WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Институт местного самоуправления в постсоветской России: историко-правовой анализ тенденций развития (на материалах Краснодарского края)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

                                                                                         На правах рукописи

 

 

    Голубихина Наталья Валерьевна

 

Институт местного самоуправления

в постсоветской России:

историко-правовой анализ тенденций развития

(на материалах Краснодарского края)

 

Специальность 12.00.01 –

теория и история права и государства;

история  учений о праве и государстве

 

Автореферат

диссертации на соискание

ученой степени кандидата юридических наук

 

Волгоград  

2007

  


Работа выполнена на кафедре теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России.

Научный руководитель:                   доктор исторических  наук,

кандидат юридических наук,

профессор

                                                                Упоров Иван Владимирович.

Официальные оппоненты:              доктор юридических наук,

профессор

Епифанов Александр Егорович;

                                                           

кандидат юридических наук,

кандидат исторических наук

Тушканов Игорь Валентинович.

Ведущая организация –                    Санкт-Петербургский университет

МВД России.

Защита диссертации состоится  28 июня 2007 г. в 10 час 00 мин на заседании регионального диссертационного совета КМ 203.003.01 при Волгоградской академии МВД России (400089, г. Волгоград, ул. Историческая,     д. 130).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волгоградской академии МВД России.

Автореферат разослан «____» ___________ 2007  г.

 

 

Ученый секретарь

диссертационного совета                                                            В.А. Рудковский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В процессе модернизации современного российского общества реформа местного самоуправления является одной из важнейших, поскольку связана с переустройством на новых организационных, нормативных и финансово-экономических началах низового звена публичной власти и расширением границ социальной активности граждан, для которых местное самоуправление выступает одной из форм осуществления народовластия. Однако, как показывает социальная практика, данная реформа реализуется очень противоречиво. Так, в большинстве муниципальных образований хронически не хватает материальных и финансовых средств для решения вопросов местного значения, часто оставляет желать лучшего профессиональный уровень муниципальных служащих, наблюдаются злоупотребления во время выборов депутатов и глав органов местного самоуправления.

О нестабильности муниципально-правовых отношений свидетельствует и частое изменение  законодательства. Например, в принятый в октябре 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уже внесены многие существенные поправки, а сроки введения его в действие в полном объеме могут быть перенесены в субъектах Российской Федерации на более поздний срок (до 1 января 2009 г.). Если принять во внимание еще и то обстоятельство, что данный Закон о местном самоуправлении за относительно короткий срок (с 1991 г.) является уже третьим по счету и качественно иным рамочным нормативно-правовым актом федерального уровня, то становится ясно, что в процессе реформирования местного самоуправления российское общество еще не определилось с основными направлениями и механизмами реализации  конституционных прав граждан на местное самоуправление.

Такое положение требует осмысления прошедшего периода становления в России принципиально нового института местного самоуправления после распада СССР и упразднения системы местного управления в виде Советов народных депутатов разных уровней. На рубеже 1990 г., когда в нашей стране коренным образом менялась социальная система, достаточно много внимания уделялось  вопросам организации общественных отношений на   местном уровне, в дискуссиях проявлялись разные подходы. Представляется важным в этой связи  выявить причины выбора существующей модели местного самоуправления. Для характеристики основных тенденций развития   местного самоуправления в постсоветский период необходимо также провести анализ издаваемых правовых актов в сфере деятельности органов мест-ного самоуправления, выявить особенности предмета и метода регулирования ими муниципальных отношений, сопоставить соответствующие нормы    с правоприменительной практикой. 

В субъектах Российской Федерации и в конкретных муниципальных образованиях нередко по-своему относились к реализации государственной политики в сфере местного самоуправления. Данная проблема также нуждается в изучении. С этой целью автор основное внимание сосредоточила на     г. Краснодаре и Краснодарском крае.

Указанный круг вопросов еще не был предметом специального историко-правового исследования. Выявление основных закономерностей развития местного самоуправления в постсоветский период в России позволит более эффективно использовать положительный опыт и избежать возможных ошибок в дальнейшем реформировании этого важнейшего социально-правового института.

Степень разработанности темы. Теоретические основы исследуемой проблематики нашли отражение в фундаментальных научных трудах по конституционному и муниципальному праву, истории государства и права России постсоветского периода, прежде всего в работах С.А. Авакьяна, М.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, Б.Я. Габричидзе, Е.М. Ковешникова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.М. Сырых, А.Н. Сахарова, В.И. Фадеева и др. В начале    90-х гг. XX в. ведущей темой в научных исследованиях по проблеме местного самоуправления было соотношение в нем государственного и общественного начала, проводились комплексные исследования по теории и истории местного самоуправления. В данный период появляются работы В.И. Васильева,  К.Ф. Шеремета, И.М. Козлова, Е.И. Колюшина, С.И. Кулиевой  и др.

Ситуация в определенной степени изменилась после принятия в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая закрепила основы местного самоуправления, дав тем самым новый импульс теоретическим изысканиям. Стали появляться учебники по муниципальному праву          (В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной, Ю.Д. Казанчева, В.И. Писарева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова и др.). Проекты законов о местном самоуправлении (1995 и 2003 гг.) вызвали оживленную дискуссию, началось регулярное освещение практики реформы местного самоуправления, актуализировались вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организации коммунального хозяйства, уставов муниципальных образований. К обсуждению законодательства в сфере местного самоуправления подключились губернаторы, главы местных администраций. Указанные и многие другие вопросы нашли отражение в трудах Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, В.А. Кирпичникова, В.Ф. Ковалевского, Е.В. Мирошниченко, В.С. Мокрого, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, В.В. Таболина, А.Н. Широкова, Н.В. Щербаковой и других ученых. Для анализа развития местного самоуправления в Краснодарском крае и г. Краснодаре использованы публикации К. Алиной, В.П. Громова, И. Грубы, П.М. Курдюка,              Л. Скребец и др.

Отдельные аспекты исследуемой проблематики были освещены в исследованиях Аяцкова Д.Ф., Бялкиной Т.М., Выдрина И.В., Еремина А.Р., Калинина А.Ю., Лимонова А.М., Маркаряна Г.Г., Монина В.В., Некрасова Е.Е., Пылина В.В., Чурсиной С.И., Лаптевой М.Н. и др.

Однако несмотря на многообразие освещаемых в научной и практической литературе тем по проблемам местного самоуправления, до сих пор нет монографических работ по историко-правовому исследованию развития института местного самоуправления в постсоветский период, его реализации  применительно к конкретному региону (в данном случае – Краснодарскому краю) и с учетом нового Закона о местном самоуправлении 2003 г. Данная работа является попыткой определенным образом восполнить возникший пробел.

Объект и предмет  диссертационного исследования. Объектом исследования являются правовые отношения, субъектами которых выступают федеральные, региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления в Российской Федерации в контексте исторического постсоветского развития местного самоуправления вообще в России и в Краснодарском крае в частности. Предметом исследования выступают идеи формирования и функционирования органов местного самоуправления, содержащиеся в доктринальных источниках, нормативно-правовые акты, законотворческая и правоприменительная деятельность по вопросам местного самоуправления как в Российской Федерации, так и в Краснодарском крае.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают российскую историю с рубежа 1991 г., когда завершался процесс распада СССР и Россия становилась  самостоятельным субъектом международного права, и до настоящего времени. Такие временные границы научного анализа заявленной проблематики обусловлены тем, что в указанный период в сфере местного самоуправления произошли принципиальные изменения. Например, был осуществлен отказ от прежней советско-партийной системы местного государственного управления, сделан выбор в пользу общепринятого в международной практике местного самоуправления как социально-правового института, отделенного от государственной власти.

Весь рассматриваемый период разделен на три подпериода. Первый  из них охватывает время с 1991 г. до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и обозначен как первая реформа местного самоуправления, нашедшая отражение в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. Второй подпериод (вторая реформа) охватывает развитие   местного самоуправления с 1994 г. до 2003 г. В этот промежуток была сделана попытка организационно-правовой реализации конституционных норм, в том числе принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. Третий подпериод (третья реформа) связан с принятием нового Закона о местном самоуправлении 2003 г. и  его последующим воплощением. В целом указанные хронологические рамки позволяют выявить важнейшие особенности развития института местного самоуправления в постсоветский период.

Цель и задачи исследования. Цель данной работы заключается в том, чтобы в рамках историко-правового исследования выявить основные тенденции процесса формирования системы органов местного самоуправления, провести анализ правовых основ их организации и деятельности в Российской Федерации и в Краснодарском крае. Основными задачами работы являются:

показать эволюцию местных органов власти на завершающем этапе существования  советского государства;

проанализировать поиск социально-правовой модели местного самоуправления в условиях интенсивных политико-экономических преобразований в России;

исследовать правовые основы государственной политики в муниципальной сфере;

выявить особенности начального этапа постсоветского реформирования местного самоуправления в Краснодарском крае;

охарактеризовать процесс обособления системы местного самоуправления от государственной власти и его юридическое закрепление в          1994–2003 гг.;

изучить организационно-правовую трансформацию института местного самоуправления в 2003–2006 гг.;

дать анализ развития муниципально-правовых отношений и реализации органами местного самоуправления своих полномочий в Краснодарском крае и в г. Краснодаре.

Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики,  историзма и системности научного анализа, являющихся общепринятыми в историко-правовом исследовании. Характер диссертационного исследования обусловил и применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др.

В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в  научных трудах советских и современных авторов, а также материалы, опубликованные в средствах массовой информации, мнения экспертов, публицистические  работы, где в той или иной мере находила отражение исследуемая проблематика. Их научная ценность заключается в том, что они позволяют детально реконструировать процесс составления того или иного нормативного акта от момента возникновения инициативы, разработки и обсуждения проекта до его утверждения и публикации. Кроме того, периодика предоставляет возможность почувствовать колорит и особенности эпохи, выяснить мотивы и цели проводимых мероприятий и акций, проследить эволюцию взглядов на проблему среди политиков, муниципальных деятелей и государствоведов.

Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентировали различные аспекты местного самоуправления. Сюда входят  общие по содержанию законы, регулирующие местное самоуправление в целом; отраслевые правовые акты; специальные, непосредственно регулирующие деятельность органов местного самоуправления, а также многочисленные правоприменительные документы.

Научная новизна исследования определяется тем, что впервые осуществлено монографическое комплексное научное историко-правовое исследование процесса развития института местного самоуправления в постсоветский период в целом в России и применительно к конкретному региону (Краснодарскому краю). В рамках обозначенных целей и задач исследования диссертантом предпринята попытка сравнительного анализа идей отечественной юридической науки. Обогащена теоретико-методологическая база исследования системы органов местного самоуправления, на этой основе выявлены конкретно-исторические и проблемно-теоретические особенности становления и развития российского местного самоуправления. Раскрыты мотивы выбора существующей модели местного самоуправления на рубеже распада СССР и становления новой России. Выявлены тенденции развития представительных и исполнительных органов местного самоуправления. В работе на примере Краснодарского края и г. Краснодара показаны особенности реализации государственной политики в сфере местного самоуправления. Диссертантом проведен анализ противоречий между продекларированной в начале 90-х гг. XX в. предельно максимальной самостоятельностью местного самоуправления и фактическим сужением его полномочий в законодательных актах новейшего времени.

Основные положения, выносимые автором на защиту

1. Начальный период становления системы местного самоуправления в постсоветский период  истории России осуществлялся в целом легитимно,     т. е. на основе действующих тогда законов, в которых нашел отражение вектор будущих преобразований в муниципальной сфере. Так, в  Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г., Законе РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» от 21 ноября 1990 г. были расширены полномочия органов местной власти, в том числе в части реализации общефедеральных решений по разгосударствлению собственности, законодательно закреплялся термин «самоуправление». Однако в рамках советского государства с приоритетом государственной собственности и одной идеологии  динамичное реформирование местного управления было невозможным. Фактический и формальный распад СССР в 1991 г. с последующим стремительно происходящим формированием новой российской государственности, основанной на общепринятых в современной цивилизации принципах, ускорил и реформу местного самоуправления в этом же направлении.

2. В начале 90-х гг. XX в. в России велась активная дискуссия по поиску наиболее оптимальной модели развития института местного самоуправления, при этом выделялись две основные тенденции. Первую можно обозначить как попытку адаптировать существующую советскую систему управления к новой экономико-политической ситуации. Вторая тенденция была связана с предложением радикальных преобразований в сфере муниципальных отношений. По сути, различие было только в формах, сроках и механизмах реформирования, поскольку содержательно мнения сводились к общим знаменателям. Прежде всего, речь шла об усилении  финансовой самостоятельности местных советов, введении института муниципальной собственности, повышении административной независимости местных представительных органов, разрушении демократического и бюрократического централизма, повышении роли судебной защиты в разрешении споров, связанных с организацией и деятельностью местных органов власти, переходе от коллегиального начала в исполнительно-распорядительной сфере к единоличному.

3. Поиск концептуальной модели развития института местного самоуправления в России в законодательном плане завершился разработкой и принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в России. Далее 21 апреля 1992 г. в Конституцию Российской Федерации была внесена поправка, согласно которой местные Советы уже не включались в систему органов государственной власти. Однако из других норм по-прежнему вытекало, что местные Советы все же относятся к государственной власти, не была исключена и их соподчиненность. Такая двойственность была связующим звеном между старой системой местных Советов и формирующейся             новой муниципальной. С включением в действующую Конституцию России ст. 12, в соответствии с которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, была окончательно закреплена стратегия развития системы управления на местах, которая  в принципиальном плане  не менялась и не подвергалась сомнениям, что может свидетельствовать о согласии российского общества с этим выбором.

4. Со второй половины 1993 г. в период осложнения  отношений между законодательной и исполнительной ветвями власти на федеральном уровне инициатива правового регулирования и практической реализации института местного самоуправления перешла к исполнительным структурам, прежде всего, к Президенту Российской Федерации. Тем самым проявилась во всю силу тенденция на усиление административно-бюрократической централизации по линии исполнительной власти. Был издан ряд соответствующих указов, которые, сохраняя концептуальную направленность в развитии местного самоуправления, заметно изменили соотношение полномочий органов местного самоуправления, где доминирующее положение стали занимать исполнительные органы. Произведены повсеместные назначения глав исполнительной власти по вертикали Президент – губернаторы – главы местных администраций. Представительные органы местного самоуправления распускались и в последующем должны были формироваться на новой правовой основе в рамках двухгодичного переходного периода. Некоторые президентские указы были небезупречны с точки зрения соответствия действующим тогда законам. Вместе с тем они придали определенное ускорение реформе местного самоуправления.

5. В Краснодарском крае развитие института местного самоуправления в постсоветский период соответствовало направлениям, определяемым на федеральном уровне. Так, в Краснодаре городской Совет народных депутатов был распущен решением главы городской администрации. Тем не менее в городах и районах края даже при таком развитии событий неуклонно нарастала самостоятельность местных органов самоуправления, что проявлялось, в частности, в принятии решений исключительно по воле муниципальных органов или самого населения без какого-либо предварительного согласования с вышестоящими инстанциями, как это было ранее (например, в Краснодаре прошло голосование по вопросу о наименовании города). Кроме того, характерной особенностью развития местного самоуправления стала гласность в освещении его деятельности, публикации проектов наиболее значимых решений в средствах массовой информации для общественного обсуждения.

6. С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. развитию института местного самоуправления был придан новый импульс, поскольку институт самоуправления был закреплен в Конституции Российской Федерации и разрешился осенний кризис 1993 г. Однако довольно скоро выяснилось, что указанный Закон и другие акты явно не согласуются с выбранной стратегией развития института местного самоуправления и практикой ее реализации. В частности, Законом о местном самоуправлении не предусматривался обязательным представительный орган в структуре муниципальных органов, что противоречило международным положениям. Ряд важных аспектов деятельности органов местного самоуправления, несмотря на утверждаемые программы и планы законотворческой деятельности, так и не был отрегулирован. Пробелы в муниципальном праве приводили к разным подходам в организации местного самоуправления на уровне субъектов Федерации, при этом допускались существенные нарушения Конституции России, что было отражено в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.

7. Сложившаяся в начале XXI в. кризисная ситуация в муниципальной сфере потребовала очередной системной реорганизации института местного самоуправления. Этот этап реформы проходил и до сих пор проходит под знаком подготовки, принятия и реализации нового Закона о местном самоуправлении 2003 г. Социальная практика показывает, что и данный этап реформы института местного самоуправления в России протекает не менее противоречиво, чем два предшествующих (начиная с 1991 г.). В этой связи звучат заявления о неготовности России к функционированию местного самоуправления, что объясняется низким уровнем развития гражданского общества в стране. Определенным подтверждением этому является сужение степени самостоятельности местного самоуправления по Закону 2003 г. (по сравнению с Законом 1995 г.) по ряду существенных вопросов, в том числе по определению структуры муниципальных органов.

Учитывая реальную ситуацию, законодатель принял решение об отсрочке реализации реформы местного самоуправления. Налицо также стремление федерального законодателя подробно и детально регламентировать деятельность всех аспектов местного самоуправления. Данная тенденция вряд ли может быть признана позитивной в федеративном государстве, поскольку в этом случае снижается роль его субъектов. Однако в любом случае, как представляется, альтернативы местному самоуправлению нет, и прошедший опыт деятельности муниципалитетов позволяет говорить о том, что при всех сложностях принятая концепция местного самоуправления в целом востребована российским обществом. Другое дело, что ее реализация потребует, очевидно, гораздо больше времени, чем рассчитывают авторы реформы.

Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об истории российского права вообще и муниципального права в частности. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении истории развития местного самоуправления в нашей стране.

Практическая значимость исследования состоит в том, что собранный и обобщенный историко-правовой материал может быть использован в учебном процессе при изучении историко-правовых дисциплин, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин (прежде всего, муниципального права). Он представит также интерес для законодателя при осуществлении реформы  местного самоуправления в России на современном этапе.

Апробация результатов исследованияполучила выражение в опубликованных автором научных статьях. Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения на­учной общественности и практических работников на всероссийских конференциях и семинарах по проблемам истории права, гражданского и уголовного процесса в Росто­ве-на-Дону, Краснодаре, а также на межкафедральных и региональных семинарах вузовских  ученых  и практических работников (2001–2006 гг.). Результаты диссертационного  исследования  используются  при проведении лекций,  семинарских  занятий в учебных заведениях МВД России и вузах других ведомств. Положения диссертацион­ного исследования использовались при подготовке  рабочих  программ по ряду тем учебных курсов по истории государства и права России, муниципальному праву.

Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие  шесть параграфов, заключение и список использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Первая глава «Формирование концепций  местного самоуправления и его развитие в период становления современного Российского государства (1991–1993 гг.)» содержит три параграфа.

В первом параграфе «Эволюция местных органов власти на завершающем этапе  советского государства и поиск социально-правовой модели местного самоуправления в условиях интенсивных политико-экономических преобразований в России» автор делает краткий обзор системы местного управления в СССР, которая стала отправным пунктом для последующего развития местного самоуправления в России. Дается характеристика соответствующих норм в Конституциях СССР и РСФСР. Отмечается, что на завершающем этапе функционирования СССР были сделаны первые попытки децентрализации местного управления.

В этой связи рассматривается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. Согласно этому акту система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Однако этим Законом местные Советы еще не были выведены из системы органов государственной власти. В переходный период от советского государства к современному дискуссии по исследуемой проблематике проходили в контексте критики советской системы местных Советов, несколько десятилетий считавшейся в отечественной литературе образцом организации управления общественными делами. Так, Е.М. Ковешников писал о том, что «местные Советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоя­тельности, демократичности, на деле во многом явля­лись как бы «агентами», нижним звеном центральной вла­сти на местах, не имели никакой самостоятельности» . Диссертант не может полностью разделить эту и аналогичные ей точки зрения, поскольку определенная самостоятельность все же была.

Примерно до середины 1993 г. большинство авторов не считали нужным производить коренные изменения и переходить к зарубежным аналогам местного самоуправления, полагая возможным видоизменить имеющуюся систему Советов. А ряд ученых и специалистов предупреждали о негативных последствиях механического копирования западного опыта при проведении реформы местной власти . Соответственно предлагалось оставить систему местного управления в основе той же, но модернизировать согласно изменяющимся социально-экономическим условиям. Однако при этом упускалось из виду, что механизм всенародного участия в формировании общей воли через Советы в значительной мере имел сугубо формальный характер. Далее автор делает обзор дискуссий, высказывает свою позицию.

Отмечается, в частности, что некоторое время в России имела распространение земская теория местного самоуправления, которая связывается с именем А.И. Солженицына, который в своей известной работе «Как нам обустроить Россию» важнейшим путем выхода России из кризиса считал обращение к институту земств, который функционировал во времена монархии. Поначалу эта идея имела в российском обществе определенный резонанс; в частности, тираж книги составил несколько миллионов экземпляров, в  1993 г. было создано даже Российской земское движение. Однако в целом к идее земства и власть, и наука отнеслись достаточно прохладно. Диссертант считает, что  земства времен империи неприемлемы, потому что тогда они действовали, как известно, под жестким контролем государства в условиях сословного общества, где власть была против участия населения в управлении государством. По меньшей мере, странно было ту систему навязывать современной России.

В целом же в развитии местного управления был задан вектор западноевропейского типа, как и в других сферах государственного строительства, что стало следствием выбора руководством страны именно такого либерально-демократического направления. При этом с учетом того обстоятельства, что в социальной практике нашего государства длительное время преобладала государственная модель при организации управления на местах, в начале 90-х гг. XX в. достаточно остро обсуждался вопрос о соотношении институтов местного самоуправления и государственной власти, а также их компетенции. Диссертант также освещает наиболее характерные взгляды по этому вопросу. Отмечается, в частности, что на деле проблема регулирования компетенции органов местного самоуправления решалась противоречиво, и длительное время предметы ведения местного самоуправления так и не были закреплены исчерпывающим образом. Это произошло лишь с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., но и предложенный вариант встретил немало возражений.

Во втором параграфе «Законодательное выражение политики государства в муниципальной сфере (первая реформа местного самоуправления)» отмечается, что правовое оформление новой системы местного самоуправления вначале шло постепенно, путем при­нятия  поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента Российской Федерации по отдельным вопросам функционирования соответствующих институтов. Затем наступил момент, когда количественные изменения должны были трансформироваться в качественные. Это произошло с принятием 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Данный процесс (до и после принятия данного нормативно-правового акта) диссертант расценивает как первую реформу местного самоуправления в постсоветской истории нашего государства. В этом контексте указанный Закон занимает важнейшее место, определяет основные тенденции государственной политики в сфере местного самоуправления, в связи с чем автор подробно его анализирует.

Указывается, в частности, что  при всей демократичности Закона в нем, однако, сохранялось положение о том, что решения Совета, не соответствующие законодательству, могут быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов (п. 11 ст. 18 Закона). Данная норма входила вразрез с содержащимся в этом же Законе принципом самостоятельности органов местного самоуправления, их ответственности за принимаемые решения. Такое положение показывает внутреннюю противоречивость рассматриваемого нормативно-правового акта. В целом же  в начале 90-х гг. XX в. превалировала точка зрения, согласно которой Закон от 6 июля 1991 г. открыл двери для «муниципальной революции».

Следующий шаг по официальному исключению местного самоуправле­ния из системы органов государственной власти был сделан в процессе конституционной реформы, когда 21 апреля 1992 г. в Основной закон страны были внесены изменения, в частности, согласно ч. 2 ст. 85 констатировалось, что «местные Советы народ­ных депутатов – районные, городские, районные в го­родах, поселковые, сельские – входят в систему мест­ного самоуправления».  Именно этим решением на конституци­онном уровне впервые состоялось разделение государственной власти и местного самоуправления.

Далее указывается, что в российской реальности в результате  известных  событий в Москве осенью 1993 г. (политический конфликт между законодательной и исполнительной ветвями власти на федеральном уровне) резко прервался процесс планомерного реформирования института местного самоуправления, поскольку были упразднены представительные органы на местах и внесены существенные изменения в правовое регулирование местного самоуправления, которые сводились к концентрации всей власти у местных администраций, в результате чего продекларированная в ранее принятых актах система местного самоуправления, по сути дела, перестала некоторое время функционировать.

Автор анализирует соответствующие указы Президента Российской Федерации, которые нашли весьма противоречивую оценку в отечественной правовой литературе. Начавшийся на основе указов Президента России процесс формирования местного самоуправления заложил новые основы организации местного самоуправления при сохранении, однако, прежней концепции. По факту  утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления, и такое соотношение по-прежнему имеет место в деятельности муниципальных образований. Кроме того, указы Президента Российской Федерации послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по вопросам местного самоуправления.

В третьем параграфе «Особенности начального этапа постсоветского реформирования местного самоуправления в Краснодарском крае» отмечается, что в начале постсоветского периода  в крае некоторое время (почти два года) функционировала структура органов местного управления, сформированная еще в СССР на завершающем этапе его развития. Так, в г. Краснодаре функционировал городской Совет народных депутатов. Внутри города имели место Ленинский, Первомайский, Прикубанский, Октябрьский и Советский районы, а также Березовский, Елизаветинский, Калининский и Старокорсунский сельские Советы. Они были сформированы в результате выборов, которые прошли по действующему тогда советскому избирательному праву, но уже с применением некоторых демократических принципов (несколько кандидатов на одно депутатское место). Повторялась прежняя структура: в каждом из указанном выше внутригородских районах избирался районный Совет народных депутатов в составе около ста депутатов. Помимо этого, функционировал Краснодарский городской Совет народных депутатов в составе 197 депутатов. Советы формировали соответствующие исполнительные органы (исполкомы). Громоздкость депутатского корпуса была очевидной, и в дальнейшем этот фактор станет решающим в реорганизации местного самоуправления в г. Краснодаре.

Из особенностей того периода развития местного управления следует отметить стремление к открытости деятельности его органов. Показательной в этом отношении является публикация проекта генерального плана развития г. Краснодара в начале 1991 г. вместе с графическим изображением будущего облика города и текстовым сопровождением, а также с указанием телефонов городских архитекторов, по которым горожане могли получить ответы на интересующие их вопросы. Следует заметить, что ни до, ни после таких шагов местные органы управления не предпринимали, включая и современный период.

Заметным событием в развитии местного самоуправления в 1992 г. было утверждение горсоветом Положения о городском референдуме по вопросу названия города . Это решение принималось исключительно по воле городских депутатов – здесь не было, как ранее по столь масштабным вопросам, согласования с вышестоящими и тем более партийными инстанциями. Референдум состоялся 15 ноября 1992 г. Жители должны были определиться по вопросу о том, следует ли переименовать Краснодар в Екатеринодар. Развернулась активная дискуссия. Согласно Положению о референдуме таковой мог быть признан состоявшимся только при участии в нем не меньше, чем 50% плюс один голос от количества жителей, обладающих избирательным правом.  Фактически голосовать из 542 734 зарегистрированных избирателей пришли 205 944, что составило 37,9%. Таким образом, референдум был признан несостоявшимся, в связи с чем никаких правовых последствий его итоги не имели. Тем не менее представляет интерес выбор большинства:  за Краснодар отдали свои голоса 76,5%, за Екатеринодар – 22%. Автор считает, что утверждение Положения о референдуме и последующее его проведение, равно как и дискуссия по предмету голосования, олицетворяли начало реального самоуправления населения муниципального образования «город Краснодар». По сути, именно это событие дало отчет новой эпохе развития института    местного самоуправления в Краснодарском крае, поскольку на практике на конкретном примере жители увидели, что сами могут и должны решать      вопросы местного значения.

Дале отмечается, что отголоски политического конфликта 1993 года не обошли и Краснодарский край. Однако нужно отдать должное местным политикам тех лет: процесс ликвидации Советов, а вместе с ними и прежней советской эпохи местного управления проходил хотя и болезненно, но в целом с соблюдением приличий и предоставлением возможностей «ликвидируемым» не только сохранить свое лицо, но большинству остаться на арене местной политической жизни.

После принятия Конституции Российской Федерации в административном центре Краснодарского края произошли принципиальные изменения, связанные со структурой управления городом. 6 января 1994 г. было принято постановление главы администрации Краснодарского края «Об общих принципах административно-территориального деления и системе органов местного самоуправления в городе Краснодаре». С изданием этого документа упразднялось районное деление г. Краснодара, т. е. окончательно разрывалась связь с советским периодом в сфере местного самоуправления. Этим Постановлением было утверждено Временное положение об общих принципах административно-территориального деления и системе органов местного самоуправления в г. Краснодаре, которым учреждалась городская Дума, регулировались полномочия представительного и исполнительных органов и другие вопросы. Диссертант подробно анализирует данный документ, учитывая, что он стал основой для последующего развития самоуправления в г. Краснодаре. Сложившееся тогда доминирование исполнительной власти над представительной в структуре местного самоуправления с тех пор остается неизменным, отражая такое соотношение на региональном и на федеральном уровнях.

Вторая глава «Основные этапы и проблемы организационно-правового развития  местного самоуправления после принятия Конституции России» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Обособление системы местного самоуправления от государственной власти и юридическое закрепление этого процесса в 1994–2003 гг. (вторая реформа местного самоуправления)» отмечается, что принятие Конституции России 1993 г. определило новый этап функционирования местного самоуправления в нашей стране, который по определенной автором хронологии именуется второй реформой этого института. Важность названного этапа, безусловно, исходит из того, что основной закон страны был принят всеобщим голосованием. Соответственно возрастало значение всех норм Конституции России, в том числе регулирующих вопросы местного самоуправления. Конституция определила роль местного самоуправления в осуществлении власти народа в ст. 3; статус органов местного самоуправления, их функции и основные полномочия, особенности взаимодействия с органами государственной власти в ст. 12, 130, 132; установила гарантии   местного самоуправления в ст. 133. Вместе с тем среди ученых и специалистов дискуссия по исследуемым аспектам продолжалась, и это неудивительно, если учесть, что в России к тому времени была создана обстановка        открытости и гласности. В контексте рассматриваемой проблематики наиболее спорным было положение ст. 12 Конституции о разделении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Автор приводит различные точки зрения, выражает свое отношение по этому вопросу, в част-ности, полагает, что полного отделения быть не может в принципе, поскольку местное самоуправление функционирует по законам, издаваемым государственной властью.

Тем не менее в практической деятельности возникали многие спорные вопросы по полномочиям органов местного самоуправления. Их было решено снять путем разработки и издания нового комплексного закона о местном самоуправлении. Дело в том, что Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. в связи с принятием новой Конституции по ряду положений вошел с ней в противоречие.

Далее диссертант подробно освещает разработанные три проекта такого закона, дает их сравнительный анализ. В итоге за основу был взят вариант, внесенный Президентом Российской Федерации. Им же 28 августа 1995 г. был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Автор выделяет ряд наиболее существенных положений, содержащихся  в этом Законе. Так, в нем впервые дается нормативное определение понятия «муниципальное образование». Согласно ст. 14 Закона к органам местного самоуправления относились выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, а также  другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.  Нельзя не видеть, что формулировка весьма неопределенная. Она предполагает и вариант, когда представительный орган отсутствует. В литературе указывалось на расплывчатость ряда норм закона. Например, В.И. Васильев отмечал, что страдает неточностью, неоднозначностью содержания ст. 6 Закона, которая определяет предметы местного самоуправления вперемежку с его полномочиями, никак не отражая специфики деятельности органов местного самоуправления разных типов и уровней, ориентируясь главным образом на городское самоуправление . Такое положение дало основание для высказывания в литературе мнения о том, что сложилась парадоксальная ситуация: закон вроде бы вступил в силу, но его положения по-прежнему обсуждались на разных уровнях, выявляя нерешенные проблемы. В этом смысле весьма показательной явилась точка зрения главы администрации подмосковного города Видное В. Голубева, который писал: «У подавляющего большинства районного актива сложилось мнение, что новый Закон о местном самоуправлении направлен на то, чтобы вольно или невольно раскачать и без того неустойчивую систему... В очередной раз в нашей стране кто-то задумал провести эксперимент, не оценив его возможные результаты, которые могут иметь самые разрушительные последствия» . Подобная критика была осуждена официальными органами власти, а сама практика обсуждения Закона вместо его проведения в жизнь определялась не только неконструктивной, но и антигосударственной, как выпад против конституционных основ.

Отталкиваясь от практики функционирования местного самоуправления, автор анализирует ситуацию, возникшую в Удмуртской Республике, в которой был взят курс на ликвидацию действовавшей с 1994 г. системы мест-ного самоуправления. Возникшая ситуация оказалась настолько актуальной, что стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, вынесшего 24 января 1997 г. Постановление «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 г.      «”О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”». Диссертант анализирует это решение. Отмечается, в частности, важность данного судом методологического обоснования по вопросу о том, с какого уровня с точки зрения административно-территориального деления должно и может начинаться местное самоуправление. Акт Конституционного Суда Российской Федерации, несомненно, имел большой вес.

Далее автор анализирует поправки в Закон о местном самоуправлении, другие правовые акты и решения, показывает, что органы государственной власти оказались не готовыми к многочисленным нарушениям органами местного самоуправления норм различных актов, в том числе законов федерального значения. Данные нарушения, в свою очередь, в немалой степени происходили от недостаточной компетенции лиц, работающих в органах местного самоуправления. Обладая большой степенью самостоятельности, муниципальные органы оказались вне ответственности, адекватной этой самостоятельности. Практика деятельности органов местного самоуправления показывала, что проблем меньше не становилось. Напротив, по мере реализации муниципальными органами своих полномочий высвечивались все новые и новые вопросы, требующие своего разрешения. Назревало новое кардинальное решение проблем местного самоуправления с учетом накопленного опыта.

Во втором параграфе  «Организационно-правовая трансформация института местного самоуправления в 2003–2006 гг. (третья реформа местного самоуправления)» отмечается, что работа над новым законодательством о местном самоуправлении началась еще с середины  2001 г. в рамках деятельности Комиссии при Президенте Российской Федерации по разграничению полномочий в системе публичной власти. В конечном итоге было принято решение принять новый закон с тем же названием. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 г. Принятию этого Закона предшествовала оживленная и подчас жесткая дискуссия, на которой диссертант довольно подробно останавливается. Дискуссия велась, как правило, в рамках обсуждения проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенного (в редакции от 21 ноября 2002 г.) после всех доктринальных обсуждений в Государственную Думу Президентом Российской Федерации.

Анализ материалов, которые прорабатывала указанная Комиссия (наиболее активно Комиссия работала в 2002 г.),  а также парламентских слушаний по этой проблематике позволяет выделить следующие основные направления государственной политики в сфере местного самоуправления в то время. Прежде всего, речь шла о расширение прав федерального центра по регулированию вопросов, связанных с установлением общих принципов организации местного самоуправления. Опыт реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. показал, что регионы часто не проявляли должную заинтересованность в становлении и развитии местного самоуправления. Поэтому в Концепции, подготовленной Комиссией при Президенте России, было установлено, что регулирование вопросов установления территориальных основ местного самоуправления берет на себя федеральный центр.

Другое важное направление заключалось в обеспечении приближения местного самоуправления к населению, т. е. муниципальные образования должны формироваться на основе городских поселений или нескольких сельских поселений. Такое решение повышало степень гарантии осуществления местного самоуправления в интересах поселений и конкретного человека. Вместе с тем Концепция новой редакции Федерального закона предусматривала также образование качественно новой формы организации местного самоуправления – муниципальных районов, которые должны были формироваться посредством объединения территории муниципальных образований с включением межселенных территорий.  

Третье направление было связано с усилением влияния представительных форм власти в решении вопросов местного значения и повышением профессионализма исполнительной власти. Это, в частности, означало, что представительные органы получали возможность большего влияния на формирование исполнительной власти; предполагалось ввести также более четкое разделение хозяйственных и представительных функций органов местного самоуправления. В целом общий объем полномочий муниципальных органов был уточнен и распределен между тремя категориями муниципальных образований (сельское поселение, городское поселение, муниципальный район). Следует отметить, что уже на той стадии подготовки нового закона эксперты отмечали некоторое сужение полномочий органов местного самоуправления .

В процессе работы над законопроектом возникало немало спорных моментов, в частности, вопрос о создании муниципальной милиции. По проекту предполагалось, что органы местного самоуправления должны непосред-ственно осуществлять  полномочия по охране общественного порядка на территории муниципального образования. Упоминание о муниципальной милиции осталось в законопроекте (оно останется и в конечном тексте закона), однако до практической реализации решение этой проблемы так и не дошло до настоящего времени, поскольку не удалось найти оптимальный подход к решению вопроса о том, какой компетенцией должна обладать муниципальная милиция в рамках функционирующей структуры органов внутренних дел.

Давая общую оценку данному Закону, диссертант отмечает, что он мало соответствует своему названию – «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления, причем достаточно детально и подробно. Новый Закон существенно меняет концепцию местного самоуправления. В наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления. До этого Закона в России функционировала одноуровневая модель       местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускается существование муниципальных образований различных уровней), кроме того, за некоторыми исключениями не предусматривалось различий между муниципальными образованиями. Закон предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения.

Существенным изменениям подверглись организационные основы местного самоуправления. Так, Закон резко сужает возможности муниципальных образований в данной сфере, регулируя систему органов местного самоуправления вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации. Закон регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве, что, безусловно, является положительным моментом. В первую очередь, это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данный вопрос является крайне болезненным и вызывает постоянные споры между органами государственной власти             и местного самоуправления.

Далее отмечается, что после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в него тут же стали вноситься изменения и дополнения. За два года (до 1 января 2006 г.) законодатель уже тринадцать раз (!) вносил изменения и дополнения. Некоторые изменения имели, на взгляд автора, существенное значение. Помимо уже принятых изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в Государственной думе находятся на рассмотрении еще несколько десятков законопроектов, направленных на дальнейшую корректировку исходного текста. Это свидетельствует о том, что действующее законодательство явно несовершенно. Более активная социальная практика в данном направлении общественного устройства высвечивает слабые места, которые необходимо раз за разом исправлять. Как это было и с Законом    1995 г., рядом специалистов высказывались даже мнения вообще отменить Закон 2003 г.

Озабоченность началом реформы местного самоуправления на основе Закона 2003 г. уже проявляется на высшем государственном уровне. Так,      23 ноября 2005 г. Совет Федерации принял парламентский запрос Председателю Правительства Российской Федерации по вопросу обеспечения реализации положений Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В запросе указывается, в частности, что  местные органы  из-за неразрешенности проблемы перераспределения имущества между разными уровнями власти не могут надлежащим образом выполнять возложенные на них обязанности и реализовывать полномочия, а любое решение по перераспределению имущества, принятое в этот период органами госвласти субъектов Федерации, с юридической стороны ущербно и может быть оспорено . Это свидетельствует о том, что и третий, новейший этап реформирования местного самоуправления протекает весьма противоречиво.

В третьем параграфе «Регулирование муниципально-правовых отношений и реализация органами местного самоуправления своих полномочий в Краснодарском крае» отмечается, что после того, как на федеральном уровне был сформирован и начал функционировать российский Парламент, во второй половине 1994 г. дошла очередь до регулирования института местного самоуправления в региональном масштабе. Следует заметить, что это осуществлялось также на основе правовых актов, издаваемых, как и на федеральном уровне, органами исполнительной власти.

Так, 6 сентября 1994 г. было принято Постановление главы администрации Краснодарского края «О Положении об основах организации местного самоуправления в Краснодарском крае и Положении о выборах в представительные органы местного самоуправления в Краснодарском крае». В этом документе отмечалось, что Положение действует до принятия соответствующего нормативно-правового акта Законодательным собранием Краснодарского края. В Положении указывалось, что численность представительного органа местного самоуправления района, города краевого подчинения устанавливается от 10 до 30 человек, а представительного органа местного самоуправления города районного подчинения, района в городе, поселкового, сельского (станичного) округа – от 5 до 20 человек. На основании норм данного Положения были сформированы представительные органы районов и городов. Например, уже 27 ноября 1994 г. была избрана первая городская Дума г. Краснодара, тем самым в краевом центре спустя год был возрожден представительный орган, но на совершенно иной организационно-правовой основе, чем прежний городской Совет народных депутатов.

Формирование корпуса глав местного самоуправления на тот момент (конец 1994 г.) было предусмотрено распоряжением главы администрации Краснодарского края «О главах местного самоуправления в крае» от 25 ноября 1994 г., в котором предписывалось считать, что главы администраций городов и районов края являются одновременно и главами местного самоуправления.

Несколько позже, 23 августа 1995 г., был принят Закон «О выборах в органы местного самоуправления в Краснодарском крае». 22 ноября 1995 г. был принят Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае». По многим позициям краевой закон буквально воспроизводит положения Федерального закона (заметим, что такой подход сохранится и впредь), прежде всего, это касается такого важного аспекта, как предметы ведения местного самоуправления.

Содержанием законов о местном самоуправлении многие практические работники были недовольны. Так, глава администрации г. Краснодара       Н.Ф. Кряжевских, оценивая Федеральный закон, прямо заявлял, что «некоторые статьи оторваны от закона, противоречивы. Права местной власти на редкость урезаны. Свобода только на бумаге, а на самом деле мы вынуждены кланяться центру, вышестоящим органам. Но отвечать за все нам» . Речь при этом шла в основном о бюджете города. Градоначальник в отчаянии констатировал: «Все, казна пуста, хватит всего на семь месяцев, как мы и предупреждали. Жить авралами нельзя. Сейчас дыра в бюджете составляет 500 миллионов рублей. Интересно, как столица Кубани может нормально существовать? Никто нам на этот вопрос не отвечает. Пора ударить во все колокола, требуя справедливости» (имеются в виду нормативы отчислений от налоговых поступлений – Н.Г.). Ситуация была тогда настолько сложна, что городская Дума г. Краснодара даже поставила вопрос об иске в суд с целью изменить содержание ст. 3 Закона Краснодарского края «О краевом бюджете», в соответствии с которым г. Краснодару от всех налоговых поступлений в 1995 г. оставалось только  23,3%, в то время как в 1994 г. – 33,4%. Городские депутаты намеревались восстановить этот показатель, поскольку при таком подходе народное образование обеспечивалось финансами только на 63,1%, здравоохранение – на 54,4%, культура – на 50,9%, ЖКХ – на 23,5% . Был оформлен и представлен судебный иск в Октябрьский районный суд       г. Краснодара. Однако райсуд отказался принимать иск к производству, полагая, что данный вопрос находится в юрисдикции краевого суда, но и последний в итоге отказался рассматривать этот иск.

Диссертант полагает, что в этой ситуации налицо возросшая степень самостоятельности краснодарских органов местного самоуправления, получивших право защищать свои права в судебном порядке, оспаривая решение высших краевых инстанций, что еще недавно было неслыханным делом (другое дело, что попытка оказалась неудачной). В дальнейшем межбюджетные отношения стали более подробно регулироваться на федеральном уровне, протестная активность местных органов стихла, хотя этот вопрос            по-прежнему является один из наиболее больных в сфере функционирования института местного самоуправления.

Далее диссертант подробно освещает вопросы, связанные с подготовкой и принятием уставов муниципальных образований, делая акцент на          г. Краснодаре, где первый Устав был принят городской Думой 5 июля 1996 г. Это было, безусловно, крупнейшим событием в развитии института местного самоуправления в г. Краснодаре. Уставом упорядочивались все основные блоки муниципально-правовых отношений. Автор исследует вопрос о всенародных выборах глав местного самоуправления, показывает суть дискуссии, сложившейся в г. Краснодаре по поводу совмещения должностей председателя городской Думы и главы администрации в начале 1997 г. Отмечается, что это не противоречило букве закона, но не соответствовало принципу разделения публичной власти в городах-мегаполисах, каковым является г. Краснодар, и такое совмещение в 2001 г. было исключено.

Указывается, что с середины 90-х гг. XX в. появляются научные работы, в которых освещалась деятельность местного самоуправления. Некоторые авторы были настроены весьма критически к основополагающим принципам местного самоуправления в нашей стране. Так, В.Н. Годовальник на основе анализа развития местного самоуправления в Краснодарском крае делал обобщения следующего характера: законодательное исключение административного контроля государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления крайне негативно повлияло на общественное сознание россиян и способствовало превращению местного самоуправления в институт, разрушающий единство экономического, правового и политического пространства России. Он пишет: «Это подтверждает либо то, что нынешнее правовое положение местного самоуправления в России создано искусственно, либо то, что оно в существующем виде не в состоянии нормально выполнять свои функции» .  

Диссертант не может полностью согласиться с такими оценками. Общественные отношения развиваются диалектически, они не могут и не должны быть застывшими. Это касается и проблемы местного управления. Длительное время в СССР имела место централизация рассматриваемого института. На рубеже 1990 г. наряду с реформированием в других сферах пришла пора изменить ситуацию и в сфере местного управления, это вполне закономерный и естественный процесс: жители должны нести наибольшую долю ответственности за положение на местах, поскольку никто, кроме них, не может лучше знать местные потребности. А для этого они должны иметь соответствующие полномочия, в чем и заключается суть реформы. Достаточно активное участие жителей в выборных кампаниях, в обсуждении значимых для города или станицы проблем говорят о том, что «крайне негативного» влияния на общественное сознание не было и нет.  Другое дело, что реформирование местного самоуправления сталкивается с проблемами, которые не решаются должным образом на федеральном и региональном уровнях. Кроме того, требуется определенное время для того, чтобы в общественном сознании жителей закрепилась мысль о том, что никто, кроме них, своих местных вопросов решать не будет и не должен, что нужно не «сигнализировать» в вышестоящие инстанции, а брать ситуацию в свои руки. Вместе с тем мы полностью солидарны с В.Н. Годовальником, который утверждает, что «целостность существующей инфраструктуры районов, городов и края в целом была положена в основу стратегии развития самоуправления на Кубани» . Практика показала, что такой подход был намного эффективнее, чем эксперименты по перекраиванию существовавших основ административно-территориального деления, как это имело место в других регионах.

Далее диссертант уделяет внимание принятию Закона Краснодарского края «О  внесении изменений и дополнений в закон Краснодарского края     “О местном самоуправлении в Краснодарском крае”» от 13 августа 1999 г. По существу, были изменены принципы местного самоуправления в крае. Главное заключалось в значительном повышении полномочий представительных органов местного самоуправления, которые должны были именоваться Советами местного самоуправления, их по закону формировали исполкомы – исполнительные органы местного самоуправления. Главы местных администраций не предусматривались, а кандидатуру председателя исполкома мог предлагать глава краевой администрации. Это настолько расходилось со сложившимися институтами местного самоуправления, что вызвало едва ли не шок у многих заинтересованных лиц – были пикеты, митинги, обращения в прокуратуру ввиду усмотренных нарушений федерального законодательства. Позже, спустя почти два года,  по причине заметных разногласий этого краевого закона с федеральным Законодательное собрание издало новый закон, где все стало на свои места. Последующее (после 2000 г.) развитие местного самоуправление в Краснодарском крае определяется  углублением и детализацией отдельных полномочий органов местного самоуправления.

В заключении сделаны основные выводы по диссертации.

 

 

 

По теме диссертационного исследования опубликованы

следующие работы:

Статьи в изданиях, предусмотренных перечнем ВАК России

1. Рассказов, Л.П., Голубихина, Н.В. Эволюция местных органов власти на завершающем этапе советского государства и выбор модели местного самоуправления в начале 1990-х гг. / Л.П. Рассказов, Н.В. Голубихина // Социально-гуманитарные знания. 2006. № 7. – 0, 32 п. л. (авторство не разделено).

Статьи в иных изданиях

2. Голубихина, Н.В. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в постсоветский период и его законодательное закрепление / Н.В. Голубихина // Право и справедливость в социальной практике современной России. Краснодар, 2005. – 0,3 п. л.

3. Голубихина, Н.В. Состояние местного самоуправления на рубеже 2000 г. и реализация основных направлений его совершенствования в новом муниципальном законодательстве / Н.В. Голубихина // Гражданское общество и обеспечение прав человека. Краснодар, 2005. – 0,35 п. л.

4. Голубихина, Н.В. Реформирование местного самоуправления в России в постконституционный период  (1994–2003 гг.) / Н.В. Голубихина // Социальный порядок, толерантность, право. Краснодар, 2003. – 0,3 п. л.

5. Голубихина, Н.В. Поиск социально-правовой модели местного самоуправления в условиях интенсивных политико-экономических преобразований в России начала 1990-х гг. / Н.В. Голубихина // Общество и право. 2004. № 4. – 0,28 п. л.

Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправлении в России: Теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Норма, 2002. С. 63.

См., например: Рева В.Е. История государственного и местного управления (советский период). Пенза, 1995. С. 163; Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. 1994. № 5. С. 126–129; Основнин В.С. Советская представительная система: вопросы теории и перестройки. Воронеж, 1991. С. 116–118.

Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. М., 1990.

Положение о городском референдуме по вопросу названия города // Краснодарские известия. 1992. 27 окт.

Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журн. российского права.  2001. № 8. С. 16.

Голубев В. Нас пугает возможный хаос // Власть в России. 1995. № 10. С. 21–22.

См.: Материалы парламентских слушаний «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации» // Выборы. Законодательство и технологии. 2002. № 10. С. 32.

См.: Мокрый В.С. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное самоуправление в России. М., 2003. С. 42.

См.: Линьков А. Местное самоуправление: пока больше вопросов // Труд. 2005.      2 апр.

См.: Говердовский Ю. От сенаторов скрыли тайны местного самоуправления // Парламентская газета. 2006. 27 янв.

Кряжевских Н.Ф. Люди уже не хотят слушать красивые речи о «временных» трудностях // Краснодарские изв. 1995. 13 сент.

Там же.

См.: Алина К. Дума судится с администрацией края // Краснодарские изв. 1995.   25 июля.

Годовальник В.Н. Практика и проблемы местного самоуправления на современном этапе. Краснодар, 2000. С. 10–11.

Там же. С. 19.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.