WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНОЛОГИЯ (некоторые проблемы теории и методологии)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

УДК 340.1

Бахвалов Сергей Владимирович

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНОЛОГИЯ

(некоторые проблемы теории и методологии)

Специальность: 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Нижний Новгород – 2006


Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Ярославского государственного университета  им. П.Г. Демидова.

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

Карташов Владимир Николаевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Толстик Владимир Алексеевич;

кандидат юридических наук, доцент

Макарейко Николай Владимирович

Ведущая организация:

Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского

Защита состоится 4 октября 2006 года в 9 часов на заседании диссертационного совета Д-203.009.01 при Нижегородской академии МВД России по адресу: 603600, г. Н. Новгород, ГСП-268, Анкудиновское шоссе, д. 3. Зал ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Нижегородской академии МВД России.

Автореферат разослан «__________________» 2006 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент                           М.А. Миловидова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Закрепление в Конституции РФ прав и свобод человека в качестве высшей ценности потребовало от государства кардинального изменения правового регулирования общественных отношений. Последовавший за этим всплеск законотворческой деятельности и стремительная эволюция российского законодательства выдвинули на первый план проблему качества издаваемых законов. Успешное ее решение во многом зависит от развития и эффективного использования законодательной технологии.

В явной или латентной форме данная проблема пронизывает экономические и политические, социальные и национальные, семейные и трудовые, имущественные и управленческие, внутригосударственные и международные, частные и публичные отношения. Между тем большинство теоретических и методологических вопросов законодательной технологии еще не исследовано наукой. Недооценка, а порой прямое ее отвержение приводят к многочисленным юридическим ошибкам. Снижается эффективность законов, затрудняется их унификация, столь необходимая для широкого информационно-правового обмена. Поэтому не случайно Президент РФ В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 года отметил, что одним из ключевых направлений каждодневной практики органов власти должно стать «укрепление закона и развитие политической системы, повышение эффективности правосудия» .

В условиях стремительного развития местного нормотворчества закон становится своего рода эталоном, по образу которого создаются подзаконные нормативные акты. Поэтому на сегодняшний день вопросы законодательной технологии приобрели особую актуальность и требуют целостного осмысления юридической наукой.

Степень разработанности проблемы. Законодательная технология российскими и зарубежными авторами исследована слабо.

Впервые в строго научном смысле понятие «законодательная технология» было введено в категориальный аппарат В.Н. Карташовым. Выступая на научно-методическом семинаре, прошедшем в сентябре 2000 года в Н. Новгороде, он предложил рассматривать законодательную технологию, с одной стороны, как науку (систему знаний), а с другой – в виде компонента законотворческой практики, включающего в ее (технологию) состав соответствующие техники, тактики, стратегии, процессуальные формы, показатели эффективности и качества принимаемых законов, ресурсообеспеченность и т. д.

В 2001 году опубликовано учебное пособие Н.А. Власенко «Законодательная технология: теория, опыт, правила» , в котором ее характеристика сводилась, главным образом, к описанию стадий законодательного процесса и формулированию языковых, а также графических требований к оформлению текста закона. Автор предложил собственную концепцию законодательного процесса и обобщил имеющиеся к тому времени наработки в области законодательной техники.

Ряд отечественных авторов (В.М. Баранов, В.Б. Исаков, В.В. Лазарев, Г.И. Муромцев, В.М. Сырых и др.) указывали на необходимость дальнейшей обстоятельной проработки проблемы, однако каких-либо монографических или диссертационных исследований, посвященных данному феномену, до сих пор так и не появилось. Более того, отдельные ученые (В.А. Белов, А.В. Иванчин и др.) пытаются доказать бесперспективность выделения законодательной технологии, что, по их мнению, может внести путаницу в традиционное представление о правотворческой технике.

Стоит отметить, что из всех элементов, входящих в состав законодательной технологии, техника законотворчества, казалось бы, является наиболее изученной. Тем не менее, если языковое оформление закона, аксиомы, дефиниции, фикции, презумпции, примечания и другие явления обстоятельно изучены, то подавляющее большинство общесоциальных, технических и специально-юридических средств по-прежнему представляют для ученых terra incognita.

Объектом диссертационного исследования является законотворческая практика, предметом – сущность, место и роль законодательной технологии в ее структуре.

Цель настоящего исследования заключается в научном осмыслении природы законодательной технологии.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих основных задач:

  1. рассмотреть сущностные признаки и определить понятие законодательной технологии, выявить принципы, лежащие в ее основе;
  2. установить содержание категории «качество закона» как основной цели законодательной технологии;
  3. раскрыть логическую структуру законодательной технологии, ее основные элементы;
  4. найти четкие критерии разграничения понятий законодательной техники, тактики и стратегии;
  5. выяснить содержание законодательной техники, дать характеристику наиболее эффективным средствам подготовки и издания законов;
  6. показать соотношения между законодательным процессом и законодательной технологией;
  7. исследовать содержание законодательной тактики, выделить  наиболее оптимальные способы законотворческой деятельности;
  8. проанализировать типичные ошибки и иные недостатки, допускаемые законодателем всех уровней, и на этой основе сформулировать правила законодательной технологии;
  9. выявить основные направления развития законодательной стратегии в современной России;
  10. сформулировать выводы и рекомендации теоретического, практически-прикладного и дидактического характера;
  11. наметить перспективы дальнейшего исследования проблемы.

Методологическая основа диссертационного исследования. Решение поставленных задач осуществлялось при помощи диалектического метода и основанных на нем современных общенаучных и частнонаучных средств и способов познания законодательной технологии. Особое внимание в рамках системной методологии уделено формально-логическому, социологическому, историческому, сравнительному, статистическому, семантическому структурно-функциональному и другим подходам к предмету исследования. Достоверность и аргументированность полученных результатов обеспечена широким использованием теоретических источников по юриспруденции, логике, философии и другим гуманитарным наукам, а также материалов законодательной практики, статистической информации, сведений с официальных интернет-ресурсов.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе затрагивающих рассматриваемую проблему. В процессе исследования были использованы работы представителей теории права и государства и других юридических наук: С.С. Алексеева, Л.Ф. Апт, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, Р.С. Белкина, С.В. Бошно, Р.М. Валеева, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, Т.В. Губаевой, Ф. Жени, Р. Иеринга, К. Ильберта, В.Б. Исакова, Т.Д. Зражевской, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Н.В. Макарейко, Г.И. Муромцева, М.А. Нагорной, А. Нашиц, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Е.А. Прянишникова, А.М. Рабеца, В.М. Сырых, Е.В. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Т.В. Худойкиной, В.И. Червонюка, А. Ф Черданцева, Г.Т. Чернобеля, С.Г. Чубуковой, Е.С. Шугриной, Н.П. Яблокова и др.

С целью разрешения спорных и методологически важных вопросов были использованы труды представителей иных наук: А.Н. Аверьянова, П.В. Алексеева, А.Д. Гетмановой, Х. Ленка, М. Маркова, А.В. Панина, В.М. Розина, Л.Д. Руденко, Г.К. Селевко, А.А. Смирнова, С.А. Смирнова, В.С. Степина, Н. Стефанова, Л.Г. Титовой и др.

Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты высших органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В процессе работы исследовались материалы законодательной практики, периодической печати и других средств массовой информации. Были изучены решения высших судебных инстанций России, а также практика отдельных судов субъектов Федерации. Принят во внимание личный опыт профессиональной юридической деятельности автора.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые на общетеоретическом уровне предпринята попытка комплексного монографического анализа законодательной технологии как ключевой составляющей законотворческой практики.

На защиту выносятся следующие основные положения:

  1. Определение понятия юридической технологии. Это сложная, осуществляемая в конкретно-исторических условиях и в установленном порядке (процедуре) юридическая деятельность по формированию устойчивой правовой системы путем подготовки, принятия, обнародования разнообразных правовых решений (актов) с помощью научно обоснованного комплекса принципов, средств, приемов и правил, в соответствии с принятыми планами и имеющимися прогнозами. Характеристика наиболее существенных признаков, присущих юридической технологии (см. с. 13 автореф.).
  2. Классификация видов (подвидов) юридической технологии, которая может быть осуществлена по различным основаниям: ее результативности; природе юридической практики; уровню развития; субъекту использования; времени действия; форме нормативно-правового закрепления и другим критериям.
  3. Определение понятия законодательной технологии. Это сложная, осуществляемая в конкретно-исторических условиях и в установленном порядке (процедурах, режимах и т. п.) законотворческая деятельность компетентного субъекта по формированию устойчивой системы законодательства с помощью научно обоснованного комплекса правотворческих действий, принципов, средств, приемов и правил, в соответствии с принятыми планами и имеющимися прогнозами.
  4. Законодательная технология реализуется на основе юридических принципов, т. е. фундаментальных идей (идеалов) и исходных нормативно-руководящих начал (общеобязательных требований), обеспечивающих высокое качество и эффективность подготовки, принятия и обнародования законов. К числу основных принципов следует отнести принципы законности, демократизма, научности, объективности, гласности, профессионализма, плановости, экономичности, стабильности, непрерывности совершенствования, целесообразности, оперативности.
  5. Законодательная технология является неотъемлемым элементом законотворческой практики, представляя собой полиструктурное образование, включающее генетическую, функциональную, логическую, временную, пространственную, стохастическую и иные структуры. В качестве элементов содержания законодательной технологии следует рассматривать ее объекты, субъектов и участников, действия и операции, технику и тактику, стратегию и соответствующие юридические результаты.
  6. Под объектом законодательной технологии предлагается понимать общественные отношения, связанные с подготовкой, оформлением, принятием, обнародованием и совершенствованием законов. Ее предметом являются тексты законопроектов либо принятых законов, на которые непосредственно направлены действия и операции законодателя. Субъекты законодательной технологии – это государственные органы и должностные лица, наделенные соответствующей компетенцией на выполнение деятельности, связанной с принятием, изменением и прекращением действия законов. Участниками являются отдельные лица, их объединения и организации, которые так или иначе содействуют законодательным органам при разработке, оформлении, принятии закона.
  7. Законодательная техника – это совокупность общесоциальных, специально-юридических и технических средств, с помощью которых законодательный орган обеспечивает разработку, принятие, обнародование законов, а также достижение необходимых целей и результатов.
  8. Законодательная тактика представляет умение и мастерство субъектов законотворчества оптимально планировать и организовывать свою деятельность, грамотно управлять участниками законодательного процесса, рационально с помощью соответствующих способов и методов использовать необходимые средства для создания эффективных и качественных законов.
  9. Законодательная стратегия, являясь существенным элементом законодательной технологии, включает в себя перспективное планирование и прогнозирование, концептуальные и долгосрочные проблемы развития законотворческой практики, связанные с достижением главных, относительно конечных задач и целей.
  10. Законодательная технология является более широким понятием, чем законодательный процесс. Кроме компонентов законодательного процесса (разработка закона, его принятие, обнародование), ее составляют следующие «механизмы»: а) начала действия закона; б) внесения изменений в закон; в) приостановления действия закона; г) прекращения действия закона. При характеристике обнародования закона предлагается придать статус официального опубликованию актов в Интернете на официальных сайтах органов законодательной власти.
  11. Раскрываются четыре главных способа внесения изменений в законы: а) его замена; б) прекращение действия структурной единицы; в) дополнение новой структурной единицей; г) изложение части закона в новой редакции.

Приостановление действия закона представляет самостоятельный компонент законодательной технологии, в то время как продление его действия реализуется посредством одного из способов внесения изменений. Исследуются основные способы прекращения действия закона: а) утрата его силы; б) отмена; в) признание закона неконституционным; г) признание закона недействительным; д) прекращение действия временного закона; е) объявление нормативного правового акта недействующим.

  1. Анализ законодательных ошибок и других недостатков послужил основанием для разработки правил законодательной технологии (см. с. 25, 26 автореф.).
  2. Грамотное использование данных правил, соответствующих принципов, средств, способов, планов, прогнозов и прочего является залогом высокого качества закона, под которым мы понимаем совокупность необходимых свойств, присущих ему как эффективному регулятору общественных отношений, содержащему нормативно-правовые предписания, позволяющие достичь оптимальных позитивных результатов в различных сферах жизнедеятельности общества.

Теоретическое, практическое и дидактическое значение исследования определяется его актуальностью, новизной, научно обоснованными и аргументированными выводами и положениями.

В теоретическом плане основные положения работы позволяют получить цельное представление о законодательной технологии, являющейся самостоятельным элементом содержания законотворческой деятельности и имеющей сложный структурный состав. Данная работа позволяет привлечь дополнительное внимание к проблемам законотворчества, иначе взглянуть на сложившуюся и устоявшуюся практику, рассмотреть ее с новых методологических позиций. Она развивает и дополняет не только соответствующие разделы теории права и государства, но и отраслевые дисциплины, посвященные вопросам формирования системы современного российского законодательства, позволяет привлечь внимание к наиболее важным и перспективным направлениям научных исследований, станет полезной ученым различных специальностей (юристам, социологам, психологам и т. д.) при написании диссертаций, монографий и других научных работ.

В практическом плане сформулированные выводы и предложения будут способствовать повышению качества и эффективности правового регулирования общественных отношений, устранению значительного числа коллизий, пробелов, противоречий и других недостатков в системе права. Материалы работы позволят грамотней распоряжаться имеющимися ресурсами, послужат укреплению принципа законности во всех сферах жизнедеятельности общества. Сформулированные в диссертации положения целесообразно использовать в практической деятельности органов власти и управления, судебных и правоохранительных органов, общественных организаций и хозяйствующих субъектов.

Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что представленные материалы могут быть непосредственно использованы в учебном процессе при изучении соответствующих разделов общей теории права и государства, иных юридических дисциплин, при написании студентами рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение:

  1. в девяти научных публикациях автора;
  2. в сообщениях и докладах на Всероссийской научной конференции, посвященной 200-летию Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова (г. Ярославль, 30–31 октября 2003 г.); Всероссийской научной конференции «Два века юридической науки и образования в Казанском университете» (г. Казань, 13–14 мая 2004 г.); ежегодных научных конференциях аспирантов, соискателей и молодых ученых юридического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова (г. Ярославль, 2004–2006 гг.).

Выводы и предложения диссертанта внедрены в учебный процесс Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова и других вузов России, правотворческую практику компетентных органов власти.

Материалы диссертации неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность, раскрывается степень разработанности темы, определяются цель и задачи исследования, его теоретическая и методологическая основы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается их научная новизна и практическая значимость, показываются формы апробации результатов научного поиска.

Первая глава «Место и роль законодательной технологии в юридической технологии» содержит три параграфа.

Первый параграф «Понятие юридической технологии» посвящен общему анализу понятия «технология» и характеристике юридической технологии как особого феномена юридической практики. В частности, указывается, что категория «технология» находит широкое распространение не только в промышленно-производственных областях человеческой деятельности, но и в гуманитарных сферах (философии, социологии, психологии, политологии, педагогике и пр.). В ходе исследования диссертант приходит к выводу, что в современном мире любое используемое явление (в том числе «технология») приобретает мультифункциональное значение, становится многогранным, реализуемым в различных областях человеческой деятельности. Автор предлагает различать технологию как науку и как системное образование в процессе осуществления определенной деятельности. Выделение технологии как науки позволяет выстроить систему знания, направленную на изучение ранее известных и разработку новых средств, приемов, правил и прочего, используемых в ходе теоретической и практической деятельности. Данный подход отражает практику применения научных достижений, определяет композицию и пропорции использования известных решений. В ходе исследования устанавливается соотношение понятий, которые, как правило, включаются в предмет технологии: средств, приемов, правил, способов, методов, действий, операций, процессов, принципов и т. д.

На основе анализа разнообразных точек зрения по поводу понятия «юридическая технология» выделяются ее основные признаки, а именно: 1) это осознанная деятельность субъекта юридической практики; 2) она (деятельность) носит системный  и целенаправленный характер; 3) ее результатом являются правовые решения (акты); 4) юридическая технология имеет сложный полиструктурный характер, включая в свое содержание юридическую технику, тактику и стратегию, соответствующие ресурсы; 5) представляет собой систему этапов (стадий), режимов и процессуальных производств; 6) является залогом качества правового результата; 7) отражает специфику конкретно-исторических условий своего существования и связана с уровнем общей и правовой культуры; 10) составляет важнейшую часть юридической практики.

Диссертант определяет юридическую технологию как сложную, осуществляемую в конкретно-исторических условиях и в установленном порядке (процедуре) юридическую деятельность по формированию устойчивой правовой системы путем подготовки, принятия, обнародования разнообразных правовых решений (актов) с помощью научно обоснованного комплекса принципов, средств, приемов и правил, в соответствии с принятыми планами и имеющимися прогнозами.

Во втором параграфе «Виды юридической технологии» анализируется пространственная ее структура. В частности, исследуются немногочисленные виды юридической технологии, которые выделяются в науке, а также предлагается несколько новых классификаций, имеющих не только теоретическое, но и важное практическое значение.

Наиболее важной, по мнению автора, представляется деление юридической технологии в зависимости от природы той или иной юридической практики (правотворческая, правоприменительная, правосистематизирующая, интерпретационная). При этом нужно отметить, что в силу сложной пространственной структуры каждая из перечисленных технологий имеет свои виды и подвиды. Например, в правотворческую технологию включается законодательная технология и технология принятия подзаконных нормативных правовых актов. Причем последнюю можно подразделить (исходя из состава компетентного органа) на коллегиальную и единоначальную, и т. д.

В зависимости от юридических результатов мы выделяем юридические технологии, в процессе которых создаются нормативные и ненормативные правовые акты. То есть можно выделить юридические технологии, связанные с принятием законов, постановлений, договоров, указов, приказов, распоряжений, инструкций и т. д.

В зависимости от уровня ее развития следует различать высокотехнологичные, среднетехнологичные и низкотехнологичные ее типы, виды, подвиды.

По времени действия мы выделяем относительно постоянные и временные юридические технологии. Постоянные (стабильные) юридические технологии имеет смысл подразделить на технологии формирования правовых актов: а) неопределенно-длительного и б) временного действия. Для временных технологий характерно деление на технологии создания актов в переходный период и технологии инновационного (экспериментального) характера.

В зависимости от субъектов использования необходимо выделять общие юридические технологии и технологии, специфичные для отдельных субъектов: органов местного самоуправления, субъектов РФ и других, а также международно-правовые технологии.

По уровню нормативно-правового закрепления следует обратить внимание на: технологии, регламентированные нормативными правовыми актами (например, технология проведения следственных действий), и технологии, сформулированные юридической наукой и практикой (например, технологии некоторых индивидуально-правовых договоров).

Выделяются и другие типы (виды и подвиды) юридических технологий, которые отражают особенности создания тех или иных правовых актов и процесс правового регулирования общественных отношений.

В третьем параграфе «Общая характеристика законодательной технологии» проводится анализ существующих точек зрения по поводу понятия «законодательная технология», на основании которого и в развитие ранее высказанных положений о юридической технологии предлагается следующее определение исследуемого феномена. Законодательная технология – это сложная, осуществляемая в конкретно-исторических условиях и в установленном порядке (процедурах, режимах и т. п.) законотворческая деятельность компетентного субъекта по формированию устойчивой системы законодательства с помощью научно обоснованного комплекса правотворческих действий, принципов, средств, приемов и правил, в соответствии с принятыми планами и имеющимися прогнозами.

Диссертант подчеркивает, что в ходе подготовки законопроекта компетентный орган оперирует наличными теоретическими знаниями о праве, сведениями о результативности действующих юридических норм, о передовой правотворческой практике зарубежных стран и т. д. Поэтому законодательную технологию также следует понимать как науку, систему знаний о принципах, средствах и способах наиболее эффективной и планомерной законотворческой практики.

В диссертации описываются принципы законодательной технологии, т. е. фундаментальные идеи (идеалы) и исходные нормативно-руководящие начала (общеобязательные требования), обеспечивающие высокое качество и эффективность подготовки, принятия и обнародования законов. В частности, исследовано значение принципов законности, демократизма, научности, объективности, гласности, профессионализма, плановости, экономичности, стабильности, непрерывности совершенствования, целесообразности, оперативности в законодательной деятельности.

Законодательная технология является полиструктурным образованием, включающим генетическую, функциональную, логическую, временную, пространственную, стохастическую и иные виды структур.

Под структурой законодательной технологии следует понимать такое ее строение, расположение основных элементов и связей, которое обеспечивает ее целостность, сохранение объективно необходимых свойств и функций в процессе разработки, издания и совершенствования законов при воздействии на нее разнообразных внутренних и внешних, объективных и субъективных факторов реальной действительности.

Логическая (логико-философская) структура дает возможность отразить взаимосвязи частей и целого, элементов и системы, содержания и формы законодательной технологии.

Законодательная технология складывается из двух компонентов: законодательной деятельности и опыта ее реализации. При этом каждый из указанных компонентов имеет собственную структуру.

В  содержание законодательной деятельности входят ее объекты и предметы, субъекты и участники, действия и операции, техника и тактика, стратегия и соответствующие юридические результаты.

Под объектом законодательной технологии следует понимать общественные отношения, связанные с подготовкой, оформлением, принятием, обнародованием и совершенствованием законов. Ее предметом являются тексты законопроектов либо принятых законов, на которые непосредственно направлены действия и операции законодателя.

Субъекты законодательной технологии – это государственные органы и должностные лица, наделенные соответствующей компетенцией на выполнение деятельности, связанной с принятием, изменением и прекращением действия законов. Участниками являются отдельные лица, их объединения и организации, которые так или иначе содействуют законодательным органам при разработке, оформлении, принятии закона.

По мнению автора, техника, тактика и стратегия находят свое воплощение в действиях, т. е. внешневыраженных, правопреобразующих актах субъектов и участников законотворческого процесса. Система взаимосвязанных между собой действий, объединенных локальной целью, направленных на решение обособленной локальной задачи, составляет операцию. Реализация действий осуществляется на основании установленных правил. Система операций и правил их применения составляет способ осуществления деятельности, а система относительно однородных способов – ее метод.

Специфика законодательной технологии основана, главным образом, на том, что результатом ее использования является создание именно закона, а не любого нормативного правового акта, что характерно для правотворческой технологии в целом.

Законодательная стратегия является существенным элементом законодательной технологии и  включает в себя перспективное планирование и прогнозирование, концептуальные и долгосрочные проблемы развития законотворческой практики, связанные с достижением главных, относительно конечных задач и целей.

Если содержание нацелено на раскрытие совокупности внутренних элементов и процессов, образующих законодательную технологию, то форма дает возможность показать способы организации и внешнего выражения ее содержания. Целесообразно выделять не только внешнюю форму, но и внутреннюю форму законодательной технологии. В качестве внешней формы выступают разнообразные акты-документы, внешне закрепляющие законодательные действия. Самой очевидной внешней формой законодательной технологии является сам закон, который представляет собой квинтэссенцию предпринятых действий. Однако внешняя форма этим не ограничивается. В нее также включаются акты о создании рабочих групп, согласительных комиссий, предварительном утверждении законопроекта, решения об отклонении законопроекта и т. д.

К внутренней форме, т. е. способу организации и внутренней связи элементов содержания, относится процедурно-процессуальная форма законодательной технологии, другими словами – законодательный процесс. Традиционно последний сводится к стадиям, т. е. урегулированным процессуальными нормами (обычаями, традициями и т. п.), относительно обособленным во времени и пространстве, совершаемым в определенной последовательности правотворческим действиям, которые связаны с подготовкой, принятием и опубликованием закона.

Диссертант полагает, что помимо стадий во внутренней форме законодательной технологии следует выделять законодательные процессуальные производства и режимы.

Процессуальные производства характеризуются специфическим составом субъектов и участников законодательной технологии, связей между ними, особенностью процессуальных действий, техники, тактики и стратегии, формами внешнего выражения и официального закрепления законодательных решений. К числу процессуальных законодательных производств следует отнести: конституционное производство; производства по подготовке, принятию, обнародованию, а равно изменению федеральных конституционных законов; производства по изданию, а также изменению федеральных законов, законов субъектов Федерации; чрезвычайное производство и другие.

Под законодательным процессуальным режимом следует понимать систему нормативно-правовых предписаний, соответствующих гарантий и ресурсов законодательной деятельности, а также организационных и юридических мероприятий, направленных на ее реализацию. Так, например, федеральный закон может быть принят Федеральным Собранием (один процессуальный режим) либо в результате референдума (другой процессуальный режим).

Научная разработка и постоянное совершенствование законодательной технологии должны стать гарантией принятия качественного закона.   В этой связи диссертант исследует известные подходы к пониманию качества закона (законодательства) и предлагает соответствующее авторское определение. Качество закона – это совокупность необходимых свойств, признаков, присущих закону как эффективному регулятору общественных отношений, содержащему нормативно-правовые предписания, позволяющие достичь оптимальных позитивных результатов в различных сферах жизнедеятельности общества.

Диссертант приходит к выводу, что качество закона складывается из двух главных критериев, направленных на осуществление прогностической и превентивной функций (предупреждения возможных дефектов закона еще на этапе проектирования). Во-первых, закон должен обладать минимально необходимым набором реквизитов, которые позволяют идентифицировать его в правовом массиве. В работе подробно исследуются такие реквизиты, как тип закона, заголовок, дата и его номер, наименование властного органа, а также фамилии и должности уполномоченного лица, подписывающего закон. На примере нумерации закона демонстрируется необходимость следования строгим научным положениям при конструировании закона.

Во-вторых, в качественном законе должна строго соблюдаться структура и порядок изложения нормативного материала. Подробно исследуется и обосновывается необходимость использования в законе преамбулы, а также статей: а) содержащих дефиниции; б) определяющих предмет правового регулирования; в) закрепляющих принципы; г) предписывающих применение к регулируемым отношениям определенного законодательства; д) ограничивающих действие закона в пространстве, во времени, по кругу лиц; е) формирующих структурированные нормативные блоки; ж) устанавливающих ответственность за нарушение положений закона; з) фиксирующих порядок разрешения споров; и)  определяющих порядок вступления закона в силу; к) признающих утратившими силу ранее принятые нормативные акты; л) обязывающих органы власти привести свои нормативные акты в соответствие с новым законом; м) регулирующих переходные положения.

Вторая глава «Юридическая техника и тактика в законодательной технологии» содержит три параграфа.

В первом параграфе «Законодательная техника и технология: проблемы соотношения» на основе анализа существующих дефиницийформулируется определение законодательной техники как совокупности средств, с помощью которых законодательный орган обеспечивает разработку, принятие, обнародование законов, а также достижение необходимых целей и результатов. На базе вышеприведенных методологических предпосылок диссертант приходит к выводу, что законодательная техника является не чем иным, как «инструментальной частью» законодательной деятельности, т. е. лишь одной из составляющих законодательной технологии, а исследуемые категории соотносятся как часть и целое.

Предлагается разделять средства законодательной техники на общесоциальные, специально-юридические и технические. К общесоциальным средствам следует отнести понятия, суждения, языки (отечественный и иностранные), выражающие их части речи, знаки, языковые единицы (слова, словосочетания, существительные, глаголы и т. п.), буквы, знаки препинания, аббревиатуры, а также цифры, нумерацию, графические объекты (рисунки, графики, диаграммы, географические карты и пр.), оглавления, тезаурус, символы, термины, научные категории и законы, разнообразные социальные нормы (этические, эстетические, религиозные) и т. д. Подвергается критике внедрение «программных кодов» (алгоритмов) в правотворческую практику.

К техническим средствам автор относит телевизионную и множительную технику, компьютеры, оргтехнику, Интернет и др. Особое внимание в работе уделено анализу специально-юридических средств законодательной техники. Автор считает, что их условно можно подразделить на средства построения нормы права (презумпции, фикции, оговорки, юридические конструкции, дефиниции и пр.) и средства оформления текста закона (ссылки, отсылки, примечания, приложения и пр.). Такое разграничение, по мнению диссертанта, обусловливает возможность совместного использования различных средств (например, оговорок в примечаниях или дефиниций в приложениях).

Во втором параграфе «Юридическая тактика в законодательной технологии» исследуются существующие подходы к понимаю тактики в юридической деятельности. После глубокого и всестороннего анализа за основу для дальнейшей разработки принимается определение законодательной тактики, сформулированное В.Н. Карташовым. В результате диссертант приходит к выводу, что законодательная тактика в самом широком смысле представляет умение и мастерство субъектов законотворчества оптимально планировать и организовывать свою деятельность, грамотно управлять участниками законодательного процесса, рационально с помощью соответствующих  способов и методов использовать необходимые средства для создания эффективных и качественных законов.

Автор демонстрирует различные способы использования общесоциальных и технических средств. На примере дефиниций показывается многообразие тактических приемов использования специально-юридических средств в законе. При этом диссертант отмечает, что специфика тактики использования  специально-юридических средств заключается в неизменном сохранении функций конкретного средства, независимо от выбранного способа его выражения в законе.

Под правилами законодательной технологии автор понимает систему научно обоснованных положений, необходимых для разработки и принятия наиболее совершенных по форме и структуре законов, выполнения над законами  юридически значимых правотворческих операций. Предлагается  выделение двух групп правил законодательной технологии: а) правил использования конкретных средств; б) правил, относящихся ко всему закону в целом.

Характеризуя временную структуру законодательной технологии, диссертант приходит к выводу, что законодательная технология является более широким понятием, чем законодательный процесс. Кроме компонентов законодательного процесса (разработка закона, его принятие, обнародование), ее составляют следующие «механизмы»: а) начала действия закона; б) внесения изменений в закон; в) приостановления действия закона; г) прекращения действия закона.

На основе анализа законодательных ошибок и других недостатков диссертант характеризует уровень эффективности и качества практики обнародования законов, вступления их в силу, изменения, приостановления действия, прекращения действия и т. п.

В ходе исследования автор приходит к выводу, что содержание понятия «обнародование» является более широким, по сравнению с содержанием понятия «опубликование». Детально анализируется специфика опубликования законов. Описываются факторы, влияющие на различные способы обнародования законов (по телевидению и радио, на стендах и досках объявлений, на собраниях (сходах) и по каналам связи, а также многие другие). Критике подвергается практика опубликования  законов без приложений либо в виде извлечения, изложения или частично. Обосновывается возможность использования Интернета для официального опубликования законов.

Характеризуя процесс начала действия закона, автор считает необходимым выделять в нем соответствующие содержание и форму. Содержанием начала действия закона является приобретение им юридической силы. Содержание реализуется либо в форме «вступления закона в силу»,  либо в форме «введения закона в действие». Кроме того, диссертант предлагает выделять причинно-следственную составляющую в механизме начала действия закона. С этой точки зрения, факт вступления закона в силу является причиной, а его реализация – следствием. Предложенное понимание впоследствии находит использование в ряде правил законодательной технологии.

Диссертант выдвигает ряд положений, направленных на совершенствование российского законодательства. В частности, предлагается использовать следующую формулировку общего правила вступления в силу налоговых законов: «Акты законодательства о налогах вступают в силу с 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, но не ранее истечения одного месяца со дня их официального опубликования». Также предлагается определить четкое хронологическое содержание используемых в законотворчестве выражений типа: «закон вступает в силу со дня официального опубликования», «закон вступает в силу после опубликования», «закон вступает в силу по истечении определенного количества месяцев со дня опубликования» и др.

Обобщение и анализ современного законодательства позволили автору выделить синхронное, перспективное и ретроспективное действия закона. Диссертант считает недопустимым использование ретроспективного действия закона при условии, что новый документ распространяется на правоотношения, возникшие до его опубликования, и ухудшает положение граждан, и/или пересматривает юридическую квалификацию правовых явлений.

Исследуя механизм внесения изменений в закон, диссертант приходит к выводу о существовании четырех основных способов таких изменений: а) его замена; б) перекрещение действия структурной единицы; в) дополнение новой структурной единицей; г) изложение структурной единицы в новой редакции.

Формулируется требования к синтаксису, а также конкретные правила использования каждого из обозначенных способов.

Изучая практику приостановления и продления действия законов, диссертант приходит к выводу, что данные явления имеют лишь внешнее сходство. В действительности приостановление действия закона является самостоятельным компонентом законодательной технологии, в то время как продление действия таковым не является и реализуется посредством одного из способов внесения изменений.

Данный вывод строится на нескольких основаниях. Во-первых, приостановление действия допустимо в отношении любых законов, в то время как продление действия применимо лишь в отношении временных законов, в которых точно определен срок прекращения их действия. Во-вторых, при продлении действия должна использоваться возможность «органической» связи основного закона и закона о продлении действия, дабы устранить потенциальную коллизионную ситуацию. Для приостановления действия закона возможность установления подобной связи существенно ограничена. В-третьих, при приостановления действия статус закона всегда изменяется, т. е. закон из разряда действующих переходит в разряд недействующих. При правильном и своевременном оформлении продления действия статус закона остается неизменным (действующим).

Как и при характеристике начала действия закона, при исследовании процесса прекращения действия закона автор считает целесообразным выделять его содержание и форму. С содержательной стороны прекращение действия закона и составляющих его норм права означает, что закон не подлежит правоприменению, его нормы утрачивают способность к принудительному осуществлению, они не обеспечиваются защитой со стороны государства, а средства самозащиты, применяемые субъектом для реализации норм права, прекративших действие, признаются государством незаконными.

Анализ современного российского законодательства показывает, что прекращение действия закона, а равно его структурных частей, осуществляется органами власти в следующих формах: а) утрата силы; б) отмена; в) признание закона неконституционным; г) признание закона недействительным; д) прекращение действия временного закона; е) объявление закона недействующим. Кроме того, прекращение действия структурных единиц закона производится также в форме исключения.

Диссертант предлагает развернутую характеристику обозначенных форм, каждая из которых специфична по субъектной и хронологической составляющей.

Исследование российского законодательства позволяет автору создать классификацию способов прекращения действия закона. В зависимости от объема нормативного массива можно выделить: а) прекращение действия всего закона в целом (полное прекращение); б) частичное прекращение действия закона; в) прекращение действия закона в строго определенных пределах. Причем в последних двух случаях прекращение действия закона непосредственным образом связано с внесением изменений в его содержание и форму, а следовательно, должно подчиняться правилам законодательной технологии, касающимся внесения таких изменений.

В третьем параграфе «Правила законодательной технологии» автор, основываясь на ранее изложенных характеристиках основных и  факультативных механизмов законодательной технологии, проводит анализ соответствующих правил, выработанных авторами Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов , а также формулирует и обосновывает ряд правил тактики в законодательной технологии. В частности, предлагается использовать в практической деятельности следующие правила:

  1. Дополнение нельзя вводить вместо структурной единицы, ранее прекратившей действие.
  2. Новые изменения должны учитывать ранее внесенные изменения.
  3. Приостановление действия закона с момента его вступления в силу не препятствует реализации единовременных норм, исполнение которых приурочено к факту вступления акта в силу.
  4. Приостановление действия закона не влечет восстановления юридической силы нормативных актов, которым ранее было прекращено действие приостановленным актом.
  5. При прекращении действия закона, прекращающего действие другого раннее принятого закона, юридическая сила этому ранее прекращенному закону не восстанавливается, если иное не установлено в самом законе. Указанное правило равно применяется в отношении структурной единицы закона.
  6. После вступления в силу нового закона недопустимо вносить изменения в перечень нормативных актов, которым в этой связи прекращается их действие.
  7. После вступления закона в силу недопустимо изменять порядок (в том числе дату) его вступления в силу.
  8. Нельзя изменять дату прекращения действия закона, если такое изменение произойдет после ее наступления.
  9. Недопустимо вносить изменения в название закона после его вступления в силу.
  10. Момент вступления закона в силу, определенный точной календарной датой, нельзя ставить в зависимость от события, которое обязательно должно произойти.
  11. Прекращение действия последней нормативной структурной единицы закона должно осуществляться путем прекращения действия закона в целом.
  12. Прекращение действия закона допускается актом равной юридической силы.
  13. Изменения, вносимые в закон, должны быть сформулированы с учетом контекста, в котором они будут использоваться правореализующей (правоприменительной и т. п.) практикой.
  14. Недопустимо излагать в новой редакции весь закон или отдельную структурную единицу, если при этом изменяется порядок следования составляющих их норм либо происходит количественное изменение структурных единиц.
  15. Нежелательно повторное введение в действие закона.
  16. Нельзя момент начала действия закона задавать диапазоном дат.

В заключении сформулированы основные выводы проведенного диссертационного исследования, подведены итого и намечены перспективы дальнейшей работы над темой.

Так, формат работы не позволил специально остановиться на общетеоретических моделях построения стратегии в рамках законодательной технологии, в том числе  проблемах  планирования и прогнозирования в законодательной технологии. Самостоятельного, глубокого и всестороннего  изучения заслуживают вопросы ресурсообеспеченности законодательной практики, механизмы мониторинга и контроля за качеством законов.

 

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

  1. Бахвалов С.В. Показатели качества принимаемых законов // Вестник Новгородского государственного университета имени Ярослава Мудрого. – Серия: Гуманитарные науки. – Новгород, 2006. – № 36. – С. 23–29. – 0,8 п. л.
  2. Бахвалов С.В. Виды юридической технологии // Вестник научных трудов Нижнекамского филиала Московского гуманитарно-экономического института. – Серия 2: Государство и право. – Нижнекамск,  2003. – С. 6–12. – 0,4 п. л.
  3. Бахвалов С.В. Понятие юридической технологии // Материалы Всероссийской научной конференции, посвященной 200-летию Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова, 30–31 октября 2003 года / Отв. за вып. М.В. Лушникова. – Ярославль, 2003. – С. 158–160. – 0,2 п. л.
  4. Бахвалов С.В. Принципы законодательной технологии // Материалы юбилейной Всероссийской научной конференции «Два века юридической науки и образования в Казанском университете» (г. Казань, 13–14 мая 2004 года). – Казань, 2004. – С. 493–495. – 0,2 п. л.
  5. Бахвалов С.В. Основные элементы законодательной технологии  // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества: Сборник научных трудов / Отв. ред. В.Н. Карташов. – Ярославль, 2004. – Вып. 4. – С. 105–110. – 0,34 п. л.
  6. Бахвалов С.В. Тактика в законодательной технологии // Юридические записки молодых ученых и аспирантов ЯрГУ: Сборник статей / Отв. ред. М.В. Лушникова. – Ярославль, 2004. – Вып. 3. – С. 27–29. – 0,2 п. л.
  7. Бахвалов С.В. Текстуальные и электронные источники права // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества: Сборник научных трудов / Отв. ред. В.Н. Карташов. – Ярославль, 2005. – Вып. 5. – С. 119–124. – 0,34 п. л.
  8. Бахвалов С.В. Вступление в силу нормативных актов как элемент правотворческой технологии // Юридические записки молодых ученых и аспирантов ЯрГУ: Сборник статей / Отв. ред. М.В. Лушникова. – Ярославль, 2005. – Вып. 4. – С. 5–7. – 0,2 п. л.
  9. Бахвалов С.В. О некоторых вопросах, связанных с вступлением законов в силу // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества: Сборник научных трудов / Отв. ред. В.Н. Карташов. – Ярославль, 2006. – Вып. 6. – С. 61–69. – 0,53 п. л.

Общий объем опубликованных работ 3,21 п. л.


 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Корректор Н.Н. Кукушкина

Компьютерная верстка Г.А. Федуловой

 

 

 

Тираж 100 экз. Заказ

Отпечатано в отделении оперативной полиграфии

Нижегородской академии МВД России.

603600, Н. Новгород, Анкудиновское шоссе, 3.

Российская газета. – 2005. – 26 апреля.

См.: Карташов В.Н. Законодательная технология: понятие, основные элементы, методика преподавания // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. – Н. Новгород, 2001. – Т. 1. – С. 24–31; Он же. Юридическая техника, тактика, стратегия и технология (к вопросу о соотношении) // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. – Н. Новгород, 2000. – С. 16–23.

См.: Власенко Н.А. Законодательная технология: теория, опыт, правила. – Иркутск, 2001.

См.: Письмо Аппарата Государственной Думы РФ от 18 ноября 2003 года № вн2-18/490 // Справочно-поисковая система «Гарант».

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.