WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Формирование основных институтов административного права и административно-правовая мысль России XIX - начала XX веков

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи


Гасаналнев Айгум Шапиевич

Формирование основных институтов административного права и административно-правовая мысль России XIX - начала XX веков

Специальность 12.00.01. - теория права и государства; история права и государства; история политических и правовых учений

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук


Москва -2000


Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Дагестанского государственного университета.

Научный руководитель:     Магомедов Ш.Б. - доктор юридических наук,

профессор

Официальные оппоненты: Бельский К.С. - доктор юридических наук,

профессор; Чупрова Н.А. - кандидат юридических наук, доцент

Ведущая организация:        Академия Управления МВД РФ

Защита состоится « 17 » мая 2000 г. на заседании диссертационного совета Д 0530703 в Московской государственной юридической академии по адресу: 123286 Москва, Садовая-Кудринская, 9.

С диссертацией можно ознакомиться библиотеке  Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан « 14 » апреля 2000 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук,

профессор                                                          Н.А. Михалева


гоо5±<мъш

Z4SSS

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Одним из главных направлений правовых преобразований, идущих в России с начала 90-х годов, является реформа исполнительной власти, представляющая собой сложный, многоплановый и длительный процесс, в котором из всех отраслей российского права особая роль принадлежит административному праву или, как говорили отечественные ученые досоциалистического периода, праву исполнительной власти. В процессе проведения этой реформы само административное право приобретает новый характер и новое лицо, т.к. в свою очередь также реформируется вследствие исчезновения многих административно-правовых реальностей "социалистического" типа и возникновения новых, связанных как с изменениями государственного строя, так и с рыночными отношениями.

В такие переломные для науки административного права времена особое теоретическое и практическое значение приобретают история административно-правовой мысли в России, новое осмысление научных положений, идей, гипотез, концепций, которые разрабатывались русскими учеными-полицеистами и административистами в XIX - начале XX веков и которые могут оказаться, во всяком случае некоторые из них, вполне актуальными и вполне плодотворными для современной административно-правовой мысли, а через нее применимыми для совершенствования деятельности органов исполнительной власти.

Само понимание сущности правовых явлений требует изучения их истории. Это - научный и нравственный долг каждого ученого-правоведа, какой бы отраслью права он ни занимался. Недаром известный теоретик права и государствовед Н.М. Коркунов, изучавший творчество правоведа екатерининского времени СЕ. Десницкого, писал: "Русскому юристу стыдно не знать своих предшественников. Много или мало они сделали, мы должны это знать"1. Слова эти, безусловно, применимы также к отечественным ученьш-административистам. Однако нужно отметить, что их труды в советское время оказались невостребованными и советские ученые-административисты за немногими исключениями неохотно их использовали.

В 90-е годы в связи с изменением политического климата в стране и признанием политического, культурного и научного многообразия историки права и ученые-административисты стали чаще обращаться к трудам дореволюционных коллег, цитировать работы И.Е. Андреевского, В.Н. Лешкова, И.Т. Тарасова, В.В. Ивановского, А.И. Елистратова и

Цитировано по: Емельянова И.А. Всеобщая история прддр в русском дореволюционном правоведении (XIX в.). - Казани, ?9ЧИ.НАНИ0К альн ая

7       библиотека

С.Пет.-рбург

•>                            20Q5PK


других. К сожалению, такое обращение к старому "наследству" нередко носит характер моды и бывает дилетантским по подходу. Вместе с тем в административно-правовой науке встречаются работы, в которых обнаруживается основательное знание дореволюционных научных источников, что помогает авторам на более высоком профессиональном уровне решать поставленные вопросы. К таким работам, в частности, относится книга профессора Ю.П. Соловья "Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации", изданная в 1993 г. Прочтение данной книги позволяет сделать вывод о том, что некоторые из идей ученых-административистов XIX начала XX веков помогли автору глубже понять проблемы, связанные с реформированием органов милиции. Об этом говорит и Ю.П. Соловей, указывая на "весьма обстоятельные теоретические исследования отечественных ученых досоциалистического периода, труды которых и сегодня представляют научную и практическую ценность"2.

Наука админисгративного права, возникшая в России в первой половине XIX века, успешно развивавшаяся в течение всего столетия и связанная прежде всего с Московским, Санкт-Петербургским и Киевским университетами, знает имена крупных ученых-административистов, труды которых составили значительный по объему и содержанию фонд русской юридической литературы, но вместе с тем фактически замалчивались в советское время. В рассматриваемом плане чрезвычайно справедливо звучат следующие слова современного видного историка права С.А. Егорова: "Сейчас, в период возрождения, освобождения науки права от идеологических штампов и стереотипов, особенно важно обратиться к этому научному наследию, с тем чтобы обрести в нем точку опоры в утверждении отвергнутых с позиции классового подхода правовых истин"3.

В целях восполнения имеющихся пробелов в истории отечественной науки административного права, более полного освещения истории административно-правовой мысли в России, ее зарождения, формирования в течение ХГХ - начала XX веков и предпринято настоящее диссертационное исследование.

Состояние научной разработанности проблемы. Проблемы зарождения и развития административно-правовой мысли в России и формирования   в   связи   с   этим   науки   административного   права   не

Соловей   Ю.П.   Правовое   регулирование   деятельности   милиции   в Российской Федерации. - Омск, 1993. - С. 19.

3 Егоров С.А. На честное дело жизни. Демидовский лицей. Ярославская юридическая школа. - Ярославль, 1997. - С. 9.

4


отличаются достаточной разработанностью. В учебниках полицейского и административного права, издававшихся в царской России, первый раздел, как правило, посвящался исторической части, в которой рассказывалось об истории данной науки, ее главных представителях и их трудах. Это воспитывало у читателей вкус к изучаемой дисциплине и делало сам процесс познания более живым и содержательным. Таковы учебники И.Е. Андреевского, И.Т. Тарасова, В.В. Ивановского, А.И. Елистратова и др. Специально проблемой истории административно-правовой мысли в России занимались А.В. Горбунов и В.В. Ивановский, но их работы, скорее всего, были обзорными по характеру и ограничивались краткой характеристикой трудов русских ученых-полицеистов и административистов.

В советский период российской истории, когда по идеологическим соображениям все научные разработки царских ученых-правоведов было принято считать за реакционное "наследство", сравнительно-исторический метод исследования утратил свое значение, и об истории отрасли и истории административно-правового мышления стали забывать. Отдельные публикации в СССР А.Е. Лунева, Ц.А. Ямпольской, В.М. Курицына в основном ограничивались анализом истории советской науки административного права. В настоящее время авторы учебников по истории государства и права России (И.А. Исаев, Ю.П. Титов и др.) периодически обращают внимание на проблемы, связанные с историей полицейского и административного права, а также вопросы, связанные с характеристикой основных трудов русских ученых-полицеистов (административистов).

В целом библиографический обзор литературы по теме диссертационного исследования свидетельствует о том, что данная проблема затрагивалась в трудах видных дореволюционных русских ученых-полицеистов и административистов И.Е. Андреевского, И.Т. Тарасова, В.В. Ивановского, А.В. Горбунова и других. Различным ее аспектам были посвящены научные исследования ученых-правоведов советского и постсоветского периодов: К.С. Вельского, С.А. Егорова, И.А. Емельяновой, П.С. Грацианского, В.Д. Зорькина, И.А. Исаева, Н.М. Золотухиной, Н.Я. Куприца, В.М. Курицына, А.Е. Лунева, Ю.П. Титова, М.И. Сизикова, Е.А. Скрипилева, З.М. Черниловского, И.В. Чистякова, СВ. Юшкова, Ц.А. Ямпольской и других.

Однако проблема возникновения и развития административно-правовой мысли в России в XIX - начале XX веков затрагивалась в работах названных ученых, как правило, лишь в связи с анализом иных научных вопросов или анализировалась в пределах определенных временных рамок. Жанр учебника, статьи в сборнике или в журнале накладывает определенный  отпечаток  на  принципы  подачи  информации  и  отбор

5


материала. Рассматриваемая в данном диссертационном исследовании проблема не являлась примером целостного монографического труда, и это в известной степени предопределило выбор настоящей темы.

Цели, предмет и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы проанализировать зарождение и развитие административно-правовой мысли в России и в связи с этим определить особенности формирования русской науки административного права в XIX - начале XX веков, создать концептуальную модель перехода одного состояния науки в другое - науки законов благоустройства и благочиния в науку полицейского права, науки полицейского права в науку административного права. Для этого необходимо было проанализировать полицейское и административное законодательство XVIII - XIX веков, дать характеристику переломным эпохам в истории России XIX века, т.е. выйти за пределы анализа истории чисто административно-правовой мысли.

Предметом исследования являются полицейское и административное законодательство России XVIII-XIX веков, зарождение и развитие русской административно-правовой мысли в XIX - начале XX веков, этапы развития этой мысли, становление административно-правовой науки в плане определения ее предмета, методологии, системы, формирования основных административно-правовых категорий.

Задачи диссертационной работы сводятся к следующему:

  1. показать истоки зарождения в России административно-правовой мысли, факторы, обусловившие возникновение таких истоков; проследить динамику, движение административно-правовой мысли в продолжение всего XIX и в начале XX веков;
  2. охарактеризовать этапы развития административно-правовой мысли в России и в связи с этим отметить особенности каждого этапа, показать те административно-правовые ценности научного характера (положения, гипотезы, концепции, определения), которые были выработаны учеными-административистами на каждом этапе развития административно-правовой науки;
  3. осветить научные положения, концепции, гипотезы, разрабатываемые русскими учеными-административистами в продолжение всего XIX века не абстрактно, а через персоналии, т.е. через характеристику самих ученых, авторов этих положений и идей;
  4. на основе метода сравнительного правоведения показать связь русской административно-правовой мысли в XIX веке с западноевропейской (немецкой и французской), охарактеризовать те идеи и положения западноевропейских ученых, которые были особенно положительно

6


восприняты русскими учеными и нашли применение в российской административно-правовой действительности; -    охарактеризовать идеи и положения русской науки административного права на рубеже XIX-XX веков, которые послужили базой для развития отечественной административно-правовой мысли в начале XX века.

Методическая, нормативно-правовая и научная база исследования. Методологическую основу настоящей работы составляет комплекс научных методов познания: сравнительно-исторического, сравнительно-правового и формально-догматического методов исследования. Активно использовался метод биографического анализа, согласно которому фундаментальные научно-правовые положения анализируются путем характеристики эпохи, в которую жил данный ученый-административист, законодательства этой эпохи, на основе которого разрабатывались научные положения, формировались понятия. Использовался также метод системно-структурного анализа, в соответствии с которым основные положения ученого-административиста рассматривались через совокупность тех признаков и элементов, которые он сам давал в своих сочинениях.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, сделавших определенный вклад в науку административного (полицейского) права на том или ином этапе ее развития. Поскольку Россия с петровских времен являлась постоянным членом европейского сообщества государств и влияние западноевропейских ученых на российское административно-правовое мышление было весьма ощутимым. Научная база диссертационного исследования включает работы тех зарубежных ученых-административистов (полицеистов), идеи которых воспринимались в России с особой симпатией. При написании диссертации использовалось законодательство царской России XVIII-XIX веков, в целях сравнительного анализа использовалось также нынедействующее законодательство Российской Федерации.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой попытку исследовать зарождение и развитие административно-правовой мысли в России, проследить становление основных институтов административного права и их осмысление в русской науке административного права, показать ряд переходов данной науки из одного состояния в другое, а именно - переход науки законов благоустройства и благочиния в науку полицейского права, переход науки полицейского права в науку административного права. В работе сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту:

7


1.     Из фундаментальных юридических наук, изучающих

государственное, гражданское, уголовное и административное право,

наука административного права прошла наиболее сложный и трудный

путь развития. Процесс ее зарождения начался в России в первой половине

XIX века под именем науки законов благоустройства и благочиния, затем с

60-х годов этого столетия продолжался под именем науки полицейского

права и завершился к концу ХГХ-го - началу XX веков под именем науки

административного права. В диссертации впервые исследуются первые

два этапа в развитии административно-правовой науки и анализируется

переход к третьему этапу, ознаменовавшему определенную зрелость

науки, когда она определила предмет изучаемой отрасли права, ее систему,

основные административно-правовые институты, а также осмыслила

собственный научный инструментарий: предмет и методологию

исследования, систему курса преподавания, составила реестр основных

понятий.

2.  На первом этапе в русской науке законов благоустройства и

благочиния не без влияния западных ученых-полицеистов (Юсти,

Зонненфельс, Берг, Моль) разрабатываются два основных понятия:

благочиние (безопасность) и благоустройство. Аргументируется

положение, что оба понятия исследуются русскими ученымя-

полицеистами (Гуляев, Рождественский, Платонов) применительно к

отечественному законодательству и раскрываются с учетом национальных

особенностей России. Благочиние (безопасность) предполагает

безопасность как от внутренних врагов - грабителей, мошенников, воров,

так и от внешних. Безопасность создает основу для благоустройства:

размножения народа, его обогащения, образования и культурного

развития. В диссертации обосновывается положение, согласно которому

оба понятия явились исходными в разработке в дальнейшем понятий

"государственное управление" и "исполнительная власть", причем первое

понятие используется учеными-полицеистами (в частности -

И.В. Платоновым) в качестве собирательного, объединяющего понятий

"благоустройство" и "безопасность" в единую категорию.

3.   Переход от науки законов благоустройства и благочиния

(безопасности) к науке полицейского права рассматривается как процесс,

связанный не только с формальным переименованием отрасли права и

вместе с ней научной дисциплины, но и прежде всего с расширением

предмета исследования, уточнением основных понятий, углублением и

расширением их содержания, обоснованием новых понятий. В

диссертации обосновывается положение о том, что традиционные понятия

- благоустройство и благочиние (безопасность), - в науке полицейского

права изучаются менее абстрактно и привязываются к органам

управления, выступая в качестве "полиции благоустройства" и "полиции

8


безопасности". При этом каждая из "полиций" имеет установленную законом компетенцию и осуществляет соответствующие меры в своей сфере социальной действительности. Эти меры в совокупности составляют полицейскую деятельность. Законы, регламентирующие полицейскую деятельность, образуют полицейское право, а наука, их изучающая, называется наукой полицейского права. В диссертации доказывается, что полицейской деятельности ученые-полицеисты давали трактовку, которая приближала данное понятие по смыслу и содержанию к понятию "государственно-управленческая деятельность".

4. В диссертационном исследовании автор исходит из того, что переход науки полицейского права в науку административного права был медленным, не столько количественным, сколько качественным явлением и охватил время почти в полстолетия, начавшись в 60-х годах Х1Х-го века и завершившись накануне 1917 года. Объективной основой для формирования административного права как отрасли права и соответственно этому формирования науки административного права явилось медленное, но неуклонное преобразование Российского государства из полицейского в правовое после отмены крепостного права в 1861 году. В диссертации доказывается, что конкретными объективными факторами, способствовавшими развитию не столько полицейского, сколько административного права и переходу науки из одного в другое состояние были:

а)  кардинальные изменения административно-правового статуса

личности. Основной житель России - крестьянин - в соответствии с

Общим положением о крестьянах 1861 г. получил право принимать

участие в управлении селом и волостью, а на основе судебных уставов

1864 г. - право обжаловать в случае нарушения его прав и свобод действия

должностных лиц в такие органы, как земский начальник, губернское

смешанное присутствие и Правительствующий Сенат;

б)  резкое сужение в результате реформы 60-70 годов XIX века

компетенции органов полиции и передача значительного количества дел

(хозяйство, финансы, просвещение, культура, социальное обеспечение) из

ведения полиции в ведение земских губернских и уездных органов;

в)  расширение поля административно-правовых отношений, для

регламентации которых полицейское право оказалось узкой отраслью

права.

Аргументируется в диссертации положение о том, что с постепенным переходом полицейского государства в правовое понятия "полиция", "полицейская деятельность", "полицейское право" стали утрачивать свое универсальное значение и оказались слишком узкими для возникших во второй половине XIX века многочисленных административно-правовых реальностей.

9


5. В диссертационном исследовании доказывается, что назревшая в

60-80 годах XIX века реформа науки полицейского права и перевод этой

науки на рельсы адмишгстративиого права были осуществлены видным

ученым-полицеистом (административистов) И.Т. Тарасовым. Данная

реформа включала в себя:

  1. научное признание понятия "административное право" и определение его места в качестве наименования отрасли и научной дисциплины в одном ряду с понятием "полицейское право";
  2. разработку универсальных понятий "исполнительная власть" и "государственное управление", указывавших на такую обширную сферу общественных отношений, с регламентации которых полицейское право уже не могло справиться;
  3. трактовку исполнительной власти как системы органов, подразделяющихся на "администрацию" и "полицию" с их точно определенной компетенцией. В научном отношении понятия "администрация" и "полиция" должны были заменить понятия "полиция благоустройства" и "полиция безопасности" с их недостаточно определенным содержанием;
  4. очерчивание института административного (полицейского) принуждения и классификация его на различные виды, подчеркивание важности правовой регламентации этого принуждения в плане соблюдения прав и свобод граждан;
  5. разграничение актов органов государства на законы и акты управления (распоряжения) и классификация актов как актов органов исполнительной власти в свою очередь на два вида: распоряжения - акты управления нормативного характера и предписания - акты управления индивидуального назначения, адресованные конкретным лицам;
  6. новую систему изложения административно-правового материала в учебном лекционном курсе по схеме "Общая - Особенная части";
  7. включение в качестве завершающего раздела Общей части раздела об обеспечении законности в государственном управлении, в котором наиболее почетное место занимал институт административной юстиции.

6. В трудах более молодого поколения ученых-административистов

В.В. Ивановского, В.Ф. Дерюжинского, Э.Н. Берендтса, выступивших на

научной арене в последней трети XIX - начале XX веков, реформа науки

административного (полицейского) права получила признание и

продолжение. В диссертации дается характеристика тех положений и

понятий, которые были обоснованы и сформулированы в сочинениях

названных ученых.

К ним отнесены:

10


»


  1. более четко была определена система изложения административно-правового материала с ее Общей и Особенной частями. Общая часть охватывала теоретический раздел о нормах и правоотношениях, раздел об органах исполнительной власти, формах административной деятельности вместе с . административным принуждением, раздел об обеспечении законности в государственном управлении. Особенная часть охватывала материал, построенный по отраслевому принципу и сгруппированный по отраслям управления (управление экономикой, военным делом, образованием);
  2. сделаны наработки в области изучения института государственной службы, который до конца XIX века входил в состав государственного права, но который по своей юридической природе является административно-правовым институтом. В диссертации обосновывается положение о том, что в течение второй половины XIX века учеными-административистами была подготовлена почва для переноса института государственной службы из отрасли государственного права в административное право, что получило отражение в учебнике административного права А.И. Елистратова, изданного в 1914 году, а затем в советское время - в учебнике административного права В.А. Власова и Н.И. Евтикнова, опубликованного в 1946 году;

3)  поставлен вопрос о новом административном правоотношении,

субъектами которого являются должностное лицо (орган управления) и

гражданин. Это уже качественно иное правоотношение, в котором каждый

из субъектов наделен в одинаковой мере правами, осуществляет

определенные обязанности и отвечает за свое поведение.

Практическая значимость. Сформулированные в работе выводы, положения могут быть использованы историками-юристами при написании учебников и учебных пособий по истории государства и права России, а также учеными-административистами при написании учебников административного права, тех разделов, в которых освещаются науковедческие вопросы, в частности те из них, в которых освещается история науки административного права. Не лишним будет заметить, что как в учебниках по истории государства и права России, так и в учебниках административного права вопросы, связанные с историей административного права, освещаются слабо. Материал диссертационного исследования может быть использован аспирантами при сдаче ими экзаменов по административному праву. Предполагается издание отдельной научной монографии по теме исследования, основу которой будут составлять материалы настоящей диссертации.

11


Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании основные историко-правовые положения и выводы отражены автором в опубликованных работах, а также обсуждены на заседаниях методического семинара, кафедры теории и истории государства и права Башкирского государственного университета. Диссертант подготовил сборник наиболее важных памятников права -нормативных актов по полицейскому и административному праву, относящихся к XVIII-XIX векам, а также антологию из фрагментов трудов выдающихся русских ученых-полицеистов и ученых-административистов XIX века с научным комментарием к ней. Материалы диссертации используются автором в педагогической практике.

Структура и содержание работы. Структура работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы. В первой главе рассматривается зарождение науки административного права в странах Западной Европы и в России, анализируются сочинения видных русских ученых-полицеистов. Во второй главе рассматривается процесс перехода науки полицейского права в науку административного права, исследуется в связи с таким переходом реформа полицейского (административного) права, проведенная видным ученым-административистом И.Т. Тарасовым в 70-х годах XIX -начале XX веков, анализируются труды В.В. Ивановского, В.Ф. Дерюжинского, Э.Н. Берендтса, продолживших реформу Тарасова и подготовивших почву для развития отечественной науки административного права в XX веке.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, указывается степень ее научной разработанности, определяется предмет, цели и задачи исследования, а также дается представление о научной новизне, практической значимости и методологической основе исследования.

В первой главе "Становление основных инициатив административного (полицейского) права" рассматривается зарождение науки административного права во Франции и Германии в XVIII веке, которая до середины XIX века выступала под именем науки полицейского права, а затем на рубеже ХГХ-ХХ веков оформилась в самостоятельную науку под именем науки административного права.

Возникновение и формирование в государствах Западной Европы и России полицейского права - это реакция государственной власти в абсолютных монархиях на несоциальные изменения, которые произошли в

12


жизни городов в XVI-XVIII веках: на смену небольшим городам - бурган, где полицейские функции выполняли сами жители, выделяя для этого в' ночное время дежурные патрули, в эпоху Возрождения пришли крупные города с их получившими большое значение общественными местами: улицами, площадями, большими постоянными дворами, базарами и ярмарками, для которых характерными были, как правило, значительные скопления людей. Такие изменения увеличивали уровень преступности и постоянно угрожали общественному порядку и общественной безопасности.

Вследствие этого центральная власть, постоянно усиливавшаяся в странах Западной Европы и России в XVII-XVIII веках, реагирует на новую ситуацию в городах созданием единого полицейского пространства и специального полицейского аппарата, призванного оперативно и профессионально охранять общественный порядок и предупреждать правонарушения. Изданные в XVIII веке во Франции, Германии, Австрии, России и других европейских государствах нормативные акты, которые регламентировали деятельность полиции, объединились в полицейское законодательство4.

На базе полицейского законодательства в XVIII веке появляются первые научные труды по полицейскому праву западноевропейских ученых Н. Деламара, И. Юсти, И. Зонненфельса, а в XIX веке - Г. Берга, Р. Моля, Л. Штейна, формируется понятийный аппарат полицейского права, разрабатываются такие фундаментальные категории науки, как "безопасность (благочиние)" и "благоустройство (благосостояние)". Полиция безопасности заботится о безопасности граждан, полиция благоустройства - об их материальном благополучии. Полицейскую деятельность ученые-полицеисты рассматривают в широком смысле: это есть исключительно деятельность правительства и его специальных органов.

Однако в XIX веке ученые-полицеисты Р. Моль и Л. Штейн объединяют понятия "полиция безопасности" и "полиция благоустройства" в одно целостное понятие "государственное управление", что позволяет затем проанализировать вопрос об исключительной власти. Такой подход в известной степени отразил социально-экономические и политические изменения, происшедшие в государственном устройстве большинства стран Западной Европы, которые из абсолютистских государств превратились в правовые. Система государственной власти четко разделилась    в    них    на    три    ветви    власти    -    законодательную,

См.: Степанова Я.О. О полиции как науке во Франции. - Казань, 1867. -С. 7-8; Беньский КС. Феноменология административного права. -Смоленск, 1995.-С. 10-14.

13

исполнительную и судебную. Сфера государственного управления чрезвычайно расширилась, и понятие полицейского права для него оказалось узким. Поэтому Л. Штейн и особенно немецкий ученый О. Майер во второй половине XIX - в начале XX веков перестраивают науку полицейского права и не без влияния французских ученых-административистов (Батби, Бартенеми) переходят к ее другому наименованию - «административное право».

Следует отметить, что развитие науки административного

(полицейского) права в странах Западной Европы оказало существенное

влияние на формирование этой науки в России, которое началось в первой

половине XIX века на уже хорошо подготовленной правовой основе. В

России, как и в государствах Западной Европы, в течение XVIII - первой  •

половины XIX веков появились нормативные акты, в которых отражались                  ,

нормы полицейского права и регламентированные управленческие

процессы в государственном аппарате. К наиболее важным относились:   *

петровский Регламент Главного магистрата от 16 января 1721 г., Учреждение о губерниях 1775 г., Устав благочиния 1782 г., Устав о предупреждении и пресечении преступлений 1832 г.

В начале XIX века Александр I проводит реформу верхних этажей государственного управления. В 1802 г. образуются министерства (иностранных дел, внутренних дел, финансов, юстиции и т.д.), в 1810 г. — Государственный Совет. По плану творца этой реформы М.М. Сперанского, министерства становились исполнительной властью, которая должна была управлять обществом, примиряя государственные интересы с частными.

Важное значение имела проведенная в период царствования

Николая I при непосредственном участии М.М. Сперанского, работа по

составлению Полного собрания законов и Свода законов Российской

империи. В Своде законов наряду с государственным, гражданским и

уголовным правом впервые в истории было кодифицировано

административное   (полицейское)   право,   нормы   которого   составляли                 *

вторую часть 1, 2, 3, 14 томов. Так, 3-й том включал Устав о службе         }

гражданской, 14-й том охватывал законы о паспортной системе, цензуре, предупреждении правонарушений.

Атмосфера этого времени была насыщена идеями законности, рационального управления, порядка и благоустройства, что нашло отражение в университетском Уставе 1835 г., который предусматривал открытие на юридических факультетах кафедр законов благоустройства и благочиния, в 60-х годах переименованных в кафедры полицейского права. К этому времени русское образованное общество познакомилось по переводам, сделанным еще в 60-80-х годах прошлого столетия, с сочинениями Юсти и Зонненфельса, а также с трудами других зарубежных

14


'                     ученых-полицеистов.  Все это способствовало интенсивному развитию

¦                 отечественной науки полицейского права и появлению на научной арене в

1              первой половине XIX века видных русских ученых-полицеистов:

I             А.А. Плавилыцикова, П.Н. Гуляева, Н.Ф. Рождественского,

|              И.В. Платонова, а в 60-80-х годах - И.Е. Андреевского.

'                          В небольшой по объему работе А.А. Плавилыцикова "Рассуждение

'                   о происшествиях и жалобах, подаваемых в провинциальные и судебные

1                    места", опубликованной в 1811 году, отмечается, что данная проблема

1                    заслуживает     особого внимания, т.к.  законы предписывают подавать

I                    прошения   и   жалобы   в   соответствующей  форме   и  с  соблюдением

)                                                                                     процессуальных условий.

|                            В 1824 г. была издана работа П.Н. Гуляева "Права и обязанности

(ьградской   и   земской   полиции".   В   первой   части   автор   исследует

|                  законодательство, определяющее устройство полицейских органов и их

*                 функции, во второй - анализирует обязанности граждан - налоговые,

г             земские и др. Автор выступает как комментатор законодательства, и

t              вследствие такого подхода работа имеет прикладной характер.

IВажным вкладом в теорию отечественного полицейского права

I                  явилась        работа        профессора       Петербургского       университета

I                  Н.Ф. Рождественского "Основания государственного благоустройства с

'                        применением  к  российским  законам",  изданная в  1840 г.  В  основе

I                 проведенного анализа лежат два основных понятия науки полицейского

'                     права      -       "благочиние      (безопасность)"      и      "благоустройство

|               (благосостояние)". Безопасность предполагает прежде всего безопасность

I              для граждан от внутренних врагов: воров, грабителей, убийц, мошенников.

I             На основе безопасности и внутреннего спокойствия люди могут

заботиться о своем благосостоянии, которое также составляет

существенную цель государства. Вывод автора относительно науки

полиции,   или  науки  о  государственном  благоустройстве  сводится  к

|                 следующему положению: это - наука, излагающая меры правительства и

|                     его органов по удалению препятствий на пути подданных (граждан) к

Ублагосостоянию,  которые  они  сами  преодолеть  не  могут.  Описание

*>                 правовых норм, регулирующих данные меры, составляет предмет науки'

|^                                        полиции или науки государственного благоустройства.

!                           Теоретические исследования в области полицейского права были

{                продолжены профессором Харьковского университета И.В. Платоновым,

'              который в сочинении "Вступительные понятия в учении о благоустройстве

'                  и благочинии государственном", изданной в 1856 г., утверждал, что он в

'                 своей    работе    положительные    меры    правительства,    связанные    с

•                    благоустройством,   ставит   по   значению   выше   мер,   связанных   с

I                благочинием. Благочиние состоит в "надзоре за гражданским порядком".

f                  Это - система мер, которые имеют целью предупреждение и пресечение

15


правонарушений, охрану гражданского порядка. Но государство не может только ограничиваться созданием для своих граждан нормальных условий существования, обеспечивая их безопасность, оно обязано заботиться и об их благосостоянии, ибо "на частном благосостоянии граждан основывается могущество целого государства". Обе части науки, - и благоустройство, и благочиние - образуют "две части государственного управления". Следует заметить, что данный вывод автора был сделан не без влияния Р. Моля и Л. Штейна, но он отражал возникшие в России административно-правовые реальности того времени: наряду с полицейской деятельностью государства выступила на сцену общественной жизни управленческая, или административная деятельность, воплощающаяся в системе министерств коммерции, финансов, государственного контроля и т.д.

К более поздним и наиболее достойным представителям русской школы полицейского права относится профессор петербургского университета И.Е. Андреевский, деятельность которого пришлась на 60-80-е годы XIX века. На новом пореформенном витке исторического развития России он создает наиболее совершенное творение по рассматриваемой отрасли права - двухтомный труд "Полицейское право", вышедший в 1871 -1873 гг.

Под полицейской деятельностью автор понимает то, что в настоящее время в учебниках административного права называют государственным управлением или областью деятельности исключительной власти, включающей как положительные действия государственных и земских органов - полицию благосостояния, так и отрицательные действия, проявляющиеся в административном принуждении, - полицию безопасности. Законы, регламентирующие обе группы действий, образуют полицейское право, а наука, их изучающая, есть наука полицейского права.

Первая часть труда Андреевского посвящена полиции безопасности. Основная функция этой полиции - предупреждение опасности. Даже в благополучном обществе, говорит автор, "нужно принимать меры для предупреждения правонарушений", ибо "всегда будут личности, готовые ниспровергнуть право других". Данные предупредительные меры проявляются в различных формах: в наблюдении государства за общественными союзами и ассоциациями, в применении принуждения к правонарушителям.

Во второй части труда Андреевского исследуется полиция благосостояния. Автор подчеркивает связь благосостояния людей с их безопасностью. Благосостояние - это благополучие людей, не только материальное, но и духовное, связанное с нравственным, религиозным, эстетическим и умственным образованием. Люди прежде всего своими

16


силами достигают благосостояния, но государство не может находиться при этом в стороне, а посредством законов обязано создавать условия для духовного и материального благополучия своих граждан.

Е.А.Андреевский как ученый-полицеист - противоречивая фигура.

С одной стороны, это - либерал по государственно-правовым взглядам и

сторонник концепции правового государства Р. Моля, в котором свобода и

права человека поддерживаются строгой полицейской властью. С другой

стороны, на его теории полицейского права лежал отпечаток влияния

западно-европейских ученых-полицеистов XVIII - первой половины XIX

веков. И.Е. Андреевский не понял до конца либерально-буржуазных

реформ воего времени, которые расширили пределы государственного

'*+управления    и   поставили    вопрос    о   замене   полицейского    права

административным, шаг в этом направлении сделали другие ученые-

полицеисты, в частности В.Н. Лешков и И.Т. Тарасов.

"                      Во   второй   главе   "Формирование   самостоятельной   отрасли

'             административного права во второй половине ХГХ - начале XX" века

1            рассматриваются  реформы   60-70-х   годов,   переход  от  полицейского

'             государства к правовому, процесс замены во второй половине XIX века

1             полицейского права административным и появление на научной арене

'             новой формации ученых, в сочинениях которых переход науки из одного

'             состояния в другое выразился с большой силой. К ним относились

1             В.Н.  Лешков, И.Т. Тарасов, В.В.  Ивановский, В.Ф. Дерюжинский и

'             Э.Н. Берендтс.

'                       Три фактора в наибольшей степени способствовали с 1861 года до

'             начала XX века развитию в России не столько полицейского, сколько

'             административного   законодательства.   Во-первых,   это   кардинальные

'             изменения административно-правового статуса личности. Крестьянин стал

не только свободным человеком, но в соответствии с Общим положением

*            о крестьянах 1861 г. получил право принимать участие в управлении селом

'             и волостью, а на основе судебных уставов 1864 г. - право обжаловать в

V           случае нарушения его прав действия должностных лиц в такие судебные

органы, как губернские смешанные присутствия и Правительствующий

Сенат. Во-вторых, это деятельность крестьянских и земских органов

hгосударственного управления:  Государственного Совета, министерств,

губернаторов и земских начальников. В-третьих, это резкое сужение в

1             результате реформ 60-70-х годов XIX века (в частности, полицейской

'             реформы)   компетенции   органов   полиции   и   передача   многих   дел

'(хозяйство, финансы, просвещение, культура) из ведения полиции в

1             ведение органов местного самоуправления.

'                       С постепенным переходом полицейского государства в правовое

1             понятия   "полиция",   "полицейское   право"    стали   утрачивать   свое

'             универсальное значение, а понятия "полиция безопасности" и полиция

17


благосостояния" перестали удовлетворять новым условиям, оказавшись слишком узкими для возникшей в России во второй половине XIX века административно-правовой действительности. К базовым условиям, отторгавшим "полицейское право", относились по-новому складывавшиеся отношения между органами управления (должностными лицами) и гражданами, т.е. субъектами, из которых каждый имел свои субъективные публичные права, обладал известной автономией и самоценностью. Эти отношения, которые в настоящее время ученые-административисты называют горизонтальными, регулировались нормами административного права, а сами нормы изучались наукой административного права.

Первым, кто открыто выразил свое отрицательное отношение к полицейскому праву, был видный ученый-полицеист В.Н. Пешков. "Конечно, все совершается в государстве, то есть в пределах данной страны, - писал он, - но не все государством, а тем менее полицией"5. В.Н. Лешков полагал, что другим правом, которое могло сменить полицейское право, должно быть "общественное право".

Теория общественного права, фундаментальная разработка которого принадлежит В.Н. Пешкову, была реакцией на "всевластие полиции" и широкое государственное вмешательство во все стороны народной и общественной жизни. Во введении к своей работе "Общественное право" (М., 1871) В.Н. Лешков, признавая высокие достоинства немецкого ученого-полицеиста Р. Моля и его авторитет во всех странах Западной европы, тем не менее прямо указывал на то, что отрицает название полиции и полицейского права для своего предмета и называет его общественным правом. Законы общественного права разделяются на законы установительные и законы охранительные. Первые - это законы благоустройства, регламентирующие свободную и позитивную деятельность людей. Вторые - это законы благочиния, направленные на сохранение всего общественного на пользу будущих поколений и на пресечение противоправных деяний. Важное место в системе субъектов общественного права занимает народ. Народ, по В.Н. Лешкову, "требует правильного внутреннего устройства посредством соединения отдельных лиц в союзы-семейства, общины, союзы, говорящие одним языком, имеющие одну религию, мораль, право и прочее"6. И об этом должно подумать государство, чтобы иметь нормальное общество и чтобы самому функционировать на должном уровне.

Лешков В.Н.  Рецензия на работу И.Е. Андреевского «Полицейское

право». -Т. 1. -СПб, 1871 //Беседа. 1872. № 5. -С. 27.

6 Лешков В.Н. Общественное право. - М., 1871. - С.

18


"Общественное право" В.Н. Пешкова в известной степени являлось

аналогом административного и муниципального права. Однако нужно

заметить, что концепция общественного права создавалась на

традиционном "полицейском" фундаменте и только пунктирно намечала

переход от полицейского к административному праву. Данный переход

осуществила другая группа ученых-правоведов, среди которых выделяется

!          и Т. Тарасов.

!                    И.Т.   Тарасов   -   видный   ученый-административист   последних

'          десятилетий XIX - начала XX веков - делает прямой шаг к переходу от

f          полицейского    права    к    административному    и    выносит    понятие

"административное   право"   в   заголовок   своего   учебника,   исследуя

'          административно-правовые  категории7.  Прежде  всего  им  исследуется

категория  исполнительной  власти,  ее  основные  признаки,  сущность,

формы, система органов. И.Т. Тарасов подчеркивает самостоятельный

характер     исполнительной     власти,     который     проявляется     в     ее

1          организационно-структурном   построении,   наделении   ее   органов   и

1          должностных лиц государственно-управленческими полномочиями, в том

'          числе полномочием издавать акты управления.

'                    Организационно-исполнительная   власть   представлена   системой

'          органов, подразделяющихся на две группы: администрацию и полицию. К

1          администрации относятся те органы исполнительной власти, которые

'          осуществляют       положительную      деятельность      по      управлению

|          промышленностью,   торговлей,   финансами,   народным   образованием,

'          страхованием и т.д. В полиции заключается отрицательная деятельность

'          органов исполнительной власти. К полиции относятся Министерство

внутренних   дел   и   его   органы,   осуществляющие   административное

'           (полицейское) принуждение. По мнению И.Т. Тарасова, принуждение

является частью исполнительной деятельности, которую осуществляет

'           администрация, но преимущественно - полиция.

'                    Особое     место    в    системе    органов    государства    занимает

У         административная      юстиция,      представляющая      собой      систему

административных   судов,    которые   осуществляют   юрисдикционный

контроль   за   органами   исполнительной   власти   и   разбирают   споры

t          должностных лиц с гражданами в случаях нарушения прав и свобод

1         последних.    И.Т.    Тарасов   -   один   из   первых   русских   ученых-

'           административистов, кто с большой основательностью проанализировал

институт административной юстиции и наметил раздел о нем в учебнике

f          административного права в качестве завершающего раздела общей части.

7 См.: Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. -Т. 1-2.-М., 1908-1910.

19


И.Т. Тарасов может рассматриваться как реформатор науки полицейского права в плане перевода ее на «рельсы» административного права. Эта реформа будет продолжена в трудах ученых-административистов более молодого поколения: В.В. Ивановского, Э.Н. Берендтса, В.Ф. Дерюжинского.

Профессор Казанского университета В.В. Ивановский как ученый-административист выступил в 80-90-х годах XIX - начала XX веков и основные положения в области административного права изложил в "Учебнике административного права", изданном в 1904 году. Система Общей части административного права в данном учебнике складывается из трех частей: системы органов управления, форм административной деятельности, административной юстиции. Особый интерес представляет раздел о формах административной деятельности, к которым автор относит административные акты и административное принуждение. В работе "Русское государственное право", вышедшей в семи выпусках в 1891-1898 годах, В.В. Ивановский исследовал институт государственной службы в системе государственного управления и поставил вопрос о его переносе из государственного в административное право. Обзор всех работ В.В. Ивановского показывает дальнейшее движение научной мысли к осмыслению и разработке основных категорий и теоретических положений науки административного права.

Наряду с трудами И.Т. Тарасова и В.В. Ивановского в конце XIX начале XX веков появились работы по административному праву профессора Петербургского университета В.Ф. Дерюжинского. Система полицейского (административного) права в учебном пособии В.Ф. Дерюжинского "Полицейское право" (СПб, 1904) построена по отраслевому принципу, но каждая отрасль управления рассмотрена через субъективные права человека. За полицейским правом автор признает только историческое значение, полагая, что ему на смену пришло административное право. Однако в название учебника выносится традиционное наименование "Полицейское право", что сам В.Ф. Дерюжинский объясняет соображениями формального характера. Важная заслуга В.Ф. Дерюжинского заключалась в том, что он показал управленческие органы как органы, которые не только осуществляют управление в определенной отрасли и принимают меры принуждения, но и обеспечивают благодаря этому принуждению реализацию прав и свобод граждан.

Большое значение в становлении административного права в России имели труды Э.Н. Берендтса. В книге "Опыт системы административного права", изданной в 1898 г., он определяет административное право как совокупность правовых норм, регулирующих деятельность органов государственной   власти,    общественных    групп    и    граждан.    Наука

20


административного права, по мнению Э.Н. Берендтса, исследует юридические нормы и отношения в области государственного управления. Знаменательно, что Э.Н. Берендтс избегал выражений типа "полиция безопасности", "полиция благосостояния". С точки зрения терминологии он - вполне современный ученый-административист Он признает науку административного права строго юридической наукой и, отказываясь от исследования "общей политики" государства, акцентирует внимание исключительно на нормах административного права

Работы И.Т. Тарасова, В.В. Ивановского, В.Ф. Дерюжинского и Э.Н. Берендтса ставили науку административного права на прочный фундамент и намечали основу для построения институционной и отраслевой систем административного права. Но эта проблема будет решаться поколением ученых-административистов, которое выступит на научной сцене в нашей стране в 20-40-х годах

В заключении подводятся итоги проведенного исследования и перечисляются основные диссертационные положения.

СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

  1. Вопросы административного права в трудах И.Т. Тарасова // Вестник ДГУ. - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 1998.
  2. Развитие административного права в России на рубеже XIX-XX вв. // Вестник ДГУ. - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 1998.
  3. Вопросы полицейского (административного) права в трудах И.Е. Андреевского // Право и жизнь. № 19. - М., 1999.
  4. Реформы 60-70 годов XIX века в России и переход от полицейского государства к правовому // Вестник ДГУ. - Махачкала: ИПЦ ДГУ, -1999.

21


Формат 60x84 1/16. Печать офсетная. Бумага офсетная №1. Гарнитура Тайме.

Тир. 100 экз. Заказ 50. Отпечатано в тип. «Промстройинвест».

г. Махачкала, ул.Батырая, 11

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.