выделяет следующие

элементьг а) государственные органы б) публичные службы и

корпорации; в) процедуры принятия государственных решений; г)

ресурсное обеспение.Поэтомумехан.тшисполншеаьнойш.асти

определяет, диссертантом как государствеш,ос"воздействие

через систему государственных органов исполнительной власти

и других государственных явлений (принципов   функций

юиид'ическогоп oueccah.n состояние общественных,«тгашешй

Гс^ветствии  с и^я^и^В^^^^^я

стедуюшие    осноГные   ^^^аня^^ш^чж1

„Гпервых это пп^а^Ги^™ ёние ,снш^Г ппав и своб п ловекп и гпажлпнинГспгтпспо ойГ.ш^няннмм TnmnmZ и ГГм1,-™

щечеловеческую идеологию, в-третьих, обеспечение социального звития оощества, в котором будут созданы условия; ооеспечиваюшие достойную жизнь и свободное рывшие человека, в-четвертых, укрепление конституционной законности, в-пятых,

гос^апсГеннойвласта а с^о^пьно Ги^опни2™ю^^1 государиъеннои власти,   следовательно,    исполнительной власти.

кТигпа Гме-,-™

,;

.ловечеи

чиваю.ш в-четвертых. укрепление конституционно, установление прочного правового порядка1.

Система влияния исполнительной власти на состояние общественных отношений включает в себя как функции государства (политическую, экономическую, социальную, экологическую ит.д.), так и специфические функции исполнительной власти (охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, регулятивно-унравленческую. соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, нормотворческую, оперативно-исполнительную).

Механизм осуществления исполнительной власти функционирует на основе определенных принципов. Б диссертации лается анализ точек зрения на содержание данных принципов и

Вооылсв л. И. СоЛранис научных трулов, Орснбурт, 1WA С. 36.


16

подчеркивается, что принципы механизма исполнительной власти, как и принципы государственной власти строятся на обеспечении конституционного строя и как правило находят закрепление в конституциях госуаарств.

В диссертации поддерживается необходимость и своевременность разработки и принятия Кодекса государственного служащего, который предусматривает значительные' ограничения возможности коррупционной деятельности государственных civ-жащих. Но зто лишь часть проблемы Значительное число чиновников не входит в ранг государственных служащих. Поэгому и следует принять федеральный конституционный закон «Об исполнительной власти в Российской Федерации», как самостоятельной власти.

Осуществление исполнительной власти реализуется, как было отмечено, через функции исполнительной власти, которые определяются как основные направления деятельности органов исполнительной власти, выражающие их сущность и социальное назначение, в присущих им формах и методах. Если функции государства как более широкого государственного явления классифицируются по сферам жизнедеятельности общества и государства то функции органов исполнительной власти подразделяются по функциональному признаку. Исходя из анализа различных точек зрения диссертант сформулировал следующие функцииисполнительной,властиП.Ьункция охраны общественного порядка иобеспечения общественной безонасности) рсгулятивно-управленческая; 3) функция собчюдения и защшы прав и свобод человека и гртжданина- 4) нормопюрческая функция; 51 оперативно-исполнительнаДункц'ия; 6) юрисдикционная фикция

Одним из элементов механизма осуществления исполнительной власти являются и государственные органы исполнительной власти. Анализируя имеющиеся в литературе мнения, диссертант дает вначале определение государственного органа, под когорым понимается юридически оформленная, организационно и хозяйсгиенно ооосоилениая часть механизма государства, «оразуемая и дейстпующая в усгановленном законом порядке, наделенная госуцарсгвенио-властиыми полномочиями для осуществления в пределах cuocii компетенции опрелеленных шдачн функций.


17

Органы исполнительной власти - это с одной стороны разновидность органов государственной власти, отвечающие соответствующим признакам, с другой стороны - это субъекты исполнительной власти, призванные обеспечивать ее формальную и факгическую реализацию специфическими методами.

Однако исполнительная власть представляет собой систему

органов исполнительной власти, т.е. совокупность органов

государственной власти, наделенных компетенцией в области

государственного управления, кадровыми, финансовыми,

материальными, ннформацнонными н иными ресурсами,

необходимыми для отправления нснолннтельно-

раснорядительпой деятельности методами и формами,

констнтуционно определенными для данной ветви власти. В

различных государствах существуют разнообразные системы

исполнительнойш.астиатак>кераз;шчныемодечи руководства этой

системой В диссертации анализируются 'системы органов

исполнительной власти некоторых государств романо-германской

правовой системы.                             "

Установление системы федеральных органов исполнигельной власти, а также порядка их организации и деятельности согласно и. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации должно осуществляться федеральным законом. Кроме того, если иметь в виду, что система судебных органов власти и система законодательных органов установлена федеральными конституционнымизаконами, то неизбежно самая массовая разветвленная система исполнительной власти должна бытьзакреплена на конституционном уровне Полагаем что могут меняться Правительство министры'а система исполнительной власти должна был. стабильной. Но уже, с большой долей уверенности можно говорить о том что почожение ч 1 ст 112 Конституции Российской Федерации исходит из'цели стабильности .Ьутпашшнировашяфедеральныхоргановисполнтельнойвластипри смене Председателя Правительства Российской Федерации В тиссерт-шиГчопочнитетьн^обосновы принятия   ^

сГшитечьноТвчас'ти в Росси^кой фТе aZ   в котором лот на быть ?™ ^иТ^^Гв^^^^на^^^^,

„спо-жите пьнГмп-ети                     ^дарственных    органов

исполнительной власти.


18

Важное значение в системе исполнительной власти занимают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На основе обобщеиия практики организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации диссертант пришел к выводу о том, что: а) следует более четко определить систему органов исполнительной власти субъекгов Российской Федерации; б) совершенствовать, правовые формы участия исполнительных органов субъектов Российской Федерации в решении проблем Федерации в) упорядочить процедуры взаимодействия федеральных органов исполнительной «.части и с>бъектов Российской Федерации; г) разработать модели взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления В диссертации обобщается и классифицируется система исполнитлъныхсфга.шв субъеГов Российской Федерации.

Третья глава «Организационно-процессуальная деятельность исполнительной власти в механизме ее осуществления» посвящена понятию и особенностям процессуальной' деятельности исполнительной власти.

Поскольку процессуальная деятельность является одним из элементов механи:ма осуществления исполнительной власти в диссертации анализируется определение данного понятия. Автор рассматривает юридический процесс в широком смысле как вид юридической деятельности (совокупность последовательно совершаемых действий) государства, других субъектов нрава по выработке правовых норм их реализации в целях урегулирования общественных отношений. В узком практическом понимании юпилический пронесс представляет собой совокупность совершасмых субъектами права в определенной логической последовательности связанных между собой юридически значимых действий направленных на урегулирование обществепных отношений пли разрешение конкретного жишенного случая в соотвегствии с нормами права.

Юридический процесс как элемент механизма осуществления исполнительной власти, по мнению диссертанта, характеризуется следующими чертами: а) юридический процесс - это всегда совокупность последовательно совершаемых субъектами права юридических действий; б) совершаемые п ходе юридического процесса определенные действия являются юридическими фактами для   возпикпоиепия  или   прекращении   между  участникамн


19

процессуальных правоотношений; в) перечень и порядок совершения юридически значимых действий в рамках юридического процесса определяются процессуальными правовыми нормами; г) юридический процесс как активная деятельнос1ь субъектов права СОСтоИт из стадий, на каждой из которой участниками процесса совершаются в соответствии с установленной процедурой определенные юридические действия, направленные на дос1ижение промежуточного юридического результата; д) конечным результатом юридического процесса являются урегулирование конкретного обшественного отношения разрешение на основе правовой нормы конкретного юридического дела возникновение конкретного правоотношения, защита прав и свобод человека и фажданина.

В диссертации обосновываются и раскрывается сущность

основных видов юридических процессов, представляющих

самостоятельные виды деятельности: а) правотворческий процесс;

б) правоприменительный процесс; в) правоохранительный процесс.

При этом следует отмегить, что если правотворческий процесс, в

котором активно принимаютучастие и органы испол нительной власти

разработан достаточно определенно, то правоприменительный

процесс требует дальнейшего совершенствования Автор

диссергационпойрабо^подаер-лсиваегвыскшанныеиобоснованные

в литературе положения о формировании административного

процесса как совокупное- и последовательных действий

уре.тлированных нормой права обеспечивающих опредеченный

порядок пеятельтюети органов исполнительной вта'сти по

нримснение правовых норм                                          "

Организационная деятельность органов исполнительной власти понимается как деятельность, которая не связана с совершением юридически значимых действий и не влекущая за собой правовых последствий. Осуществление организационных действий - это повседневные и разнообразные проявления управленческой деятельности, лишенные юридической оболочки. Они широко используюгся для обеспечения четкой и -эффекгивной работы органов исполнительной власти.

В диссертационном исследовшгии анализируются особенносги процессуальной деятельности исполнительной власти в правотворческой, правоприменительной, правоохранительной сферах.


20

Органы исполнительной власти занимаются одним из основных видов правотворчества, а именно нормотворчеством или подзаконным правотворчеством, которое, как отмечается в литературе, имеет свои особенности, обусловленные, во-первых, их юридической силой (они занимают более низкую ступень в иерархии правотворчества, чем законы, должны основываться на законах); во-вторых такое правотворчество является более оперативным и динамичным осуществляегся в упрошенной форме и пронессуатьном порядке восполняетпробелы вызванные несовершенством принятых законов- характеризуется профессиональным знанием сферы цшво^юеыжхаЫ Нормотворчество'органов исполнительной в^сти осуществляя как на федеральном уровне так и субъектов Российской Федерации.

Правоприменение представляет одну из форм государственной лея1ельности исполнительной власти, направленную на реализацию правовых предписапий в жизнь. Правоприменительный процесс, по мнению диссертанта, характеризуется следующими признаками: I) применение порм нрава органами исполнительной власти всегда осуществляется в рамках конкретных правоотношений; 2) правоприменительная.деятельность осуществляется в особых процессуальных формах установленных в. законодательстве; 3) применение норм права всегда сопровождается вынесением акта применения права исходящего от субъекта 1гравоприменения Диссертант поддерживает точку зрения о том что акты применения права выносимые органами исполнительной власти являются правовымиакгами содержащими правовые нормы Акты применения .щававысгутютв.качествеистомников права как административный Прецедент

Правоохранительная деятельность органов исполнительной власти представляет собой деятельность по охране нравовых норм от нарушений. деятельность по охране правопорядка, по защите прав и свобод 1раждан.

В диссертационной работе рассматриваются правовые формы контрол1 за осуществлением исполнительной власти. Государственный контроль- ото феномен, имеющий глубокие корни во всем мире. Во всех цивилизованных демократических CтраHax издавна сложились и достаточно успепню функциопируют системы

' БоГшлеп Л.И. Теоретические проолемы иравотвюрчествз п Российской Фслсрлиии // Право и полигика. 2001. > 9. С. 34.


21

бюджетно-финансового и административного государственного контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. Организация и деятельность контрольных органов в зарубежных странах базируется на общих принципах, выработанных международным опытом.

Диссертантом достаточно подробно анализируюгся органы государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, даегся их классификация. Делается вывод о том, что в настоящее время в России действует не столько система, сколько совокупность контрольных органов, отсутствует унифицированность правовых актов. Существует избыточность и органов и правовых актов параллелизм и дублирование неттолько эффективной координации работы таких органов Это и приводит к расцвету коррупции в деятельности органов исполнительной власти кслабоЙихЭффеетнвности,нерациона1шногорасходованияресурсов средств.

В целях решения перечисленных проблем необходимо разработать Концепцию государственного конгроля в Российской Федерации и, исходя из ее положений разработать проект федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации». Вместе с тем, диссертант не считает возможным поддержать предложения о выделении в самостоятельную ветвь власти «контрольно-надзорную власть» как эго предлагается в литературе Конституционное' положение о разделении властей в Российской Федерации должно быть незыблемым."

По темс диссертации опубликованы следующие работы:

  1. Горшкова И.Г. Особенности нроцессуальной деятельности исполнительной власти в правотворческой сфере. Право и политика. 2002. № 7.
  2. Горшкова М.Г. Акт>альные проблемы совершенствования законодательства в сфере железнодорожного чранспорта (в соавторстве с Л.П. Бобылевым). Право и политика. 2001. № 12.
  3. Горшкова Н.Г. Понятие и сущность механизма осуществления исполнительной власти. Актуальные проблемы правопорядка: Сборник научных статей. Вып. 5 / Под ред. А.И. Бобылева, Н.А. Духно. - М.: Юридический институт МИИТа, 2002.

22

  1. Горшкова Н:Г. Основные принципы деятельности органов исполнительной власти (на примере МПС России). Актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере железнодорожного транспорта: Сб. науч. Статей. Вып. 4 / Под ред. А.И. Бобылева, Н.А. Духно. - М.: Юридический институт МИИТа.2001.
  2. Горшкова Н.Г. Понятие и принципы осуществления исполнительной власти в Российской Федерации. Актуальные проблемы правопорядка. Сб. научных статей. Вып. 3 / Под ред. А.И. Бобылева, Н.А. Духно. М.: Юридический институт Московского государственного университета п^тей сообщения, 2001.
  3. Горшкова Н.Г. Защита прав государственных служащих в демократическом государстве. Материалы международной научно-практической конференции, посвященной ЗО-летию Оренбургского государственного университета. Учебная, научно-производственная и инновационная деятельность высшей школы в современных условиях. Оренбург: ИПК ОГУ. 2001.
  4. Горшкова Н.Г. Проблемные вопросы применения законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации. Социокультурная динамика региона. Наука. Культура. Образование. Материалы всероссийской научно-практической конференции. Часть 3. Оренбург: ИПК ОГУ. 2000.


Отпечатано в типографии ООО "СВ-Дизайн"

141080, Мое.обл., г. Королёв, ул. Дзержинского, 24/2,

Тел./факс: (095)745-9695

Тираж150экз. 8.10.2002г.



\

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.