WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СУДОУСТРОЙСТВА И СУДОПРОИЗВОДСТВА В ПЕРИОД ПРОВЕДЕНИЯ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ 1864 ГОДА НА ТЕРРИТОРИИ КУБАНСКОЙ ОБЛАСТИ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

ГАЛИЕВА ЛИЛИЯ .ШАМИЛЕВНА

РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность 12.00.01 - Теория и история права и государства; история правовых учений

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Уфа - 2002


Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Башкирского государственного университета.

Научный    руководитель    -    доктор    юридических    наук    А.Н. Тимонин.

Официальные оппоненты:

  1. доктор юридических наук, профессор А.Г. Хабибулин
  2. кандидат юридических наук, доцент В.Л. Усачев

Ведущая организация - Уральская  государственная юридическая академия.

Защита состоится 26 декабря 2002 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета К 212.13.03 в Башкирском государственном университете по адресу: 450005, г. Уфа, ул. Достоевского, д. 131, зал заседаний совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Башкирского государственного университета.

Автореферат разослан «__ »   ноября 2002 года


Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук


Н)


М.Х. Валеев


?оО?~г1

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической.значимостью вопросов, связанных с реализацией концепции разделения власти в субъектах федеративного государства.

В последние десятилетия,.характеризующиеся сменой политических режимов в ряде государств, в обществе неизменно возрастает интерес к либеральным идеям, в частности, к организации государственной власти, основанной на принципе ее разграничения между законодательными, исполнительными и судебными органами. При этом традиционная триада самостоятельных ветвей власти все реже рассматривается как единственно приемлемый способ организации власти в демократическом государстве. Учение Ш. Монтескье подвергается определенным модификациям. Нередко указывается на допустимость функционирования в либеральном обществе институтов государственной власти, наделенных большим объемом полномочий, но при этом не относящихся ни к одной из ветвей власти. Определенную специфику имеет разделение власти на ветви в федеративных государствах, где оно осуществляется не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации. Учитывая, что в ряде федераций, включая Россию, большинство реформ государственного аппарата, основанных на принципе разделения власти, инициировано федеральным уровнем власти, особый интерес представляет анализ процесса становления и развития моделей разделения власти в субъектах федерации.

Решение проблемы значимости теории разделения власти, предложенной философами эпохи Просвещения, для построения системы органов государственной' власти субъектов федерации, выявление сущностных особенностей функционирования системы органов власти на региональном уровне федеративного государства позволят осуществить выбор оптимальной модели разделения власти в субъектах федеративных государств, а также способствовать совершенствованию системы органов государственной власти федеративного государства в целом.

Степень научной разработанности темы. Вопросы оптимальной организации власти были предметом научных изысканий с древних времен. В трудах античных мыслителей Аристотеля, Цицерона, Полибия присутствуют идеи о необходимости разделения ряда государственных функций между различными органами.

Научное обоснование необходимости разделения власти «по горизонтали», опираясь на идеи либерализма, осуществили Дж. Локк и Ш. Монтескье.     Критике     идей    разделения    власти—этих—выдающихся

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ I

БИБЛИОТЕКА          |

СПетербург   ,


4

представителей философской школы Просвещения посвятили свои труды Ф. Грувель, Г. Еллинек, Ж. Ж.Руссо, Б. Контан.

Обосновали необходимость существования четвертой ветви власти Ж.Блан, Ж.М.Вирье и Ф.Ваге.

Разделение власти между уровнями государственной власти явилось

предметом исследования в работах западных ученых Ж.Блана, М.

Бэрджесса, Ф.Ваге, Ж.М. Вирье, С. Вударда, А. Гамильтона, Дж. Джея, Х.Д.

Диккермана, Дж. Мэдисона, Г. Смита, Г.А. Тэрра, Дж. Циммермана, Д.

Элазара, а также российских специалистов в области государственного

строительства Р.Г. Абдулатипова, F.B. Атаманчука, В.И. Борисюка, В;Е.

Гулиева, А.Н. Кима, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, И.Ш. Муксинова, В.Б.

Пастухова, И.А. Умновой, Т.М. Фадеевой, М.Х. Фарукшина, В.Е. Чиркина

и др.                                                                 :.

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем рассматривались в монографиях И;Н. Баршша, И.Л. Бачило, А.А. Белкина, В. Гельмана, Е. Грессмана, Ф.Х. Гумерова, Б. Зигана, С.Кордонского, О.Е. Кутафина, Ф.Р. Муратшина, B.C. Основина, Ф.М. Раянова, В.К. Самигуллина, А.А. Собчака, К. Страусса, Д.Л. Суркова, А.Н. Тимонина, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Хабибулина, В.Н. Хропашока, Г.Н. Чеботарева, З.М. Черниловского, Б.Н. Чичерина, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева и др.

При наличии множества трудов, посвященных моделям разделения власти «по горизонтали» на федеральном уровне, вопросы разделения власти в субъекте федерации изучены в меньшей степени. Комплексные исследования разделения власти как «по горизонтали», так и «по вертикали» в субъекте федеративного государства в отечественной юридической науке пока не проводились;

Объектом исследования являются совокупность идей по вопросам разделения власти в субъектах федерации и практика их реализации в современных федеративных государствах.

Предметом исследования выступают закономерности становления и развития теории разделения власти, особенности ее реализации в субъектах федеративного государства, модели разделения власти в субъектах федеративных государств, пути дальнейшего совершенствования механизма взаимодействия органов власти субъекта федерации, а также федеральных и региональных органов власти.

Цель настоящего исследования состоит в комплексном

исследовании процессов разделения власти в субъектах федеративных

государств, определении оптимальных моделей разделения власти в

субъектах федеративных государствах и разработке на, этой' основе

рекомендаций         по     дальнейшему     совершенствованию-   механизма-

разграничения власти     «по горизонтали» и «по вертикали» в субъектах Российской Федерации.


5

Основные задачи диссертационного исследования:

  1. выявить закономерности становления и развития теории разделения власти в субъектах федеративного государства;
  2. рассмотреть взаимообусловленность разделения власти между ее уровнями, а также ветвями на федеральном уровне и в субъектах федеративного государства;
  1. провести сравнительно-правовой анализ сложившегося разделения власти в субъектах современных федеративных государств;
  2. исследовать особенности функционирования системы сдержек и противовесов на уровне субъекта федеративного государства, а также рассмотреть формы и направления, взаимодействия по предметам совместного ведения федерального центра и субъекта федеративного государства;

-     сформулировать предложения по оптимизации механизма

разделения власти между федеральным и региональным уровнями власти, а

также на уровне субъекта Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили работы ученых по проблемам теории государства и права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам организации государственной власти.

При решении поставленных задач использованы современные методы познания, выявленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного.

Научная новизна диссертационной работы. В диссертации впервые предпринята попытка комплексного анализа систем органов государственной власти субъектов федеративных государств с точки зрения их соответствия теории разделения власти. Автором проанализированы полномочия субъектов федераций в законодательной, исполнительной и судебной сферах, исследованы особенности функционирования системы сдержек и противовесов на региональном уровне федеративных государств, выявлены причины выбора в процессе государственного строительства той или иной модели разделения власти в субъекте федерации и перспективы ее дальнейшего развития.

В диссертации рассмотрена зависимость федеративной формы государственного устройства от реализации принципа разделения власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации,


6

содержатся предложения по совершенствованию модели разделения власти в субъекте Российской Федерации.

Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:

1.      Процессу развития- теории разделения власти присуща

определенная стадийность:

на первом этапе происходит выделение законодательной (главенствующей) и исполнительной (обладающей менее высоким статусом) ветвей власти, а также указание на необходимость осуществления судебной функции представителями различных сословий;

на втором этапе - выделение трех с равной степенью самостоятельности ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) и научное обоснование необходимости существования системы сдержек и противовесов;

третий этап характеризуется адаптацией теории разделения власти к республиканской форме правления и федеративной форме государственного устройства (выделение уровней власти);

четвертому этапу присущи обоснование необходимости существования четырех ветвей власти, а также становление новых моделей разделения власти «но вертикали» в результате появления новых форм государственного устройства.

2.   Вывод о том, что предшествующим условием создания подлинно

федеративного государства является разделение власти на

законодательную, исполнительную и судебную ветви. Это обусловлено тем,

что принцип федерализма предполагает такую систему органов власти, при

которой законодательные полномочия осуществляются каждым уровнем

государственной власти самостоятельно, без создания единой вертикали

законодательной власти.

3. Вывод о том, что наличие контрольной ветви власти в субъекте федерации, как и на федеральном уровне, противоречит идеалам либерального общества, является пережитком авторитарного режима и приемлемо только в переходный к демократическому режиму период государственного строительства.

4. Существование в одном государстве совершенно отличных от принятого на федеральном уровне способов разделения власти в субъектах федерации с неизбежностью ведет к противостоянию уровней власти и, как следствие, к дестабилизации работы всего государственного аппарата. Оптимальным решением вопроса создания системы органов власти субъектом федерации представляется самостоятельное определение субъектом федераций собственной системы органов власти в соответствии с принципами, законодательно закрепленными на федеральном уровне.


7

5.     Выбор демократическим обществом той или иной модели

разделения власти в субъекте федеративного государства во многом зависит

от доминирующей концепции: либо дуалистического, либо кооперативного

федерализма. При этом, важным фактором, определяющим преобладание

концепции дуалистического либо кооперативного федерализма в процессе

государственного строительства, является состояние экономики и политики

в стране. В период, характеризующийся необходимостью мобилизации

ресурсов (угроза фажданскои войны либо вторжения иностранного

государства, кризис в сфере экономики и т.п.), в процессе государственного

строительства преобладают идеи кооперативного федерализма. Когда же на

протяжении длительного времени общество пребывает в состоянии

стабильности, доминирующей становится концепция дуалистического

федерализма.

6.  Вывод о том, что отличительными признаками модели разделения

власти в субъекте Российской Федерации являются:

  1. разделение власти на три ветви, при этом руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта (высшее должностное лицо) обладает особым статусом;
  2. неразвитость судебной ветви власти;
  3. минимальный объем исключительных полномочий органов власти субъектов федерации;
  4. незначительное количество совместных с федеральными органами власти полномочий;

5)        несовершенство механизма разграничения полномочий

федерального центра и субъектов федерации по предметам совместного

ведения.

7.  Вывод о том, что в Российской Федерации сложились следующие

типы системы органов государственной власти субъекта Российской

Федерации:

1)  классический:

а) на уровне субъекта федерации - исполнительные органы власти (высшее должностное лицо (не во всех субъектах федерации) -Правительство, министерства, государственные комитеты и т.п.) -законодательный орган власти - Конституционный (уставный) суд;

6)   на уровне административно-территориальных единиц субъекта

федерации - органы власти субъекта федерации отсутствуют;

в) на уровне участков - мировые судьи;

2) с разветвленной исполнительной властью:

а) на уровне субъекта федерации - исполнительные органы власти (высшее должностное лицо (не во всех субъектах федерации)- -Правительство, министерства, государственные комитеты и т.п.) -законодательный орган власти - Конституционный (уставный) суд;

I

i

i


8

б)   на уровне административно-территориальных единиц субъекта

федерации - территориальные подразделения исполнительных органов

власти субъекта федерации;

в) на уровне участков - мировые судьи;

3) сложный:

а)  на уровне субъекта федерации - высшее должностное лицо (не во

всех субъектах федерации) - Правительство, министерства,

государственные комитеты и т.п.) - законодательный орган власти -

Конституционный (уставный) суд;

б)    на уровне административно-территориальных единиц субъекта

федерации - местный исполнительный орган власти (например, районная

(городская) администрация) - местный представительный орган власти

(например, районный (городской) Совет);

в) на уровне участков - мировые судьи.

При этом делается вывод о том, что ни один из рассмотренных типов системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации не соответствует в полной мере принципу разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, ибо в' субъекте Российской Федерации отсутствуют созданные им суды общей юрисдикции. Об этом же свидетельствует функционирование мировых судей по так называемым участкам, а не на уровне административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации.

8. Автор формулирует выводы по совершенствованию правового механизма разделения власти «по вертикали» и «по горизонтали» в субъекте Российской Федерации:

  1. необходимо исключить из федеральных законов нормы, детально регламентирующие вопросы организации системы органов власти субъектов Российской Федерации;
  2. уполномоченным органам целесообразно обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании и разъяснении порядка применения конституционной нормы, относящей к исключительному ведению Российской Федерации вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина;
  3. необходимо обязать прокуратуру, соответствующие структурные подразделения в Администрации Президента Российской Федерации и Министерстве юстиции Российской Федерации осуществлять контроль за; соответствием Российской Конституции не только нормативных правовых актов субъектов федерации, но и актов, принятых федеральными органами власти.

. 4) следует принять федеральный закон, устанавливающий ответственность федеральных органов власти за нарушение прав субъектов Российской Федерации.   ¦ ¦•


9

  1. необходимо изменить порядок рассмотрения судами дел о соответствии федеральным законам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, возложив обязанность по их рассмотрению на Конституционный Суд Российской Федерации либо усовершенствовав процедуру рассмотрения этой категории дел судами общей юрисдикции;
  2. следует внести изменения в федеральное законодательство, регулирующее вопросы организации судебных органов власти субъектов Российской Федерации, предусмотрев осуществление мировыми судьями полномочий на уровне административно-территориальных единиц субъектов федерации, а также решив вопрос об учреждении субъектами Российской Федерации собственных; судов общей юрисдикции на региональном уровне.

Практическая значимость исследования. Предложения по совершенствованию правового механизма разделения власти в субъектах Российской Федерации могут быть учтены в процессе согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а также субъектами законодательной инициативы при подготовке'проектов законов в области государственного строительства.

Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», а также - в исследовательской деятельности по проблемам федерализма и организации государственной власти.

Апробация результатов исследования. Диссертация неоднократно обсуждалась на заседании кафедры теории и истории государства и права Башкирского государственного университета. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях и семинарах («Идеалы Всеобщей декларации прав человека и современный мир». Уфа, ноябрь 1998; «Профсоюзы и проблемы местного самоуправления». Уфа, 1999; «Вопросы кадровой политики в Республике Башкортостан». Уфа, октябрь, 2001; «Власть и политика». Уфа, март, 2002; «Вертикаль власти. Проблемы оптимизации и взаимодействия федеральных и региональных уровней власти в современной России». Уфа, октябрь, 2002; «Актуальные проблемы правовой системы общества». Уфа, ноябрь, 2002).

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 разделов, заключения и списка использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются степень разработанности темы, объект,  предмет,  цель  и


10

задачи исследования, его теоретическая и методологическая основа, формулируются научная новизна, основные выводы и положения, выносимые, на защиту, показана научная и практическая значимость диссертации.

В первой главе «Становление и развитие теории разделения власти в субъектах федеративного государства» значительное внимание уделяется анализу закономерностей эволюции теории разделения власти в субъектах федеративного государства, моделей разделения власти в субъектах федераций. Как отмечается в данной главе, разделение власти сложилось на самых ранних этапах формирования государства и вылилось в специализацию власти разных лиц и институтов. Однако формирование основ разделения власти в виде научно обоснованной теории произошло значительно позже, на той стадии развития общества и государства, когда созрели все необходимые предпосылки для активного участия широких слоев общества в политических процессах страны, восторжествовал хотя бы в формальном плане политический плюрализм

В работе проведен теоретико-методологический анализ становления и эволюции процесса разделения власти. Начиная с античной эпохи и до сегодняшнего дня, освещено развитие понятия «разделение власти» между различными институтами власти одного уровня («по горизонтали») и различными уровнями государственной власти («по вертикали»). При этом изучены труды Аристотеля, Локка, Монтескье, Мэдисона, Джея, Гамильтона, Руссо, других видных ученых.

Политическим смыслом принцип разделения власти наполняется тогда, когда его. необходимо применить как гарантию недопущения узурпации государственной власти церковью, монархом, партией. В подлинно демократических же государствах разделение власти на ветви рассматривается не только и не столько, как система сдержек и противовесов, направленная против узурпации государственной власти одним человеком или группой людей, сколько как оптимальная модель системы органов государственной: власти, способная наиболее эффективно решать задачи, стоящие перед государством. При этом делается вывод, что нередко в странах с недемократическими политическими режимами принцип разделения власти используется как политический лозунг для смены власти одной политической группировки - другой, при этом так и не получая практической реализации.

С целью уяснения места теории разделения власти в субъектах федеративного государства в общей теории разделения власти, как в научной доктрине, имеющей прикладное значение, и определения тенденции ее дальнейшей модернизации автором предпринята попытка выделить определенные этапы в развитии теории разделения власти.


11

На первом этапе происходит выделение законодательной (главенствующей) и исполнительной (обладающей менее высоким статусом) ветвей власти, а также указание на необходимость осуществления судебной функции представителями различных сословий. Дж. Локк, выдающийся ученый эпохи Просвещения, заявил о недопустимости соединения в руках какого-либо одного органа государства законодательной и исполнительной власти, научно обосновал необходимость осуществления законодательной власти через выборный представительный орган, сделав вывод, что представительный орган власти не должен заниматься исполнением законов, указал на необходимость создания в связи с этим постоянно действующего органа исполнительной власти и гарантий верховенства законодательной ветви власти.

На втором этапе - выделение трех с равной степенью самостоятельности ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) и научное обоснование необходимости существования системы сдержек и противовесов. Развил научную концепцию разделения власти и придал ей классический вид Ш. Монтескье. Он научно обосновал положение о необходимости существования трех ветвей власти. Развив идеи Дж. Локка о разделении власти, Ш. Монтескье выдвинул идею о «равновесии» и взаимных «сдержках» ветвей власти.

Третий этап характеризуется адаптацией теории разделения власти к республиканской форме правления и федеративной форме государственного устройства (выделение уровней власти). Немало внимания проблеме внедрения в практическую жизнь принципа разделения власти посвятили отцы американской демократии.. Первыми в мире они разработали научную концепцию разделения власти в федеративном государстве, осуществив разделение власти не только «по горизонтали», но и «по вертикали». Дж. Медисон, А. Гамильтон, Дж. Джей создали действенную систему сдержек и противовесов, не допускающую: преобладающего влияния какой-либо (какого-либо) из ветвей (уровней) власти федеративного государства.

Характерно, что создание федеративных государств стало возможным лишь на том историческом этапе, когда произошло разделение власти «по горизонтали». В диссертации делается вывод о том, что предшествующим условием создания подлинно федеративного государства является разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Это обусловлено тем, что принцип федерализма предполагает такую-систему власти, при которой законодательные полномочия осуществляются каждым уровнем государственной власти самостоятельно, без создания единой вертикали законодательной власти.

Именно в этот период сформировалась теория разделения власти в субъектах федеративного государства. Она стала частью общей теории


12

разделения власти. Характерной особенностью теории разделения власти в субъектах федеративного государства явилось то, что она сразу же приобрела прикладное значение, будучи реализованной в Соединенных Штатах Америки.

Четвертому этапу присущи обоснование необходимости существования самостоятельной контрольной ветви власти, а также становление новых моделей разделения власти «по вертикали» в результате выделения новых форм государственного устройства. Кризисные явления в XIX-XX веках в политической жизни мирового сообщества, трансформация существующих государств (изменение форм правления и государственного устройства, политического режима), появление новых государств привели к пересмотру основных положений государственной доктрины эпохи Просвещения отдельными учеными, которые в частности провозгласили несостоятельность ее положения о необходимости существования трех ветвей власти и заявили о необходимости функционирования контрольной ветви власти. Были разработаны, а в некоторых случаях воспроизведены в реальной жизни модели разделения власти, в которых на смену • классической триаде ветвей пришло четыре ветви власти.

Однако, как указано в работе, подобная модификация идей Локка и Монтескье находит практическое применение лишь в странах, переживающих переходный период развития от авторитарного к демократическому режиму. Там, где успешно реализована концепция разделения власти на три ветви, и существует действенная система сдержек и противовесов, в создании самостоятельной контрольной ветви власти в субъектах федерации, как и на федеральном уровне, нет необходимости, так как законодательная, исполнительная и судебная ветви власти обладают определенными контрольными полномочиями в отношении друг друга.

Следует отметить, что в области научного обоснования разделения власти в субъектах федерации также имеются определенные • трудности. Прежде всего, это связано с тем, что в последнее время на практике существенные различия между унитарными и федеративными государствами, а также между федерациями и конфедерациями стираются. Так, в настоящее время известны, унитарные государства, в которых отдельные административно-территориальные единицы пользуются не меньшими правами, нежели субъекты федерации (Италия,. Испания) • и ¦ федеративные государства, в которых субъекты федерации,, обладают незначительным объемом полномочий (Бразилия,-Российская Федерация).

Проведенная периодизация становления и эволюции теории разделения власти позволяет сделать следующие выводы:

1. Теория разделения власти в субъектах федеративного государства является частью общей теории разделения власти, сформировавшейся- в<


13

период адаптации теории разделения власти к республиканской форме правления и федеративной форме государственного устройства.

2.        Создание федеративного государства, сопровождаемое

разделением власти между уровнями, обязательно предполагает разделение

власти на ветви не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов

федерации.

  1. Наличие самостоятельной контрольной ветви власти в субъекте федеративного государства, как и на федеральном уровне, противоречит идеалам либерального общества, является пережитком- авторитарного государственного режима и оправдано только в переходный к демократическому устройству этап государственного строительства.
  2. Теория разделения власти в субъектах федеративного государства динамична и подвержена различным интерпретациям и модификациям.

В первой главе диссертационной работы рассматриваются также модели разделения власти в современных федеративных государствах. В диссертации указано, что в юридической науке существуют различные классификации самих федеративных государств. При этом автором предложены дополнительные основания для типологии федеративных государств:

1.  По признаку продолжительности существования:

  1. устойчивые (США, Швейцария);
  2. неустойчивые (Югославия).

2.  По соответствию их действительности:

  1. действительные (США, Германия);
  2. фиктивные (РСФСР).

3.  По структуре:

1)     простые (все федеративные государства- за исключением

Российской Федерации);

2)   сложные (Российская Федерация, отдельные субъекты которой

включают в себя другие субъекты федерации).

За основу взята классификация моделей разделения власти в субъектах федеративных государств В.И; Борисюка, однако автором предложены собственные основания для выделения той или иной модели. В работе проанализированы североамериканская (на примере США), центрально-европейская (на примере ФРГ),, латиноамериканская (на примере Бразилии) модели разделения власти в субъектах федеративных государств.

Автор придерживается точки зрения; что предрасположенность или, напротив,.- отсутствие у' членов той или иной социальной общности склонности к определенному типу взаимоотношений напрямую сказывается на результатах федеративных экспериментов. Несмотря, на то, что некоторые   федеративные   государства   были: созданы   «сверху»   путем


14

преобразования унитарного государства, когда четко обозначились тенденции к децентрализации власти, повлекшие конституционное закрепление передачи ряда властных' полномочий сильным регионам (Бельгия), а другие «снизу», когда присутствовала необходимость объединения самостоятельных государств для обеспечения коллективной безопасности (Австралия, США), общим для них является наличие развитости в субъектах этих федераций демократических начал, высокой политической культуры населения.

Что же касается стран, в которых демократические традиции еще не укоренились, там субъекты федерации сталкиваются со значительными трудностями в становлении и развитии механизма разделения власти (Бразилия, Россия). Произведенное разделение власти на ветви существенно отличается от. разделения власти «по горизонтали» в развитых демократических государствах. Это связано с тем, что коллективистское сознание тысячелетней крестьянско-общинной истории России и характеризующие ее ценности: патриархальная семья, безусловный приоритет общего перед частным, коллективного перед личным, явились причиной большей популярности концепций государственного строительства, основанных на идее общизма, нежели на принципах либеральной западной идеологии.

Североамериканскую модель. разделения власти в субъекте федерации, по мнению автора, характеризуют следующие основные черты:

1)          незначительное количество совместных полномочий у

федерального и регионального уровней;

2)  большой объем исключительных полномочий у органов власти

субъекта федерации;

В работе указано, что основным фактором, обусловившим становление в субъектах некоторых федераций данной модели разделения власти, явилось доминирование в.процессе государственного строительства идей дуалистического федерализма.

Автором отмечается, что в последнее время процесс разделения власти «по вертикали» в субъектах федераций с североамериканской моделью разделения власти подвергается определенной трансформации в связи с применением института федерального опережения, что свидетельствует об усилении процессов централизации в стране. Моменты политической и экономической нестабильности в стране характеризуются ростом популярности идей кооперативного федерализма. Однако, учитывая, что периоды спада в экономике и роста политической напряженности недолговременны, данное явление существенным образом не может изменить североамериканскую модель разделения власти в субъекте федерации и привести к существенному ограничению самостоятельности субъектов федеративного государства.


15

Центрально-европейской модели разделения власти в субъекте федерации, как указано в диссертации, присущи следующие черты:

1)   значительное количество совместных с федеральными органами

власти полномочий;

2)     меньший по сравнению с североамериканской моделью

разделения власти объем исключительных полномочий органов власти

субъектов федерации.

Автором сделан вывод, что на становление данной модели разделения власти определяющее влияние оказала концепция кооперативного федерализма, что обусловило существование развитых институтов федерального вмешательства и механизма контроля федерального центра за субъектами федерации.

В законодательной сфере это проявляется в том, что федеральное законодательство имеет приоритет перед законодательством субъектов федерации. В исполнительной - особым порядком исполнения субъектами федерации федеральных законов. В сфере судебной власти контрольные функции федерального уровня проявляются в создании такой судебной системы, когда федеральные суды рассматривают дела в качестве судов последней инстанции.

В работе сделан вывод, что субъекты федеративного государства,

избравшего центрально-европейскую модель разделения власти, обладают

меньшим объемом полномочий при осуществлении законодательной,

исполнительной и судебной функций, нежели субъекты федеративных

государств с североамериканской моделью разделения власти. Вместе с тем

их непосредственное участие в формировании ряда федеральных органов

власти, совместное осуществление ряда полномочий федеральным и

региональным уровнями власти, а также необходимость получить согласие

регионов                      при решении ряда государственных вопросов на

федеральном уровне позволяют признать такие государства федеративными.

Автором сделан вывод, что важным фактором, определяющим доминирование концепции дуалистического либо' кооперативного федерализма в процессе государственного строительства является состояние экономики и политики в стране. В период, характеризующийся необходимостью мобилизации ресурсов (угроза гражданской войны либо вторжения иностранного государства, кризис в сфере экономики и т.п.) в процессе государственного строительства преобладают. идеи кооперативного федерализма. Когда же на протяжении длительного времени общество пребывает в состоянии стабильности, наиболее популярной становится концепция дуалистического федерализма.


16

Латиноамериканская модель разделения власти в субъекте федерации, по мнению автора, характеризуется следующими основными чертами:

1)  незначительное количество совместных с федеральными органами

власти полномочий;

  1. минимальный объем исключительных полномочий у органов власти субъекта федерации;
  2. несовершенство механизма разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти и взаимодействия уровней власти.

4) неразвитость судебной ветви власти.

Отсутствие у органов власти субъектов федерации значительного объема совместных с федеральными органами власти полномочий, как указано в диссертации, связано с тем, что в процессе государственного строительства страны с латиноамериканской моделью разделения власти в субъекте федерации не опирались на идеи кооперативного федерализма. Учитывая это, можно предположить, что становление федеративных отношений в странах с латиноамериканской моделью разделения власти в субъекте федерации происходит с использованием концепции дуалистического федерализма. Однако анализ разграничения полномочий между уровнями власти свидетельствует об обратном. Так, для субъектов федерации с такой моделью разделения власти характерно не четкое разграничение полномочий между федеральным центром и- субъектами федерации, позволяющее выделить две практически не пересекающиеся сферы компетенции, а определенная узурпация власти федеральными органами власти.

Дополнительные сложности в процессе взаимодействия субъектов федерации с федеральным центром обусловлены распространенным использованием института федерального вмешательства, несмотря на отсутствие развитой сферы совместных полномочий.

Из судебных функций субъекты федеративного государства вправе самостоятельно ' признавать противоречащими конституции (уставу) субъекта федерации законы и иные нормативные акты регионального уровня и муниципалитетов. Помимо конституционных.судов, в субъектах федерации могут также действовать некоторые другие судебные органы, однако их учреждение и функционирование полностью зависят от воли федеральных органов власти. При этом субъекты федерации не могут влиять, в отличие от субъектов федеративных государств с центрально-европейской моделью разделения власти, на формирование федеральных судебных органов.

По мнению автора, латиноамериканская модель разделения власти в субъекте     федерации     является     переходным     от    авторитарного     к


17

демократическому политическому режиму этапом в государственном

строительстве стран ее избравших и обусловлена слабой развитостью

демократических начал в государствообразующем обществе, без чего

невозможно осуществить полноценное разделение власти сначала «по

горизонтали», а затем «по вертикали». Существенные различия в

построении системы органов власти на федеральном и региональном

уровнях с неизбежностью влекут дестабилизацию функционирования

всего государства, что требует пересмотра подхода к устройству органов

власти        на каждом из уровней.

Во второй главе «Практика реализации теории разделения власти в субъектах Российской Федерации» указывается, что, несмотря на то, что большую часть своей истории Россия являлась унитарным государством, определенные элементы разделения власти « по горизонтали» и «по вертикали» были свойственны ей со времен существования Древнерусского государства. Исследования ученых показали, что в структуре Древнерусского государства преобладали Славинии, имевшие определенную политическую самостоятельность. Власть главы Киевского государства в значительной мере ограничивалась территориальным верховенством местных князей.

Характеризуя царскую Россию, являвшуюся унитарным государством, следует отметить, что ей были присущи некоторые черты федеративного государства, выразившиеся, в частности, в делегировании отдельным регионам ряда государственных полномочий. Так, например, созданное в составе России Польское королевство руководствовалось собственной Конституцией 1815 года. Автономными в составе России были Хивинское ханство, Бухарский эмират, а также Великое княжество Финляндское.

Совет при князе и Вече, Боярские думы, Земские соборы, не являлись самостоятельными законодательными органами, но внесли значительный вклад в становление современных парламентских структур в России.

Петром I и его преемниками предпринимались попытки отделить суды от царской администрации, однако они не увенчались успехом.

В советский период, несмотря на критику научных концепций Локка и Монтескье официальной идеологией, отдельные положения их учений были воплощены в жизнь в целях повышения эффективности деятельности составных элементов и всего государственного аппарата в целом.

Что же касается разделения власти «по вертикали» в советский период, то с января 1918 года Россия стала официально именоваться федеративной республикой, однако весь советский период развивалась как унитарное государство.

Реформа системы государственных органов, начавшаяся. во второй половине   80-х   годов   XX. века,,  привела   к   переосмыслению   теории


18

разделения власти и подхода к решению вопросов формы государственного устройства, результатом чего явилось конституционное закрепление таких основополагающих начал государственного строительства, как принцип федерализма и принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Если государства с североамериканской и центрально-европейской моделями разделения власти в субъектах федерации образованы в обществах с сильными либеральными традициями, благодаря чему они обладают устойчивостью, то нашей стране, где нет вековых традиций демократических отношений, идея разделения власти была предложена не обществом государству, как в действительно демократических странах, а провозглашена политической элитой в период борьбы за власть с руководством Коммунистической партии. Когда же угроза реставрации социалистического строя миновала, государственная концепция разделения власти подверглась значительному изменению и приобрела черты, которые позволяют, по мнению автора, отнести Россию к государствам с латиноамериканской моделью разделения власти в субъекте федерации.

В диссертации анализируются различные существующие в науке подходы к определеншо статуса субъектов Российской Федерации. При этом автор придерживается точки зрения, что в целом субъекты России обладают равным статусом. Об этом свидетельствует анализ действующих федеральных законов, а также решений Конституционного Суда Российской Федерации но вопросам федеративного устройства.

Учитывая, что в настоящее время на федеральном уровне все субъекты Российской Федерации воспринимаются как равноправные, а потому к вопросам разграничения полномочий и создания системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях между уровнями власти используется унифицированный подход, рассмотрение вопросов разделения власти на региональном уровне и между уровнями власти Российской Федерации в работе осуществлено на примере конкретного субъекта федерации -Республики Башкортостан.

По мнению автора, заслуживает внимания точка зрения ученых, согласно которой федеральные органы власти путем законодательного регулирования государственного строительства практически «навязали» субъектам Российской Федерации собственное видение системы органов власти на региональном уровне. В то же время, представляется неверным допускать возможность, а то и необходимость существования в одном государстве совершенно отличных от принятого на федеральном уровне способа разделения власти на уровне регионов. Подобное явление, как указано в диссертации, с неизбежностью ведет к противостоянию уровней власти и, как следствие, к дестабилизации работы всего государственного аппарата. Оптимальным способом решения данного вопроса представляется


19

самостоятельное определение субъектом федерации собственной системы органов власти в соответствии с принципами, законодательно закрепленными на федеральном уровне. Данное положение нашло отражение в Конституции Российской Федерации, но не получило дальнейшей практической реализации.

В результате рассмотрения модели разделения власти в Республике Башкортостан сделан вывод, что разделение власти в субъекте Российской Федерации характеризуется следующими чертами:

  1. разделение власти на три ветви, при этом руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта (высшее должностное лицо) обладает особым статусом;
  2. неразвитость судебной ветви власти;
  3. минимальный объем исключительных полномочий органов власти субъектов федерации;           ¦
  4. незначительное количество совместных с федеральными органами власти полномочий;

5)       несовершенство механизма разграничения полномочий

федерального центра и субъектов федерации по предметам совместного

ведения.

В федеральном законодательстве отсутствуют нормы о возможности создания субъектами России местных органов государственной власти. Вместе с тем, как известно, существует решение Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», в соответствии с которым допускается создание территориальных подразделений исполнительных органов власти, а также местных исполнительных и представительных органов власти на уровне административно-территориальных единиц российских регионов.

Автором проанализированы федеральные законы и законы субъектов Российской: Федерации, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, регулирующие вопросы создания органов государственной власти субъекта Российской; Федерации и сделан вывод; что в России*сложились следующие типы системы органов государственной. власти субъекта Российской Федерации:

1) классический:

а) на уровне субъекта федерации - исполнительные органы власти, (высшее должностное лицо (не во всех субъектах) - Правительство; министерства, государственные комитеты и т.п.) - законодательный орган власти - Конституционный (уставный) суд;

6)   на уровне административно-территориальных единиц субъекта

федерации - органы власти субъектов федерации отсутствуют;


20

в) на уровне участков - мировые судьи.

2)  с разветвленной исполнительной властью:

а)   на уровне субъекта федерации - исполнительные органы власти

(высшее должностное лицо (не во всех субъектах) - Правительство,

министерства, государственные комитеты и т.п.) - законодательный орган

власти - Конституционный (уставный) суд;

б)   на уровне административно-территориальных единиц субъекта

федерации - территориальные подразделения исполнительных органов

власти субъекта федерации;

в)  на уровне участков - мировые судьи;

3)  сложный:

а)  на уровне субъекта федерации - исполнительные органы власти

(высшее должностное лицо (не во всех субъектах) - Правительство,

министерства, государственные комитеты и т.п.) - законодательный орган

власти - Конституционный (уставный) суд;

б)  на уровне административно-территориальных единиц субъекта

федерации - местный исполнительный орган власти (например, районная

(городская) администрация) - местный представительный орган власти

(например, районный (городской) Совет);

в)  на уровне участков - мировые судьи.

При этомделается вывод о том, что ни один из рассмотренных типов системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации не соответствует в полной мере принципу разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, ибо в субъекте Российской Федерации отсутствуют созданные им суды общей юрисдикции. Об этом же свидетельствует функционирование мировых судей по так называемым участкам, а не на уровне административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации.

Система органов власти в Республике Башкортостан основана на принципе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Данный принцип реализован в республике более последовательно, чем на федеральном уровне. Так, Президент Республики Башкортостан является высшим должностным лицом: его статус соответствует принципу разделения власти на три ветви и вписывается в систему сдержек и противовесов, действующую на региональном уровне. При этом Президент республики, обращаясь с ежегодными обращениями -посланиями к Государственному Собранию Республики Башкортостан, определяет основные направления его деятельности, дает рекомендации.. по совершенствованию законотворческой деятельности.

В соответствии с рассмотренной ранее классификацией в Республике Башкортостан представлен сложный тип системы органов власти.


21

Башкортостан, как и остальные субъекты Российской Федерации, столкнулся с проблемой создания собственных судебных органов власти. К органам судебной власти Республики Башкортостан отнесены только Конституционный Суд Республики Башкортостан, а также мировые судьи. При этом законность и обоснованность приговоров и других решений мировых судей проверяются районными (федеральными) судами, а финансирование деятельности мировых судей осуществляется из федерального бюджета.

Как уже указывалось, субъекты Российской Федерации обладают незначительными полномочиями при создании собственных судебных органов. Кроме того, законодательные органы власти испытывают серьезные проблемы при осуществлении законотворческой деятельности в связи с тем, что большинство предметов ведения отнесено к исключительной компетенции федеральных органов власти; что же касается предметов совместного ведения, то, как показал анализ федерального законодательства, по большинству из них приняты нормативные правовые акты, детально регулирующие данные сферы общественных отношений и не оставляющие субъектам федерации возможности для собственного правотворчества.

Анализ законодательства Российской Федерации позволил сделать вывод, что объем полномочий субъектов по изданию собственных законов столь невелик, что невозможно выделить какую-либо конкретную сферу отношений, отнесенную к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.

Существенно осложнило работу региональных парламентов отнесение к предмету совместного ведения регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, так как практически все отношения, подлежащие законодательному регулированию, в той или иной мере связаны с реализацией гражданами каких-либо прав и (или) свобод.

Таким образом, несмотря на закрепление в российской Конституции большого объема предметов совместного ведения, возможность самостоятельного осуществления субъектами федерации законодательной функции весьма ограничена федеральным законодателем.

Сложившаяся ситуация привела к появлению большого числа сторонников так называемого «параллельного федерализма» (крайней степени дуалистического федерализма), которые стремятся к полному разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти. По мнению автора, при всей привлекательности подход к решению проблемы, разделения власти «по вертикали», характеризующийся отсутствием сферы совместных полномочий, неприемлем для современной России, так как иначе из-за частого изменения баланса сил между уровнями власти,   незавершенности   формирования-  системы   органов   власти   на


22

федеральном и региональном уровнях нашгутся конфликты между уровнями власти. Наличие же сферы совместного ведения позволяет более гибко взаимодействовать федеральному и региональному уровням власти, учитывая при этом экономическую и политическую ситуацию в стране.

Что же касается права судов общей юрисдикции рассматривать дела о соответствии федеральным законам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, то представляется сомнительной способность судей общей юрисдикции выносить решения на столь же профессиональном, как в Конституционном Суде Российской Федерации, уровне. Это связано, во-первых, с перегруженностью судов общей юрисдикции (особенно судов первой инстанции) гражданскими и уголовными делами, во-вторых, с упрощенной по сравнению с действующей в Конституционном Суде России процедурой рассмотрения дела, в третьих, с единоличным, а не коллегиальным в отличие от Конституционного Суда России рассмотрением такого рода дел в суде первой инстанции и, в-четвертых, как правило, с менее высоким, чем в Конституционном Суде России, профессиональным уровнем судей, что связано с повышенными требованиями, предъявляемыми к судьям Конституционного Суда России.

Незначительный объем полномочий у субъектов Российской Федерации обусловлен также отсутствием у них прав непосредственно участвовать в формировании федеральных органов власти. Исключение представляет Совет Федерации (ст. 95 Конституции Российской Федерации).

Анализ системы органов власти в Республике Башкортостан, а также механизма разграничения полномочий между федеральным и региональным уровнями позволяет сделать вывод; что разделение власти в субъектах Российской Федерации осуществлено без опоры на идеи дуалистического или кооперативного федерализма, то есть без использования опыта демократически развитых федеративных государств:

Во избежание незаконного вмешательства федеральных органов власти в деятельность субъектов Российской Федерации, а также создания действенной системы гарантий прав субъектов Российской Федерации представляется целесообразным осуществить ряд мероприятий, в том числе:

1.      Исключить из федеральных законов нормы, детально

регламентирующие вопросы организации системы органов власти

субъектов Российской Федерации.

2.   Уполномоченным органам обратиться в Конституционный Суд

Российской Федерации с запросом о толковании и разъяснении порядка

применения конституционной нормы, относящей к исключительному

предмету ведения Российской Федерации вопросы регулирования и защиты

прав и свобод человека и гражданина.


23

3.         Обязать прокуратуру, соответствующие структурные

подразделения в Администрации Президента Российской Федерации и

Министерстве юстиции Российской Федерации осуществлять контроль за

соответствием Российской Конституции не только нормативных правовых

актов субъектов федерации, но и актов, принятых федеральными органами

власти.

4.   Принять федеральный закон, устанавливающий ответственность

федеральных органов власти за нарушение прав субъектов Российской

г               Федерации.

(                       5.   Изменить  порядок  рассмотрения  судами  дел  о  соответствии

федеральным законам нормативных правовых актов субъектов Российской

L               Федерации,      возложив     обязанность     но     их     рассмотрению     на

Конституционный  Суд  Российской  Федерации  либо  усовершенствовав процедуру рассмотрения этой категории дел судами общей юрисдикции.

6. Внести изменения в федеральное законодательство, регулирующее вопросы организации судебных органов власти субъектов Российской Федерации, предусмотрев осуществление мировыми судьями полномочий на уровне административно-территориальных единиц субъектов федерации, а также решив вопрос об учреждении субъектами Российской Федерации собственных судов общей юрисдикции на региональном уровне.

Существование ряда проблем в разделении власти между федеральным и региональным уровнями власти Российской Федерации обусловлено начальной стадией существования в стране федеративных отношений, а потому традиционно сильным влиянием на процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти унитарной концепции государственного устройства.

В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, излагаются основные выводы и предложения но данной теме.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

  1. Развитие системы законодательства Республики Башкортостан на основе ее обновленной Конституции // Информационный бюллетень Администрации Президента Республики Башкортостан, № 6 (19). Уфа. 2001 (0,3 п.л.).
  2. Правовое обеспечение формирования местного самоуправления в ходе государственного строительства в Республике Башкортостан // Профсоюзы и проблемы местного самоуправления. Сборник. Уфа. 1999 (0,6 п.л.).

24

3.   Проблемы юридической техники в правотворческой деятельности

органов местной власти // Информационный бюллетень Администрации

Президента Республики Башкортостан, № 2 (8). Уфа. 2000 (0,5 п.л.).

4.     Государственное строительство в Республике Башкортостан:

конституционные принципы местной власти // Конституция Республики

Башкортостан: история, теория, практика. Уфа. 1999 (0,2 п.л.).

5.  Проблемы реализации права граждан Республики Башкортостан на

благонриятпую окружающую среду // Всеобщей декларации прав человека

50 лет. Сборник. Уфа. 2001 (0,2 п.л.).

6.       О полномочиях субъектов Российской Федерации в

законодательной сфере // Вестник юридического института МВД, № 5.

Уфа. 2002 (0,5 п.л.).

  1. Принцип разделения власти как важнейшее требование Декларации о государственном суверенитете Республики Башкортостан // Информационный бюллетень Администрации Президента Республики Башкортостан, № 8 (27) Уфа. 2002 (1 п.л.).
  2. Проблемы совершенствования системы сдержек и противовесов в отношениях между уровнями государственной власти Российской Федерации // Вертикаль власти. Проблемы оптимизации и взаимодействия федерального и регионального уровней власти в современной .России. Сборник. Уфа. 2002 (0,5 п.л.).

9.    Проблемы оптимизации разграничения предметов ведения и

полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами // Актуальные

проблемы правовой системы общества. Сборник. Уфа. 2002 (0,8 п.л.).


Галиева Лилия Шамилевна

РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Лицензия на издательскую деятельность ЛР № 021319 от 05.01.99 г.

Подписано в печать 22.11.2002 г. Бумага офсетная. Формат 60x84/16.

Гарнитура Times. Отпечатано на ризографе.

Усл.печ. л. 1,68. Уч.-изд .л. 1,38. Тираж 100 экз. Заказ 700 .

Редакционно-издательский отдел

Башкирского государственного университета

450074, РБ, г. Уфа, ул. Фрунзе, 32.

Отпечатано на множительном участке

Башкирского государственного университета

450074, РБ, г.Уфа, ул.Фрунзе, 32.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.