WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Законотворчество в современном федеративном государстве (проблемы теории на опыте Российской Федерации)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

Борсова Жанета Пшимафовна

Законотворчество в современном федеративном государстве (проблемы теории на опыте Российской Федерации)

Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2008


Диссертация выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный руководитель               кандидат юридических наук, доцент

Орехова Татьяна Романовна

Официальные оппоненты            доктор юридических наук,

профессор

Поленина Светлана Васильевна (Институт государства и права РАН)

кандидат юридических наук, доцент

Рожко Иван Николаевич (Московская государственная юридическая академия)

Ведущая организация                 Академия    Федеральной    Службы

Безопасности                  Российской

Федерации

Защита состоится «13» ноября 2008 года в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного совета Д.501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские горы, МГУ имени М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, аудитория 826.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские горы, МГУ имени М.В. Ломоносова, 2-й корпус гуманитарных факультетов.

Автореферат разослан «__» _______  2008 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета                                                            Мачин И.Ф.


3

I. Общая характеристика диссертационной работы Актуальность темы диссертационного исследования

Законодательство адекватно и исторически связано с развитием государственности. Оно возникает в результате деятельности общества, социальных групп, партий и государства в лице его органов власти и трансформируется под воздействием конкретной исторической обстановки и проводимой государственной политики в различных областях, в том числе и в области законодательства. Политика в области законодательства самым непосредственным образом связана с государственной властью, а, следовательно, с механизмом функционирования системы государственных органов.

Законодательная деятельность является, прежде всего, творческой и социально обусловленной деятельностью, а, следовательно, живо реагирует на любые социальные, политические и иные изменения в обществе. На качественно новом этапе развития страны, когда создается обновленная правовая система, призванная обеспечить укрепление государственности, дальнейшее развитие экономики, эффективное функционирование демократических институтов, охрану прав и свобод человека и гражданина, Россия переживает неизвестный ранее правотворческий, в том числе законотворческий, всплеск.

Процессы глобализации, ставшие существенной характеристикой современного этапа общественного развития, охватив экономику, политику, культуру, не обошли своим влиянием и право и потребовали интенсификации законотворческой деятельности. Становятся реальностью теоретические, научные и прикладные исследования механизмов разработки законов, учет при разработке законов интересов различных социальных групп, а также прогнозирование способности принимаемого закона гармонично вписаться в существующую правовую систему и систему социальных отношений. Ведь законотворчество – одно из важнейших характеристик, присущих практически любому государству независимо от


его типа и формы.

Провозглашение России демократическим правовым государством с

федеративным устройством, признание в Конституции в качестве высшей

ценности человека, его прав и свобод, повышение в связи с этим роли

правовых начал в жизни общества ведут к необходимости нового

теоретического осмысления категории «законотворчество», независимо от

того, происходит этот процесс стихийно, либо под воздействием моральных,

идеологических или религиозных факторов, либо в строго

регламентированном       процессе         законотворческой        деятельности

государственных органов. Ведь весь процесс законотворчества выходит за рамки деятельности законодателя и не сводится лишь к государственной воле. Норма закона формируется в процессе эволюции общественных отношений под воздействием различных материальных факторов.

Именно через закон и более всего через законотворчество выражается демократическая природа государства, его возможности стать правовым государством, через законотворчество просматриваются формы и способы взаимосвязи государства и общества и отдельного человека, через законотворчество точнее всего на практике можно реализовать принцип разделения властей. В современной России законодательный процесс является демократическим институтом, воплощающим части как представительной, так и непосредственной демократии, определяющим законодательный процесс, как звено механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей.

Сложности становления системы законодательства в Российской Федерации во многом обусловлены федеративным ее устройством, наделением Конституцией России субъектов РФ правом принятия собственных правовых актов, часто вступающих в противоречие с федеральным законодательством. Проблемы построения правового пространства не решены из-за отсутствия общего для федерального Центра и субъектов РФ видения содержания отечественной модели Федерации. До


5

недавнего времени отсутствовали законы, отражающие специфику законотворчества в федеративном государстве, да и принятые еще не решили всех имеющихся проблем. К тому же формирование правовых основ федерализма осуществляется без связи с социально-экономическими реформами. Причина заключается и в отсутствии должного внимания юридической науки к необходимости концептуальных разработок модели отечественного законодательства с учетом федеративного аспекта.

В современном российском государстве, когда идет непрерывный процесс формирования единого правового пространства особую значимость приобретают вопросы внутреннего согласования законодательства Российской Федерации, а также остро встает проблема выработки форм взаимодействия для развития федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.

Всё вышеизложенное оказало влияние на выбор темы диссертационного исследования. При рассмотрении теоретических проблем законотворчества важно исследовать процессуальные аспекты деятельности по разработке и принятию закона, а также институциональный аспект законотворчества в России в виде особого творческого процесса, компетенции высшего законодательного органа, вида правоотношений и направления деятельности государственных органов, построенного при соблюдении особых требований и имеющего особенности в государстве с федеративным устройством, а также особенности федерального и регионального законотворчества как его уровней.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы, затронутые в диссертации, широко изучались и обсуждались как отечественными, так и зарубежными исследователями. В то же время последние фундаментальные научные работы по этой тематике в силу постоянно изменяющихся социально-экономических условий российского законотворчества уже не могут в полной мере разрешить все спорные вопросы законотворческой деятельности в обстановке регулярного появления большого


количества новых дискуссионных проблем. Тема законотворчества и его элементов актуальна именно сегодня, когда перед российским обществом стоит задача укрепления его правовой основы.

Проведённые во второй половине XX в. в СССР, Российской Федерации, а также в других странах мира научные исследования в данной сфере значительно обогатили современную юридическую науку важными положениями и выводами, которые были всесторонне изучены при проведении диссертационного исследования. В то же время в процессе исследования было выявлено отсутствие чётко разработанного анализа понятийного аппарата данной проблематики и единообразного толкования смысла важнейших категорий законотворчества.

В области дореволюционного правоведения особое место занимает исследование Н.М. Коркунова «Русское государственное право», позволяющее выявить уже воспринятые и подлежащие использованию в современных условиях принципы, элементы и цели законодательства.

Среди современных разработок в рамках настоящего диссертационного исследования следует отметить, что проблематика законотворчества и в частности регионального законотворчества в РФ исследовалась как в общетеоретической, так и отраслевой и межотраслевой литературе.

Большое значение для раскрытия понятия и определения содержания стадий (элементов) законотворчества имеют фундаментальные теоретико-правовые и государственно-правовые исследования таких учёных, как А.И. Абрамова, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев., М. И. Бобнева, О. А. Гаврилов, В. М. Горшенев, А. И. Денисов, Г. Еллинек, Д. Л. Златопольский, О. С. Иоффе, В. Н. Карташов, Д. А. Керимов, Н. П. Колдаева, Н. М. Коркунов. А. И. Королёв, В. В. Лазарев, Т. В. Наконечная, П. Е. Недбайло. В. С. Нерсесянц, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, В. Н. Протасов, И. Сабо, Л. И. Спиридонов, Ю. А. Тихомиров, Р. О. Халфина, В. А. Четвернин, Г. В. Швеков, Г. Ф. Шершеневич, Р. Штаммлер, Б. В. Щетинин, А. И. Экимов, Л. С. Явич и др.

Проблемы законотворческой деятельности исследовались в разное время С.


7

А. Авакьяном, В. В. Алёхиным, С. В. Боботовым. Н. А. Бобровой, С. А. Боголюбовым, В. И. Васильевым, Б. В. Дрейшевым, Т. Д. Зражевской, Д. А. Ковачевым, Э. П. Курис, М. Лесаж, Л. А. Луць, Д. Маловой, М. А. Митюковым, А. В. Мицкевичем, Л. А. Морозовой, А. Нашиц, В. Д. Переваловым, М. В. Прохоровым, М. Я. Ронсанским, П. И. Седугиным, М. С. Студенкиной, Н. Ю. Трещетенковой, В. С. Троицким, Л. В. Четвериковой, В. И. Чехариной, А. Ю. Чуковенковым, С. И. Шишкиным, В. А. Штокало, А. А. Юговым и др.

Различным аспектам законотворческого процесса посвятили свои труды П. И. Астров, В. К. Бабаев, В. А. Баранчиков. Е. Н. Барышников, А. А. Белкин, Б. Я. Бляхман. В. Богдэнор, Л. М. Бойко. С. Н. Братусь, А. С. Булатов, М. В. Бятец, А. Н. Виноградов, В. А. Власов, Л. Д. Воеводин, В. К. Грищук, П. П. Гуреев, И. А. Дубов, Л. Н. Завадская, Ю. А. Иванов, А. Г. Каблуков. И. Ф. Казьмин, Ф. 3. Касумов, Т. В. Кашанина, А. Д. Керимов, М. Г. Кириченко. О. А. Колобов, В. С. Комаровский, А. М. Коновалова, А. А. Корнилов, Э. К. Короткова, А. А. Косовец, Н. В. Котелевская, А. А. Котенков, С. Г.Краснояружский, Л. Т. Кривенко, В. А. Кряжков. Л. В. Лазарев, В. В. Лапаева,И. В. Левакин, М. А. Литвинова, А. И. Лукьянов, Е. А. Макарова, В. П. Малков,А. В. Малъко, А. Д. Мамедли, Ю. И. Мельников, В. В. Невинский. Л. А.Нудненко, Л. А. Окуньков, А. В. Олефиренко, В. Н. Орлов, А. М. Осавелюк, С. С. Павкович, С. А. Пашин, Л. В. Петрова, Г. С. Прокофьев, Т. Н. Рахманина, И. Н. Сенякин, А. А. Сергунин, Н. В. Силъченко, Т. В. Сойфер, И. М. Степанов, Б. А. Страшун, В. М. Сырых, В. В. Толстошеее, А. И. Трусов, В. И. Туранов, Г. М. Хачатрян, Г. Т. Чернобель, Е. О. Чинарян, Р. В. Шагаева, Н. А. Шевелёва, Н. В. Шелюто. С. Н. Шишкин, Н. В. Щербакова, С. Н. Юсупов, Ю. В. Янковской и др.

Важным для раскрытия темы исследования и разрешения поставленных задач представляется исследование теоретических проблем федерализма, основы которым заложили А. Гамильтон, Дж. Джей, Дж. Мэдисон и другие «отцы-основатели» США. В дальнейшем эту проблему на новом историческом отрезке времени исследовали В. Остром, Г. Таллок, Д.


Элазар и др. Среди представителей отечественной политико-правовой мысли конца XIX — первой половины XX вв. интерес к федерализму проявляли М.А. Бакунин, В.И. Гессен, И.А. Ильин, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.И. Костомаров, М.Я. Лазерсон, А.С. Ященко и др. Современные проблемы российского федерализма нашли отражение в работах М.И. Абдулаева, Р.Х. Абдулатипова, А.Н. Аринина, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, Л.М. Карапетяна, И.А. Конюховой, Б.С. Крылова, В.Н. Лексина, В.Н. Лысенко, М.Н. Марченко, В.Е. Сафонова, В.А. Тиш-кова, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Хабибулина, В.Е. Чиркина, А.Н. Швецова и др. Следует отметить, что большинство современных исследователей проблем российского федерализма принимали непосредственное участие в разработке его правовых основ, в подготовке нормативных правовых актов.

Более полному пониманию проблем в данной области также способствовали работы по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, исследования, посвященные вопросам правоприменения, лоббирования и другие.

Подробное изучение указанных выше трудов позволило автору диссертационного исследования обосновать актуальность существующих в теории и практике проблем, связанных с законотворчеством вообще и законотворчеством в федеративном государстве в частности, а также предложить собственные пути и методы их решения.

Объектом   научного   исследования   в   диссертационной   работе

является законотворчество в современном федеративном государстве.

Предмет диссертационного исследования составляют особенности законотворчества в федеративном государстве на примере Российской Федерации, а также особенности регионального законотворчества и формы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов


9

РФ в законотворчестве.

Целью диссертационного исследования является анализ теоретических положений о законотворчестве, рассмотрение природы федеративных отношений и их роли в законотворчестве, выявление факторов, влияющих на федеральное законотворчество, особенностей регионального законотворчества, выработка рекомендаций по совершенствованию форм взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве.

Основные задачи исследования:

1)изучение и анализ научных подходов к определению законотворчества

и критическое их осмысление с учётом современных тенденций развития

российского законодательства;

2)определение    сущностных    характеристик    законотворчества    как

политико-правового и социального явления, их анализ и характеристика;

3)анализ природы федеративного государства и определение его роли в

законотворчестве;

4)анализ подходов к определению перечня и содержания принципов

законотворчества, их критическое осмысление;

5)    определение    понятия    «требования    к    законотворчеству»    и

отграничение его от другого, близкого по смыслу правового понятия и

категории – «принципы законотворчества», установление основных

требований,   предъявляемых   к   законотворчеству   в   федеративном

государстве;

6)определение факторов, влияющих на  процесс создания  закона  в

современном   государстве,   а   также   характеристика   федерального

законотворчества    как    одного    из    уровней    законотворчества    в

федеративном государстве;

5)выявление  и  анализ  различных  по  своему  характеру  форм

взаимодействия в федеральном и региональном законотворчестве


федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ как факторов построения эффективных федеративных отношений, а также разработка некоторых предложений по выработке форм взаимодействия между указанными органами в региональном законотворчестве; 6)рассмотрение и анализ различных элементов регионального законотворчества. Решение указанных задач является необходимым условием выработки

конкретных научных и практических рекомендаций по избранной теме

исследования.

Методологическая основа исследования

Основываясь на признании плюралистичности методологических

подходов к раскрытию сути разнообразных общественных явлений, в

диссертационном исследовании были использованы учение о

взаимосвязи и взаимообусловленности социальных явлений, такие

общенаучные методы исследования, как системный анализ изучаемых

явлений и синтез полученных результатов исследования, индуктивного и

дедуктивного         умозаключений,          социологического          изучения

законотворческого процесса и результатов деятельности законодательных органов государства, сравнительного анализа явлений законотворчества на общегосударственном и региональном уровнях. В процессе разработки различных аспектов темы использовались также историко-юридический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, структурно-логический и другие частнонаучные методы познания.

В работе широко используется системный подход, выразившийся в анализе проблем законотворчества как на теоретическом, так и на отраслевом уровне, в комплексном анализе разнообразных проблем, так или иначе проявляющихся в процессе создания и рассмотрения проекта закона, принятия и введения в действие законодательного акта.

Теоретическую       основу       исследования       составляют       работы


11

вышеперечисленных ученых и практиков, монографии, научные статьи, материалы научно-практических конференций, круглых столов, публикации в сети Интернет.

Эмпирическую основу работы составляют нормативные правовые акты, правоприменительные акты различной отраслевой принадлежности, позволяющие провести анализ проблем современного понимания законотворчества, в том числе: Конституция Российской Федерации 1993г., Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и другие федеральные законы, регулирующие процесс законотворчества, регламенты и постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, законы субъектов РФ, регулирующие вопросы законотворческой процедуры, аналитические материалы аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, планы законопроектной деятельности федерального и региональных парламентов, материалы заседаний и рекомендации Объединённой комиссии по координации законодательной деятельности.

Исследование подготовлено также на основе опыта работы автора данного исследования в области практического разрешения вопросов разработки проектов законов как федерального, так и регионального уровней.

Научная новизна и практическая значимость диссертационной работы определяются поставленными выше целями и задачами исследования и заключается в следующем:

  1. в настоящей работе предпринята попытка комплексного исследования институционального аспекта законотворчества в современном государстве;
  2. в выработке отдельных предложений по совершенствованию форм взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве;

-   в   комплексном   исследовании   накопленного   опыта,   основных


направлений и тенденций развития законотворчества в современной России как в федеративном государстве;

- обосновывается концепция правового регулирования и понимания законотворчества в современном государстве, особенности законотворчества в федеративном государстве на примере России в рамках осуществляемой в настоящее время федеративной реформы.

Положения диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания общего курса теории государства и права и конституционного права.

Положения, выносимые на защиту. В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:

1. Законотворчество в современном государстве, как политико-правовое и

социальное явление, представляется как органическое единство следующих

характеристик:

1)  законотворчество – это особый вид творчества,

2)     законотворчество включает в себя сумму упорядоченных

организационных процессуальных действий (некий процесс).

  1. законотворчество – это вид правоотношений со своими особенностями и характеристиками, это система отношений.
  2. творить законы – это функция законодательного государственного органа государства - парламента.

2.  Федеративная форма государственного устройства проявляется в

законотворчестве через                  формирование нескольких уровней

законотворчества; разделение законотворческих полномочий между

уровнями власти, что отражается на организации законотворческого

процесса как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Федерации,

через структурную организацию законодательных органов власти; через

принципы осуществления законотворчества, учет региональных

особенностей               (территориальные,               природно-климатические,


13

демографические, экономические, религиозные, экологические и другие) как в региональном законодательстве, так и федеральном, через выработку единых технико-правовых стандартов с целью поддержания единства законотворческого процесса в РФ.

3. Существует различие между категориями «принципы законотворчества» и «требования к законотворчеству».

Под принципами понимаются более общие качественные характеристики, свойственные не только законотворчеству, но правотворчеству вообще, а также всем государственно-правовым явлениям и процессам, а под требованиями - более узкие качества, отражающие сущность именно законотворчества. Требования к законотворчеству можно определить, как совокупность правил, условий, которым должен соответствовать процесс законотворчества, требующие строгого выполнения и неукоснительного подчинения, соблюдение которых позволит повысить его эффективность, уровень, обогатить практическим опытом.

Через принципы законотворчества выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами. Принципы законотворчества объективно обусловлены природой государства, а также характером общественных отношений, на которых базируется определенная система права. Характер принципов законотворчества той или иной правовой системы нельзя определять в отрыве от социально-экономических условий, структуры и содержания государственной власти, принципов построения и функционирования всей политической системы общества.

Требования к законотворчеству направлены на реализацию принципов данного процесса и права в целом. Требованиями к законотворчеству ограничена соответствующая деятельность законодательных органов. Требования к законотворчеству упорядочены, регламентированы для обеспечения их неукоснительного соблюдения. Принципы законотворчества специально закрепляются в общих юридических нормах (нормах-принципах)


— в конституциях, преамбулах законов.

4.   В законотворчестве взаимодействие и взаимовлияние норм

международного права и национального права России происходит не только

на уровне федерального законотворчества, но и на уровне законотворчества

субъектов Федерации. При этом, субъекты РФ не являются типичными

участниками международных отношений. Законотворчество субъектов

Федерации определяется характером их участия в международных

отношениях:

  1. особой структурой международных связей субъектов Федерации, которые могут носить симметричный характер (субъект федерации - субъект федерации) и асимметричный характер (субъект федерации - государство);
  2. особым характером принятия международных обязательств (в некоторых случаях самостоятельно, в некоторых случаях во исполнение международных обязательств федерации);
  3. особым характером юридической ответственности (в большинстве случаев за международную деятельность субъектов федерации ответственность несет федерация).

5. Законотворчеству субъектов Российской Федерации присущи многие

из признаков (характеристик) федерального законотворчества.

Законотворчество субъекта Российской Федерации также как и федеральное законотворчество характеризуется как особый вид творчества, сумма упорядоченных организационных процессуальных действий (некий процесс), сумма правоотношений, функция соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, уровень законотворчества в федеративном государстве. Только в государстве с федеративным устройством можно говорить о существовании законотворчества субъектов РФ.

6. Под взаимодействием в законотворчестве понимается процесс согласования действий и интересов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве


15

через систему средств для фиксации прямых и обратных связей между этими органами. Формы взаимодействия в законотворчестве - совокупность правил, способов и процедур согласования действий и интересов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве. Формы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве определяются степенью централизации или децентрализации власти в федеративном государстве.

В федеративном государстве формы взаимодействия в законотворчестве выражают собой средства достижения целей принципиального единства всего российского законодательства, являются необходимым элементом эффективности федеративного устройства, а также предпосылкой и основой децентрализации законотворческого процесса. Они характеризуются общностью конечных целей и задач, стоящих перед соответствующими государственными органами в законотворчестве, и партнерством участников законотворческих взаимоотношений.

В государстве с федеративным устройством взаимодействие соответствующих органов в законотворчестве должно быть как в федеральном законотворчестве, так и в региональном.

В качестве форм взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ в региональном законотворчестве могут быть:

  1. участие полномочных представителей в федеральных округах в региональном законотворчестве, в том числе путем наделения их правом законодательной инициативы;
  2. поддержка федеральными органами государственной власти в региональном законотворчестве законодательных инициатив тех или иных субъектов такого права.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что в данном исследовании предложены решения некоторых актуальных и весьма важных


правовых проблем законотворчества в современном российском государстве. Материалы диссертации могут быть использованы в законодательной практике, научно-исследовательских и учебных целях.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации нашли отражение в научных публикациях автора по теме проведенного исследования, были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории государства и права и политологии МГУ им. Ломоносова и научно-практических конференциях.

Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, двух глав, включающих в себя 6 параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во введении автором обосновывается актуальность и выявляется


17

степень научной разработанности темы исследования, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, методологическая, теоретическая, эмпирическая основы исследования, обосновывается научная новизна и практическая значимость работы и формулируются положения, выносимые на защиту.

В первой главе - «Теоретические проблемы законотворчества в современном государстве» - рассматривается основополагающее для диссертационного исследования понятие «законотворчество», раскрываются его характеристики, рассматриваются факторы, влияющие на свободу творчества законодателя, исследуется обзор точек зрения разных авторов относительно понятия и сущности федерализма и, соответственно, основных характеристик федеративного государства, особенности законотворчества в современном федеративном государстве, а также рассматриваются принципы и требования к законотворчеству в федеративном государстве, выявляется грань между этими категориями.

В первом параграфе первой главы - «Понятие законотворчества в современном государстве» - проводится анализ основных научных подходов к определению указанного понятия, в результате которого автором исследования делается вывод о том, что в науке сложилось представление о законотворчестве лишь как о процедуре принятия компетентным органом закона. Многими авторами предпринимались попытки более широкого исследования данного явления, однако все научные выводы сводятся к пониманию данного явления как процессуальной деятельности. В данной связи, предлагается концепция законотворчества, которая позволит изменить традиционную точку зрения о законотворчестве, и сделать возможным более широкое восприятие данного явления, направленного на упорядочение наиболее существенных социальных отношений на различных уровнях и в разных сферах общественной жизни. Законотворчество необходимо рассматривать как органическое единство следующих характеристик:

1) законотворчество - это творчество особого вида;


  1. законотворчество включает в себя сумму упорядоченных организационных процессуальных действий (некий процесс);
  2. законотворчество - это вид правоотношений со своими особенностями и характеристиками, это система отношений;

4)  творить законы - это функция законодательного государственного

органа - парламента.

Исследуются факторы, влияющие на свободу творчества законодателя, в числе которых автором выделяются:

1)  идеология. Законотворчество является преимущественно формой

познания и, следовательно, испытывает влияние идеологии, ибо создаваемые

законы осмысливаются в зависимости от формы идеологии.

2)    масштаб, так как существуют некие рамки, требования,

установления, регламенты, обязательные для исполнения субъектами

законотворчества. Данное творчество рассматривается как

санкционированная, строго регламентированная властная процедура.

3) определенный политический или иной заказ. Любая правовая норма

создается не абстрактными, а вполне конкретными людьми во имя

удовлетворения своих актуализированных потребностей. Скрытое и явное

лоббирование законов является постоянным атрибутом законодательной

деятельности.

В государствах с федеративной формой государственного устройства лоббизм имеет место как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации в процессе осуществления законотворческой деятельности.

Одними из наиболее активных участников лоббистской деятельности в Государственной Думе РФ являются субъекты РФ, и в первую очередь города федерального значения и республики. Региональные лоббисты стремятся получить определенные льготы и преимущества для своих территорий.

4) множественность авторов (коллективное творчество). Поскольку в

законотворческом   процессе   принимают   участие   множество   субъектов,


19

имеющих различные цели, то это оказывает влияние на формирование конечного результата, который выражается в достижении компромиссного решения.

5) соотношение проекта создаваемого закона с ранее принятыми нормативными актами, с Конституцией, возможность встраивания этого законопроекта в существующую в стране внутреннюю систему права. Законодатель не может, произвольно издавая правовые нормы, изменять исторический тип права. Он при помощи правовых предписаний лишь юридически оформляет потребности общественного развития.

Второй параграф главы 1 – «Природа федеративных отношений и их роль в законотворчестве» - посвящен анализу воззрений исследователей на федеративные отношения и влияние федеративного устройства государства на законотворчество.

Форма государственного устройства оказывает существенное влияние на правовую систему в целом и такую ее составляющую как законотворчество. Особенно актуально это в федеративном государстве, поскольку федеративная форма государственного устройства имеет свои особенности, противоречия и проблемы. В этой связи автором видится необходимым раскрыть природу федеративного государства и делается вывод о том, что федеративное устройство РФ действует на общество, на каждую из его подсистем: экономическую, социальную, политическую и духовную, в том числе оказывает влияние на законотворчество.

Федеративная форма государственного устройства проявляется в

законотворчестве      через             формирование      нескольких      уровней

законотворчества; разделение законотворческих полномочий между

уровнями власти, что отражается на организации законотворческого

процесса как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Федерации,

через структурную организацию законодательных органов власти; через

принципы осуществления законотворчества, учет региональных

особенностей                (территориальные,              природно-климатические,


демографические, экономические, религиозные, экологические и другие) как в региональном законодательстве, так и федеральном, через выработку единых технико-правовых стандартов с целью поддержания единства законотворческого процесса в РФ.

Третий параграф первой главы называется «Законотворчество: принципы и требования». В данном параграфе автором исследуются научные подходы к определению содержания исходных начал правотворчества, в том числе и законотворчества, а также проводится критический анализ основополагающих принципов.

Принципы демократизма, признания прав и свобод человека высшей ценностью, законности, гласности, профессионализма, научной обоснованности являются руководящими началами всей государственно-правовой системы, всех ее элементов и процессов. Они выступают как свод юридических норм, организационно, функционально и социально скрепляющий общество и государство. Как представляется автору, эти принципы нельзя рассматривать как особенные свойства только законотворчества, которые должны влиять на процесс подготовки закона, его издание, установление гарантий соблюдения правовых требований, установленных этим законом, отражать его особенности, специфические черты и быть присущими только ему, хотя, безусловно, все они в полной мере характеризуют и этот вид государственной деятельности.

Проведенный анализ научных работ по вопросу определения принципов законотворчества позволяет сделать вывод о том, что многие авторы, рассматривая принципы законотворчества, говорят о них как о требованиях.

Автор полагает, что выделяемые различными исследователями принципы законотворчества, независимо от его уровня, носят в большей степени прикладной характер и их можно охарактеризовать как требования к законотворчеству, выполнение которых строго обязательно для всех участников законотворческого процесса, так как они отражают более узкие свойства и качества законотворчества, а также его сущность, особенности.


21

В данной связи, автором предлагается провести грань между категориями «принципы законотворчества» и «требования к законотворчеству».

Под принципами понимаются более общие качественные характеристики, свойственные не только законотворчеству, но и правотворчеству, а также всем государственно-правовым явлениям и процессам. Требования к законотворчеству можно определить, как совокупность правил, условий, которым должен соответствовать процесс законотворчества, требующие строгого выполнения и неукоснительного подчинения, соблюдение которых позволит повысить его эффективность, уровень, обогатить его практическим опытом.

Через принципы законотворчества выражается сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами. Принципы законотворчества объективно обусловлены природой государства, а также характером общественных отношений, на которых базируется определенная система права. Характер принципов законотворчества той или иной правовой системы нельзя определять в отрыве от социально-экономических условий, структуры и содержания государственной власти, принципов построения и функционирования всей политической системы общества.

Требования к законотворчеству направлены на реализацию принципов данного процесса и права в целом. Требованиями к законотворчеству ограничена соответствующая деятельность законодательных органов. Требования к законотворчеству упорядочены, регламентированы для обеспечения их неукоснительного соблюдения. Принципы законотворчества специально закрепляются в общих юридических нормах (нормах-принципах) — в конституциях, преамбулах законов.

Принципы законотворчества и требования к нему подвержены эволюции, в связи со сменой целей и задач государства и могут исчезать одни и появляться другие, может меняться их содержание.

Если речь вести о государстве с федеративным устройством, в отличие


от унитарного государства, для которого характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой системы и конституции, такая форма государственного устройства порождает объективную необходимость в предъявлении к законотворчеству особых требований, так как оно состоит из ряда других государств или государственных образований - членов федерации, на территории каждого из которых наряду с деятельностью общих для всей федерации высших органов власти и управления, действуют также и свои собственные высшие и местные органы государственной власти и управления.

Автором исследования делается вывод о том, что форма государственного устройства определяет содержание принципов законотворчества, а также предъявляет к этому процессу определенные требования.

Вторая глава диссертационного исследования - «Законотворчество в современном федеративном государстве: уровни, особенности, проблемы» -посвящена исследованию федерального законотворчества, факторов, оказывающих влияние на него на современном этапе, а также региональное законотворчество, рассматриваются проблемы форм взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ.

Первый параграф главы 2 – «Понятие и особенности федерального законотворчества» - посвящен рассмотрению признаков, особенностей и форм федерального законотворчества, исследованию роли единой общепринятой системы классификации нормативных правовых актов в законотворчестве, а также анализу факторов, влияющих на данный процесс, в том числе международного фактора.

Автором исследуются две основные формы осуществления законотворчества: референдум и законотворчество законодательного (представительного) органа государства (парламента).


23

К числу факторов, влияющих на федеральное законотворчество, автор относит экономические, социально-культурные и др. потребности в законодательном регулировании соответствующих групп общественных отношений, многообразные интересы социальных и национальных образований, общественных групп, классов, их особенностей, обычаев и традиций, а также общества в целом.

Рассматривая основные теоретические проблемы, возникающие в настоящее время в процессе законотворчества, автор делает вывод о том, что в процессе эволюции международное право тесно соприкасается с законотворчеством вообще, так же как с политикой, экономикой, психологией, искусством, другими сферами жизни. Уровень и объем такого взаимопереплетения в разные исторические периоды был различным.

Отмечается, что Федеральное Собрание Российской Федерации, как высший законодательный орган страны, сталкивается с международно-правовой проблематикой в разных аспектах: при законотворчестве, когда надо учитывать юридические обязательства России, требование общепризнанных норм и принципов Устава ООН; при ратификации международных договоров Российской Федерации; при рассмотрении других вопросов войны и мира. Безусловно, обязательно присутствие международных стандартов в парламентской деятельности Федерального Собрания, которая в последние годы становится все более зрелой, активной и разнообразной.

По мнению автора, в законотворчестве взаимодействие и

взаимовлияние норм международного права и национального права России

происходит не только на уровне федерального законотворчества, но и на

уровне законотворчества субъектов Федерации. При этом, субъекты РФ не

являются     типичными     участниками          международных     отношений.

Законотворчество субъектов Федерации определяется характером их участия в международных отношениях:

- особенностями международных связей субъектов Федерации, которые


могут носить симметричный характер (субъект федерации - субъект федерации) и асимметричный характер (субъект федерации - государство);

-     особенностями, обусловленными характером принятия ими

международных обязательств, так как в некоторых случаях они

определяются самостоятельно, а в некоторых случаях - во исполнение

международных обязательств федерации;

-  особым характером юридической ответственности (в большинстве

случаев за международную деятельность субъектов федерации

ответственность несет федерация).

Второй параграф главы 2 – «Региональное законотворчество1, понятие и особенности» - посвящен анализу признаков и особенностей законотворчества субъектов РФ, рассмотрению вопросов разграничения законотворческих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, описанию проблем согласования различных интересов субъектов РФ в законотворчестве.

Автором определяются факторы, определяющих особенности и специфические черты законодательства отдельных регионов, среди которых выделяют: несовпадающее географическое, климатическое положение, наличие сырьевых ресурсов (промышленные и сельскохозяйственные регионы, субъекты, имеющие особые природные богатства (нефть, газ, золото и т.п.) и не имеющие их, национальные и религиозные особенности, различие в уровне культуры, несовпадающие обычаи, традиции отдельных этнических групп в регионе, языковые особенности и другие факторы. Имеет значение потребность сохранить в законодательстве историческое наследие, национальное и этнокультурное своеобразие, черты менталитета народностей и этнических  групп  каждого  региона.  Такие особенности

1 В научной литературе содержание категории «региональный» определяется по разному. Регион может рассматриваться как совпадающая с границами территории субъекта РФ или объединяющая территории нескольких субъектов. На практике категория «регион» в большинстве случаев не применяется к группе субъектов РФ. Кроме того, сегодня группой субъектов называются федеральные округа, иной группы субъектов законодательством не предусмотрено. В контексте настоящего исследования категория «региональное законотворчество» совпадает с категорией «законотворчество субъекта РФ».


25

объясняются также и несовпадающим уровнем проведения экономических и политических реформ, их этапами и результатами, своеобразием политической системы субъектов, организаций и форм деятельности законодательной и исполнительной власти, несовпадающей стратегией при решении конкретных вопросов экономического и государственного строительства.

При этом, автором делается вывод о том, что разбалансированность системы экономических и иных интересов в субъектах России лежит в основе необходимости согласования интересов всех субъектов. Для достижения стабильности в обществе необходимо создать действенный механизм согласования интересов субъектов РФ в законотворчестве. Именно это обусловливает усиление регулирующей роли государства по формированию, реализации и согласованию интересов субъектов РФ при принятии законов.

Автором подчеркивается, что многие из признаков (характеристик) федерального законотворчества присущи и законодательной деятельности на региональном уровне. Так, региональное законотворчество также как и федеральное характеризуется совокупностью следующих характеристик:

1) региональное законотворчество – это особый вид творчества.

2)    законотворчество субъекта РФ включает в себя сумму

упорядоченных организационных процессуальных действий (некий процесс).

  1. региональное законотворчество – это сумма правоотношений.
  2. региональное законотворчество – это уровень законотворчества в федеративном государстве.

Региональное законотворчество также характеризуется как функция соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Только в государстве с федеративным устройством можно говорить о существовании законотворчества субъектов Федерации. При этом возникает вопрос   о   правомерности   использования   понятия   «законотворчество»


применительно к субъектам Федерации. Отвечая на поставленный вопрос, можно констатировать, что понятие «законотворчество» точно и логично отражает ту деятельность, которая осуществляется высшим законодательным (представительным) органом субъекта Федерации.

В параграфе 3 главы 2 рассматриваются проблемы, возникающие в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве.

При этом, под «взаимодействием в законотворчестве» понимается

процесс согласования действий и интересов федеральных органов

государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в

законотворчестве через систему средств для фиксации прямых и обратных

связей    между    этими    органами,          а    «формы    взаимодействия    в

законотворчестве» как совокупность правил, способов и процедур согласования действий и интересов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве.

По мнению автора, формы взаимодействия указанных органов в законотворчестве неоднородны. Выделяются обстоятельства, по которым дифференцируются формы взаимодействия, в числе которых называются:

- задачи, стоящие перед соответствующим субъектом взаимодействия в

рамках конкретной законотворческой процедуры;

-   объем конституционных полномочий субъекта взаимодействия в

отношении такой процедуры;

-      единоличное либо совместное с другими субъектами

законотворческого процесса осуществление такой процедуры.

Автором делается вывод о том, что в федеративном государстве формы взаимодействия в законотворчестве определяются степенью централизации или децентрализации власти. В случае уменьшения удельного веса власти регионов, ослабляется или даже сводится на нет самостоятельность власти в регионах, что лишает их права и возможности влияния на принятие решений центром,   а   также   на   участие   и   необходимость      взаимодействия   в


27

законотворчестве федеральных органов власти и органов власти регионов. Децентрализованное управление, основанное на союзе отдельных частей целого и обусловленное взаимными интересами и потребностями, а, следовательно, и - партнерством, согласием, взаимными обязательствами и компромиссами предполагает активное участие субъектов Федерации в законотворчестве и выработку форм взаимодействия в нем.

В федеративном государстве формам взаимодействия в законотворчестве присущи следующие признаки:

-  они выражают собой средства достижения целей принципиального

единства, целостности всего российского законодательства, разделенного на

две самостоятельные, но взаимозависящие системы;

  1. они необходимый элемент эффективности федеративного устройства, а также предпосылка и основа децентрализации правотворческого процесса в стране с сохранением государственной целостности России и единства системы государственной власти;
  2. они характеризуются общностью конечных целей и задач, стоящих перед соответствующими государственными органами в законотворчестве;

- партнерство участников законотворческих взаимоотношений.

Отмечается, что в настоящее время сложилась такая ситуация, когда речь

ведется только о формах взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов в федеральном законотворчестве. В то время, как говорится о логичности существования форм взаимодействия указанных органов в региональном законотворчестве, учитывая то, что взаимодействие предполагает некоторый комплекс обратных связей между субъектами взаимодействия, а также то, что необходимо сотрудничество и взаимодействие между системами, координация и согласованность в процессе правотворчества.

В данной связи автором предлагаются такие формы взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ в региональном законотворчестве, как:


-   участие полномочных представителей в федеральных округах в

региональном законотворчестве, в том числе путем наделения их правом

законодательной инициативы,

-    поддержка в региональном законотворчестве законодательных

инициатив тех или иных субъектов такого права.

В заключении подводятся итоги исследования и делаются выводы теоретического и практического характера, а также отмечаются направления дальнейшего исследования в рамках данной тематики.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Законотворчество в современном государстве // Конституционное и

муниципальное право, 2008, № 3.

2.  К вопросу о принципах законотворчества// Конституционное и

муниципальное право, 2008, № 12.

3.    Роль Совета Представителей Государственного Совета-Хасэ

Республики Адыгея в законодательном процессе. Юридическая наука в

начале третьего тысячелетия//Материалы научно-практической конференции

(1-2 апреля 2004 года).- Майкоп: изд-во АГУ, 2004. – 336 С.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.