WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

Вокуев Муса Рукманович

МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2006


I



На правах рукописи

Вокуев Муса Рукманович

МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2006


Работа выполнена в Ростовском юридическом институте МВД России

Научный руководитель:                 Доктор юридических наук

Кандидат исторических наук,

Профессор

Чердаков Олег Иванович

Официальные оппоненты:                   Бутько Людмила Васильевна

Доктор юридических наук, профессор Буримов Роман Юрьевич, Кандидат юридических наук,

Ведущая организация:                        Астраханский государственный

Университет

"р(/П" марта 2006 г. в "_/т_" -

Защита диссертации состоится "fffrv " марта 2006 г. в "   ' ' " часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете по адресу: 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13.

С диссертацией можно ознакомиться в библеотеке Кубанского государственного аграрного университета по адресу: 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13.


Автореферат разослан "/ 7 " февраля 2006 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук,

профессор                                           В.П. Камышанский


1А*|

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА СП. О»


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Миграция в той или иной степени охватывает большинство стран современного мира, оказывая значительное влияние на происходящие в них политические, правовые и экономические процессы. Хотя миграция населения - это явление естественное, существующее со времени возникновения человеческого общества и, значит, определяемое универсальной закономерностью функционирования и развития социума, каждая эпоха характеризуется собственной миграционной спецификой. Абсолютное большинство современных миграций носит стрессовый характер. Существенно изменяются и их масштабы. Так, с 1951 по 2001 гг. количество мигрантов в мире возросло с 1 млн до 21 млн 126 тыс. человек.

Обязанностью любого государства является защита прав мигрантов. В сфере международного права эта деятельность регламентируется Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., а также Конвенцией ООН 1951 г., касающейся статуса беженцев, другими нормативно-правовыми документами. Примечательно то, что в последние годы многие страны не соблюдают некоторые права мигрантов, прежде всего в части предоставления им убежища. Это связано, в первую очередь, с защитой национальной безопасности от террористической угрозы. Формирование современной миграционной политики западных государств сопровождается существенными юридическими коллизиями, возникающими в силу смещения ее приоритетов с глобального уровня на региональный. В этом контексте очевидно, что законодательство Российской Федерации является более последовательным в реализации основных положений международно-правовых документов.

Вместе с тем формирование государственной миграционной политики Российской Федерации, ориентированной на признание экономической целесообразности иммиграции для страны и в то же время признающей опасность ее некоторых латентных форм, не так эффективно в контексте трудностей легитимации ее приоритетов на региональном уровне. Так, институционализация

3


норм миграционного права в российских регионах сопровождается серьезными противоречиями, имеющими, вероятно, не только юридическую подоплеку.

Активизация миграционных потоков на территории современной России впервые стала фиксироваться в 1989 г. В период с 1989 по 2001 гг. из стран ближнего зарубежья в Россию въехало 8811,5 тыс. чел., а выехало 3932 тыс. Таким образом, сальдо миграции составило 4879,5 тыс. чел. Главной особенностью миграции в России 90-х гг. прошлого века является ее вынужденный характер, обусловленный как межэтническими конфликтами, так и распадом Советского Союза, ставшего причиной наиболее интенсивных миграционных потоков и в России, и на всем постсоветском пространстве. Другая особенность относится к правовым условиям осуществления миграции, которые характеризовались состоянием модернизации.

Затянувшееся реформирование правовой системы государства создавало значительные трудности выработки законодательной базы, способной эффективно воздействовать на миграционные потоки в интересах государства. Ситуацию в этой сфере усугубляло и то, что законодательство, регулирующее миграционные правоотношения в Советском Союзе, оказалось неэффективным в новых исторических условиях. Поэтому первоначально законотворчество в отношении миграции обладало низким уровнем системности, обуславливаясь практикой оперативного реагирования на возникающие проблемы. Значительное развитие получали отдельные аспекты миграции, представлявшие высокую степень актуальности с точки зрения складывающихся конкретных исторических условий. Естественно, что федеральное законодательство при отсутствии разработанной системной миграционной стратегии было не в состоянии охватить все возможные проблемы, возникающие в связи с иммиграцией и эмиграцией в регионах. Это объясняет то обстоятельство, что длительное время законодательная инициатива в сфере миграции имела региональную доминанту, которая и сегодня порой еще дает о себе знать. Закономерность подобной ситуации объяснялась, во-первых, необходимостью защиты интересов субъектов Федерации, испытывавших значительное давление миграционных потоков, во-

4


вторых, существовавшей тогда системно-правовой неопределенностью правового поля; в-третьих, неразработанностью и институциональной неоформленностью системы принципов миграционного права, отражающих закономерности миграционных отношений на федеральном уровне.

Современное состояние правовой системы России характеризуется достаточной стабильностью, однако ее формирование далеко от завершения. Общая положительная тенденция систематизации модернизированных отраслей права и формирования подотраслей права имеет большое значение для становления правовой системы России. Однако полагаем, что определяющим структурно-функциональным фактором этого процесса является реализация играющих системообразующую роль общих принципов российского права в отраслевом праве. Незавершенность данного процесса очевидна при обращении к миграционному праву, обладающему значительной коллизионностью не только по причине разнокачественного характера его источников, но и в силу неопределенности его основных начал, предмета и метода правового регулирования, что существенно затрудняет эффективное законотворчество. Важную роль в формировании миграционного законодательства играют политические, демографические, экономические факторы, которые порой функционируют в качестве правовых принципов. Это обусловливает возможность неправового регулирования миграционных потоков, ослабляя правовую систему. Сказанное относится не только к региональному законотворчеству, но и к федеральному. Между тем формирование правовой системы и отраслевого права - это одновременный, взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, поскольку развитие элементов отраслевого права является конкретизацией и развитием всей правовой системы.

Поэтому актуальность исследования миграционного права в контексте формирования правовой системы России состоит в необходимости выработки юридических критериев легитимации миграционных отношений, что позволит устранить множественные коллизии, имеющиеся в миграционном законодательстве.

5


Степень научной разработанности проблемы. К сожалению, вопросы, касающиеся миграционного права в контексте формирования правовой системы России, пока еще не получили достаточного освещения. В то же время хорошо разработаны многие аспекты, которые непосредственно связаны с исследуемой проблемой. Такие исследования играли большую методологическую роль в проведении настоящего исследования.

Для постановки проблемы и анализа принципов миграционного права эвристическое значение имеют работы таких авторов, как А.Г. Бережной, Л.Д. Воробьев, О.Д. Воробьева, В.П. Грибанов, А.Н. Жеребцов, Е.И. Козлов, Е.А. Лукашова, И.И. Лукашук, В.О. Лучин, О.Е. Кутафин, А.В. Малько, Н.И. Мату-зов, Н.М. Марченко, И.А. Покровский, В.А. Туманов, Е.Н. Трубецкой и некоторых других, рассматривавших проблему реализации принципов российского права в легитимации правового статуса мигрантов.

Кроме того, важную методологическую роль в исследовании взаимосвязи миграционного права и функционирования правовой системы России играли работы социологов и политологов: Т.В. Козлова, И.Р. Балеева, Г.Г. Гольдина, И.А. Фильчагова, Л.И. Комиссарова, а также юристов: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, П.П. Баранова, В.И. Зажицкого, А.В. Малько, С.Л. Тихомирова и др.

При исследовании миграционных правоотношений, принципов миграционного права, предмета и метода правового регулирования автор во многом опирался на работы М.И. Байтина, В.Н. Синюкова, Н.И. Матузова, И.Н. Сеня-кина, А.Б. Лисюткина, других исследователей. Вопросы, связанные с проблемами государственно-правового регулирования миграционных процессов, исследовались на основании методологии, разработанной такими учеными-юристами, как М.Л. Тюркин, Т.М. Регент, В.Д. Гончаренко, СЕ. Метелев, Ю.И. Вьюнов, Е В. Галуза, В.В. Денисенко, Е.С. Красинец и другими исследователями.

Объект исследования - основные тенденции и противоречия формирования правовой системы России и связанные с ними проблемы регулирования миграционных процессов.

6


Предметом исследования являются структурный, содержательный и функциональный аспекты государственно-правового регулирования миграции в Российской Федерации в контексте формирования миграционного законодательства.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является всесторонний анализ формирования миграционного права России в связи с разрешением противоречий, возникающих в ходе государственно-правового регулирования миграционных процессов; выработка рекомендаций по юридическому определению основных категорий, отражающих миграционные явления, нормативно-правовому обеспечению миграции в Российской Федерации.

В диссертации автором были поставлены следующие задачи:

  1. рассмотреть основные характеристики миграционных процессов в Российской Федерации;
  2. исследовать основные тенденции формирования российского миграционного законодательства;
  3. изучить субъект-объектную структуру государственно-правового регулирования миграционных процессов в России;
  4. проследить процесс формирования государственной миграционной политики России и ее влияние на становление миграционного права;
  5. проанализировать генезис и функционирование принципов миграционного права России и их влияние на формирование нормативно-правового поля миграции;
  6. исследовать содержание, форму и структуру миграционных правоотношений в России;
  7. рассмотреть формирование предмета и метода правового регулирования миграционного права России, определяемого в качестве особой отрасли права.

Теоретическая й методологическая основа исследования. В диссертации автор опирался на достижения отечественной юридической науки в сфере исследования миграционных процессов, стремясь сохранить преемственность с проводимыми ранее исследованиями. Большую роль при этом играла сформи-

7


рованная методология теоретического анализа миграции, которая использовалась автором работы. Так, в ходе диссертационного исследования были использованы общенаучные и специальные теоретические методы познания. Методологической основой работы стали системный подход, метод юридической компаративистики, исторический подход. Кроме того, применялись формально-юридический метод, социологические и логические методы познания.

Достоверность результатов исследования обеспечивалась в первую очередь использованием исторического метода, а также сравнительно-правового анализа миграционного законодательства России и стран СНГ.

Новизна диссертационного исследования:

  1. определены основные тенденции формирования миграционного законодательства;
  2. сформулированы юридические дефиниции категорий «миграция», «мигрант» и «незаконная миграция»;
  3. раскрыты содержание и формы государственно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации;
  4. рассмотрены основные этапы формирования государственной миграционной политики, в связи с ее влиянием на нормативно-правовое поле миграции;
  5. дан системный анализ миграционных правоотношений;
  6. определены предмет и метод правового регулирования миграционного права России;

- дано определение миграционного права.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Длительное время в стране отсутствовал системный подход к регулированию миграционных правоотношений, что породило практику оперативного реагирования на миграционную ситуацию в виде принятия соответствующих нормативно-правовых актов. В результате наибольшее законодательное обеспечение получила вынужденная миграция: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (ныне действующий в редакции от 7 ноября 2000 г. № 135-ФЗ) и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1

8


«О вынужденных переселенцах» (ныне действующий в редакции от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ). Более системный характер миграционное законодательство приобретает с середины 90-х гг. и связано с принятием целого ряда федеральных законов: от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции от 24 июня 1999 г.), от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Большую роль в придании миграционному законодательству системного характера сыграли принятая 20 февраля 2001 г. Правительством Российской Федерации Программа «Основные направления миграционной политики Российской Федерации» и утвержденная 1 марта 2003 г. «Концепция регулирования миграционных процессов». В целом современные тенденции развития миграционного законодательства Российской Федерации, характеризуясь системностью, определяются общими тенденциями формирования законодательства страны. Они состоят во всестороннем усилении законодательного приоритета, интенсификации и стремлении к стабильности, специализации, правовой унификации.

2. В миграционном законодательстве России нет правового определения таких базовых категорий, как «мигрант», «миграция» и «незаконная миграция». В то же время законодательство России на основании норм, функционирующих в процессе регулирования правоотношения в этой сфере, позволяет дать корректное юридическое определение этим понятиям. Под миграцией следует понимать территориальные перемещения людей, сопровождаемые изменением их правового статуса в результате въезда на территорию Российской Федерации, выезда с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории. Таким образом, под мигрантами понимаются не все лица, осуществляющие территориальные перемещения, а лишь те, правовой статус которых изменяется в результате такого перемещения. Российское миграционное законодательство к таким лицам относит иностранцев, лиц без гражданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещенных лиц. Соответственно, мигрантам является лицо, осуще-

9


ствившее территориальное перемещение, в результате которого его правовой статус определяется категориями «иностранец», «лицо без гражданства», «беженец», «лицо, ищущее убежище», «вынужденный переселенец», «вынужденно-перемещенное лицо», которые предполагают соответствующую совокупность прав и обязанностей. В соответствии с этим незаконной миграцией следует считать такие территориальные перемещения людей, связанные с въездом на территорию Российской Федерации, выездом с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории, которые совершаются с нарушением действующего миграционного законодательства и не влекут легитимное приобретение одного из названных правовых статусов.

  1. Государственно-правовое регулирование миграционных процессов -это деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления, международных и общественных организаций по управлению миграционными процессами на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина в целях реализации интересов личности, общества и государства в рамках действующего миграционного законодательства Российской Федерации. Субъекты и объекты государственно-правового регулирования миграции в Российской Федерации представляют собой единое системное образование, структурными элементами которого являются органы государственной власти, местного самоуправления, международные и общественные организации, равно как и сами мигранты в лице иностранных граждан, лиц без гражданства, лиц, ищущих убежище, беженцев, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещенных лиц.
  2. Анализ формирования государственной миграционной политики показывает, что роль государства и права в регулировании миграционными процессами в истории России изменялась, обуславливаясь политическими, социальными и экономическими факторами. Можно выделить три стадии в процессе этих изменений: досоветский период, советский период, постсоветский период. В досоветский и советский периоды государство было единственным субъектом регулирования миграционных процессов, которое осуществлялось на осно-

10


ве административно-командного управления миграцией, порой дополняемое системой льгот, определенной экономической и политической целесообразностью миграции. В постсоветский период в число субъектов регулирования миграционных процессов, наряду с государством, входят и органы общественного самоуправления, международные и общественные организации. Начинает доминировать государственно-правовое регулирование миграционных процессов, осуществляемое на основе реализации прав и свобод человека, закрепленных в международном и российской миграционном законодательстве, с целью реализации интересов личности, общества и государства.

5. Миграционные правоотношения представляют собой такие отношения,

которые возникают между участниками миграционного процесса по поводу

реализации их прав и обязанностей, связанных с въездом в страну, выездом из

страны, пребыванием и проживанием на ее территории. Основой миграцион

ных правоотношений в Российской Федерации являются права и свободы чело

века, закрепленные международными правовыми документами. Конституцией

Российской Федерации, другими нормативными правовыми актами, регули

рующими правоотношения в сфере миграции. Российское миграционное зако

нодательство к субъектам миграционных правоотношений относит иностран

ных граждан, лиц без гражданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынуж

денных переселенцев, вынужденно-перемещенных лиц, являющихся непосред

ственными участниками миграционных процессов. Объектами миграционных

правоотношений являются права и свободы человека и гражданина, нашедшие

свое нормативное закрепление в миграционном законодательстве. Развитие ми

грационных правоотношений связано с расширением правового поля миграци

онных процессов на основе последовательной реализации прав и свобод чело

века и гражданина, в целях наиболее полного удовлетворения интересов всех

участников миграционных процессов, использования потенциала миграции для

социально-экономического развития страны.

6.  Предмет правового регулирования миграционного права значительно

уже правового поля, охватывающего миграционное законодательство. Он ис-

11


черпывастся совокупностью правоотношений, возникающих по поводу прав и обязанностей лиц, совершающих миграцию. Соответственно, миграционное право - это система юридических норм, регулирующих миграционные отношения, связанные с въездом в страну, выездом из страны, пребыванием или проживанием на ее территории. Методы правового регулирования сводятся к системе, состоящей из трех элементов: 1) императивный, отражающий неукоснительную реализацию конституционных требований в миграционных правоотношениях; 2) диспозитивныи, отражающий юридическое равенство субъектов миграционных правоотношений, их автономию, способность правообладания и возможность отстаивания субъективного права; 3) метод сочетания федерального и регионального управления. Функции миграционного права направлены на реализацию целей государственной миграционной политики и ее задач и могут быть охарактеризованы как регулятивно-статические, ориентированные на сохранение и развитие экономического, политического и социально-культурного фундамента общества; регулятивно-динамические, устанавливающие компетенцию субъектов государственно-правового регулирования миграционных процессов; регулятивно-охранительные функции, направленные на реализацию интересов всех участников миграционных правоотношений.

7. Миграционное право - это система юридических норм, регулирующих миграционные отношения, которые возникают вследствие въезда в страну, выезда из страны, пребывания или проживания на ее территории. В формировании миграционного права как системы норм ведущую роль играют действующие в нем такие правовые принципы, как «свобода передвижения и выбора места пребывания и жительства», «законность пребывания и жительства», «регистрация по месту пребывания и жительства». Именно поэтому предмет правового регулирования миграционного права значительно уже правового поля, которое охватывает миграционное законодательство. Он исчерпывается той совокупностью правоотношений, которые возникают по поводу прав и обязанностей лиц, пересекающих государственную границу, пребывающих и проживающих на территории государства иммиграции, что неизбежно вызывает их

12


изменение. Данная совокупность прав и обязанностей отражена в законодательстве правовым статусом, фиксирующим форму, характер и качество правоотношений, возникающих между мигрантом и государственными органами власти.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории миграционного права России, его теоретического осмысления. В нем подняты актуальные проблемы, которые позволят в дальнейшем разрабатывать аспекты проблемы формирования миграционного права России. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса теории государства и права, конституционного права, при написании курсовых и дипломных работ по данной тематике. Исследование является интересным в контексте формирования миграционного законодательства России, миграционной политики, реформирования системы государственного управления, организации и деятельности органов представительной и исполнительной власти, местного самоуправления. Результаты исследования могут быть использованы и в экспертном анализе нормативно-правовых документов, регулирующих правоотношения в сфере миграции, миграционных правоотношений, в процессе прогнозирования миграционной ситуации.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы

отражены в ряде публикаций, докладывались на международных конференциях

«Миграция в контексте глобализации» (Ростов-на-Дону, 2005), «Национальная

безопасность современной России: основные угрозы» (Ростов-на-Дону, 2005), ) использовались для подготовки лекций по дисциплинам «Теория государства и

права», «Конституционное право», «Политология», обсуждались на кафедре теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России.

Структура работы. Структура диссертации обусловлена поставленными целями и задачами, включает в себя введение, две главы, содержащие семь параграфов, список литературы и заключение.

13


ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень разработанности проблемы, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, раскрываются его методологические основы, научная новизна, приводятся основные положения, выносимые на защиту, данные о теоретической и практической значимости, а также об апробации результатов исследования.

В первой главе диссертации «Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: теоретико-методологический анализ» исследуются основные подходы и принципы государственно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, даются характеристики миграционных процессов, исследуется субъект-объектная структура государственно-правового регулирования миграции, в связи с тенденциями развития российского миграционного законодательства, раскрывается юридическое содержание категорий «миграция», «мигрант», «незаконная миграция», их методологическое значение в анализе миграционных процессов.

В первом параграфе данной главы «Основные характеристики современных миграционных процессов» автором рассматривается историческая эволюция современной миграционной ситуации в России, определяются перспективы развития миграционных процессов, устанавливается связь между некоторыми формами и типами миграции с состоянием российского миграционного законодательства.

В работе показано, что с распадом Советского Союза миграционная ситуация в России резко меняется не в ее пользу. Так, до 90-х гг. XX века советская Россия в миграционном обмене с бывшими союзными республиками постоянно имела прирост населения. Это благоприятно влияло на ее демографическое развитие. В 1992-2000 гг. положительное сальдо миграции формировалось прежде всего из русскоязычного населения, оставшегося в государствах

14


содружества. Численность населения, которая вследствие превышения числа умерших над числом родившихся в эти годы, должна была сократиться на 6,8 млн человек, однако благодаря миграции фактически уменьшилась на 3,5 млн. За 1992-2000 гг. население страны возросло за счет мигрантов из СНГ более чем на 3,3 млн человек. В числе мигрантов, прибывших из ближнего зарубежья, доля лиц моложе 16 лет была на 5 пунктов больше, чем в населении России (примерно 27 и 22 %). Помимо сдерживания темпов демографического старения, мигранты участвовали и в воспроизводственном процессе. У них в этот период родилось примерно 45-50 тыс. детей, уже граждан России. Далее автор делает вывод о том, что в первое десятилетие XXI в. темпы сокращения численности населения страны во многом будут определяться масштабами притока мигрантов.

Однако отсутствие эффективного иммиграционного контроля породило и такое болезненное для России явление, как нелегальная миграция. Многие иммигранты, прибывшие в качестве туристов по приглашениям и т.д., переходили на нелегальное положение. Возрос и незаконный приток иностранных граждан, часть которых используют Россию в качестве перевалочной базы для последующей иммиграции в государства Запада. Нелегальная иммиграция оказывает существенное воздействие на экономическую ситуацию в России, ее социальную сферу. Незаконные мигранты заняты преимущественно в теневой экономике, пополняют криминальные структуры, уклоняются от уплаты налогов, оказывают, вследствие бесправного положения и заниженных заработков, давление на рынок труда, ухудшают эпидемиологическую ситуацию.

В контексте складывающейся в России демографической ситуации автор обращается к анализу трудовой миграции как важного потенциала поддержания темпов экономического роста страны. В работе показано, что ежегодное число иностранных граждан, которые по трудовым договорам привлекаются в народное хозяйство, не влияет на уровень российской безработицы. Общее число официально зарегистрированных иностранных работников не превышает 0,5% от совокупной численности занятых в экономике страны. В то же время объем

15


нелегальной трудовой миграции составляет от 3,5 до 5 млн человек. Автором делается вывод о необходимости создания благоприятных условий для привлечения иностранной рабочей силы.

На миграционную ситуацию в России отрицательно влияет и снижение темпов миграционного обмена внутри страны, и остающееся острым положение с вынужденной миграцией.

На основе анализа развития миграционной ситуации, миграционного законодательства России автором убедительно показано, что обострение проблем иммиграции, в том числе и нелегальной, связано с двумя факторами: отсутствием адекватной российским реалиям правовой базы по правовому регулированию объемов иммиграции (квотирование), пребыванию иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны, их законному выдворению или интеграции в российское общество; тем, что значительная часть государственной границы со странами ближнего зарубежья открыта, отсутствует визовый режим и не отрегулировано в рамках СНГ законодательство по борьбе с незаконной иммиграцией.

Во втором параграфе «Миграционное законодательство России: основные тенденции формирования» на основании выводов, полученных в результате анализа миграционных процессов в России, автор обращает внимание на необходимость изучения состояния современного миграционного законодательства страны в контексте проблемы адекватности нормативно-правового поля задачам, стоящим в сфере регулирования миграционных процессов, рассматривает основные тенденции его формирования.

Диссертант утверждает, что современное формирование миграционного законодательства происходит быстрыми темпами и соответствует основным тенденциям формирования законодательства страны, в числе которых всестороннее усиление законодательного приоритета, интенсификация и стремление к стабильности, специализация, правовая унификация. Современное состояние миграционного законодательства позволяет перейти к качественно новому этапу его систематизации, заключающемуся в кодификации.

16


Такому состоянию миграционного законодательства предшествовали два

этапа, характеризующиеся низким уровнем системности, что значительно за

трудняет решение задач правового регулирования миграционных отношений.

Первый этап, характеризуясь низким уровнем системности принимаемых зако

нодательных актов, относится ко времени, когда миграционную ситуацию в

'             Российской Федерации определяла вынужденная миграция (1991-1996 гг.).

Стратегию миграционного законодательства формировала практика оператив-

1ного реагирования на конкретные явления в этой сфере, отрицательно сказы-

i

ваюшиеся на миграционной ситуации. Примером являются такие акты подза-

*i            конного уровня, как Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря

1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», который позднее был дополнен Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 г. № 847 «О дополнительных мерах по упорядочиванию привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы», Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (ныне действует в редакции от 7 ноября 2000 г. № 135 - ФЗ) и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (ныне действует в редакции от 7 августа 2000 г. № 122 - ФЗ).

В дальнейшем законотворчество приобретает большую системность, что

ознаменовано принятием ряда федеральных законов: от 15 августа 1996 г. «О

порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»

1             (в ред. от 24 июня 1999 г.), от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Феде-

'            рации» и от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в

t            Российской Федерации». Большую роль в концептуальном обосновании процес-

са формирования миграционного законодательства сыграли принятая 20 февраля 2001 г. Правительством Российской Федерации Программа по основным направлениям миграционной политики Российской Федерации и Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации от 1 марта 2003 г.

17


Однако автор отмечает, что миграционное законодательство и сегодня еще не соответствует потребностям правового регулирования миграции и нуждается в значительном развитии. Так, анализ комплекса проблем, связанных с развитием миграционной ситуации в современной России, приводит автора к важному выводу о том, что ее перевод в позитивное русло невозможен без принятия в этой области срочных законодательных мер. По мнению автора, они должны касаться стимулирования притока мигрантов из нового зарубежья и поддержки оставшихся там соотечественников; регулирования иммиграции из старого зарубежья; управления трудовой миграцией, включающей как тех, кто прибывает на временные работы в Россию из зарубежья, так и российских граждан, работающих по контрактам за пределами страны; проведения политики протекционизма в отношении потоков, структуры и расселения мигрантов в приграничных и тех северных территориях, отток населения из которых противоречит национальным интересам страны; законодательного обоснования допустимости формирования в приграничных, стратегически важных районах диаспор из соседних стран.

В третьем параграфе «Субъекты и объекты государственно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» автор на основе анализа миграционного законодательства, проведенного в предшествующем параграфе, обращается к анализу субъект-объектной структуры госу-дарственно-правового регулирования миграционных процессов, действующей в России.

Автор отмечает, что важным методологическим условием для эффективного анализа, как миграционных правоотношений, так и их государственно-правового регулирования является правильное юридическое определение категорий «миграция», «мигрант» и «незаконная миграция», что должно способствовать не только выявлению правового содержания миграционных процессов, но и исследованию субъектов и объектов их государственно-правовогр регулирования.

18


На основе анализа миграционного законодательства России диссертант приходит к выводу, что под миграцией следует понимать территориальные перемещения людей, сопровождаемые изменением их правового статуса в результате въезда на территорию Российской Федерации, выезда с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории. Таким образом, под мигрантами следует понимать не всех лиц, осуществляющих территориальные перемещения, а лишь тех, правовой статус которых изменяется в результате такого перемещения. Российское миграционное законодательство к таким лицам огносит иностранцев, лиц без гражданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещенных лиц. Соответственно, мигрантом является лицо, осуществившее территориальное перемещение, в результате которого его правовой статус определяется категориями «иностранец», «лицо без гражданства», «беженец», «лицо, ищущее убежище», «вынужденный переселенец», «вынужденно перемещенное лицо», которые предполагают соответствующую совокупность прав и обязанностей. В соответствии с этим незаконной миграцией следует считать такие территориальные перемещения людей, связанные с въездом на территорию Российской Федерации, выездом с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории, которые совершаются с нарушением действующего миграционного законодательства и не влекут легитимное приобретение одного из названных правовых статусов.

В соответствии с данными определениями автор полагает, что государственно-правовое регулирование миграционных процессов - это деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления, международных и общественных организаций по управлению миграционными процессами на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина в целях реализации интересов личности, общества и государства в рамках действующего миграционного законодательства Российской Федерации. Главным элементом в структуре государственно-правового регулирования является государство. К чертам государственного управления миграцией можно отнести: организующую дея-

19


тельность федерального органа исполнительной власти, исполнительно-распорядительный характер деятельности Федеральной миграционной службы; исполнительную деятельность территориальных органов субъектов Российской Федерации в процессе повседневного и непосредственного руководства выполнением текущих и перспективных миграционных задач, а также подзаконную деятельность, осуществляемую при верховенстве закона, вторичную по отношению к законодательной деятельности.

В целом же субъекты и объекты государственно-правового регулирования миграции в Российской Федерации представляют собой единое системное образование, структурными элементами которого являются органы государственной власти, местного самоуправления, международные и общественные организации, равно как и сами мигранты, в лице иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещенных лиц.

Во второй главе диссертационного исследования «Формирование миграционного права России» автор на основе исследования проблем государственно-правового регулирования, проанализированных в первой главе работы, рассматривает основные элементы формирования миграционного права России как объективную тенденцию его развития в контексте реального развития нормативно-правового поля миграции.

В первом параграфе «Государственная миграционная политика Российской Федерации: история и современность» исследуются вопросы, касающиеся значения государственной миграционной политики для формирования адекватного потребностям страны нормативно-правового поля,' регулирующего миграционные правоотношения, и в этом контексте - основные этапы ее формирования.

Автором выделяются три этапа в процессе формирования государственной миграционной политики: досоветский, советский и постсоветский. Анализируя досоветский этап, автор указывает на эффективность миграционной политики конца XVII века, когда Россия, не имея миграционного потенциала на

20


своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий. Большое значение иммиграции для экономического развития страны придавала Екатерина Вторая, при которой был принят целый ряд нормативно-правовых документов, стимулирующих иммиграцию в Россию: Манифест «О свободном поселении иностранцев в России», императорский указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Впоследствии они были дополнены законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Большое политическое значение имело то, что переселение иностранных граждан предполагало обязательное принятие ими российского гражданства.

Однако система концептуальных взглядов на миграционные процессы сформировалась лишь к концу XIX в. Это позволило российскому государству проводить более эффективную политику переселения, состоящую в поэтапных переселениях. Согласно этой политике окраинные районы должны заселяться жителями из смежных с ним промежуточных территорий.

Большое развитие миграционная политика получила в годы советской власти. В СССР административное регулирование миграционных процессов сочеталось с применением стимулов материального и нематериального характера, которые способствовали перераспределению населения в пользу малообжитых районов, а также районов нового промышленного освоения или восстановления хозяйства, разрушенного в годы Гражданской и Второй мировой войн.

Наиболее интенсивная законотворческая деятельность в сфере миграции относите,* ко времени после Великой Отечественной войны. В этот период был принят ряд нормативных актов, которые устанавливали целую систему льгот для переселяющихся в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности: указы, упорядочивавшие систему льгот для работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним. Вся система льгот была направлена на то, чтобы привлечь переселенцев в регионы Крайнего Севера и удержать их там до тех пор, пока условия жизни в обживаемых районах не 6у-

21


дут адекватны природно-климатическим условиям и прочим трудностям осваиваемых территорий. В силу этого значительно вырос миграционный оборот в восточных районах России.

Однако данная миграционная система оказалась не жизнеспособной после распада Советского Союза в условиях социально-экономического кризиса, гиперинфляции и резкого падения производства. Именно тогда начался отток переселенцев из осваиваемых районов и их возврат к местам прежнего проживания. В связи с этим возникла потребность в новом миграционном законодательстве, которое могло бы изменить ситуацию.

В диссертации показано, что практика государственного регулирования миграционных процессов в России имеет глубокие исторические корни и разработанную теоретическую базу. Однако методы регулирования миграции населения, используемые в условиях плановой социалистической экономики, административно-командной системы управления с началом реформ оказались малоэффективными. Наибольшую очевидность это получило в условиях развития вынужденной миграции. К середине 90-х гг. прошлого века стало очевидно, что необходимы новые концептуальные подходы к миграции.

Во втором параграфе «Принципы миграционного права» автор обращается к исследованию основных начал миграционного права, выясняет их роль в формировании системы норм, регулирующих правоотношения в сфере миграции, их связь с миграционной политикой государства.

Определяя принцип права как исходную, определяющую идею, положение, установку, которая составляет нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права, автор утверждает, что принцип права есть то, на чем основаны формирование, динамика и действие права. Это позволяет определить природу данного права как демократического, или наоборот, тоталитарного. Принцип права можно свести к некоторым исходным положениям, идейным началам, характерным для определенной правовой системы. По мнению диссертанта, это дает основание для важного утверждения о том, что принципы права должны быть обоснованы государственной

22


политикой и идеологией, концептуально отражающими всю совокупность отношений, складывающихся в обществе.

В диссертации показано, что для миграционного права такую фундаментальную роль играет принцип свободы передвижения и выбора места пребывания и жительства, который является отраслевой правовой формой принципа свободы. Его формирующее воздействие на систему норм правового регулирования миграционных правоотношений заключается в том, что он выступает в качестве закономерности правового регулирования, интегрируясь в большинство норм миграционного права как условие миграционного правоотношения.

Подобную роль играют и такие правовые принципы, как «законность», который в миграционном праве выражен в законности пребывания и жительства, а также отраслевой правовой принцип регистрации по месту жительства. Автор показывает, что формирование принципов миграционного права связано с реальной потребностью правового регулирования, осуществляемого в соответствующем мировоззренческом контексте, под воздействием культивируемых обществом правосознания и правового мышления, равно как и в контексте функционирующей правовой системы. Содержание принципов миграционного права России определяется направлением социально-политического развития, состоящим в развитии правового государства и гражданского общества, сопряженным с признанием нормативно-правовой значимости для правовой системы прав и свобод человека и гражданина.

В данном контексте автор обращает внимание на важность согласованности принципов и норм права для правильного функционирования и стабильного развития миграционного права. В этой связи представляет интерес система ограничений в праве, предусмотренная всякой правовой системой. Диссерташ обосновывает положение о том, что проблема ограничений в праве имеет двоякий характер. Во-первых, всякое государство сохраняет за собой право на изъятие из законодательства тех норм, действие которых в определенной общественной и политической ситуации может нанести вред национальной безопасности. В таком случае ограничение в праве следует рассматривать как способ реа-

23


лизации прав и свобод человека и гражданина, оправданный определенными условиями. Во-вторых, ограничения могут объясняться несовершенством законодательства. В этом случае проблема разрешается дальнейшим развитием правовой системы. В случае с миграцией имеется, по большей части, второй вариант ограничений. Миграционное законодательство России не лишено множества изъянов, хотя в силу действия в нем четко определенных правовых принципов, очерчивающих особенный предмет правового регулирования, сегодня заявляет о себе как об особой отрасли права системы права России.

В третьем параграфе «Миграционные правоотношения» автор рассматривает систему и структуру миграционных правоотношений. Особое внимание он уделяет теоретико-правовому анализу субъекта и объекта, признакам миграционных правоотношений.

Диссертантом показано, что миграционные правоотношения, обладая отраслевой спецификой правового регулирования, в то же время содержат признаки правоотношений, характерных для любой другой отрасли права. Это говорит о том, что нормы, регулирующие миграционные правоотношения, подчинены общеюридическим закономерностям, являются неотъемлемой частью правовой системы России. Как и любой другой вид правоотношений, миграционные правоотношения возникают, прекращаются или изменяются только на основе тех норм, которые их порождают. В этом смысле миграционное правоотношение есть лишь тогда, когда существует соответствующая норма, регулирующая его.

В работе особо подчеркивается, что отношения, связанные с миграцией, значительно шире, чем миграционные правоотношения. Но далеко не всегда их можно отнести к миграционным правоотношениям, именно по той причине, что далеко не все миграционные отношения регламентируются нормами миграционного права. В ряду множества иллюстраций этого положения автор приводит этнический и культурный контексты, всегда имеющие место в миграционном процессе Однако в диссертации показано, что этнические и культурные отношения не являются предметом миграционного права. Кроме того, в широком

24


смысле миграция представляет собой перемещение людей, которое может происходить и в пределах одной административной территории. Перемещения, фактически являющиеся миграцией, также не подпадают под действие миграционных правовых норм и, следовательно, не сопровождаются миграционными правоотношениями.

Миграционные правоотношения всегда выступают в форме связи между их субъектами, соединенными между собой правами и обязанностями. Как и всякая правовая норма, нормы миграционного права имеют предоставительно-обязывающий характер, поскольку всегда кого-то на что-то управомочивают и кого-то на что-то обязывают. То есть, как правило, каждый из участников правоотношений не только имеет на что-то право, но и несет соответствующие обязанности. Это определяет совокупность основных элементов, входящих в структуру миграционных правоотношений: субъекты, объекты, субъективное право, юридическая обязанность.

Рассматривая субъекты миграционных правоотношений как субъекты миграционного права, автор относит к ним иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещенных лиц. Они и являются непосредственными участниками миграционных процессов, а значит - миграционных правоотношений.

Большое значение, по мнению автора, имеет то, что в юридическом плане миграция связана прежде всего с реализацией субъективного права мигрантов, в ходе которой и возникают миграционные правоотношения. Это право охватывается свободой передвижения; выбором места пребывания и жительства; возможностью въезжать в страну и покидать ее территорию. Субъективное право мигрантов отражено определенным массивом действующего миграционного законодательства страны, которое базируется на международных правовых нормах в этой сфере.

В четвертом параграфе «Предмет и метод правового регулирований; миграционное право в системе права Российской Федерации» рассматриваются проблемы формирования миграционного права в системе права России на

25


основе анализа предмета и метода правового регулирования, дается определение миграционного права, определяются его основные функции. В связи с формированием миграционного права рассматривается вопрос о перспективах кодификации миграционного законодательства.

В работе показано, что объем правовых норм, регулирующих миграционные правоотношения, характер их функционирования в правовой системе России позволяют прийти к выводу о высоком уровне их специализации. Это дает возможность рассмотреть миграционное право России на уровне отраслевой определенности.

t

В ходе анализа системы права России (конституционное, административное, финансовое, гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное) автор делает вывод о том, что основным критерием отраслевого выделения права является обособленность его предмета правового регулировании и метода правового регулирования. Так, многие претензии на рассмотрение права в качестве самостоятельной отрасли, имеющие место в современном российском правоведении, являются несостоятельными именно потому, что не учитывают этого основного критерия.

В то же время, утверждает автор, именно это основание дает возможность рассматривать миграционное право как формирующееся в качестве особой отрасли. Миграционное право - это система юридических норм, регулирующих миграционные отношения, которые возникают вследствие въезда в страну, выезда из страны, пребывания или проживания на ее территории. В формировании миграционного права как системы норм ведущую роль играют действующие в нем такие правовые принципы, как «свобода передвижения и выбора места пребывания и жительства», «законность пребывания и жительства», «регистрация по месту пребывания и жительства».

На основе определения предмета правового регулирования миграционного права диссертант рассматривает характерные для него методы правового регулирования: императивный, отражающий неукоснительную реализацию конституционных требований в миграционных правоотношениях, диспозитивный

26


(дозволительный), отражающий юридическое равенство субъектов миграционных правоотношений, их автономию, способность правообладания и возможность отстаивания субъективного права, а также метод сочетания федерального и регионального управления.

В работе показано, что особенные для миграционного права предмет и метод правового регулирования порождают характерные для него функции. Они состоят в реализации интересов личности, общества и государства на основе соблюдения прав человека и гражданина, социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации, реализации интересов национальной безопасности. Функции миграционного права связаны с реализацией целей государственной миграционной политики и ее задач и могут быть охарактеризованы как регулятивно-статические, ориентированные на сохранение и развитие экономического, политического и социально-культурного фундамента общества; регулятивно-динамические, устанавливающие компетенцию субъектов государственно-правового регулирования миграционных процессов; регу-лятивно-охранительные функции, направленные на реализацию интересов всех участников миграционных правоотношений.

В контексте проведенного анализа автор обращается к вопросу о возможности проведения кодификации миграционного законодательства. По его мнению, критерием кодификации в законодательстве должен выступать не формальный, а качественный принцип. Фактически таким принципом в миграционном законодательстве является то, что обуславливает внутреннее строение миграционного права, соединение действующих в государстве юридических норм в единое целое. Очевидно, что это предмет и метод правового регулирования. При их достаточной определенности не только можно, но и следует проводить кодификацию. Однако необходимо учитывать, что результатом такой процедуры должен стать не конгломерат правовых актов, а новый правовой акт -закон. Таким образом, если признать очевидность функционирования в Российской Федерации миграционного права как сформированной реальной практи-

27


кой правоотношений правовой отрасли, то следует признать и необходимость кодификации миграционного законодательства.

В Заключении подведены итоги исследования, сделаны наиболее существенные выводы, определены основные направления для более углубленного изучения проблем формирования миграционного права России.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Вокуев М.Р. Роль принципов миграционного права в формировании эффективного миграционного законодательства // Национальная безопасность современной России: Материалы международной научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2005. (0,5 п.л.).

Вокуев М.Р. Формирование миграционного права России: основные тенденции // Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей РЮИ МВД России. Ростов-на-Дону, 2006. (0,5 п.л.).

Макеев В.В., Вокуев М.Р. Государственная миграционная политика России: история и современность: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2006 (1,5 п.л.).

28


Вокуев Муса Рукманович

МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Печать ризографная. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,0 уч.-изд.-л.

Заказ № 31. Тираж 100 экз.

Отпечатано в типографии ООО «ВУД»

г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 157, тел. 264-38-77, 268-38-10


 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.