WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Наказ Государственной Думы (1906 - 1917 гг.): история создания и применения

Автореферат кандидатской диссертации по истории

 

На правах рукописи

САВРАСОВ АЛЕКСАНДР ФЕДОРОВИЧ

НАКАЗ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ (1906 - 1917 гг.): ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Воронеж-2010


2

Работа выполнена на кафедре истории России Воронежского государственного университета


Научный руководитель:

Официальные оппоненты:


доктор исторических наук, профессор Карпачев Михаил Дмитриевич

доктор исторических наук, профессор Земцов Леонид Иосифович


кандидат исторических наук, доцент Квасов Олег Николаевич


Ведущая организация:


Воронежский государственный педагогический университет


Защита состоится 25 октября 2010 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.038.12 при Воронежском государственном университете по адресу: 394068, г. Воронеж, Московский проспект, 88, ауд. 211а.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета

Автореферат разослан «_ » сентября 2010 г.


Ученый секретарь диссертационного совета


Акиныпин А.Н.


3

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы. Реформы 1905 - 1907 гг. и пореформенный период существования Российского государства до 1917 г. являются объектом повышенного внимания современных исследователей. Генезис реформ, их развитие; изменения в политическом, социальном, экономическом строе России в начале XX века - все это продолжает быть предметом серьёзных научных споров и дискуссий. Особый интерес вызывает созданная в 1906 г. Государственная Дума - первое в истории России нового времени высшее законодательное учреждение. Изучение деятельности Государственной Думы, начавшееся ещё в дореволюционные годы, в последнее время получило новый импульс, что, в свою очередь, стимулировало поиск и постановку актуальных научных проблем.

Если тезис о наличии парламентской природы у дореволюционной Думы разделяется большинством исследователей, то в вопросе, в какой мере и насколько Дума являлась парламентом, до сих пор нет единого мнения. Эта проблема является одной из ключевых в определении сущности государственного строя, установившегося в России в результате реформ 1905-1907 гг. Проблема усложняется противоречивостью и сложностью российского законодательства того времени и несоответствием между правовым и политическим статусом Думы в разные годы её существования.

К числу важнейших признаков парламента следует отнести и наличие хорошо разработанной парламентской процедуры. Известно, что там, где провозглашенные права фиктивны, где процесс принятия решений осуществляется внеправовыми методами, где решения принимаются единогласно (или единолично), без достаточного обсуждения - там нет необходимости в создании детальной и хорошо продуманной парламентской процедуры. Сказанное справедливо и для регламента - кодекса правил парламентской процедуры. Наличие хорошо разработанного и подробного регламента, в котором детально отражается вся парламентская процедура, есть непременный признак парламента.

В истории разработки и применения регламента в Государственной Думе (1906-1917) отразились многие черты российского парламентского эксперимента начала XX в. Как отмечают современные исследователи, одной из причин ухода России с парламентского пути в 1917 г. стала неспособность различных классов и групп российского общества выработать общие нормы политической культуры в духе толерантности . В этом проявилась незрелость российского гражданского общества. Одной из задач регламента Думы как раз и являлось создание совместных правил или норм поведения для всех фракций и депутатов. Изучение этих попыток привить основополагающие демократические принципы в думской среде без сомнения представляет большой интерес и является актуальным.

Тян В.В. Проблемы эволюции верховной самодержавной власти России (1860-е—1917 гг).

М., 2007. С.73-74.


4

Объект исследования. Объектом исследования в настоящей работе являются думская парламентская процедура и Наказ (регламент) Государственной Думы (1906-1917 гг).

Предмет исследования. В качестве предмета исследования избран исторический процесс разработки, обсуждения и принятия Наказа, его применения в практике Государственной Думы.

Хронологические рамки работы. Исследование охватывает весь период деятельности Думы (1906 - 1917 гг.), начиная с разработки думского законодательства и заканчивая роспуском IV Думы.

Цель исследования. В работе ставится цель проследить развитие думской парламентской процедуры с выявлением наиболее существенных тенденций этого развития. В соответствии с целью определены следующие задачи работы:

  1. показать процесс развития законодательства о Государственной Думе и дать его общую характеристику;
  2. рассмотреть ход разработки, обсуждения и принятия регламента в комиссиях по Наказу и в общем собрании Думы;
  3. раскрыть особенности Наказа, как нормативно-правового документа в соответствии с его внутренней логикой; дать ему политико-правовую оценку;

-  определить основные принципы, на которых строилось развитие дум

ского регламента и оценить его эффективность.

Методологической основой исследования являются принципы объективности, комплексности и историзма в отборе, анализе фактов и документов. В процессе работы применялись методы, используемые как в исторической, так и в историко-правовой науке: историко-генетический, формально-юридический, сравнительно-исторический и сравнительно-правовой методы исследования.

Теоретическая база исследования. В основе исследования лежат теоретические труды отечественных и зарубежных ученых. Для изучения специальных вопросов парламентской процедуры использовались работы отечественных и зарубежных авторов, прежде всего юристов и историков права .

Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Регламент Верховного Совета СССР. М., 1981; Конституционное право развивающихся стран : предмет, наука, источники. М.,1987; Круглоголов М.А. Парламент Франции : Организационные и правовые аспекты деятельности. М., 1988; Крылов Б.С. Парламент буржуазного государствам., 1963; Его же. Процедура буржуазного парламента // Ученые записки ИМО. Вып. 3. Серия юридическая. М., 1961. С. 100-121; ЛевинаМ.И. Парламентское право Великобритании XVII - нач. XIX века. М., 2000; Любимов А.П. Парламентское право России : Основные источники. СПб, 1999; Мамаев В.А. Регламент конгресса США. М., 1962; Парламентское право России / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003; Парламенты : сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55-ти стран мира / сост. М. Амеллер. М., 1967; Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957; Роберт Г.М. Правила парламентской процедуры. Вашингтон, 1992; Сравнительное конституционное право / Б.Н. Топорнин [и др.]. М., 1996 и др.; IlbertС. Parliament, its History, Constitution and Practice. L., (s.a.); May, Thomas Erskine. Treatise on the Laws, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament. 16-th.ed.; L., 1959.


5

Историография темы. В истории изучения думского регламента, как вообще в историографии Думы в отечественной литературе достаточно отчетливо выделяются четыре периода. Основанием для такой периодизации является различие в методологических подходах исследователей и в постановке ими целей и задач.

Первый период (1906-1917 гг.) совпадает с периодом существования Государственной Думы. Изучение деятельности Думы в то время носило в меньшей степени теоретико-отвлеченный, и в значительной степени - политический и практический характер.

Регламент Государственной Думы и думская процедура изучались в 1906 - 1917 гг. в основном юристами-практиками . Еще до начала работы первой Думы над проектом думского регламента активно работали С.А. Муромцев и М.Я. Острогорский . Приват-доцент А.А. Пиленко, впоследствии думский обозреватель «Нового времени», по итогам работы I и II Дум составил свод парламентских прецедентов (в двух выпусках) . Анализ думской процедуры и Наказа содержался и в статьях других думских корреспондентов: Л.Н. Неманова, И.В.Яшунского и др. В учебниках по русскому государственному праву дава-лась правовая оценка измененному в результате реформ 1905-1907 гг. строю . Наиболее подробная характеристика Наказа в них была дана либеральным пра-

о

воведом Н.И. Лазаревским .

Во второй период (1917 - середина 50-х гг. XX в.) в отечественной (советской) литературе думская тема присутствовала слабо. Политическое сопер-

3 Внутренний распорядок Государственной Думы / [сост. С. Муромцев]. М., 1907; Каминка

А.И., Набоков В.Д. Вторая государственная Дума. СПб., 1907; Маклаков В.А., Пергамент

О.Я. Наказ Государственной Думы. СПб., 1907'; Муромцев С.А. Наказ Государственной Думы

// Право. 1907. № 7. Стлб. 505-514; Его же. Новые главы наказа Государственной Думе (гла

вы четвертая и пятая) // Право. 1907. № 24. Стлб. 1737-1747; Его же. Порядок обсуждения

законодательных предположений в Государственной Думе // Право. 1907. № 12. Стлб. 926-

934; Его же. Порядок рассмотрения в государственной думе вопроса о «желательности» из

дания нового закона // Право. 1907. № 18. Стлб. 1280-1283; Ландау Б. Запросы и вопросы в

государственной думе // Журнал министерства юстиции. 1910. № 6. С. 176-193; Гронский П.

Совет Старейшин // Право. 1910. № 4. Стлб. 201-209; № 5. Стлб. 294-303 и др.

4 Наказ Государственной Думы. Проект. СПб., 1906; Деятельность М.Я. Острогорского в

Первой Государственной думе. СПб., 1906; Сергей Андреевич Муромцев : сборник статей.

М., 1911.

5Пиленко А. Русские парламентские прецеденты. Вып. 1. СПб., 1907; Вып. 2. СПб., 1908.

6 Неманов Л. Проект Наказа четвертой государственной Думы // Право. 1913. № 35. Стлб.

2001-2002; Его же. Право запросов в третьей Думе // Право. 1910. № 1. Стлб. 14-20; № 2.

Стлб. 73-84; Его же. Прецеденты третьей Думы // Право. 1912. № 38. Стлб. 2018-2026;

Яшунский И. Вопросы думского наказа // Право. 1908. № 15. Стлб. 841-847; № 19. Стлб.

1175-1186; Его же. Выборы комиссий в государственной думе // Право. 1907. № 21. Стлб.

1487-1496; № 22. Стлб. 1353-1359; Его же. Наказ в третьей Государственной Думе // Право.

1909. № 39. Стлб. 2065-2073; № 40. Стлб. 2118-2122; Его же. Рец. на кн.: Пиленко А. Рус

ские парламентские прецеденты//Журнал министерства юстиции. 1908. № 10. С. 254-262.

7 Гессен В.М. Русское государственное право. СПб., 1909; Казанский П.Е. Власть Всероссий

ского Императора : очерки действующего русского права. Одесса, 1913; Котляревский С.А.

Юридические предпосылки русских Основных законов. М., 1912 и др.

8 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. Конституционное право. СПб., 1913.


6

ничество в Думе рассматривалось исключительно через призму классовой борьбы. Социальный заказ превалировал над исторической объективностью. Принципиально новых подходов в изучении Думы в этот период сделано не было. Все же за это время было написано несколько монографий и защищено

~ 9

несколько кандидатских диссертации  .

Тема Наказа была затронута в обширной статье Б.М. Кочакова «Русский законодательный документ XIX - XX вв.», значительную часть которой занимает обстоятельный анализ особенностей законодательного механизма в думской монархии. Кочаков, в частности, обратил внимание на интерпретационную роль Наказа - что Дума путем толкования спорных мест своего «Учреждения» пыталась придать им нужный ей смысл и закрепить его в Наказе   .

Третий период (сер. 50-х - конец 80-х гг.) характеризуется как расширением количества и объема работ, посвященных Думе, так и появлением новых тем, новых граней в её изучении. История III и IV Дум, до того практически не изучавшаяся, была с достаточной полнотой освещена в трудах B.C. Дякина, А.Я. Авреха, Е.Д. Черменского   . Историю создания и деятельности первой

1 9

Думы подробно осветил в своей монографии СМ. Сидельников . Новый импульс получило изучение деятельности политических партий, принимавших участие в работе Думы . В ряде работ объектом изучения стала юридическая конструкция третьеиюньской (думской) монархии . Вместе с тем на многие оценки и выводы отечественных исследователей оказало негативное влияние тотальное господство в то время в науке одной (марксисткой) идеологии, сводившей всё многообразие политической жизни страны к материальным интересам классов.

Впервые в советской историко-правовой науке серьезное внимание на парламентскую процедуру обратила Д.В. Петрова в рамках работы посвященной четвертой Государственной Думе. В написанной ею в конце 60-х гг. кандидатской диссертации и ряде статей    достаточно подробно рассматривается

9 Черменский Е.Д. Буржуазия и царизм в революции 1905-1907 гг. М. ; Л., 1939; Фурман И.И. Первая Государственная Дума. М., 1950 и др.

Кочаков Б.М. Русский законодательный документ XIX - XX вв. // Вспомогательные исторические дисциплины. М. ; Л., 1937. С. 339.

11 Дякин B.C. Буржуазия, дворянство и царизм в 1907-1911 гг. Л., 1979; Его же. Буржуазия, дворянство и царизм в 1911-1914 гг. Л., 1988 и др.; Аврех А.Я. Царизм и третьеиюньская система. М., 1966; Его же. Царизм накануне свержения. М., 1989 и др.; Черменский Е.Д. IV Государственная дума и свержение царизма в России. М., 1976.

Сиделъников СМ. Образование и деятельность первой Государственной думы. М., 1962. В основу работы легла кандидатская диссертация, защищенная автором в 1949 г.

Шелохаев В.В. Кадеты - главная партия либеральной буржуазии в борьбе с революцией 1905-1907 гг. М., 1983; Его же. Идеология и политическая организация российской либеральной буржуазии. 1907-1914. М., 1991 и др.; Колесниченко Д.А. Трудовики в период первой российской революции. М., 1985 и др.

14  Васильева Н.И., Гальперин Г.Б., Королев А.И. Первая российская революция и самодержа

вие. Л., 1975; Давидович A.M. Самодержавие в эпоху империализма. М., 1975; Ерошкин Н.П.

История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983 и др.

15  Петрова Д.В. Четвертая Государственная Дума (1912-1917) : историко-правовое исследо

вание : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1969; Её же. Новое в оценке полномочий Государст-


7

думская процедура и Наказ и делается ряд оригинальных, но спорных выводов. Считая Думу «фиктивным парламентом», Д.В. Петрова подчеркивала, что думская процедура являлась отражением разворачивавшейся вне Думы борьбы классов и, во-первых, «... была средством сохранения и укрепления средневекового произвола бюрократии при внешнем сохранении «конституционной» формы правления» и, во-вторых, «...преследовала ...чрезвычайно ограниченную задачу создать условия существования для небольшой группы сословной и буржуазной элиты, политической интеллигенции в условиях приспособления их к архаическому самодержавному полуфеодальному строю» . Подобной тенденциозной позиции Д.В. Петрова придерживалась и при оценке Наказа Думы. По её мнению, он «... показывает одновременно и наличие активной буржуазно-политической тенденции, стремившейся заимствовать готовые политические и юридические модели у буржуазного Запада, и крайнюю незрелость этой тенденции, а также наличие специфически феодального стремления к ограничению

17

равенства депутатов и превращения Думы в узко-сословный орган» . В тоже время она признает, что при создании Наказа «проявились попытки создать русские парламентские обычаи усилиями либеральной буржуазии и интеллигенции»   .

Начало четвертого периода (с конца 80-х гг. по настоящее время) приходится на время стремительного углубления политического и идеологического кризиса Советского государства. Начавшиеся в конце 80-х гг. крупномасштабные политические реформы привели к созданию нового государственного строя, правовые основы которого были закреплены в Конституции 1993 года. Впервые в истории России парламент занял место высшего законодательного и представительного учреждения, функционирующего в системе разделения властей.

Происшедшие в стране перемены вызвали пересмотр взглядов на место и роль парламентских учреждений в жизни страны, повысили интерес к истории представительных учреждений в России, особенно к дореволюционной Думе (1906-1917 гг.). Выросло количество публикаций о Государственной Думе - к настоящему времени их насчитывается уже около 6 тысяч . В своих работах современные исследователи особое внимание уделяют изучению отдельных сторон деятельности Думы (выборам в неё, особенно в регионах; механизму функционирования; деятельности национальных и региональных (а не только политических) групп в Думе   ; типу российского парламентария   и др).

венной Думы // Проблемы государства и права на современном этапе. Вып. I. М., 1970. С. 190-202 и др.

16 Петрова Д.В. Четвертая Государственная Дума ... С. 96, 98, 112.

17 Там же. С. 18.

18 Там же. С. 19.

19 Могилевский К.И., Циунчук Р.А., Шелохаев В.В. Государственная дума России как историо

графическая проблема//Вопросы истории. 2007. № 11. С. 3.

Напр., Циунчук Р.А. Думская модель парламентаризма в Российской империи: этноконфес-сиональное и региональное измерения. Казань, 2004.


8

Столетний юбилей Государственной Думы не прошел бесследно для отечественной науки. Был подготовлен и издан энциклопедический справочник по

99

Государственной Думе . Статьи для сборника были написаны известными исследователями, знатоками истории Думы. Был подготовлен путеводитель по национальным коллекциям крупнейших библиотек России - по сути дела самый большой в настоящее время библиографический справочник по дореволю-ционной Думе . С 1996 г. регулярно проводятся научно-практические конференции по проблемам парламентаризма в России и истории Думы.

В работе «Парламент самодержавной России: Государственная Дума и её депутаты (1906-1907)» И.К. Кирьянов и М.Н. Лукьянов, не ограничиваясь заявленными хронологическими рамками, рассмотрели ряд ключевых проблем, необходимых для понимания роли Думы в государственном механизме страны. Авторы обратили особое внимание на думскую парламентскую процедуру, рассмотрев её основные элементы и развитие в четвертой главе работы. Они отметили, что, несмотря на попытки правительства предотвратить развитие Думы в аналог европейского парламента, этот процесс постепенно набирал силу и не последнюю роль в этом играла думская процедура, созданная с учетом западноевропейского парламентского опыта   .

В коллективной монографии «Власть и реформы», написанной учеными из С.-Петербурга изучается, в частности, государственный строй, возникший в России в результате реформ 1905-1907 гг. По мнению автора (им является B.C. Дякин), Дума, избираемая по произвольно составленному избирательному закону, была «цензовым парламентом», представляла только небольшую часть населения и не имела прочной опоры в стране. Тем не менее сам факт существования Думы означал «очень серьезные перемены во всей системе государственного управления России» . С этим выводом согласен Б.Н. Миронов, определивший строй, сложившийся в результате реформ, как дуалистическую мо-

27

нархию прусского типа   .

А.Ф. Смирнов в работе «Государственная Дума Российской империи 1906-1917 гг.» впервые в отечественной науке дал фундаментальное и подробное описание деятельности Думы всех четырех созывов, положив в основу ис-торико-правовой аспект. Автор подчеркнул важность думского регламента для

21 Кирьянов И.К. Российские парламентарии нач. XX в.: новые политики в новом политическом пространстве. Пермь, 2006.

Государственная Дума Российской империи : 1906-1917 : энциклопедия. СПб., 2008.

Государственная Дума России 1906-1917 гг. Путеводитель по национальным коллекциям крупнейших библиотек РФ. Изд. 2-е. М., 2006.

24 Кирьянов И.К. Лукьянов М.Н. Парламент самодержавной России : Государственная Дума и

её депутаты (1906-1907). Пермь, 1995.

25  Кирьянов И.К, Лукьянов М.Н. Указ. соч. С. 142.

26 Власть и реформы : от самодержавной к советской России. СПб., 1996. С. 552.

27 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - нач. XX вв). СПб.,

1999. Т. 1. С. 325.


9

оценки деятельности первой (и последующих) Дум . Вместе с тем анализ автором Наказа не имеет систематического и исчерпывающего характера.

В монографии В.А. Демина «Государственная Дума России (1906-1917): механизм функционирования» впервые в отечественной научной литературе дается подробное описание думского делопроизводственного и законодательного механизма. Автор использовал в своей работе большой фактический материал, значительная часть которого была впервые введена в научный оборот. Среди достоинств работы следует также назвать отсутствие в ней устаревших научных и идеологических штампов.

В тоже время в работе отсутствует анализ Наказа, как нормативно-правового акта. Без такого анализа, по нашему мнению, изучение механизма функционирования Думы вряд ли будет достаточным. Вне поля зрения автора остались также многие вопросы, связанные с подготовкой, разработкой и принятием думского регламента.

Вопросы, связанные с организационным устройством Думы и Совета и порядком работы в них изучаются в работах В.Г. Кошкидько, Е.А. Юртаевой, И.А. Кравеца, В.А. Демина и др30.

В настоящее время в исследованиях намечается отход от стереотипного взгляда на отношения между фракциями Думы и между Думой и правительством как на антагонистические. По мнению современных исследователей, процесс производства дел в Думе определялся не только логикой политической борьбы, но и иными мотивами. Отношения между депутатами различных фракций, а также между представителями законодательных палат и исполнительной власти были сложными, «сетевыми»; деятельность депутатов и правительственных чиновников нередко носила лоббистский или инсайдерский характер; немаловажную роль играли соображения личного порядка, в том числе личной выгоды и карьерного роста. Вместе с тем трудно согласиться с тем, что думская процедура, Наказ были фикцией, ширмой для самовластных решений думского руководства при равнодушном отношении депутатов к соблюдению норм Наказа . Такое впечатление может сложиться, если не принимать в расчет то, что многие нормы Наказа вследствие частого применения постепенно стали думскими обычаями, обычным правом. Их присутствие иногда было незаметно в повседневной деятельности, но в случае необходимости они выходили на передний план.

Смирнов А.Ф. Государственная Дума Российской империи 1906-1917 гг. : историко-правовой очерк. М., 1998. С. 233.

Демин В.А. Государственная Дума России (1906-1917 гг.): механизм функционирования. М., 1996.

Кошкидько В.Г. Представительная власть в России: формирование и функционирование. 1905-1907 гг. М., 2000; Юртаева Е.А. Государственный Совет в России (1906-1917). М., 2001; Демин В.А. Верхняя палата Российской империи (1906-1917 гг). М., 2006; Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. М. ; Новосибирск, 2000 и др.

Соловьев К.А. Механизмы взаимодействия исполнительной и представительной ветвей власти, 1906-1914 // Российская история. 2009. № 4. С. 66, 74; Его же. Бюджетное право в период думской монархии //Вопросы истории. 2009. № 6. С. 36.


10

Среди последних работ по теме исследования следует отметить диссертацию СВ. Богданова «Национальный и зарубежный опыт в формировании и функционировании Государственной Думы и Государственного Совета в нача-ле XX века» . Используя большой круг источников, СВ. Богданов попытался выяснить, в какой мере в реформах государственного строя начала XX в. был заимствован зарубежный опыт, а в какой - был воспринят отечественный. Он приходит к выводу, что зарубежный опыт оказал преобладающее значение на форму и содержание думских процессуальных норм . Но иначе и быть не могло - институт, подобный Думе, в России был создан впервые. Более важен другой вопрос - почему был выбран именно тот способ регулирования думских процедур, а не другой. Ответить на этот вопрос можно, только проследив развитие думской процедурной нормы с самого начала, изучив обстоятельства её возникновения, её изменения под влиянием думской практики.

Таким образом, можно констатировать, что думский регламент до сего времени не был в должной степени объектом научного исследования, прежде всего в аспекте его разработки и применения на практике.

Источниковая база исследования. В работе были использованы как опубликованные, так и неопубликованные источники.

К первой группе опубликованных источников относятся нормативно-правовые акты. В них определяется положение представительных институтов в системе российского государства: порядок их избрания, полномочия и внутренняя организация . К этой группе примыкают регламенты парламентов За-падной Европы, изданные накануне открытия первой Думы   .

Вторую группу источников составляют думские официальные издания. Это, в первую очередь, стенографические отчеты заседаний Думы, сохранившие живую думскую речь. В приложениях к стенографическим отчетам содержится материал, подготовленный в думских комиссиях и внесенный на пленарные заседания Думы. Использованы прежде всего материалы комиссии по Наказу всех четырех Дум    . Следует выделить также такой весьма ценный источ-

Богданов СВ. Национальный и зарубежный опыт в формировании и функционировании Государственной Думы и Государственного Совета в начале XX века : дис. ... канд. ист. наук. М., 2003.

Там же. С. 136.

Государственная Дума в России : в документах и материалах / Ф. И. Калинычев (сост.). -М., 1957; Законодательные акты переходного времени (1904-1908). 3-е изд. / под. ред. Н.И. Лазаревского. СПб., 1909 и др.

Наказ палаты депутатов Французской республики // Журнал министерства юстиции. 1906. № 2. С. 194-243; Наказы рейхстага Германской империи и прусской палаты депутатов // Журнал министерства юстиции. 1906. № 1. С. 153-194; Нольде, А. Порядки австрийского парламента//Журнал министерства юстиции. 1906. № 3. С. 197-224.

Самые важные из них: Государственная Дума. Созыв 2-й. Материалы по составлению Наказа Государственной Думы. СПб., 1907; Печатные материалы комиссии по Наказу третьей Думы №№ 19, 126, 127, 128, 356, 367, 434, III / 1; №№ 2, 13, 17, 33, 276, 277, 409, 541, III / 2; №№ 129, 238 III / 3; №№ 166, 174, 243, 263, 407, III / 4; №№ 179, 223, 323 III / 5; печатные материалы комиссии по Наказу четвертой Думы №№ 161, 379, 394 IV / 1; №№ 328, 390, 545 IV / 2 (здесь и далее при краткой ссылке на печатные материалы к стенографическим отче-


11

ник по истории третьей Думы, как «Обзор деятельности Государственной Ду-

37

мы третьего созыва», подготовленный в ее канцелярии   .

К третьей группе источников относятся материалы иных, не думских, государственных учреждений, совещаний, партий и общественных организаций. Использование этих источников помогает прояснить отдельные вопросы, свя-занные с темой работы и носит вспомогательный характер   .

Четвертую группу источников составляют воспоминания депутатов Думы, членов правительства, журналистов, общественных и политических деяте-

39   0

леи того времени . В воспоминаниях содержатся интересные, порой уникальные свидетельства непосредственных участников событий, однако, учитывая субъективный характер этого вида источников, они нуждаются в проверке и корректировке.

Неопубликованные источники по теме исследования в основном сосредоточены в Российском государственном историческом архиве (РГИА). Основная масса источников находится в фонде Государственной Думы (Ф. 1278). Особенный интерес представляют материалы комиссий по составлению Наказа, широко использованные при написании работы . В фонде канцелярии министра финансов (Ф. 560) был исследован свод документов, относящихся к периоду

там в дробном знаке после запятой числитель (римские цифры) означает созыв, а знаменатель (арабские цифры) - сессию Думы).

37 Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва (1907-1912). СПб., 1912. Ч. 1-3.

38

Петергофские совещания о проекте Государственной Думы. Пг. ; М., 1917; Совет Министров Российской Империи (1905-1906 гг.) : документы и материалы. Л., 1990; Протоколы ЦК Конституционно-демократической партии : в 6 т. Т. I. 1905-1911 гг. М., 1994; Партия «Союз 17 октября» : протоколы съездов [и др.] : в 2-х т. Т.1. М., 1996 и др.

39

Адамович Г.В. Василий Алексеевич Маклаков : Политик, юрист, человек. Париж, 1959; Бадаев А. Большевики в Государственной Думе. М., 1954; Василъчиков Б.А. Воспоминания. М.; Псков, 2003; Витте СЮ. Воспоминания. Т.2. М., 1960; Гессен И.В. В двух веках : жизненный отчет // Архив русской революции. Т. XXII. Берлин, 1937; Глинка Я.В. Одиннадцать лет в Государственной Думе (1906-1917): дневник и воспоминания. М., 2001; Головин Ф.А. Воспоминания о второй Государственной Думе // Исторический архив. 1959. № 4. С. 136-165; № 5. С. 128-154; № 6. С. 56-81; Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника. М., 2000; Кизеветтер А.А. На рубеже двух столетий : воспоминания (1881-1914 гг.). М., 1997; Ковалевский М.М. Моя жизнь (отрывки из воспоминаний) // История СССР. 1969. № 4. С. 59-79; № 5. С. 76-100; Коковцев В.Н. Из моего прошлого: воспоминания, 1903-1919. В 2-х т. Т. 1. М., 1992; Крыжановский СЕ. Воспоминания. [Берлин], [1938]; Маклаков В.А. Вторая Государственная Дума. Париж, 1946; Его же. Первая Государственная Дума. М., 2006; Милюков П.Н. Воспоминания (1859-1917). Т. 1, 2. М., 1990; Ознобишин А.А. Воспоминания члена четвертой Государственной Думы. Париж, 1927; Оболенский В.А. Моя жизнь. Мои современники. Париж, 1988; Родзянко М.В. Крушение империи : книга воспоминаний. М., 1992; Шидловский СИ. Воспоминания. Ч. 1, 2. Берлин., 1923 и др.

40

РГИА. Ф. 1278. Оп. 1 (первый созыв, 1906 г.). Д. 150-152; Оп. 1 (второй созыв, 1907 г.). Д. 820; Оп. 2. Д. 3617, 3618 (Материалы комиссии третьей Думы по составлению Наказа); Оп. 5. Д. 612-614 (Материалы комиссии четвертой Думы по составлению Наказа).


12

разработки Наказа 1909 г. Также использовались архивные документы, связанные с подготовкой и принятием Наказа Государственного Совета в фондах

АО

Государственной Канцелярии (Ф. 1162) и Общего собрания Совета (Ф. 1148) . В Государственном архиве Российской федерации (ГАРФ) были использованы материалы из обширного архива лидера кадетской партии П.Н. Милюкова (Ф.579) и небольшого по объему архива председателя первой Думы С.А. Муромцева (Ф. 575) . Отдельные материалы есть в фонде Маклакова в отделе письменных источников Государственного Исторического музея (Ф. 31) .К сожалению, в этом фонде мало сведений о деятельности Маклакова в качестве председателя комиссии по Наказу.

Научная новизна исследования:

-  это первая работа, в которой всесторонне, с привлечением широкого

комплекса источников рассмотрен процесс создания думской парламентской

процедуры и думского регламента (Наказа) в контексте исторической обста

новки в России начала XX века;

  1. на примере думского Наказа показан процесс думского законотворчества во всех стадиях: разработка в комиссии, обсуждение в общем собрании, процедура принятия;
  2. исследован анонимный проект Наказа первой Думы, определено его значение в развитии думской парламентской процедуры, установлено его авторство и дата его составления;
  3. проведен сравнительно-правовой анализ всех основных вариантов Наказа с выявлением их общих черт и особенностей;
  4. по архивным материалам изучена работа комиссий по Наказу всех четырех Дум, приведена сравнительная характеристика состава этих комиссий по партийному, возрастному, служебному признакам;
  5. осуществлен нормативно-правовой анализ Наказа третьей Думы в политическом аспекте его применения;
  6. введены в научный оборот архивные и думские официальные материалы, ранее не использовавшиеся отечественными и зарубежными исследователями.

Теоретическая и практическая значимость работы. Настоящая работа представляет собой новый вклад в исследование законотворческого механизма Думы и, в более широком плане, изучение деятельности первого российского парламента. Содержащиеся в диссертации материалы и теоретические выводы могут быть использованы при написании работ по политической и правовой

РГИА. Ф. 560 (фонд канцелярии министра финансов). Оп. 26. Д. 74 (Собрание документов, касающихся Наказа Думы).

42 РГИА. Ф. 1148. Оп. 10. Д. 4 (Доклад комиссии, учрежденной для составления проекта На

каза Государственного Совета); Ф. 1162. Оп. 4. Д. 1 (1906 г.) (Дело о составлении Наказа Го

сударственного Совета); Ф. 1162. Оп. 4. Д. 25 (Доклад комиссии личного состава и внутрен

него распорядка Государственного Совета о затруднениях в распубликовании Наказа).

43 ГАРФ. Ф. 579 (фонд П.Н. Милюкова); Ф. 575 (фонд С.А. Муромцева).

ОПИ ГИМ (Отдел письменных источников Государственного исторического музея). Ф. 31 (В.А. Маклаков).


13

истории России начала XX века, при составлении лекций и курсов по отечественной истории, истории государства и права России, конституционному и парламентскому праву.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры истории России Воронежского государственного университета. Результаты исследования изложены в ряде опубликованных статей.

Структура диссертации подчинена логике исследования и определяется поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и литературы, а также четырех приложений, в которых приводятся основные данные о составе комиссий по Наказу всех четырех Дум.

П. Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, ее объект и предмет, определяются хронологические рамки работы, проводится историографический анализ и показываются теоретическая и источниковая базы исследования; определяются цель и научные задачи диссертации, ее методологические принципы и структура.

В первой главе «Первая государственная Дума: становление парламентской процедуры» рассматривается процесс создания думского делопроизводственного механизма в первой Думе. Глава состоит из четырех частей. В первой части показывается, в каких исторических условиях произошло образования первого российского парламента. Решающим фактором для начала реформ стала неудачная для России война с Японией. Усилившееся на фоне военных неудач общественное недовольство подталкивало власть ко всё большим уступкам. В работе показан процесс постепенной трансформации проектируемого русского парламента от законосовещательного к законодательному. Приводится сравнительно-правовой анализ двух основополагающих документов: «Учреждения Государственной Думы» от 6 августа 1905 г. и 20 февраля 1906 г. и показывается, в чем конкретно выражалась ограниченность прав Булыгин-ской Думы в сфере законотворчества и контроля над администрацией. Самые существенные изменения в новом «Учреждении» произошли в области осуществления Думой её законодательных прав. Хотя круг дел, относившихся к думской компетенции, не изменился, права Думы и её роль в законодательном процессе значительно выросли.

Тем не менее, по сравнению с парламентами Западной Европы, права Думы были существенно ограничены. Это было следствием охранительской позиции, которую занимали многие представители правящих верхов, в том числе и царь. Они испытывали недоверие к учреждению, которое формировалось обществом и являлось как бы инородным телом в системе монархического государства. В среде разработчиков думского законодательства существовало опасение, что Дума может стать «законодательной пробкой»; не облегчит, а услож-


14

нит законодательный процесс. Эти опасения не были абстрактными, они подкреплялись новыми явлениями в политической жизни начала XX века. В это время в парламентах Западной Европы получил широкое распространение своеобразный вид парламентской борьбы, названный «принципиальной обструкцией». В этом явлении отразился общий кризис классической парламентской процедуры на рубеже веков. Несовершенство парламентского законодательства и упорство обструкционистов привели к тому, что в ряде парламентов (напр., в Австро-Венгрии) нормальная работа оказалась нарушенной. Об этом говорится во второй части первой главы.

По мнению диссертанта, боязнь «принципиальной обструкции», способной парализовать работу парламента и затормозить законодательный процесс, стала серьезным фактором, повлиявшим на смысл и содержание «Учреждения Гос. Думы». Основания для таких опасений были - во-первых, парламент в стране только создавался и собственного парламентского опыта не было; во-вторых, Россия, как и Австро-Венгрия, была многонациональным государством в-третьих, революционные бури уже набирали силу. С этой точки зрения надо рассматривать такие защитные механизмы, встроенные в думское законодательство, как ст. 54 «Учреждения», разрешавшая в случаях нерассмотрения Думой в срок неотложных дел рассматривать их в отсутствии кворума; ст. 13 Правил о рассмотрении бюджета в Думе (от 8 марта 1906 г.), оставлявшая в силе при нерассмотрении в срок проекта бюджета параметры прежнего, а также статьи избирательного закона, предоставлявшие русскому населению в национальных районах Империи отдельное представительство.

При проектировании Думы было решено, что правила внутреннего распорядка Дума будет разрабатывать и принимать самостоятельно, в отличие от существовавшей прежде практики, когда для нового учреждения заранее готовились и статут и правила работы. В этом проявилось понимание Думы, как парламентского, автономного учреждения. Роль цензора поручалась Правительствующему Сенату, который был обязан проследить, чтобы в своем регламенте Дума не вышла за рамки определенной ей компетенции.

Предметом изучения в третьей части первой главы работы является анонимный проект Наказа, составленный незадолго до открытия Государственной Думы первого созыва. На основе анализа текста проекта и исторических источников делаются следующие выводы: 1) авторами проекта являются С.А. Муромцев и М.Я. Острогорский; 2) проект был напечатан к открытию первой Думы, т.е. к 27 апреля 1906 г., но не позже 2 мая этого года.

Далее в работе подробно разбирается проект Наказа с выявлением наиболее существенных его черт. По завершении рассмотрения проекта делается вывод, что содержавшиеся в нем правила были заимствованы составителями из регламентов иностранных парламентов (прежде всего регламента французской палаты депутатов) и представляли собой их авторскую обработку. Собственное творчество составителей проявилось, когда требовалось применить эти правила к российским реалиям, согласовать их с законами, определявшими место Думы в государственном механизме страны. При этом составители старались толковать положения законов о Думе в расширительном смысле. Они были твердо


15

убеждены, что Дума не просто является высшим законодательным органом государства, она должна быть высшей законодательной властью и иметь право изменить любой закон.

В работе подчеркивается, что этот проект, который до сего времени не попадал в поле зрения исследователей - историков Думы, имеет большое значение, потому что многие процессуальные вопросы и затруднения, особенно в начале работы первой Думы, решались с учетом правил, изложенных в проекте. На его основе были разработаны последующие редакции Наказа. Кроме того, часть статей этого проекта практически без изменений вошла в Наказы Дум следующих созывов, став основой думской практики.

Вместе с тем отмечается, что этот проект был разработан не на основе практического опыта Думы. Поэтому уже в первые дни работы Думы многие его положения были скорректированы или изменены.

В четвертой части первой главы рассматриваются организационно-правовые проблемы в начале работы первой Думы. Отсутствие парламентского опыта, с одной стороны, и наличие у многих депутатов привычек, приобретенных ими на митингах или в земских (или городских) учреждениях - с другой, привели к тому, что первые заседания Думы проходили неорганизованно и хаотично. Первой попыткой создания думских процедурных правил стала предложенная Ф.Ф. Кокошкиным новая система выборов высших должностных лиц Думы. Это предложение Дума отклонила. Свои первые процедурные правила, в основу которых был положен практический опыт, правила о порядке ведения прений, Дума приняла 2 мая 1906 г.

В пятой части первой главы говорится о разработке и принятии первых трех глав Наказа. Первоначальная разработка проекта проходила в комиссии по Наказу, которая была избрана в Думе 30 апреля 1906 г. в количестве 19 человек. Отмечается, что архивных данных о работе этой комиссии сохранилось немного, потому что большая часть архивов первой Думы была уничтожена после её роспуска из опасения, что они могут дать материал для преследования бывших депутатов. Поэтому работа комиссии реконструируется по другим архивным документам, а также мемуарам и другим источникам. По подсчетам автора, со 2 мая по 4 июля состоялось не менее 9-ти заседаний комиссии по Наказу первой Думы.

Далее в работе рассказывается о рассмотрении проекта первых трех глав Наказа в общем собрании Думы. Показывается, какие части проекта вызвали наиболее оживленную дискуссию. В заключение приводятся принятые Думой первые три главы Наказа.

Известно, что история первой Думы представляла собой длинную цепь конфликтов Думы с правительством. Одним из звеньев этой цепи стал принятый Думой Наказ. Согласно ст. 62 «Учреждения Гос. Думы» Сенат обязан был проверять Наказ на предмет соответствия закону. Но рассматривать первую часть закона он, разумеется, не имел ни права, ни обязанности. Тем не менее, первая часть Наказа была рассмотрена Сенатом, который отказался его публиковать прежде всего из-за незавершенности правового акта, а также потому, что в Наказе содержались противоречия с законом. Автор считает, что замечания


16

Сената в основном касались непринципиальных вещей, которые легко могли быть устранены впоследствии. Реальной причиной отказа Сената было желание указать Думе на формальные рамки её прав.

После роспуска первой Думы её бывший председатель С.А. Муромцев обратил свой вынужденный досуг на сбор и систематизацию материалов, относившихся к её внутреннего распорядку. В результате была издана книга, в которую, вместе с другими материалами, вошел Наказ, составленный комиссией 19-ти первой Думы и отредактированный Муромцевым. В работе проводится сравнительно-правовой анализ этого варианта Наказа и предыдущего, составленного до первой Думы, т.е. проекта Наказа Муромцева - Острогорского. Делается вывод, что практический опыт первой Думы сыграл положительную роль и в новом Наказе отсутствовали некоторые правила, лишенные практической или политической целесообразности. Кроме того, при большом количестве заимствованных из иностранных регламентов норм достаточно отчетливо проявилась тенденция создавать процедурные правила, исходя из собственного опыта работы.

Во второй главе «Разработка Наказа во второй государственной Думе» рассказывается о разработке и принятии Наказа во второй Думе. Глава состоит из четырех частей. В первой части говорится об исторических условиях, в которых была созвана вторая Дума, приводятся данные по партийному составу Думы, рассказывается об организационной деятельности в начале её работы. Отмечается, что состав Думы (сильные радикальные фланги справа и слева и слабость центра) не способствовал эффективной работе. Кроме того, возможность роспуска Думы была реальной угрозой за всё время её существования.

Во второй части рассказывается о разработке проекта регламента в комиссии по Наказу второй Думы, избранной спустя месяц после её открытия. Хотя в начале работы Дума приняла к руководству Наказ, подготовленный в первой Думе, но этого было недостаточно. Партийный состав комиссии по Наказу в целом соответствовал партийному составу Думы (в комиссии отсутствовали только представители правого фланга). Председателем комиссии был избран В.А. Маклаков. Он же стал основным докладчиком комиссии по Наказу.

Подготовленный в комиссии проект первых трех глав Наказа мало отличался от соответствующего проекта Наказа первой Думы. Комиссия в основном согласилась с замечаниями Сената по Наказу первой Думы. По мнению диссертанта, принципиальное признание этого права комиссией имело большее значение, чем те изменения по существу, которые были ею сделаны в Наказе. Проект первых трех глав был внесен в Думу, но не был в ней рассмотрен.

Затем комиссия подготовила проект четвертой и части пятой глав Наказа,. В них были внесены существенные новации. В частности, были отменены «прения по направлению» законопроектов, когда под видом прений о выборе комиссии для законопроекта проходили прения по его содержанию. Такие прения получили широкое распространение в первой Думе ввиду отсутствия в ней правительственных законопроектов. Но во второй Думе в таких законопроектах не было недостатка. Что же касается законопроектов думской инициативы, то правительство чинило им разные препятствия и перед авторами Наказа стояла


17

задача составить такие правила, которые реально обеспечивали бы право Думы на законодательную инициативу. Был введен также новый институт «неполного прекращения прений», автором которого был М.П. Бобин.

В третьей части главы говорится об обсуждении и принятии четвертой и части пятой глав Наказа в общем собрании. Дается подробный обзор дискуссии, происшедшей в Думы по проекту Наказу. По мнению автора работы, кадеты, доминировавшие в комиссии, вынуждены были в пленуме Думы уступить своим оппонентам по вопросу ограничения прений, тем более, что в этом вопросе позиции левого и правого флангов Думы часто совпадали. Но основная часть предложений комиссии была Думой принята.

Предметом четвертой части второй главы работы являются отдельные вопросы парламентской процедуры, которые рассматривались в комиссии по Наказу второй Думы. Комиссия рассмотрела и приняла два заключительных раздела пятой главы Наказа, а также проект шестой главы, в котором устанавливались правила посещения депутатами заседаний Думы и предоставления им отпусков. Также комиссия занималась вопросом, при каких условиях депутат, привлеченный к следствию, лишается депутатской неприкосновенности. Как известно из истории второй Думы, формальным поводом к её роспуску стал вопрос о лишении части депутатов (в основном социал-демократов) депутатской неприкосновенности.

В конце главы помещены выводы, сделанные автором по результатам исследования Наказа второй Думы. Отмечается важность работы комиссии по Наказу, причем не только для Думы второго созыва. В начале работы третьей Думы подготовленный комиссией Наказ был принят в ней в качестве временных правил и применялся в ней в течение двух сессий (1907-1909 гг). Поэтому, давая оценку Наказу второй Думы, следует помнить, что во второй Думе он применялся всего один месяц, тогда как в третьей Думе - два года (в качестве временных правил).

В третьей главе «Разработка и принятие Наказа в третьей Государственной Думе» говорится, как был разработан и принят полный вариант думского регламента, который применялся в третьей и четвертой Думах в течение пяти лет (1909-1914 гг). В первой части третьей главы описываются исторические условия, в которых была избрана и начала работать третья Дума. Реформа избирательного законодательства после роспуска второй Думы была проведена таким образом, чтобы сделать состав третьей Думы более консервативным, более национально и сословно однородным. Российский парламент в результате выборов стал более цензовым, более элитарным по составу.

В процессе создания рабочих органов Думы было решено принять к временному руководству Наказ, «выработанный второй Думой». В работе отмечается, что это решение Думы было истолковано расширительно и к временному руководству были приняты все правила, подготовленные в комиссии второй Думы, т.е. I-VI главы, независимо от того, рассматривались ли они в пленуме Думы. Это было целесообразно с практической точки зрения, но применение этих правил в третьей Думе вызывало сложности.


18

Во второй части третьей главы рассказывается о подготовке проекта регламента в комиссии по Наказу. Автор отмечает, что в своих воспоминаниях В.А. Маклаков допустил ошибку, написав, что председателем комиссии был избран не он, а П.Н. Крупенский (который лично попросил его исполнять обязанности фактического председателя). Эта ошибка затем была повторена в воспоминаниях о Маклакове и в ряде современных работ. Между тем согласно источникам (архивным документам и думским изданиям) председателем комиссии третьей Думы был именно Маклаков, а событие, описанное в его мемуарах, относится не к третьей, а к четвертой Думе.

Далее в работе дается описание тем нововведениям, которые были сделаны комиссией по Наказу. Главным из них стала система пропорциональных выборов в думские комиссии с тем, чтобы каждая фракция получала представительство в них пропорционально своей численности. Другим крупным нововведением комиссии по Наказу стало составление правил о порядке рассмотрения дел в нескольких комиссиях (в случаях, когда законопроект касался компетенции нескольких комиссий). Особый интерес представляет попытка закрепить в Наказе особый (ускоренный) порядок рассмотрения «маловажных законопроектов» (т.н. «думской вермишели»). Предлагалось рассматривать их только в одном постатейном чтении вместо двух. Хотя это предложение затем было отклонено, в практике Думы рассмотрение таких законопроектов во всех чтениях стало чистой формальностью.

В третьей части третьей главы подробно описывается процесс обсуждения и принятия Наказа в третьей Думе. Процесс, начавшийся с 1 декабря 1908 г. (к этому времени часть статей и шестая глава Наказа были уже приняты) продолжался до начала мая 1909 г., затем 26 мая Дума вторично рассмотрела и одобрила Наказ в целом. В последнем заседании второй сессии Дума окончательно утвердила Наказ и постановила принять его к руководству с начала третьей сессии.

По результатам обсуждения проект Наказа был незначительно изменен в пользу правоцентристского большинства Думы. Хотя большинство комиссии высказалось за пропорциональные выборы в комиссии, Дума отвергла это предложение. Был исключен также пункт, по которому при проверке выборов депутатов могли использоваться свидетельства частных лиц.

Тем не менее, в процессе обсуждения Совещанию Думы и комиссии по Наказу (в лице её докладчика В.А. Маклакова) удалось отстоять такие принципиальные положения Наказа, как право комиссий приглашать экспертов для независимой оценки дел и право Думы на параллельную разработку законопроекта даже в случае согласия министра его разработать (пробел в законе, толковавшийся правительством и Думой по разному).

В заключении третьей главы приводится краткий обзор состояния нормативно-правовой базы Думы в период принятия ею Наказа. Принятые Думой нормы Наказа сразу же становились действующим правом и заменяли собой правила Наказа второй Думы, принятые к временному руководству. Отмечается, что те правила, которые не прошли испытания практикой, были изменены уже во время второго обсуждения Наказа в мае 1909 г.


19

Четвертая глава исследования «Наказ Государственной Думы третьего созыва: политико-правовой анализ» построена по иному принципу, чем другие главы. Она представляет собой формально-правовой анализ думского регламента с изложением его ключевых положений через призму политической борьбы, как основной среды, в которой происходило применение Наказа. Анализу предшествует общий обзор Наказа, в котором определяется его место в системе источников государственного и внутреннего думского права, его характеристика, задачи Наказа и области, им регулируемые.

В первой части четвертой главы дается описание организационно-правовой структуры Думы и её рабочих органов. В этой части анализируются I—III и VII главы Наказа. Приводится краткая характеристика основных элементов и процедур думского делопроизводственного механизма, таких как процедура открытия Думы нового созыва, проверка правильности выборов депутатов Думы, президиум Думы и система его выборов, Совещание Думы и его функции, отделы и комиссии Думы.

Во второй части четвертой главы показывается порядок осуществления Думой положенных ей по закону функций. Объектом анализа является IV глава Наказа. В этой области творчество составителей Наказа было ограничено положениями законов, в которых определялись место Думы в законодательном процессе, а также рамки её контроля за действиями правительства. Нормы Наказа тут носили разъяснительный, правоприменительный характер. Отмечается, что в Наказе делалась попытка выйти за формальные рамки предоставленных Думе прав, дать нормам закона расширительное толкование.

В этой главе Наказа рассматривается порядок прохождения в Думе законопроектов. Для рассмотрения бюджета предусматривалась особая процедура. Функция контроля Думы осуществлялась в форме запросов и вопросов членам правительства.

В третьей части четвертой главы дается описание думского механизма принятия решений. В этой части анализируется V глава Наказа. Подчеркивается, что в этой области Дума была наименее связана законом и, таким образом, разработчики Наказа пользовались большей свободой действий. Поэтому именно в области установления порядка производства дел в общем собрании наиболее ярко проявилась парламентская природа дореволюционной Государственной Думы.

Объектом рассмотрения в этой части работы являются следующие области парламентского делопроизводства: порядок назначения и открытия заседания, его перерывов и закрытия; порядок (очередность) рассмотрения дел; порядок думской дискуссии (регулирование прений и т.д.); порядок и способы голосования. Изложение ведется не только в рамках формально-правового метода, но и с использованием категорий политической науки, в частности при анализе противостояния думских большинства и меньшинства.

В четвертой части четвертой главы описывается регулирование посещаемости депутатами заседаний Думы, а также процедура пересмотра Наказа. Объектом анализа в этой части являются VI и VIII главы Наказа.


20

В пятой главе работы «Наказ в третьей и четвертой Государственных Думах» рассказывается о применении Наказа в третьей Думе, о разработке нового варианта Наказа в четвертой Думе, его обсуждении и принятии. Наказ, принятый третьей Думой в 1909 г. действовал в ней три сессии, затем, в начале работы четвертой Думы был принят ею к руководству и действовал в ней две сессии до 1914 г., т.е., до принятия нового Наказа. Таким образом, Наказ 1909 г. применялся в дореволюционной Думе около пяти лет.

При этом с формальной точки зрения Наказ не был законом, потому что процедура его принятия не была завершена. Сенат снова, как и в 1906 г., отказался его публиковать, ссылаясь на незаконность отдельных положений Наказа. На этой раз возражения Сената касались принципиальных вопросов, уступка в которых серьезно ограничивала думские права. Возражения Сената совпадали с точкой зрения министерств, в среде которых Наказ рассматривался еще на стадии проекта. В работе анализируются две «Справки о Наказе», одна из которых была подготовлена в канцелярии министерства финансов. Делается вывод, что министерская и сенатская оценки Наказа совпадали как по предмету замечаний, так и в аргументации.

Заключение Сената по думскому регламенту было обсуждено в комиссии по Наказу, которое вынесло свою оценку замечаниям Сената. Отмечается, что комиссия по Наказу не пошла по пути комиссии личного состава Гос. Совета, которая в 1907 г. полностью подчинилась указаниям Сената и исключила опротестованные им статьи Наказа Совета. Согласившись с одними возражениями Сената, в отношении других комиссия осталась при своем мнении.

Практика применения Наказа в третьей Думе показала, что самым заметным пробелом было отсутствие в нем правил, определявших порядок повторного рассмотрения возвращенных из Совета законопроектов, а также порядок работы особых (согласительных) комиссий по законопроектам, вызвавшим разногласия между Думой и Советом. Комиссия по Наказу в четвертой сессии третьей Думы подготовила проект соответствующих правил, которыми стали руководствоваться в таких случаях.

Во второй части пятой главы говорится об организации работы IV Думы в начальный период её работы. Дается краткая характеристика IV Думы и приводится её партийный состав. Хотя численность правых депутатов в Думе выросла, политическое влияние правых ослабло. В IV Думе начинается процесс консолидации различных сил с идеей усиления влияния законодательных палат, в результате чего в 1915 г. был создан известный «Прогрессивный блок».

В работе отмечается, что предложение принять к временному руководству Наказ III Думы было поддержано большинством депутатов IV Думы. Разногласия были только в том, принимать ли его целиком или же без статей, оспоренных Сенатом. Голосами центра и части левых Дума приняла Наказ третьей Думы в целом виде. Затем была избрана комиссия по Наказу, численность которой была увеличена до 23 человек, за счет включения в нее представителей левых думских фракций. Председателем комиссии по Наказу был избран правый депутат П.Н. Крупенский, но по его предложению В.А. Маклаков был избран заместителем председателя и основным докладчиком.


21

В комиссию поступило большое количество предложений от различных думских фракций. Рассмотрение этих предложений в комиссии и в общем собрании IV Думы заняло не меньше времени, чем работа по созданию и принятию Наказа в третьей Думе. Подготовленный комиссией Наказ увеличился в объеме за счет включения в него правил рассмотрения законопроектов, возвращенных из Совета и порядка работы согласительных комиссий.

По мнению автора работы, следующие черты определяли проект нового Наказа: 1) уменьшение функций отделов Думы за счет повышения статуса думских комиссий; 2) новый порядок обсуждения и принятия Думой запросов, ставший своеобразным компромиссом между большинством и меньшинством Думы; 3) ограничение прений путем уменьшения их продолжительности (обычно до 10 минут), а не их количества, как в прежней комиссии. Комиссия согласилась почти со всеми замечаниями Сената, изложенными им в определении 1909 г.

В третьей части пятой главы говорится об обсуждении и принятии Наказа в общем собрании Думы. Проект Наказа обсуждался с ноября 1913 г. по март 1914 г. в восьми заседаниях Думы. Принятый Наказ был введен в действие с 15 апреля 1914 г. и действовал в IV Думе вплоть до её роспуска. В процессе обсуждения Наказа в Думе было принято много поправок, в основном незначительных. В целом общее собрание Думы оказалось более толерантным, чем комиссия (сказалось еще и то, что проект Наказа разрабатывался в первой сессии IV Думы, а принимался во второй, когда влияние правых в Думе несколько ослабло).

Несмотря на то, что основная часть сенатских замечаний, сделанных им по Наказу третьей Думы в 1909 г. была комиссией принята, Сенат не стал спешить с опубликованием Наказа. Рассмотрение этого вопроса в первом департаменте Сената состоялось только 16 декабря 1916 г., т.е. спустя два года после принятия четвертой Думой Наказа. Скорее всего, решение Сената в очередной раз было отрицательным. Таким образом, всё время своего существования Дума проработала с регламентом, который так и не стал законом в формальном смысле.

В заключении работы подводятся итоги и делаются основные выводы. Отмечается, что к началу XX века в развитии парламентских институтов появляются новые тенденции, когда на смену классическому парламенту, с элитарным (цензовым) характером формирования, приходит парламент демократический, построенный на всеобщем избирательном праве. Всё большее признание получает идея о необходимости учета мнения парламентского меньшинства, как непременного условия демократичности парламентского процесса.

Эти тенденции не были учтены при проектировании будущей Думы. В её основу были положены консервативные, охранительские принципы формирования и функционирования. Думе придали черты скорее классического (цензового, элитарного), чем демократического парламента. Таким образом, с самого начала своего существования Дума пошла по пути, от которого в Западной Европе уже стали отказываться. Положение Думы ухудшалось тем, что она была


22

жестко встроена в систему монархического государства, что ограничивало возможности её самостоятельного развития.

Тем не менее, эти возможности были. В «Учреждении Гос. Думы» предусматривалось, что Дума сама разрабатывает и принимает свой регламент (при условии, что он не противоречит её статуту). Следовательно, многое зависело от разработчиков Наказа и Думы в целом, от их способности понять суть тенденций, происходивших в развитии парламентских учреждений.

Подводя итог изучению создания и применения Наказа, можно сказать, что создатели Наказа во многом оказались на высоте своего положения. Опираясь на отечественные традиции (работа в земских, городских собраниях) и зарубежный опыт, они создавали парламентские правила, довольно прогрессивные для своего времени. Следует отметить, что с самого начала была воспринята идея, что плодотворная работа Думы невозможна без учета интересов думского меньшинства.

Анализ источников по разработке Наказа в комиссиях и обсуждению его в общем собрании Думы позволяет сделать вывод, что было бы упрощением считать, что в комиссии и Думе дискуссия велась только в рамках политического соперничества. Обсуждение, принятие или отклонение правил шло не только по партийным соображениям, но и по иным мотивам, например, национальным (вопрос о чтении речей), внутридумским (точка зрения Совещания или других органов Думы), персональным (обаяние красноречия и эрудиции Маклакова, как составителя Наказа) и др.

Роль Наказа в Государственной Думе состояла в выполнении ряда задач политико-правового характера. Одной из таких задач являлось укрепление позиций Думы на той стадии законодательного процесса, в которой её участие предусматривалось законом. Цель состояла в том, чтобы добиться максимального контроля Думы над процессом обсуждения законопроектов и, учитывая публичный характер деятельности Думы, обеспечить гласное и полное их обсуждение.

Основная задача Наказа состояла в регулировании отношений, возникавших внутри Думы, между большинством и меньшинством Думы, думскими политическими группами и отдельными депутатами. Здесь регламент должен был преследовать прежде всего общедумские, а не узкопартийные цели и строить отношения внутри Думы на принципах права и справедливости. В таких условиях Наказ становился инструментом, доступным всем депутатам, с помощью которого они могли активно осуществлять и защищать свои права и интересы.

За двенадцать лет существования дореволюционной Думы её регламент претерпел достаточно сложную и интересную эволюцию. Начиная от проекта Наказа Муромцева и Острогорского и первых организационных правил Первой Думы до Наказа IV Думы, в котором отразился многолетний опыт деятельности Думы, думский регламент непрерывно совершенствовался за счет включения в него положений, вызванных к жизни практикой Думы. Конечно, не всегда Наказ успешно выполнял поставленные перед ним задачи. Но несомненно, что его роль в обеспечении плодотворной думской деятельности, в установлении думских парламентских традиций была чрезвычайно важной и значительной.


23

По теме диссертации опубликованы следующие работы: общий объем -1,8 п.л.

Статьи, помещенные в изданиях, рекомендованных ВАК

Саврасов А.Ф. Первый проект Наказа (регламента) Государственной Думы России (1906-1917) / А.Ф. Саврасов // Вестник ВГУ. Серия Лингвистика и межкультурная коммуникация. 2009. № 1. С. 180-184. (0,4 п.л.)

Статьи

Саврасов А.Ф. Политико-правовая роль Наказа (регламента) в дореволюционной Государственной Думе /А.Ф. Саврасов // История парламентаризма в России : к 90-летию первой Государственной Думы ; сборник научных статей / В.И. Старцев (ред.). Ч. 1. СПб., 1996. С. 73-75. (0,15 п.л.).

Саврасов А.Ф. Особенности законодательного процесса в дореволюционной Государственной Думе (1906-1917) / А.Ф. Саврасов // Юридические записки ВГУ. Вып. 6. Проблемы государства и права: ретроспективный и современный анализ. Воронеж, 1997. С. 114 -121. (0,65 п.л.).

Саврасов А.Ф. Влияние разъяснений Сената на итоги выборов во вторую Государственную Думу /А.Ф. Саврасов // Государство и его подданные: века сотрудничества и противостояния : мат-лы конференции, 3 февр. 2009 г. Воронеж, 2009. С. 101-105. (0,3 п.л.)

Саврасов А.Ф. «Принципиальная обструкция» и её влияние на думское законодательство в начале XX века /А.Ф. Саврасов // Власть и народ в условиях войн и социальных конфликтов : мат-лы конференции, 2 февр. 2010 г. Воронеж, 2010. С. 148-152. (0,3 п.л.)

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.