WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

Вокуев Муса Рукманович

МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2006


На правах, рукописи

Вокуев Муса Рукмановнч

МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2006


Работа выполнена в Ростовском юридическом институте МВД России

Научный руководитель:

Доктор юридических наук

Кандидат исторических наук,

Профессор

Чердаков Олег Иванович

Официальные оппоненты:

Бутько Людмипа Васильевна Доктор юридических наук, профессор Буримов Роман Юрьевич, Кандидат юридических наук,

Ведущая организация:

Астраханский государственный Университет

Защита диссертации состоится " «*•" " марта 2006 г. в "IV    " часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете по адресу: 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13.

С диссертацией можно ознакомиться в библеотеке Кубанского государственного аграрного университета по адресу: 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13.

Автореферат разослан "   /7  " февраля 2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук,

профессор                                                        В.П. Камышанский


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Миграция в той или иной степени охватывает большинство стран современного мира, оказывая значительное влияние на происходящие в них политические, правовые и экономические про­цессы. Хотя миграция населения - это явление естественное, существующее со времени возникновения человеческого общества и, значит, определяемое уни­версальной закономерностью функционирования и развития социума, каждая эпоха характеризуется собственной миграционной спецификой. Абсолютное большинство современных миграций носит стрессовый характер. Существенно изменяются и их масштабы. Так, с 1951 по 2001 гг. количество мигрантов в ми­ре возросло с 1 млн до 21 млн 126 тыс. человек.

Обязанностью любого государства является защита прав мигрантов. В сфере международного права эта деятельность регламентируется Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., а также Конвенцией ООН 1951 г., касаю­щейся статуса беженцев, другими нормативно-правовыми документами. При­мечательно то, что в последние годы многие страны не соблюдают некоторые права мигрантов, прежде всего в части предоставления им убежища. Это связа­но, в первую очередь, с защитой национальной безопасности от террористиче­ской угрозы. Формирование современной миграционной политики западных государств сопровождается существенными юридическими коллизиями, возни­кающими в силу смещения ее приоритетов с глобального уровня на региональ­ный. В этом контексте очевидно, что законодательство Российской Федерации является более последовательным в реализации основных положений междуна­родно-правовых документов.

Вместе с тем формирование государственной миграционной политики Российской Федерации, ориентированной на признание экономической целесо­образности иммиграции для страны и в то же время признающей опасность ее некоторых латентных форм, не так эффективно в контексте трудностей легити­мации ее приоритетов на региональном уровне. Так, институционализация


норм миграционного права в российских регионах сопровождается серьезными противоречиями, имеющими, вероятно, не только юридическую подоплеку.

Активизация миграционных потоков на территории современной России впервые стала фиксироваться в 1989 г, В период с 1989 по 2001 гг. из стран ближнею зарубежья в Россию въехало 8811,5 тыс. чел , а выехало 3932 тыс. Та­ким образом, сальдо мш рации составило 4879,5 тыс. чел. Главной особенно­стью миграции в России 90-х гг. прошлого века является ее вынужденный ха­рактер, обусловленный как межэтническими конфликтами, так и распадом Со­ветского Союза, ставшего причиной наиболее интенсивных миграционных по­токов и в России, и на всем постсоветском пространстве. Другая особенность относится к правовым условиям осуществления миграции, которые характери­зовались состоянием модернизации.

Затянувшееся реформирование правовой системы государства создавало значительные трудности выработки законодательной базы, способной эффек­тивно воздействовать на миграционные потоки в интересах государства. Си­туацию в этой сфере усугубляло и то, что законодательство, регулирующее ми­грационные правоотношения в Советском Союзе, оказалось неэффективным в новых исторических условиях. Поэтому первоначально законотворчество в от­ношении миграции обладало низким уровнем системности, обуславливаясь практикой оперативного реагирования на возникающие проблемы. Значитель­ное развитие получали отдельные аспекты миграции, представлявшие высокую степень актуальности с точки зрения складывающихся конкретных историче­ских условий. Естественно, что федеральное законодательство при отсутствии разработанной системной миграционной стратегии было не в состоянии охва­тить все возможные проблемы, возникающие в связи с иммиграцией и эмигра­цией в регионах. Это объясняет то обстоятельство, что длительное время зако­нодательная инициатива в сфере миграции имела региональную доминанту, ко­торая и сегодня порой еще дает о себе знать. Закономерность подобной ситуа­ции объяснялась, во-первых, необходимостью защиты интересов субъектов Фе­дерации, испы гывавших значительное давление миграционных потоков, во-


вторых, существовавшей тогда системно-правовой неопределенностью право­вого поля; в-третьих, неразработанностью и институциональной неоформлен­ностью системы принципов миграционного права, отражающих закономерно­сти миграционных отношений на федеральном уровне.

Современное состояние правовой системы России характеризуется доста­точной стабильностью, однако ее формирование далеко от завершения. Общая положительная тенденция систематизации модернизированных отраслей права и формирования подотраслей права имеет большое значение для становления правовой системы России. Однако полагаем, что определяющим структурно-функциональным фактором этого процесса является реализация играющих сис­темообразующую роль общих принципов российского права в отраслевом пра­ве. Незавершенность данного процесса очевидна при обращении к мш рацион­ному праву, обладающему значительной коллизионностью не только по причи­не разнокачественного характера его источников, но и в силу неопределенности его основных начал, предмета и метода правового регулирования, что сущест­венно затрудняет эффективное законотворчество. Важную роль в формирова­нии миграционного законодательства играют политические, демографические, экономические факторы, которые порой функционируют в качестве правовых принципов. Это обусловливает возможность неправового регулирования ми­грационных потоков, ослабляя правовую систему. Сказанное относится не только к региональному законотворчеству, но и к федеральному. Между тем формирование правовой системы и отраслевого права - это одновременный, взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, поскольку развитие элемен­тов отраслевого права является конкретизацией и развитием всей правовой сис­темы.

Поэтому актуальность исследования миграционного права в контексте формирования правовой системы России состоит в необходимости выработки юридических критериев легитимации миграционных отношений, что позволит устранить множественные коллизии, имеющиеся в миграционном законода­тельстве.


Степень научной разработанности проблемы. К сожалению, вопросы, касающиеся миграционного права в контексте формирования правовой систе­мы России, пока еще не получили достаточного освещения. В то же время хо­рошо разработаны многие аспекты, которые непосредственно связаны с иссле­дуемой проблемой. Такие исследования играли большую методологическую роль в проведении настоящего исследования.

Для постановки проблемы и анализа принципов миграционного права эв­ристическое значение имеют работы таких авторов, как А.Г. Бережной, Л.Д. Воробьев, О.Д. Воробьева, В.П. Грибанов, А.Н. Жеребцов, Е.И. Козлов, Е.А. Лукашова, И.И. Лукашук, В.О. Лучин, О.Е. Кутафин, А.В. Малько, Н.И. Мату-зов, Н.М. Марченко, И.А. Покровский, В.А, Туманов, Е.Н. Трубецкой и некото­рых других, рассматривавших проблему реализации принципов российского права в легитимации правового статуса мигрантов.

Кроме того, важную методологическую роль в исследовании взаимосвязи миграционного права и функционирования правовой системы России игршш работы социологов и политологов: Т.В. Козлова, И.Р. Балеева, Г.Г. Гольдина, И.А. Фильчагова, Л.И. Комиссарова, а также юристов: С.С. Алексеева, В.К. Ба­баева, П.П. Баранова, В.И. Зажицкого, А.В. Малько, С.Л. Тихомирова и др.

При исследовании миграционных правоотношений, принципов миграци­онного права, предмета и метода правового регулирования автор во многом опирался на работы М.И. Байтина, В.Н. Синкжова, Н.И. Матузова, И.Н, Сеня-кина, А.Б. Лисюткина, других исследователей. Вопросы, связанные с пробле­мами государственно-правового регулирования миграционных процессов, ис­следовались на основании методологии, разработанной такими учеными-юристами, как М.Л. Тюркин, Т.М. Регент, В.Д. Гончаренко, С.Е. Метеяев, Ю.И. Вьюнов, Е.В. Галуза, В.В. Денисенко, Е.С. Красинец и другими исследо­вателями.

Объект исследования - основные тенденции и противоречия формиро­вания правовой системы России и связанные с ними проблемы регулирования миграционных процессов.


Предметом исследования являются структурный, содержательный и функциональный аспекты государственно-правового регулирования миграции в Российской Федерации в контексте формирования миграционного законода­тельства.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является всесторон­ний анализ формирования миграционного права России в связи с разрешением противоречий, возникающих в ходе государственно-правового регулирования миграционных процессов; выработка рекомендаций по юридическому опреде­лению основных категорий, отражающих миграционные явления, нормативно-правовому обеспечению миграции в Российской Федерации.

В диссертации автором были поставлены следующие задачи:

  1. рассмотреть основные характеристики миграционных процессов в Рос­

    сийской Федерации;

  2. исследовать основные тенденции формирования российского миграци­

    онного законодательства;

  3. изучить субъект-объектную структуру государственно-правового регу­

    лирования миграционных процессов в России;

  4. проследить процесс формирования государственной миграционной по­

    литики России и ее влияние на становление миграционного права;

  5. проанализировать генезис и функционирование принципов миграцион­

    ного права России и их влияние на формирование нормативно-правового поля

    миграции;

  6. исследовать содержание, форму и структуру миграционных правоотно­

    шений в России;

  7. рассмотреть формирование предмета и метода правового регулирования

    миграционного права России, определяемого в качестве особой отрасли права.

Теоретическая и методологическая основа исследования. В диссерта­ции автор опирался на достижения отечественной юридической науки в сфере исследования миграционных процессов, стремясь сохранить преемственность с проводимыми ранее исследованиями. Большую роль при этом играла сформи-


рованная методология теоретического анализа миграции, которая использова­лась автором работы. Так, в ходе диссертационного исследования были исполь­зованы общенаучные и специальные теоретические методы познания. Методо­логической основой работы стали системный подход, метод юридической ком­паративистики, исторический подход. Кроме того, применялись формально-юридический метод, социологические и логические методы познания.

Достоверность результатов исследования обеспечивалась в первую оче­редь использованием исторического метода, а также сравнительно-правового анализа миграционного законодательства России и стран СНГ.

Новизна диссертационного исследования:

  1. определены основные тенденции формирования миграционного зако­

    нодательства;

  2. сформулированы юридические дефиниции категорий «миграция», «ми­

    грант» и «незаконная миграция»;

  3. раскрыты содержание и формы государственно-правового регулирова­

    ния миграционных процессов в Российской Федерации;

— рассмотрены основные этапы формирования государственной миграци­онной политики, в связи с ее влиянием на нормативно-правовое поле миграции;

  1. дан системный анализ миграционных правоотношений;
  2. определены предмет и метод правового регулирования миграционного

    права России;

- дано определение миграционного права.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Длительное время в стране отсутствовал системный подход к регули­рованию миграционных правоотношений, что породило практику оперативного реагирования на миграционную ситуацию в виде принятия соответствующих нормативно-правовых актов. В результате наибольшее законодательное обес­печение получила вынужденная миграция: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (ныне действующий в редакции от 7 ноября 2000 г. № 135-ФЗ) и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1

8


«О вынужденных переселенцах» (ныне действующий в редакции от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ). Более системный характер миграционное законодательство приобретает с середины 90-х гг. и связано с принятием целого ряда федераль­ных законов: от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции от 24 июня 1999 г.), от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», от 25 июля 2002 г. «О право­вом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Большую роль в придании миграционному законодательству системного характера сыг­рали принятая 20 февраля 2001 г. Правительством Российской Федерации Про­грамма «Основные направления миграционной политики Российской Федера­ции» и утвержденная 1 марта 2003 г. «Концепция регулирования миграционных процессов». В целом современные тенденции развития миграционного законо­дательства Российской Федерации, характеризуясь системностью, определяют­ся общими тенденциями формирования законодательства страны. Они состоят во всестороннем усилении законодательного приоритета, интенсификации и стремлении к стабильности, специализации, правовой унификации.

2. В миграционном законодательстве России нет правового определения таких базовых категорий, как «мигрант», «миграция» и «незаконная миграция». В то же время законодательство России на основании норм, функционирующих в процессе регулирования правоотношения в этой сфере, позволяет дать кор­ректное юридическое определение этим понятиям. Под миграцией следует по­нимать территориальные перемещения людей, сопровождаемые изменением их правового статуса в результате въезда на территорию Российской Федерации, выезда с территории Российской Федерации, а также пребыванием и прожива­нием на ее территории Таким образом, под мигрантами понимаются не все ли­ца, осуществляющие территориальные перемещения, а лишь те, правовой ста­тус которых изменяется в результате такого перемещения. Российское мигра­ционное законодательство к таким лицам относит иностранцев, лиц без граж­данства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынужденных переселенцев, выну­жденно перемещенных лиц. Соответственно, мигрантом является лицо, осуще-

9


ствившее территориальное перемещение, в результате которого его правовой статус определяется категориями «иностранец», «лицо без гражданства», «бе­женец», «лицо, ищущее убежище», «вынужденный переселенец», «вынужден­но-перемещенное лицо», которые предполагают соответствующую совокуп­ность прав и обязанностей. В соответствии с этим незаконной миграцией сле­дует считать такие территориальные перемещения людей, связанные с въездом на территорию Российской Федерации, выездом с территории Российской Фе­дерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории, которые со­вершаются с нарушением действующего миграционного законодательства и не влекут легитимное приобретение одного из названных правовых статусов.

3.  Государственно-правовое регулирование миграционных процессов -

это деятельность органов государственной власти, общественного самоуправ­

ления, международных и общественных организаций по управлению миграци­

онными процессами на основе соблюдения прав и свобод человека и граждани­

на в целях реализации интересов личности, общества и государства в рамках

действующего миграционного законодательства Российской Федерации. Субъ­

екты и объекты государственно-правового регулирования миграции в Россий­

ской Федерации представляют собой единое системное образование, структур­

ными элементами которого являются органы государственной власти, местного

самоуправления, международные и общественные организации, равно как и са­

ми мигранты в лице иностранных граждан, лиц без гражданства, лиц, ищущих

убежище, беженцев, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещенных

лиц.

4.  Анализ формирования государственной миграционной политики пока­

зывает, что роль государства и права в регулировании миграционными процес­

сами в истории России изменялась, обуславливаясь политическими, социаль­

ными и экономическими факторами. Можно выделить три стадии в процессе

этих изменений: досоветский период, советский период, постсоветский период.

В досоветский и советский периоды государство было единственным субъек­

том регулирования миграционных процессов, которое осуществлялось на осно-

10


ве административно-командного управления миграцией, порой дополняемое системой льгот, определенной экономической и политической целесообразно­стью миграции. В постсоветский период в число субъектов регулирования ми­грационных процессов, наряду с государством, входят и органы общественного самоуправления, международные и общественные организации. Начинает до­минировать государственно-правовое регулирование миграционных процессов, осуществляемое на основе реализации прав и свобод человека, закрепленных в международном и российской миграционном законодательстве, с целью реали­зации интересов личности, общества и государства.

5. Миграционные правоотношения представляют собой такие отношения,

которые возникают между участниками миграционного процесса по поводу

реализации их прав и обязанностей, связанных с въездом в страну, выездом из

страны, пребыванием и проживанием на ее территории. Основой миграцион­

ных правоотношений в Российской Федерации являются права и свободы чело­

века, закрепленные международными правовыми документами. Конституцией

Российской Федерации, другими нормативными правовыми актами, регули­

рующими правоотношения в сфере миграции. Российское миграционное зако­

нодательство к субъектам миграционных правоотношений относит иностран­

ных граждан, лиц без гражданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынуж­

денных переселенцев, вынужденно-перемещенных лиц, являющихся непосред­

ственными участниками миграционных процессов. Объектами миграционных

правоотношений являются права и свободы человека и гражданина, нашедшие

свое нормативное закрепление в миграционном законодательстве. Развитие ми­

грационных правоотношений связано с расширением правового поля миграци­

онных процессов на основе последовательной реализации прав и свобод чело­

века и гражданина, в целях наиболее полного удовлетворения интересов всех

участников миграционных процессов, использования потенциала миграции для

социально-экономического развития страны.

6. Предмет правового регулирования миграционного права значительно

уже правового поля, охватывающего миграционное законодательство. Он ис-

11


черпывается совокупностью правоотношений, возникающих по поводу прав и обязанностей лиц, совершающих миграцию. Соответственно, миграционное право - это система юридических норм, регулирующих миграционные отноше­ния, связанные с въездом в страну, выездом из страны, пребыванием или про­живанием на ее территории. Методы правового регулирования сводятся к сис­теме, состоящей из трех элементов: 1) императивный, отражающий неукосни­тельную реализацию конституционных требований в миграционных правоот­ношениях; 2) диспозитивный, отражающий юридическое равенство субъектов миграционных правоотношений, их автономию, способность правообладания и возможность отстаивания субъективного права; 3) метод сочетания федераль­ного и регионального управления. Функции миграционного права направлены на реализацию целей государственной миграционной политики и ее задач и мо­гут быть охарактеризованы как регулятивно-статические, ориентированные на сохранение и развитие экономического, политического и социально-культурного фундамента общества; регулятивно-динамические, устанавливаю­щие компетенцию субъектов государственно-правового регулирования мигра­ционных процессов; регулятивно-охранительные функции, направленные на реализацию интересов всех участников миграционных правоотношений.

7. Миграционное право - это система юридических норм, регулирующих миграционные отношения, которые возникают вследствие въезда в страну, вы­езда из страны, пребывания или проживания на ее территории. В формирова­нии миграционного права как системы норм ведущую роль играют действую­щие в нем такие правовые принципы, как «свобода передвижения и выбора места пребывания и жительства», «законность пребывания и жительства», «ре­гистрация по месту пребывания и жительства». Именно поэтому предмет пра­вового регулирования миграционного права значительно уже правового поля, которое охватывает миграционное законодательство. Он исчерпывается той со­вокупностью правоотношений, которые возникают по поводу прав и обязанно­стей лиц, пересекающих государственную границу, пребывающих и прожи­вающих на территории государства иммиграции, что неизбежно вызывает их

12


изменение. Данная совокупность прав и обязанностей отражена в законода­тельстве правовым статусом, фиксирующим форму, характер и качество право­отношений, возникающих между мигрантом и государственными органами власти.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории миграционного права России, его теоретического осмысления. В нем подняты актуальные про­блемы, которые позволят в дальнейшем разрабатывать аспекты проблемы фор­мирования миграционного права России. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса теории государства и права, конституци­онного права, при написании курсовых и дипломных работ по данной тематике. Исследование является интересным в контексте формирования миграционного законодательства России, миграционной политики, реформирования системы государственного управления, организации и деятельности органов представи­тельной и исполнительной власти, местного самоуправления. Результаты ис­следования могут быть использованы и в экспертном анализе нормативно-правовых документов, регулирующих правоотношения в сфере миграции, ми­грационных правоотношений, в процессе прогнозирования миграционной си­туации.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы отражены в ряде публикаций, докладывались на международных конференциях «Миграция в контексте глобализации» (Ростов-на-Дону, 2005), «Национальная безопасность современной России: основные угрозы» (Ростов-на-Дону, 2005), использовались для подготовки лекций по дисциплинам «Теория государства и права», «Конституционное право», «Политология», обсуждались на кафедре теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России.

Структура работы. Структура диссертации обусловлена поставленными целями и задачами, включает в себя введение, две главы, содержащие семь па­раграфов, список литературы и заключение.

13


ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень разработанности проблемы, определяются объект и предмет, цели и задачи ис­следования, раскрываются его методологические основы, научная новизна, приводятся основные положения, выносимые на защиту, данные о теоретиче­ской и практической значимости, а также об апробации результатов исследова­ния.

В первой главе диссертации «Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: теоретико-методологический анализ» исследуются основные подходы и принципы госу­дарственно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, даются характеристики миграционных процессов, исследуется субъект-объектная структура государственно-правового регулирования мигра­ции, в связи с тенденциями развития российского миграционного законодатель­ства, раскрывается юридическое содержание категорий «миграция», «мигрант», «незаконная миграция», их методологическое значение в анализе миграцион­ных процессов.

В первом параграфе данной главы «Основные характеристики совре­менных миграционных процессов» автором рассматривается историческая эволюция современной миграционной ситуации в России, определяются пер­спективы развития миграционных процессов, устанавливается связь между не­которыми формами и типами миграции с состоянием российского миграцион­ного законодательства.

В работе показано, что с распадом Советского Союза миграционная си­туация в России резко меняется не в ее пользу. Так, до 90-х гг. XX века совет­ская Россия в миграционном обмене с бывшими союзными республиками по­стоянно имела прирост населения. Это благоприятно влияло на ее демографи­ческое развитие. В 1992-2000 гг. положительное сальдо миграции формирова­лось прежде всего из русскоязычного населения, оставшегося в государствах

14


содружества. Численность населения, которая вследствие превышения числа умерших над числом родившихся в эти годы, должна была сократиться на 6,8 млн человек, однако благодаря миграции фактически уменьшилась на 3,5 млн. За 1992-2000 гг. население страны возросло за счет мигрантов из СНГ более чем на 3,3 млн человек. В числе мигрантов, прибывших из ближнего зарубежья, до­ля лиц моложе 16 лет была на 5 пунктов больше, чем в населении России (при­мерно 27 и 22 %). Помимо сдерживания темпов демографического старения, мигранты участвовали и в воспроизводственном процессе. У них в этот период родилось примерно 45-50 тыс. детей, уже граждан России. Далее автор делает вывод о том, что в первое десятилетие XXI в. темпы сокращения численности населения страны во многом будут определяться масштабами притока мигран­тов.

Однако отсутствие эффективного иммиграционного контроля породило и такое болезненное для России явление, как нелегальная миграция. Многие им­мигранты, прибывшие в качестве туристов по приглашениям и т.д., переходили на нелегальное положение. Возрос и незаконный приток иностранных граждан, часть которых используют Россию в качестве перевалочной базы для после­дующей иммиграции в государства Запада. Нелегальная иммиграция оказывает существенное воздействие на экономическую ситуацию в России, ее социаль­ную сферу. Незаконные мигранты заняты преимущественно в теневой эконо­мике, пополняют криминальные структуры, уклоняются от уплаты налогов, оказывают, вследствие бесправного положения и заниженных заработков, дав­ление на рынок труда, ухудшают эпидемиологическую ситуацию.

В контексте складывающейся в России демографической ситуации автор обращается к анализу трудовой миграции как важного потенциала поддержания темпов экономического роста страны. В работе показано, что ежегодное число иностранных граждан, которые по трудовым договорам привлекаются в народ­ное хозяйство, не влияет на уровень российской безработицы. Общее число официально зарегистрированных иностранных работников не превышает 0,5% от совокупной численности занятых в экономике страны. В то же время объем

15


нелегальной трудовой миграции составляет от 3,5 до 5 млн человек. Автором делается вывод о необходимости создания благоприятных условий для привле­чения иностранной рабочей силы.

На миграционную ситуацию в России отрицательно влияет и снижение темпов миграционного обмена внутри страны, и остающееся острым положе­ние с вынужденной миграцией.

На основе анализа развития миграционной ситуации, миграционного за­конодательства России автором убедительно показано, что обострение проблем иммиграции, в том числе и нелегальной, связано с двумя факторами: отсутстви­ем адекватной российским реалиям правовой базы по правовому регулирова­нию объемов иммиграции (квотирование), пребыванию иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны, их законному выдворению или ин­теграции в российское общество; тем, что значительная часть государственной границы со странами ближнего зарубежья открыта, отсутствует визовый режим и не отрегулировано в рамках СНГ законодательство по борьбе с незаконной иммиграцией.

Во втором параграфе «Миграционное законодательство России: основ­ные тенденции формирования» на основании выводов, полученных в резуль­тате анализа миграционных процессов в России, автор обращает внимание на необходимость изучения состояния современного миграционного законода­тельства страны в контексте проблемы адекватности нормативно-правового по­ля задачам, стоящим в сфере регулирования миграционных процессов, рас­сматривает основные тенденции его формирования.

Диссертант утверждает, что современное формирование миграционного законодательства происходит быстрыми темпами и соответствует основным тенденциям формирования законодательства страны, в числе которых всесто­роннее усиление законодательного приоритета, интенсификация и стремление к стабильности, специализация, правовая унификация. Современное состояние миграционного законодательства позволяет перейти к качественно новому эта­пу его систематизации, заключающемуся в кодификации,

16


Такому состоянию миграционного законодательства предшествовали два этапа, характеризующиеся низким уровнем системности, что значительно за­трудняет решение задач правового регулирования миграционных отношений. Первый этап, характеризуясь низким уровнем системности принимаемых зако­нодательных актов, относится ко времени, когда миграционную ситуацию в Российской Федерации определяла вынужденная миграция (1991-1996 гг.). Стратегию миграционного законодательства формировала практика оператив­ного реагирования на конкретные явления в этой сфере, отрицательно сказы­вающиеся на миграционной ситуации. Примером являются такие акты подза­конного уровня, как Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации ино­странной рабочей силы», который позднее был дополнен Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 г. № 847 «О дополнительных мерах по упорядочиванию привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы», Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (ныне действует в редакции от 7 ноября 2000 г. № 135 — ФЗ) и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (ныне действует в редакции от 7 августа 2000 г. № 122 - ФЗ).

В дальнейшем законотворчество приобретает большую системность, что ознаменовано принятием ряда федеральных законов: от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. от 24 июня 1999 г.), от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Феде­рации» и от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Большую роль в концептуальном обосновании процес­са формирования миграционного законодательства сыграли принятая 20 февраля 2001 г. Правительством Российской Федерации Программа по основным на­правлениям миграционной политики Российской Федерации и Концепция ре­гулирования миграционных процессов в Российской Федерации от 1 марта 2003 г.

17


Однако автор отмечает, что миграционное законодательство и сегодня еще не соответствует потребностям правового регулирования миграции и нуж­дается в значительном развитии. Так, анализ комплекса проблем, связанных с развитием миграционной ситуации в современной России, приводит автора к важному выводу о том, что ее перевод в позитивное русло невозможен без при­нятия в этой области срочных законодательных мер. По мнению автора, они должны касаться стимулирования притока мигрантов из нового зарубежья и поддержки оставшихся там соотечественников; регулирования иммиграции из старого зарубежья; управления трудовой миграцией, включающей как тех, кто прибывает на временные работы в Россию из зарубежья, так и российских гра­ждан, работающих по контрактам за пределами страны; проведения политики протекционизма в отношении потоков, структуры и расселения мигрантов в приграничных и тех северных территориях, отток населения из которых проти­воречит национальным интересам страны; законодательного обоснования до­пустимости формирования в приграничных, стратегически важных районах ди­аспор из соседних стран.

В третьем параграфе «Субъекты и объекты государственно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» автор на основе анализа миграционного законодательства, проведенного в предшест­вующем параграфе, обращается к анализу субъект-объектной структуры госу­дарственно-правового регулирования миграционных процессов, действующей в России.

Автор отмечает, что важным методологическим условием для эффектив­ного анализа, как миграционных правоотношений, так и их государственно-правового регулирования является правильное юридическое определение кате­горий «миграция», «мигрант» и «незаконная миграция», что должно способст­вовать не только выявлению правового содержания миграционных процессов, но и исследованию субъектов и объектов их государственно-правового регули­рования.

18


На основе анализа миграционного законодательства России диссертант приходит к выводу, что под миграцией следует понимать территориальные пе­ремещения людей, сопровождаемые изменением их правового статуса в резуль­тате въезда на территорию Российской Федерации, выезда с территории Рос­сийской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории. Таким образом, под мигрантами следует понимать не всех лиц, осуществляю­щих территориальные перемещения, а лишь тех, правовой статус которых из­меняется в результате такого перемещения. Российское миграционное законо­дательство к таким лицам относит иностранцев, лиц без гражданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещен­ных лиц. Соответственно, мигрантом является лицо, осуществившее террито­риальное перемещение, в результате которого его правовой статус определяет­ся категориями «иностранец», «лицо без гражданства», «беженец», «лицо, ищущее убежище», «вынужденный переселенец», «вынужденно перемещенное лицо», которые предполагают соответствующую совокупность прав и обязан­ностей. В соответствии с этим незаконной миграцией следует считать такие территориальные перемещения людей, связанные с въездом на территорию Российской Федерации, выездом с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории, которые совершаются с нару­шением действующего миграционного законодательства и не влекут легитим­ное приобретение одного из названных правовых статусов.

В соответствии с данными определениями автор полагает, что государст­венно-правовое регулирование миграционных процессов - это деятельность ор­ганов государственной власти, общественного самоуправления, международ­ных и общественных организаций но управлению миграционными процессами на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина в целях реализации интересов личности, общества и государства в рамках действующего миграци­онного законодательства Российской Федерации. Главным элементом в струк­туре государственно-правового регулирования является государство. К чертам государственного управления миграцией можно отнести: организующую дея-

19


тельность федерального органа исполнительной власти, исполнительно-распорядительный характер деятельности Федеральной миграционной службы; исполнительную деятельность территориальных органов субъектов Российской Федерации в процессе повседневного и непосредственного руководства выпол­нением текущих и перспективных миграционных задач, а также подзаконную деятельность, осуществляемую при верховенстве закона, вторичную по отно­шению к законодательной деятельности.

В целом же субъекты и объекты государственно-правового регулирова­ния миграции в Российской Федерации представляют собой единое системное образование, структурными элементами которого являются органы государст­венной власти, местного самоуправления, международные и общественные ор­ганизации, равно как и сами мигранты, в лице иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещен­ных лиц.

Во второй главе диссертационного исследования «Формирование ми­грационного права России» автор на основе исследования проблем государст­венно-правового регулирования, проанализированных в первой главе работы, рассматривает основные элементы формирования миграционного права России как объективную тенденцию его развития в контексте реального развития нор­мативно-правового поля миграции.

В первом параграфе «Государственная миграционная политика Рос­сийской Федерации: история и современность» исследуются вопросы, ка­сающиеся значения государственной миграционной политики для формирова­ния адекватного потребностям страны нормативно-правового поля,' регули­рующего миграционные правоотношения, и в этом контексте - основные этапы ее формирования.

Автором выделяются три этапа в процессе формирования государствен­ной миграционной политики: досоветский, советский и постсоветский. Анали­зируя досоветский этап, автор указывает на эффективность миграционной по­литики конца XVII века, когда Россия, не имея миграционного потенциала на

20


своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и ос­воения огромных территорий. Большое значение иммиграции для экономиче­ского развития страны придавала Екатерина Вторая, при которой был принят целый ряд нормативно-правовых документов, стимулирующих иммиграцию в Россию: Манифест «О свободном поселении иностранцев в России», импера­торский указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селить­ся, где пожелают». Впоследствии они были дополнены законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Большое политическое значение имело то, что переселение иностранных граждан предполагало обязательное принятие ими российского гражданства.

Однако система концептуальных взглядов на миграционные процессы сформировалась лишь к концу XIX в. Это позволило российскому государству проводить более эффективную политику переселения, состоящую в поэтапных переселениях. Согласно этой политике окраинные районы должны заселяться жителями из смежных с ним промежуточных территорий.

Большое развитие миграционная политика получила в годы советской власти. В СССР административное регулирование миграционных процессов сочеталось с применением стимулов материального и нематериального харак­тера, которые способствовали перераспределению населения в пользу малооб­житых районов, а также районов нового промышленного освоения или восста­новления хозяйства, разрушенного в годы Гражданской и Второй мировой войн.

Наиболее интенсивная законотворческая деятельность в сфере миграции ОТНОСИТС.Л ко времени после Великой Отечественной войны. В этот период был принят ряд нормативных актов, которые устанавливали целую систему льгот для переселяющихся в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местно­сти: указы, упорядочивавшие систему льгот для работающих в районах Край­него Севера и местностях, приравненных к ним. Вся система льгот была на­правлена на то, чтобы привлечь переселенцев в регионы Крайнего Севера и удержать их там до тех пор, пока условия жизни в обживаемых районах не бу-

21


дут адекватны природно-климатическим условиям и прочим трудностям осваи­ваемых территорий. В силу этого значительно вырос миграционный оборот в восточных районах России.

Однако данная миграционная система оказалась не жизнеспособной по­сле распада Советского Союза в условиях социально-экономического кризиса, гиперинфляции и резкого падения производства. Именно тогда начался отток переселенцев из осваиваемых районов и их возврат к местам прежнего прожи­вания. В связи с этим возникла потребность в новом миграционном законода­тельстве, которое могло бы изменить ситуацию.

В диссертации показано, что практика государственного регулирования миграционных процессов в России имеет глубокие исторические корни и раз­работанную теоретическую базу. Однако методы регулирования миграции на­селения, используемые в условиях плановой социалистической экономики, ад­министративно-командной системы управления с началом реформ оказались малоэффективными. Наибольшую очевидность это получило в условиях разви­тия вынужденной миграции, К середине 90-х гг. прошлого века стало очевидно, что необходимы новые концептуальные подходы к миграции.

Во втором параграфе «Принципы миграционного права» автор обраща­ется к исследованию основных начал миграционного права, выясняет их роль в формировании системы норм, регулирующих правоотношения в сфере мигра­ции, их связь с миграционной политикой государства.

Определяя принцип права как исходную, определяющую идею, положе­ние, установку, которая составляет нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права, автор утверждает, что принцип права есть то, на чем основаны формирование, динамика и действие права. Это позволяет определить природу данного права как демократического, или наоборот, тоталитарного. Принцип права можно свести к некоторым ис­ходным положениям, идейным началам, характерным для определенной право­вой системы. По мнению диссертанта, это дает основание для важного утвер­ждения о том, что принципы права должны быть обоснованы государственной

22


политикой и идеологией, концептуально отражающими всю совокупность от­ношений, складывающихся в обществе.

В диссертации показано, что для миграционного права такую фундамен­тальную роль играет принцип свободы передвижения и выбора места пребыва­ния и жительства, который является отраслевой правовой формой принципа свободы. Его формирующее воздействие на систему норм правового регулиро­вания миграционных правоотношений заключается в том, что он выступает в качестве закономерности правового регулирования, интегрируясь в большинст­во норм миграционного права как условие миграционного правоотношения.

Подобную роль играют и такие правовые принципы, как «законность», который в миграционном праве выражен в законности пребывания и жительст­ва, а также отраслевой правовой принцип регистрации по месту жительства. Автор показывает, что формирование принципов миграционного права связано с реальной потребностью правового регулирования, осуществляемого в соот­ветствующем мировоззренческом контексте, под воздействием культивируе­мых обществом правосознания и правового мышления, равно как и в контексте функционирующей правовой системы. Содержание принципов миграционного права России определяется направлением социально-политического развития, состоящим в развитии правового государства и гражданского общества, сопря­женным с признанием нормативно-правовой значимости для правовой системы прав и свобод человека и гражданина.

В данном контексте автор обращает внимание на важность согласованно­сти принципов и норм права для правильного функционирования и стабильного развития миграционного права. В этой связи представляет интерес система ог­раничений в праве, предусмотренная всякой правовой системой. Диссертант обосновывает положение о том, что проблема ограничений в праве имеет двоя­кий характер. Во-первых, всякое государство сохраняет за собой право на изъя­тие из законодательства тех норм, действие которых в определенной общест­венной и политической ситуации может нанести вред национальной безопасно­сти, В таком случае ограничение в праве следует рассматривать как способ реа-

23


лизации прав и свобод человека и гражданина, оправданный определенными условиями. Во-вторых, ограничения могут объясняться несовершенством зако­нодательства. В этом случае проблема разрешается дальнейшим развитием пра­вовой системы. В случае с миграцией имеется, по большей части, второй вари­ант ограничений. Миграционное законодательство России не лишено множест­ва изъянов, хотя в силу действия в нем четко определенных правовых принци­пов, очерчивающих особенный предмет правового регулирования, сегодня за­являет о себе как об особой отрасли права системы права России.

В третьем параграфе «Миграционные правоотношения» автор рассмат­ривает систему и структуру миграционных правоотношений. Особое внимание он уделяет теоретико-правовому анализу субъекта и объекта, признакам мигра­ционных правоотношений.

Диссертантом показано, что миграционные правоотношения, обладая от­раслевой спецификой правового регулирования, в то же время содержат при­знаки правоотношений, характерных для любой другой отрасли права. Это го­ворит о том, что нормы, регулирующие миграционные правоотношения, под­чинены общеюридическим закономерностям, являются неотъемлемой частью правовой системы России. Как и любой другой вид правоотношений, миграци­онные правоотношения возникают, прекращаются или изменяются только на основе тех норм, которые их порождают. В этом смысле миграционное право­отношение есть лишь тогда, когда существует соответствующая норма, регули­рующая его.

В работе особо подчеркивается, что отношения, связанные с миграцией, значительно шире, чем миграционные правоотношения. Но далеко не всегда их можно отнести к миграционным правоотношениям, именно по той причине, что далеко не все миграционные отношения регламентируются нормами миграци­онного права. В ряду множества иллюстраций этого положения автор приводит этнический и культурный контексты, всегда имеющие место в миграционном процессе. Однако в диссертации показано, что этнические и культурные отно­шения не являются предметом миграционного права. Кроме того, в широком

24


смысле миграция представляет собой перемещение людей, которое может про­исходить и в пределах одной административной территории. Перемещения, фактически являющиеся миграцией, также не подпадают под действие мигра­ционных правовых норм и, следовательно, не сопровождаются миграционными правоотношениями.

Миграционные правоотношения всегда выступают в форме связи между их субъектами, соединенными между собой правами и обязанностями. Как и всякая правовая норма, нормы миграционного права имеют предоставительно-обязывающий характер, поскольку всегда кого-то на что-то управомочивают и кого-то на что-то обязывают. То есть, как правило, каждый из участников пра­воотношений не только имеет на что-то право, но и несет соответствующие обязанности. Это определяет совокупность основных элементов, входящих в структуру миграционных правоотношений: субъекты, объекты, субъективное право, юридическая обязанность.

Рассматривая субъекты миграционных правоотношений как субъекты миграционного права, автор относит к ним иностранных граждан, лиц без гра­жданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынужденных переселенцев, вы­нужденно перемещенных лиц. Они и являются непосредственными участника­ми миграционных процессов, а значит - миграционных правоотношений.

Большое значение, по мнению автора, имеет то, что в юридическом плане миграция связана прежде всего с реализацией субъективного права мигрантов, в ходе которой и возникают миграционные правоотношения. Это право охва­тывается свободой передвижения; выбором места пребывания и жительства; возможностью въезжать в страну и покидать ее территорию. Субъективное право мигрантов отражено определенным массивом действующего миграцион­ного законодательства страны, которое базируется на международных право­вых нормах в этой сфере.

В четвертом параграфе «Предмет и метод правового регулирований: миграционное право в системе права Российской Федерации» рассматрива­ются проблемы формирования миграционного права в системе права России на

25


основе анализа предмета и метода правового регулирования, дается определе­ние миграционного права, определяются его основные функции. В связи с фор­мированием миграционного права рассматривается вопрос о перспективах ко­дификации миграционного законодательства.

В работе показано, что объем правовых норм, регулирующих миграцион­ные правоотношения, харакгер их функционирования в правовой системе Рос­сии позволяют прийти к выводу о высоком уровне их специализации. Это дает возможность рассмотреть миграционное право России на уровне отраслевой определенности.

В ходе анализа системы права России (конституционное, административ­ное, финансовое, гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголов­но-процессуальное, уголовно-исполнительное) автор делает вывод о том, что основным критерием отраслевого выделения права является обособленность его предмета правового регулировании и метода правового регулирования. Так, многие претензии на рассмотрение права в качестве самостоятельной отрасли, имеющие место в современном российском правоведении, являются несостоя­тельными именно потому, что не учитывают этого основного критерия.

В то же время, утверждает автор, именно это основание дает возможность рассматривать миграционное право как формирующееся в качестве особой от­расли. Миграционное право - это система юридических норм, регулирующих миграционные отношения, которые возникают вследствие въезда в страну, вы­езда из страны, пребывания или проживания на ее территории. В формирова­нии миграционного права как системы норм ведущую роль играют действую­щие в нем такие правовые принципы, как «свобода передвижения и выбора места пребывания и жительства», «законность пребывания и жительства», «ре­гистрация по месту пребывания и жительства».

На основе определения предмета правового регулирования миграционно­го права диссертант рассматривает характерные для него методы правового ре­гулирования: императивный, отражающий неукоснительную реализацию кон­ституционных требований в миграционных правоотношениях, диспозитивный

26


(дозволительный), отражающий юридическое равенство субъектов миграцион­ных правоотношений, их автономию, способность правообладания и возмои-ность отстаивания субъективного права, а также метод сочетания федеральной и регионального управления.

В работе показано, что особенные для миграционного права предмет!1 метод правового регулирования порождают характерные для него функцШ-Они состоят в реализации интересов личности, общества и государства на о(-нове соблюдения прав человека и гражданина, социально-экономическом и д(-мографическом развитии Российской Федерации, реализации интересов нацй-напьной безопасности. Функции миграционного права связаны с реализаций целей государственной миграционной политики и ее задач и могут быть <м«-рактеризованы как регулятивно-статические, ориентированные на сохранение tf развитие экономического, политического и социально-культурного фундамеяй общества; регулятивно-динамические, устанавливающие компетенцию субъй-тов государственно-правового регулирования миграционных процессов; perj-лятивно-охранительные функции, направленные на реализацию интересов вй* участников миграционных правоотношений.

В контексте проведенного анализа автор обращается к вопросу о возмои-ности проведения кодификации миграционного законодательства. По его м«-нию, критерием кодификации в законодательстве должен выступать не фор-мальный, а качественный принцип. Фактически таким принципом в миграци­онном законодательстве является то, что обуславливает внутреннее строеме миграционного права, соединение действующих в государстве юридических норм в единое целое. Очевидно, что это предмет и метод правового регулиро­вания. При их достаточной определенности не только можно, но и следует пр'" водить кодификацию. Однако необходимо учитывать, что результатом такой процедуры должен стать не конгломерат правовых актов, а новый правовой акт^ закон. Таким образом, если признать очевидность функционирования в Poccrf-ской Федерации миграционного права как сформированной реальной пракИ"

27


кой правоотношений правовой отрасли, то следует признать и необходимость кодификации миграционного законодательства.

В Заключении подведены итоги исследования, сделаны наиболее суще­ственные выводы, определены основные направления для более углубленного изучения проблем формирования миграционного права России.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Вокуев М.Р. Роль принципов миграционного права в формировании эф­фективного миграционно! о законодательства // Национальная безопасность со­временной России: Материалы международной научно-практической конфе­ренции. Ростов-на-Дону, 2005. (0,5 п.л.).

Вокуев М.Р. Формирование миграционного права России: основные тен­денции // Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей РЮИ МВД России. Ростов-на-Дону, 2006, (0,5 п.л.).

Макеев В.В., Вокуев М.Р. Государственная миграционная политика Рос­сии: история и современность: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2006 (1,5 п.л.).


Вокуев Муса Рукманович

МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук


 


28


Печать ризографная. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,0 уч.-изд.-л.

Заказ № 31. Тираж 100 экз.

Отпечатано в типографии ООО «ВУД»

г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 157, тел. 264-38-77, 268-38-10

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.