WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Государственная кадровая политика в постсоветской России: политические функции, модели, воздействие на эффективность политической власти и управления

Автореферат докторской диссертации по политике

 

ЛАТЫПОВ РУСТЕМ ФАРИДОВИЧ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА

В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ: ПОЛИТИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ, МОДЕЛИ, ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ЭФФЕКТИВНОСТЬ

ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ

Специальность 23.00.02 - политические институты,

процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

 

МОСКВА – 2010

Диссертация выполнена на кафедре политологии и политического                        управления Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный консультант:                  доктор философских наук, профессор

Кулинченко Виктор Андреевич

Официальные оппоненты:          доктор исторических наук, профессор

Сулемов Владимир Александрович

                                                             доктор политических наук, профессор

Лукьянович Николай Васильевич

доктор политических наук, профессор

Суворов Владимир Леонидович

                                                             Ведущая организация:       Государственный Университет Управления   

Защита состоится « 14 » октября 2010 г. в « 14 » 00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.12 в РАГС по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 84, учебный корпус 2, аудитория  №  3042.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки РАГС (1 учебный корпус).

Сведения о защите и текст автореферата размещены на официальном сайте Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки РФ (www.vak.ed.gov.ru).

    Автореферат разослан    «       »                   2010 года.

        

Учёный секретарь

диссертационного совета                                         А. С. Фалина                                        


I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ



Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена крупнейшими изменениями, которые произошли в нашей стране и в мире. Смена конституционного строя, всей системы властных отношений, вынужденный отказ КПСС от монопольного права на политическую власть, в том числе и от номенклатурного подхода работы с кадрами, побудили вновь возникшие органы федеральной власти разработать новую государственную кадровую политику (ГКП), способную обеспечить смену общественного строя, политической власти и её институтов.

В связи с этим актуальность темы диссертационного исследования объясняется, во-первых, необходимостью формирования новой модели государственной кадровой политики постсоветской России, которая должна быть адекватной сложившейся политической культуре её граждан и вместе с тем способствовать повышению эффективности политической власти и управления российского государства в целях обеспечения инновационного, демократического развития российского общества.

Осуществление демократическими методами революционных по своей сути реформ переходного периода открывает возможность для существенных изменений в функционировании общества, деятельности власти и государства и их политических институтов. Первейшей задачей новой федеральной власти стало решение проблем повышения эффективности системы органов власти и политического управления. Однако, как показывает опыт и наши исследования, радикальные преобразования нуждаются в дальнейшем развитии – необходима корректировка принятых законов, нормативных актов и многочисленных распоряжений, чтобы вновь созданные формы политической жизни отвечали современным возросшим требованиям.

Поскольку смена власти сама по себе ещё не означает, что общество и государство уже освободились от присущих им пороков, для повышения эффективности политического управления обществом необходимо обеспечить чёткое функционирование органов государственной власти. Для достижения данной цели необходимо решить несколько стратегически важных задач:

- разработать новые нормативные установки, которые ориентируют кадры на укрепление вновь созданной власти и складывающейся новой системы общественных отношений;

- сменить полностью или частично команду, правящую элиту, инкорпорировав в её состав людей, способных целеустремлённо и профессионально выполнять указания субъектов власти, направленные на повышение эффективности управления обществом;

- совершенствовать систему подготовки и переподготовки кадров, чтобы она отвечала новым условиям и требованиям деятельности государственных служащих;

- вытеснить клиентелизм в различных его формах из системы рекрутирования политических элит и кадров путём внедрения открытой системы инкорпорации правящего класса.

В связи с этим остро встает вопрос о кадрах, о разработке и реализации качественно иной (по сравнению с номенклатурной ГКП) государственной кадровой политики как нового для России социального явления, основанного на новых принципах организации, отвечающих жизненно важным потребностям политической жизни постсоветского общества.

Во-вторых, эффективность политической власти и политического управления напрямую зависят от успешной реализации политических функций государственной кадровой политики. В процессе формирования и реализации ГКП осуществляется:

- артикуляция политических интересов различных групп и слоёв общества в виде требований, предъявляемых к субъектам и агентам государственной кадровой политики, оказывающим влияние на принятие кадровых решений в органах государственной власти;

- распределение политических статусов или политический рекрутинг аппликантов, обладающих необходимыми профессиональными, личностными и политическими качествами;

- легитимация политической власти, что предусматривает функцию зависимости процессов инкорпорации, карьерного продвижения и экскорпорации кадров в состав (и из состава) правящей элиты государства в зависимости от доверия к ним граждан;

- вторичная политическая социализация кадров политико-административной элиты, в ходе которой осуществляется усвоение политических ценностей государственной службы, в том числе интересы общества, законные права и интересы граждан, интересы государства, сохранение единства страны, стабильность государственного строя, эффективность политического функционирования общества, гуманизм, уважение к национальным и культурным различиям;

- политическая коммуникация, в виде накопления, обмена и защиты информации о политических, профессиональных и личностных качествах лиц входящих в состав политико-административной элиты государства.

В связи с этим необходимо теоретически раскрыть и актуализировать присущие ГКП политические функции, обеспечивающие повышение эффективности деятельности политической власти и управления российским обществом, а так же инновационность его развития, укрепляющие доверие между федеральными и региональными органами власти, с одной стороны, и гражданами, с другой. Это позволит обеспечить целостное развитие постсоветской России и реализацию человека как субъекта социально-политического управления.

В-третьих, построение стратегии модернизации системы государственной службы Российской Федерации требует теоретического осмысления государственной кадровой политики не только как управленческой, но и как политической категории, а также как самостоятельного вида государственной политики. Наличие многообразия политических функций у ГКП придает ей статус категории политической науки. Она проникает в сферу предметной области политологии, во все составляющие жизни общества и политического процесса, неполитические объединения и организации гражданского общества.

Государственная кадровая политика тесно взаимосвязана с такими политологическими понятиями как «политическая деятельность», «политическая власть», «политический процесс», «политические решения», «политическая цель» (стратегические и тактические цели ГКП), «политическая идеология» (ГКП включает в себя определенную кадровую идеологию), «политический выбор» (кадровый рекрутинг должностей политической бюрократии), «политическое управление», «политическая коммуникация» (доступ и распространение кадровой информации, политическая репутация и имидж кадров), «политическая культура», «политическая социализация» (политическое воспитание кадров на принципах национальной политической культуры), «политическое развитие», «политическая модернизация» (ГКП как мощный инструмент развития и модернизации политической системы).

ГКП, будучи важнейшей составляющей более широких понятий «государство» и «кадровая политика», которые охватывают в той или иной мере все звенья государственного пространства, в то же время сама представляет сложное системное организационно-политическое явление, которое, с одной стороны, призвано обеспечить организационно всю совокупность кадровой работы в непосредственно подведомственных государству организациях, объединениях и учреждениях, начиная с подготовки и отбора кадров, определения структуры и функций их деятельности и кончая контролем за исполнением принимаемых решений субъектом ГКП. С другой стороны, вторая ее составляющая определяет лишь конституционно-правовые основы, принципы организации и функционирования общественно-политических объединений, институтов гражданского общества, которые заняты кадровыми вопросами «своей компетенции» различных уровней.

Именно этим определяется двойственное содержание ГКП как совокупности теоретически и методологически обоснованных положений, социально-культурных оснований и ценностей, составляющих ее идейную основу, которые в то же время функционально весьма активно используются при разработке конкретных проблем, практики работы с кадрами во имя достижения обоснованных целей.

Государство и его производная, ГКП – органически связанные и взаимодополняющие друг друга составляющие. Государство, возникнув, разрабатывает свою ГКП, призванную повышать эффективность политической власти, обеспечивать интенсивное функционирование общества, укреплять его единство, целостность и устойчивое развитие.

В-четвёртых, как политическая технология государственная кадровая политика в Российской Федерации может быть использована для улучшения качественного состава правящего класса путём рекрутинга в элиту аппликантов, обладающих высокими деловыми, личностными и политическими качествами, чувством ответственности за судьбу страны и искренним патриотизмом. Она позволит актуализировать накопленный в отечественной и мировой политической мысли потенциал идей для оптимизации работы государства, государственных политических и кадровых служб и научного обоснования принятия кадровых решений, укрепления системы политических отношений.

Реализация конституционных принципов равного доступа к государственной и муниципальной службе граждан имеет существенное значение в деле формирования позитивной репутации российского государства. Как отмечается в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, к числу условий жизнеспособной демократии относится «развитие беспристрастной и эффективной государственной службы, в рамках которой приём на работу и продвижение по службе основывается на системе личных достоинств».

В связи с этим следует подчеркнуть, что ГКП тесно взаимодействует с функциональной деятельностью элиты, которая представляет собой определенный слой общества, осуществляющий государственную власть. «Это высшие государственные служащие, профессионально подготовленные к разработке политических программ и высшей стратегии развития общества», обладающие престижем, властью, богатством и активной деятельностью в политических сферах (Г.В. Полунина). «Важнейшая функция элиты, конституирующая ее видообразующий признак, - принятия стратегических решений и обеспечение их трансляции…» (О.В.Гаман-Голутвина).

Основной чертой функционирования элиты является ее  способность осмыслить обстановку, обосновать и разработать стратегическую линию развития общества, отрасли, принять необходимое для ее реализации политическое решение. Между элитой и кадрами много общего. Но они не тождественны. Их взаимодействие можно наглядно проследить в процессе рекрутирования элит, в ходе которого в последние годы сложилась новая конфигурация: «элитные кадры», «элитная кадровая политика» (Г.А.Ашин). Однако было бы неправильно отождествлять элиту и кадры, кадровую политику с ГКП, а последнюю с деятельностью кадров. Кадры, будучи ядром, штатным составом работников учреждения, работающих на постоянной основе, главным образом сосредоточены в сфере практики, в сфере политического управления. Пригодность кадров – это их готовность к выполнению соответствующих им функций. Она определяется, прежде всего, глубоким знанием дела, производства, новой техники и современных технологий, высокой компетентностью и профессионализмом, преданностью государственным интересам. Судьба стратегической, государственной линии в решающей мере зависит от успешной реализации функций ГКП, от кадров, призванных своей деятельностью приумножать экономическое и оборонное могущество государства, его политический и нравственный авторитет. Вот почему выполнение присущих ГКП политических функций является важнейшей составляющей государства – это и есть стержень диссертационного исследования и его системообразующая проблема.

В-пятых, актуальность представленной работы заключается  в том, что государственная кадровая политика приобретает принципиальное значение в переходный период, и, прежде всего в федеративных процессах в аспекте обеспечения баланса полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. В связи с этим политологический анализ данной политической функции ГКП будет способствовать модернизации и повышению эффективности политической власти в Российской Федерации и инновационному развитию всего российского общества.

В-шестых, актуальность темы настоящего диссертационного исследования проявляется также в том, что государственная кадровая политика является одним из ключевых звеньев в деле обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

ГКП как социально-политическое явление во все времена имеет огромное социальное и политическое значение, причём выполняемые ею функции особенно актуализируются в условиях системного кризиса переходного периода.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы реализации политических функций ГКП в сфере подбора и расстановки кадров в органах государственной власти, их профессиональной подготовки и контроля за политической лояльностью должностных лиц нашли отражение в трудах классиков политической мысли, начиная с Античного Мира, Древнего Востока, в частности в трудах Платона, Аристотеля, Конфуция, Шан Яна, Чанакьи Каутильи, М.Т. Цицерона, памятниках римского права, а также политических трактатах развитого Европейского средневековья, эпохи Возрождения и Нового Времени, в частности, М. Падуанского, А. Данте, Н. Макиавелли, Ф. Гвиччардини, кардинала и первого министра Франции Армана де Ришельё.

Вместе с тем исследование государственной кадровой политики как самостоятельного предмета научного анализа началось лишь в начале XX столетия в рамках возникшей теории научного менеджмента, а также социологии управления, и связано с именами Ф.У. Тейлора, Г. Форда, А. Файоля и Г. Эмерсона. В их трудах анализ ГКП осуществлялся в рамках теории управления коммерческим предприятием.

В эти годы в Советской России развернулась широкая деятельность по изучению и практическому осуществлению разнообразных, в том числе и политических функций организации и управления, разрабатывается и реализуется план ГОЭЛРО. «Необходимо было не только убеждать, но организовывать по-новому жизнь миллионов людей». В стране работали десятки институтов, лабораторий, издавалось несколько журналов. В эту работу включились многие государственные деятели: В.И. Ленин, В.В. Куйбышев, Ф.Э. Дзержинский, Г.М. Крижановский, а также такие учёные как П.М. Керженцев, А.К. Гастев, П.А. Попов, О.А. Ерманский и др.

Отдельные политические аспекты государственной кадровой политики всё же исследовалась в рамках политической философии и политической социологии. Здесь, прежде всего, необходимо упомянуть работы классиков европейской политической мысли Д.С. Миля, А.д. Токвиля, Г. Спенсера, К. Маркса, а также политологов XX века: Л.ф. Мизеса, А. Лейпхарта, П. Бурдье, А. Тофлера, Ф. Фукуямы. В своих научных трудах они проанализировали взаимодействие ГКП и политической системы общества и её взаимообусловленность с характером политико-властных отношений в обществе.

Важно отметить труды основоположников теории элит В. Парето, Г. Моска и особенно автора концепции «железного закона олигархии» Р. Михельса, Р. Миллса, исследовавших политические механизмы, влияющие на кадровый рекрутинг, а также автора концепции «революции менеджеров» Д. Бернхейма. Значительный вклад в научное понимание сущности государственной кадровой политики внесла теория «рациональной бюрократии» М. Вебера.

Необходимо подчеркнуть значительный вклад в исследование проблемы классиков российской политической мысли Г. Катошихина,           Ф. Прокоповича, М.М. Сперанского, Л.А. Тихомирова, И.А. Ильина, Н.А. Трубецкого, П.А. Флоренского, П.А. Сорокина.

Государственной кадровой политике в органах власти России как управленческой проблеме посвящено немало талантливых, глубоко научных работ и исследований российских учёных, которыми разработана теория государственной кадровой политики, её основные модели, введен в научный оборот огромный массив переводных источников и фактического материала. Ценную фактологическую информацию можно почерпнуть из трудов современных российских социологов и политологов-элитистов – профессоров Г.К. Ашина, О.В. Крыштановской, О.В. Гаман-Голутвиной, В.Я. Гельмана, М.Н. Афанасьева, А.В. Понеделкова, А.А. Мухина, С.Ю. Рыбаса, а также историков: профессоров Р.Г. Пихои, В.А. Михеева, О.Т. Джавланова, С.А. Кислицина.

Особенности кадрового рекрутинга региональных политико-административных элит рассмотрены в работах профессоров А.Е. Чириковой, М.Х. Фарукшина, В.А. Беляева, М.А. Аюпова и Р.Р. Галлямова.

Влияние бизнес-элиты на кадровые назначения в эшелоне высшей бюрократии проанализировано в трудах профессора С.П. Перегудова, А.С. Фалиной и руководителя аналитического департамента фонда «Центр политических технологий» А.В. Макаркина.

Критический анализ сложившихся в СССР номенклатурных практик государственной кадровой политики был проведён в работах М. Джиласа, М.С. Восленского, З. Каца, А.А. Зиновьева.

Современные парадигмы государственной кадровой политики в аспекте политического управления и государственной службы были освещены в трудах профессоров Г.В. Атаманчука, В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова, В.А. Сулемова, В.А. Кулинченко, И.Н. Барцица, В.Д. Граждана, А.И. Турчинова, Г.Е. Асцатурова, Л.М. Тимофеевой, Н.И. Глазуновой, Ю.В. Ирхина, В.В. Черепанова, В.С. Нечипоренко, Л.В. Вагиной, Л.А. Василенко, а также профессоров А.В. Оболонского, В.Г. Игнатова, А.В. Понеделкова, А.С. Панарина, А.А. Хохлова, М.В. Лазарева, Т.В. Игнатовой.

Поствеберианские теории организации государственной службы и государственной кадровой политики (новый государственный менеджмент, «гаверенс», «отзывчивая бюрократия») были рассмотрены в работах зарубежных учёных, в том числе П. Окойна, К. Худа, А. Шеферда, К. Хансена, Р. Канингема, Л. Поларда, М. Тёрнера, Ф. Хендрикса. Проблемы организации ГКП в рамках поствеберианской модели государственной службы были рассмотрены в работах российских политологов Е.А. Капогузова и С.Л. Сергеевой.

Политические и политико-управленческие аспекты подготовки кадров государственной службы глубоко рассмотрены в монографиях В.Л. Романовой, Б.Т. Пономаренко, В.А. Михеева, а также целого ряда зарубежных авторов: А. Делиона, С. Ричардсона, М. Нияза.

Теория и практика образовательного обеспечения подготовки руководящих кадров государственной и муниципальной службы и ряда других аспектов государственной кадровой политики раскрыта в работах учёных Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан: М.А. Аюпова, И.Р. Гимаева, С.Н. Лаврентьева, С.Ю. Кабашова, М.И. Халикова и многих других.

Большой научный интерес в аспекте элитного рекрутинга, модернизации и демократизации ГКП представляют работы зарубежных исследователей США, Евросоюза и Китая: Д. Мейсела, К. Превитта, С. Келлера, М. Кука, Р. Сэнера, Г. Пиганьоля, С. Нанна, А. Люсатто, Х-Г. Келнера, К. Каспари, Дж. Мак. Гэрри, И. Лю, Ю. Штейнера. Вопросы гендерного равноправия в доступе к должностям государственной службы рассмотрены в трудах Камиллы Стиверс и Барбары Нельсон.

Различные аспекты проблемы государственной кадровой политики получили достаточное освещение в диссертационных исследованиях, выполненных в рамках политологии, социологии, истории и даже психологии. Государственная кадровая политика в системе политико-властных отношений проанализирована в диссертационных исследованиях О.В. Агеева, А.И. Васильева, В.А. Колесникова, И.Н. Шентябиной, в том числе ГКП в этнополитическом аспекте исследована в рамках диссертационных проектов Г.Г. Архиповой, А.М. Магомадова, Д.М. Оздарбиева. Проблема проверки политической лояльности кадров государственной службы рассмотрена в диссертационном исследовании М.В. Лазарева.

Эволюция развития советской номенклатурной государственной кадровой политики исследована в диссертационных исследованиях историков Д.В. Дудкиной, А.В. Фёдорова, а также эволюция кадровой политики государств с коммунистическими политическими системами – в работе Т.В. Лазаревой (КНР) и Хо Нгок Хая (СВР).

Большой вклад в развитие государственной кадровой политики как технологии политического управления внесли диссертационные исследования в сфере социологии управления, в том числе работы С.Л. Аксёнова, А.Е. Лукьяненко, А.В. Понеделкова, А.А. Паутова. К сожалению, большинство из них исследовали кадры с точки зрения рекрутинга, а не их функциональной роли в целях повышения эффективности политической власти и совершенствования политического управления, призванного обеспечить интенсивное, целостное развитие постсоветского общества. Именно эти причины обусловили необходимость предпринятого диссертационного исследования.

Вместе с тем в период с 2007 по 2009 гг. в ходе реформы государственной службы ГКП Российской Федерации получила своё дальнейшее развитие. Новые эволюционные тенденции ГКП и новые подходы к управлению кадровыми процессами, формулируемые политической и научной элитой, требуют дополнительного научного осмысления и анализа.

В качестве основной рабочей гипотезы выступает предположение, что кадровая политика является функцией государства как центрального института власти, а кадровые процессы представляют собой разновидность политических процессов. Не только процесс кадрового рекрутинга, но и формирование принципов ГКП становятся полем политической борьбы за высокое качество деятельности кадров, за укрепление общественного строя, за интенсивное, целостное развитие российского общества.

Автор исходит из того, что государственная кадровая политика выполняет не только управленческие, но и политические функции. В том числе, стратегически ГКП выполняет: проективную и интегративную функции созидания политической действительности путём кадрового обеспечения политических процессов государственного строительства; функцию рационализации возможных конфликтов интересов между федеральной и региональными политическими элитами по вопросу кадрового формирования органов власти; а в своей совокупности функцию интеграции и обеспечения целостности государства. В связи с этим одним из значимых факторов повышения эффективности политической власти и управления в новых исторических условиях является успешная реализация политических функций государственной кадровой политики, что в свою очередь зависит от уровня организации кадровой политики в рамках определённой модели её развития.

В данном исследовании автор исходит из того, что системный кризис в России в последней четверти XX века обусловил необходимость переходного периода, во время которого возникли новые политические институты, появилась настоятельная потребность в разработке и реализации новой модели государственной кадровой политики постсоветской России, обеспечивающей повышение эффективности политической власти и управления в целях интенсивного развития российского общества.

Современному поколению кадров придётся жить и работать в новых исторических условиях, в которые уже вступило мировое сообщество. Глобализация, бурное развитие профессиональных технологий, интенсификация информационно-коммуникационных систем между странами и государствами позволяет по-новому взглянуть на проблему политического пространства, суверенитет государства, независимость и относительную непроницаемость границ. В этих условиях открываются широкие возможности для развития новых моделей и функций государственной кадровой политики, для деятельности нового поколения кадров, призванных не только глубоко и всесторонне познать научные достижения и новые технологии, но и сформировать отношения высокого взаимного доверия государства и граждан. Новые модели государственной кадровой политики постсоветской России будут приобретать качественно иные функции в решении более сложных задач, что позволит им широко использовать всё новые и новые формы воздействия на модернизацию политической жизни, укрепление политической власти и управления, повышения эффективности их деятельности. В новых исторических условиях реализация политических функций этих моделей будет способствовать выходу постсоветской России в разряд ведущих держав мира.

Объектом диссертационного исследования является государственная кадровая политика в постсоветской России.

Предметом диссертационного исследования являются политические функции ГКП в повышении эффективности государственной власти и управления в постсоветской России.

Цель исследования – на основе системного подхода раскрыть содержание новых моделей ГКП и их политические функции в деле совершенствования и укрепления политической власти и управления, повышения их эффективности.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие  задачи:

1. Проанализировать эволюцию и классификацию кадровых технологий в политической мысли и управленческой практике, а также провести их новую систематизацию.

2. Осуществить концептуализацию ГКП как одной из важнейших функций государства, как категорию политической науки.

3. Исследовать этнокультурные особенности осуществления государственной кадровой политики в регионах Российской Федерации и их влияние на эффективность политической власти и управления.

4. Раскрыть влияние государственной кадровой политики на федеративный процесс в СССР и Российской Федерации.

5. Разработать интеграционную модель государственной кадровой политики России с использованием новейших информационных технологий.

6. Выявить и раскрыть роль государственной кадровой политики в реформах по политической модернизации власти в Российской Федерации в целях повышения её эффективности.

7. Обосновать необходимость использования стратегических сценариев модернизации государственной кадровой политики России и её влияние на повышение эффективности политической власти и управления в постсоветской России.

Теоретической базой исследования являются разработки отечественных и зарубежных исследователей проблем государственной кадровой политики, а также теоретические положения системного анализа. При использовании данного метода мы опирались на теоретические разработки П. Сорокина, Т. Парсонса, Д. Истона, Э. Гидденса, Р. Мертона, Н. Лумана, профессоров О.Ф. Шаброва, А.В. Костюкова. Важной теоретической составляющей проведённого исследования являются работы теоретиков государственного управления и, прежде всего, В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова, Г.В. Атаманчука, В.Д. Граждана, А.И. Турчинова, а также теоретиков государственной кадровой политики в государственных органах власти и управления В.А. Сулемова, А.В. Оболонского.

Большое влияние на методологический аппарат диссертационной работы оказала «теория элит», сформулированная в трудах В. Парето, Г. Моска, М. Бакунина, Р. Михельса, Р. Миллса и др. В работе также используется терминологический аппарат, разработанный современными российскими исследователями политических элит Г.К. Ашиным, М.Н. Афанасьевым, О.В. Гаман-Голутвиной, О.В. Крыштановской, А.В. Понеделковым.

Элитистский подход востребован в диссертационном исследовании, прежде всего, потому, что «кадры», «государственная кадровая политика» тесно взаимосвязаны с такими понятиями как «политико-административная элита», «элитный рекрутинг», включая «инкорпорацию» и «экскорпорацию» в состав правящего класса и др. В рамках элитистского подхода, государственная кадровая политика рассматривается в её реальном воплощении, а не в виде абстрактной модели, поскольку она является продуктом реализации интересов не только института государства и гражданского общества, но и разного рода «неформальных» её субъектов в лице финансово-промышленных групп (в том числе и глобальных, внешних по отношению к данной стране), элитных групп давления, а также национального и даже зарубежного (влияние «внешней» среды) лобби.

Методологической основой исследования являются теории системного исследования организации и управления, диалектический и ценностный (аксиологический) подходы, конкретно-исторический анализ,  положения неоинституциализма, поскольку институты – это не только официальные учреждения, но и отношения между социальными субъектами, в том числе в аспекте формирования государственной кадровой политики.

В ходе разработки системы классификации и уровней организации кадровой политики был успешно применён метод моделирования «идеального типа» политического объекта, идеальных типов политического господства и другие методологические приёмы в рамках теоретического подхода М. Вебера. В методологическую  основу диссертационного исследования были включены поствеберианские подходы и, прежде всего, идеи «Нового государственного менеджмента» П. Окойна, К. Худа и А.В. Оболонского. В работе также использовались положения сетевого подхода, разработанные в трудах Д. Ноука, М. Кастельса, Л.В.Сморгунова, а также «теории обмена» Д. Хоманса и П. Блау. Данные методологические подходы позволили провести теоретический анализ неформальных механизмов формирования государственной кадровой политики Российской Федерации.

С другой стороны, мы исходим из того, что институт государственной кадровой политики и все иные отношения, порождённые кадровыми процессами, формировались веками в результате исторически обусловленных политических отношений, под влиянием политического опыта прошлых поколений и исторических судеб государств и народов. Поэтому методологическую основу нашего исследования составили также принципы диалектики, историзма, прекрасно разработанные в трудах мыслителей марксистского учения и, прежде всего, в трудах К. Маркса и В.И. Ленина.

Используемые методы исследования. В работе широко использовались общенаучные методы исследования, в том числе: анализ и синтез, индукция и дедукция, метод аналогового моделирования, диалектический (восхождение от абстрактного к конкретному), а также метод классификации, исторической экстраполяции, логической экспликации используемых понятий.

Из методов прикладной политологии в диссертационной работе были использованы автобиографический метод, политологический анализ юридических документов, а также экспертный социологический опрос методом анкетирования государственных гражданских и муниципальных служащих. Немаловажное значение мы придаём методу неформализированного включённого наблюдения в ходе более чем 10-летнего опыта работы диссертанта на должностях гражданской и муниципальной службы в подразделениях по работе с кадрами, а также в сфере подготовки кадров, в том числе: участие автора в роли независимого эксперта в кадровых конкурсах на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, а также в конкурсах на включение в состав кадрового резерва, в квалификационных экзаменах и аттестациях государственных гражданских и муниципальных служащих.

Эмпирическую базу диссертации составили результаты социологических опросов общественного мнения и экспертных опросов, проведённых кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2001 – 2006 гг., аналогичные исследования, проведённые Северо-Кавказской академией государственной службы, материалы социологических опросов ВЦИОМ РФ, «Левада-Центр», экспертные опросы сектора по изучению элит Российской академии наук, консалтинговой компании «НИККОЛО-М», фонда «Либеральная миссия», а также:

- материалы Центрального архива общественных организаций Республики Башкортостан;

- документы российского и зарубежного законодательства, регулирующие вопросы государственной службы;

- документы публичных выступлений президентов РФ В.В. Путина, Д.А. Медведева, включая ежегодные Послания Президента РФ Федеральному собранию.

Помимо этого, в основу диссертации легли результаты проведённых автором самостоятельных исследований, в том числе:

- документы и материалы, собранные в ходе работы над сборником «Политико-трансформационные процессы в Республике Башкортостан (1986 – 2006 гг.)», выполненной в рамках государственной научно-технической программы Республики Башкортостан;

- данные политологического количественного анализа официальных биографий политико-административной элиты Республики Башкортостан, полученные  в рамках грантового проекта РГНФ «Трансформация политических элит Республики Башкортостан в постсоветский период»;

- результаты экспертного опроса по проблемам государственной кадровой политики в Республике Башкортостан в условиях реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации на современном этапе. Состав экспертной группы 29 человек;

- результаты исследования общественного мнения населения Республики Башкортостан по ряду социально-политических проблем 1 – 11 сентября 2009 г. Квотная репрезентативная выборка объёмом 1048 респондентов.  

Также в работе были использованы материалы трёх электоральных исследований, проведённых автором в рамках договорных работ с Центральной избирательной комиссией Республики Башкортостан в ходе электорального цикла 2007 – 2008 гг.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Государственная кадровая политика России, как и других стран, подвержена эволюционному и инволюционному развитию. Процесс эволюционного развития ГКП определяется количественно-качественными переходами от традиционной модели к протекционистской и далее к рациональным (меритократическая, антрепренерская и номенклатурная ГКП) и пострациональным (новый государственный менеджмент, отзывчивая бюрократия, неовеберианство) моделям. Каждая модель ГКП соответствует определённому уровню организации управления кадровыми процессами, выделяемому диссертантом по критерию структурной сложности, равенству возможностей, открытости гражданскому обществу и эффективности выстроенной системы борьбы с кадровой коррупцией.

2. Государственная кадровая политика несёт на себе, помимо управленческих (кадровое планирование, подготовка и реализация управленческих решений и осуществление контроля за ними, определение принципов кадрового делопроизводства, мотивация и контролинг кадров государственных органов), и важные политические функции, в том числе:

  • функцию реализации политических интересов и распределения политической власти. ГКП обладает свойством кумулятивности, означающим, что в сфере формирования и осуществления кадровой политики любой субъект ориентируется, прежде всего, на собственные политико-властные интересы и лишь затем на интересы общества. Поэтому в любом государстве политико-административные кадры выступают как важнейший ресурс политической власти;
  • функцию рекрутинга политико-административных элит. Часть государственной бюрократии входит в состав правящей элиты. В этой связи ГКП выступает в качестве важнейшего канала элитного рекрутинга, который может носить открытый или закрытый характер;
  • функцию политической социализации кадров. ГКП является механизмом осуществления вторичной политической социализации политико-административных кадров в ходе профессиональной переподготовки и усвоения норм профессиональной этики и т.д.;
  • функцию реализации и укрепления федеративных отношений, которая является частью механизма разделения властей по линии властной вертикали и горизонтали между федеральной и региональными политическими элитами;
  • функцию укрепления государства и государственной безопасности страны. ГКП любого государства, в том числе и с демократической формой правления, играет роль фильтра, с помощью которого производится отсев не лояльных данной политической системе аппликантов на стадии кадрового рекрутинга и их экскорпорация из состава политико-административной элиты в ходе карьерного продвижения в случае неконвенциональной стратегии поведения, что позволяет поддерживать равновесие политической системы.

3. Реализация политических функций ГКП играет важнейшую роль в системе федеративных отношений. ГКП является результатом политического консенсуса между центральной и региональными политическими элитами по вопросу о распределении кадровых ресурсов власти. Данный консенсус позволяет достичь необходимого уровня централизации государства для устранения угрозы его политической дезинтеграции и приемлемой степени самостоятельности на местах для осуществления более эффективного политико-административного управления.  

4. Децентрализация номенклатурной ГКП и ликвидация КПСС как института политического управления кадровыми процессами стали значимыми факторами центробежных тенденций политической системы Союза ССР. Уменьшение удельного веса номенклатуры ЦК КПСС в союзных республиках привело к переориентации политической лояльности чиновников с центрального на региональный уровень власти, а в процессе департизации органов государственной власти был ликвидирован основной механизм кадрового контроля местных политико-административных элит. Новые модели государственной кадровой политики постсоветской России, будучи новым социально-политическим явлением по сравнению с предшествующей им номенклатурной ГКП, становятся новыми не только потому, что они разрабатываются и осуществляются на качественно иных принципах организации, но и потому, что они призваны (и решают) принципиально иные цели и задачи, которые реализуют новые люди, формирующие новые общественные отношения, составляющие основу нового экономического и политического строя.

5. Одним из препятствий на пути модернизации и повышения эффективности политической власти и управления в Российской Федерации являются коррупционные практики ГКП, отсутствие чёткого определения таких практик в рамках действующего законодательства, неразвитость контрольной подсистемы ГКП, а также недостаточная прозрачность государственной кадровой политики Российской Федерации гражданскому обществу, что способствует развитию авторитарных тенденций во власти.

6. Одной из главных стратегических целей реформ В.В. Путина по укреплению политической власти являлась централизация управления кадровыми процессами в целях повышения эффективности политической власти и управления, которая была осуществлена в ходе реформы федеративных отношений, административной реформы, реформы государственной службы, муниципальной реформы, а так же реформ избирательной, партийной и судебной систем. В числе их наиболее значимых целей следует назвать изменение баланса кадровых полномочий между федеральной и региональными политическими элитами в пользу федерального центра, что было жизненно необходимо не только в целях укрепления политической власти, но и сохранения политического единства Российской Федерации.

7. Реформы В.В. Путина и Д.А. Медведева начали процесс формирования новой «российской модели ГКП» на базе синтеза меритократических принципов управления кадровыми процессами и концепции нового государственного менеджмента (NPM), модернизированных на основе использования новейших информационных технологий. При этом «российская модель» существенно отличается от «неовеберианской» модели управления кадровыми процессами, так как не вполне свободна от элементов протекционистской системы ГКП, а также пережитков номенклатурной системы в виде усиления тенденции к партизации кадров государственной службы.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна. В результате проведённого научного исследования были получены следующие выводы, содержащие в себе новизну представленного диссертационного исследования:

1. В процессе исследования автор обобщил новые подходы и тенденции в разработке государственной кадровой политики, реализации её политических функций, обосновал научные основы её модернизации и влияние на развитие политической жизни общества, повышение эффективности власти и развитие политического управления. Прослежена эволюция кадровых технологий и концепций государственной кадровой политики в политической мысли и управленческой практике. Выявлен вектор эволюционного развития ГКП, который определялся: а) усложнением структуры и развитием ГКП как системы и присущих ей подсистем; б) повышением степени управляемости кадровых процессов;  в) усилением объективности и ослаблением субъективности в принятии кадровых решений за счёт законодательной регламентации ГКП; г) демократизацией ГКП за счёт учёта общественного мнения; д) выравниванием возможностей карьерного продвижения; е) повышением роли научного обеспечения ГКП.  Проведена систематизация уровней организации кадровой политики (ОКП) по критерию их структурной сложности и функциональной эффективности: ОКП-1 (традиционная модель ГКП); ОКП-2 (протекционистская модель ГКП); ОКП-3 (рациональные модели ГКП); ОКП-3А (пострациональные модели ГКП); ОКП-4 (информационно-рациональная модель ГКП).

2. Обоснован «политико-властный» подход к научному пониманию сущности государственной кадровой политики как функции института государства и одновременно технологии борьбы за государственную власть и её удержание. Выделены политические функции государственной кадровой политики, в том числе: функция реализации политических интересов и распределения политической власти, функция рекрутинга политико-административных элит, функция политической социализации кадров, функция реализация федеративных отношений. Уточнено и раскрыто понятие ГКП как относительно самостоятельная разновидность государственной политики, наряду с экономической, социальной, демографической, культурной, военной и другими видами государственных политик. Впервые введены в научный оборот понятия «кадровый PR», «легитимность государственной кадровой политики», «политическая социализация кадров», «идеология кадровой политики». Выявлены и раскрыты взаимосвязи государства, элиты, кадровой политики, государственной кадровой политики, кадров, их взаимодействие в процессе осуществления важных политических решений.

3. Раскрыто политическое содержание государственной кадровой политики и реализации её политических функций как важного ресурса политической власти и её роль в развитии федеративных отношений, как механизма поддержания стабильности политической системы путём разделения кадровых полномочий между уровнями государственной власти, проанализированы противоречивые тенденции в осуществлении ГКП, их влияние на распад СССР и сохранение политического единства Российской Федерации. Формирование ГКП является результатом политического компромисса между центральной и региональными политическими элитами по вопросу о разделении кадровых ресурсов политической власти. Данный консенсус позволяет достичь необходимого уровня централизации государства для сохранения единства политической системы и достаточного уровня самостоятельности на местах для осуществления более эффективного политико-административного управления.

4. Доказано, что трансформация от номенклатурной к постсоветской модели ГКП в 1991 – 1993 гг. носила не эволюционный, а инволюционный характер. Произошёл переход от рациональной «номенклатурной» модели ГКП к более примитивной протекционистской модели в результате упрощения системы управления кадровыми процессами, ослабления контрольных механизмов и научного обеспечения ГКП. Двойные стандарты и националистическая позиция некоторых секретарей ЦК КП союзных республик, особенно Украины, Белоруссии и некоторых других ускорили распад Советской системы и тем самым привели к понижению уровня ОКП России, Украины периода 90-х гг. с ОКП-3 до ОКП-2. В государствах Центральной Азии произошёл спад до уровня ОКП-1,5. Неадекватность уровня организации управления кадровыми процессами потребностям развития общества явилась фактором кризисного состояния российской политической системы.

5. Дана принципиальная оценка коррупционной практике подбора и расстановки кадров в органах власти, а также определение кадровой коррупции как разновидности политической коррупции, выражающейся в использовании должностных полномочий в сфере подбора и расстановки кадров в личных целях. Установлено, что современная Российская Федерация является едва ли не единственной из высокоразвитых стран, где отсутствует само понятие «запрещённых кадровых практик» (США) или «кадровой коррупции». Соответственно в структуре органов государственной власти отсутствуют специализированные институты, осуществляющие контроль соблюдения законности в области кадровой политики. За последние годы кадровая коррупция получила определённое распространение и потому приобрела политический характер. Она стала одной из политических проблем современной российской государственности.

6. Раскрыто политическое значение административной реформы, реформы государственной службы, муниципальной реформы и реформы избирательной системы Российской Федерации, в деле укрепления субъектности федерального центра в управлении кадровыми процессами и политической модернизации власти и властных отношений. Логика их развития включает в себя законодательную регламентацию принципов государственной кадровой политики, в том числе разработку институциализированных кадровых фильтров; борьбу с противозаконными кадровыми практиками, создание административной юстиции и иных контролирующих органов; укрепление профессиональной этики чиновничества; равноудалённость бизнеса от ГКП и т.п.

Меры, предпринятые в ходе административной реформы, реформы государственной службы, муниципальной реформы, реформы избирательной и партийной системы подняли степень организации кадровой политики почти до третьего уровня развития. Эти реформы получили своё логическое продолжение в политике третьего Президента РФ Д.А. Медведева, но всё же они ещё далеки от своего окончательного завершения.

7. Раскрыта ГКП как самостоятельный вид государственной политики. Предложены среднесрочные прогнозные сценарии модернизации государственной кадровой политики России на основе различных моделей и определено их возможное влияние на политическую систему Российской Федерации. Установлено, что все предлагаемые представителями политико-административной и научной элиты сценарии реформирования сводятся к модернизации ГКП на принципах: а) рациональной модели (меритократия); б) антрепренерской (электоральной) модели; в) пострациональных (новый государственный менеджмент «NPM») моделей или же их комбинациям.  В диссертации сделан вывод, что для эффективного развития российской государственности и повышения эффективности политической власти и управления необходима полная модернизация отечественной ГКП как минимум до уровня ОКП-3, что соответствует меритократической или антрепренерской модели ГКП. Для того же, чтобы обеспечить не только интеграцию политической системы, но и её инновационное развитие, нужна модернизация российской ГКП на основе модели 4 уровня. На её основе изложен алгоритм модернизации государственной кадровой политики Российской Федерации путём использования информационно-рациональной модели четвёртого уровня ОКП методом организации интегрированной информационно-аналитической системы управления кадровыми процессами на технической базе суперкомпьютера (Государственная автоматизированная система «Кадры» (ГАС «Кадры»).

Теоретическое значение результатов исследования.

В диссертационной работе сформулированы политико-властный подход к исследованию государственной кадровой политики, а также постсоветские модели ГКП, как новое для России социально-политическое явление по сравнению с предшествующей номенклатурной моделью работы с кадрами.

Произведённый на страницах диссертации научный анализ концепций кадровых технологий, представленных в мировой традиции политической философии и современной политологии, позволил автору сформулировать универсальную классификацию моделей государственной кадровой политики по критерию уровня сложности управления кадровыми процессами. Это дало возможность проследить тенденции и причины их трансформации, эволюции и инволюции ГКП в мировой политической мысли и управленческой практике.

В диссертационном исследовании поставлен и успешно решён теоретический вопрос о роли государственной кадровой политики в структуре федеративного устройства государства, что определённым образом дополняет теоретическую модель функционирования политических систем и механизма функционирования института федеративного государства.

Теоретическая значимость работы заключается также во введении в научный оборот и научном обосновании понятий: «политических функций государственной кадровой политики», «кадровой безопасности государства», «коррупционных практик ГКП», «информационных технологий управления кадровыми процессами», «легитимности ГКП», «Кадрового PR», которые обогатили теорию государственной кадровой политики.

Практическое значение результатов исследования. Выводы,  полученные в ходе проведённого диссертационного исследования, а также введённая в научный оборот эмпирическая информация могут быть использованы при подготовке проектов региональных программ реформирования и развития системы государственной службы, концепций проведения реформы государственной службы Российской Федерации, разработке положений о подразделениях по работе с кадрами государственных органов и органов местного самоуправления.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке и чтении учебных курсов, в том числе авторского спецкурса «Политология кадровых процессов».

Также практическая значимость нашего исследования заключается в том, что полученная в результате его проведения научная информация, став достоянием научного сообщества и широкой общественности, будет способствовать большей транспарентности (прозрачности) государственной кадровой политики, а значит, и большей подконтрольности кадровых процессов институтам гражданского общества. То есть будет способствовать решению задачи повышения открытости государственной службы, поставленной в Федеральной Программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)».

Апробация работы. Результаты, полученные в ходе проведённого исследования, получили хорошую апробацию в политической практике, в том числе:

- были применены при разработке проекта концепции реализации пилотного направления «Повышение открытости государственной службы», закреплённого за Республикой Башкортостан и Самарской областью аппаратом Полномочного Представителя Президента Российской Федерации в Приволжском Федеральном округе;

- использованы при подготовке информационно-аналитических материалов к Президентскому Совету Республики Башкортостан «Проблемы совершенствования и развития государственной кадровой политики Республики Башкортостан» 30.11.2009;

- легли в основу 12 аналитических и служебных записок на имя Руководителя Администрации Президента Республики Башкортостан, Государственного Советника при Президенте Республики Башкортостан, начальника Управления по работе с территориями, кадрового обеспечения и государственных наград Администрации Президента Республики Башкортостан, а также Ректора Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, в том числе по проблемам:

- реализации в Республике Башкортостан Федеральной Программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)»;

- открытия на базе Башкирского государственного университета малой академии государственного управления Республики Башкортостан (МАГУ РБ);

- разработки управляемой базы данных выпускников Башкирской академии государственной службы и управления «Электронная номенклатура» для оптимизации работы подразделений по работе с кадрами государственных органов власти и местного самоуправления и внедрения инновационных информационных технологий в государственную кадровую политику.

Помимо вышеперечисленного, результаты, полученные в рамках настоящего диссертационного исследования, легли в основу выступлений, сделанных автором на 7 международных, 15 всероссийских и 10 региональных научно-практических конференциях. Работа автора «Кадровая коррупция как системная проблема российской государственности» заняла первое место в третьем Всероссийском конкурсе на лучшую научную работу среди молодых учёных по проблемам правового обеспечения безопасности Человека 2008/2009 гг., организуемом Фондом содействия научным исследованиям имени профессора А.А. Тер-Акопова (г. Москва).

Структура диссертации подчинена решению задач исследования. Работа состоит из введения, четырёх глав, двенадцати параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложений общим объёмом 473 страницы.

 

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении даётся обоснование актуальности темы диссертации, рассматривается степень её научной разработанности, формулируются объект и предмет исследования, его теоретические и методологические основы, цели и задачи, основная рабочая гипотеза, методологическая база и практическая значимость работы, научная новизна и апробация результатов диссертационного исследования.

В первой главе «Государственная кадровая политика: теоретико-методологические основы» разработано и уточнено понятие ГКП как категории политической науки, инструмента повышения эффективности политической власти и управления в постсоветской России в результате реализации её политических функций.

Осуществлена адаптация понятийно-категориального аппарата политической науки и методов политологии к исследованию проблем государственной кадровой политики и её политических функций в аспекте необходимости повышения эффективности политической власти и управления в постсоветской России. Прослежена эволюция теоретических парадигм исследования принципов государственной кадровой политики и кадровых технологий в мировой политической мысли, а также новые подходы и тенденции в управленческой практике.

В § 1.1. «Кадровая политика как предмет политологического исследования» автор, опираясь на методологические разработки В.С. Комаровского, О.Ф. Шаброва, В.А. Кулинченко, В.А. Сулемова, Л.В. Сморгунова, Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, А.Д. Керимова, О.И. Чепунова даёт обоснование ГКП как самостоятельной разновидности государственной политики наряду с экономической, социальной, культурной, национальной и другими видами политик. Доказана тесная взаимосвязь государственной кадровой политики с такими политологическими понятиями как «политическая деятельность», «политический процесс», «политические решения», «политическая цель» (стратегические и тактические цели ГКП), «политическая идеология» (ГКП включает в себя определённую кадровую идеологию), «политический выбор» (кадровый рекрутинг должностей политической бюрократии), «политическая коммуникация» (доступ и распространение кадровой информации, политическая репутация и имидж кадров), «политическая культура», «политическая социализация» (политическое воспитание кадров на принципах национальной политической культуры), «политическое развитие», «политическая модернизация» (ГКП, как инструмент развития и модернизации политической системы), «политическая элита».

В диссертационном исследовании выявлена взаимосвязь ГКП с категорией политической власти. Выделен кадровый ресурс политической власти, который измеряется профессиональными, личностными и политическими качествами людей, занимающих должности во властной иерархии. Наряду с законодательными санкциями, силовым принуждением, утилитарным стимулированием, манипулированием общественным мнением, подбор и расстановка политически лояльных правящему классу кадров в административной иерархии является одним из наиболее эффективных инструментов контроля над политическим пространством, а также повышения эффективности политической власти и управления.

Проанализированы и оценены концепции определения понятий «кадры», «кадровый процесс», «государственная кадровая политика» в рамках «деятельностного»  подхода, представленного в работах профессоров А.И. Турчинова, В.В. Черепанова, и «политико-административного» подходов в трудах В.А. Сулемова, А.В. Понеделкова, В.Г. Игнатова, А.М. Старостина. Рассмотрев предложенные экспликации понятия «государственная кадровая политика» как стратегии государства по воспроизводству и востребованию кадрового потенциала общества, приоритетного направления политики занятости профессионально подготовленной части трудовых ресурсов общества, автор предлагает собственный, подход к её пониманию обозначенный, как «политико-властный».  В рамках данного подхода предложено авторское определение понятия государственной кадровой политики – как сложного и многоаспектного политического явления, являющегося функцией государства как ядра политической системы и одновременно технологией борьбы за власть, её удержание и укрепление, обладающего свойствами поля, где сталкиваются политические интересы различных влиятельных субъектов политики, и, вместе с тем, имеющего системные характеристики в силу обладания собственной разветвлённой структурой и функциями.  На страницах первого параграфа раскрыта структура государственной кадровой политики, включающая в себя «кадровое планирование» (научное обоснование кадровой политики), «кадровый рекрутинг», «управление карьерой государственных служащих», «кадровое делопроизводство», «профессиональная подготовка, переподготовка и «повышение квалификации кадров». Выделены политическая цель ГКП (повышение эффективности политической власти и управления в государстве) и её политические функции.

Автор придерживается точки зрения, что важнейшими маркерными признаками повышения эффективности политической власти и управления в постсоветской России выступают:

- чёткое выстраивание эффективной властной вертикали и горизонтали с законодательным разделением политических полномочий между федеральным и региональным уровнями власти и местным самоуправлением;

- создание единого правового поля с доминированием федерального законодательства в политической сфере и регионального – в хозяйственной сфере, а также устранение возникающих правовых коллизий между федеральным и региональным законодательством;

- наличие единой системы государственной службы;

- высокая легитимность политических институтов в общественном мнении;

- совершенствование структуры силовых ведомств;

- эффективная система борьбы с коррупцией и иными формами неконвенционального поведения.

В целом, автор приходит к выводу, что повышение эффективности политической власти и управления зависит от  успешной реализации политических функций государственной кадровой политики, которые в свою очередь обусловлены эффективностью модели, лежащей в основе системы кадровой политики государства. В постсоветской России некогда единая номенклатурная государственная кадровая политика СССР не распалась, а структурировалась, преобразовавшись в «систему государственной кадровой политики» Российской Федерации.

§ 1.2. «Понятие государственной кадровой политики в современном методологическом дискурсе». Согласно авторской концепции на сегодняшний день вокруг проблемы выбора модели модернизации государственной кадровой политики и реализации её политических функций в современных условиях сложился многоаспектный научный дискурс теоретических походов и методологических концепций, который детерминирован, по мнению профессора А.И. Турчинова, «конфликтом парадигм». Выявленная в результате проведённого анализа структура современного политологического дискурса показывает, что для него осевым является вопрос о роли и статусе государства как главного субъекта кадровой политики в органах власти.

В научных трудах В.А. Сулемова, А.С. Капто, А.И. Турчинова, Г.В. Атаманчука, В.В. Черепанова, В.Г. Игнатова, А.В. Понеделкова и А.М. Старостина институт государства рассматривается как главный субъект ГКП, в качестве альтернативы данной точке зрения  сторонники различных политологических школ выдвигают гражданское общество, как, например, в работах Р. Миллса, Ф.ф. Хайека, М. Джиласа, М.В. Восленского,  С.Н. Паркинсона, Л. Дж. Питера, В.Г. Смолькова; бизнес-сообщество – в научных публикациях Л.В. Сморгунова, Б. Фрила, А.В. Оболонского, Л.А. Василенко; политические элиты – в трудах Д. Белла, Д. Бернхейма,  Г.К. Ашина, О.В. Крыштановской,  О.В. Гаман-Голутвиной, А.В. Дуки, А.В. Шубина; и глобальные политические институты – в трудах Р. Сэнера, К. Худа.  По мнению автора, причиной именно такой конфигурации кадрового дискурса является начавшийся демонтаж Вестфальской политической системы и, как следствие, утрата институтом национального государства неоспоримого статуса доминирующего субъекта политики. В результате анализа государственной кадровой политики в рамках сформулированного нами «политико-властного подхода» мы пришли к выводу, что государственная кадровая политика является функцией государства как ядра политической системы общества, которая может быть научно объяснена в рамках концепции системного анализа, предложенной Д. Истоном.

В § 1.3. «Современные политические теории и эволюция кадровых технологий в управленческой практике»  автор анализирует развитие технологий государственной кадровой политики, как инструмента повышения эффективности политической власти и управления в мировой политической мысли, раскрывает их политическую обусловленность и влияние, оказанное на модели управления кадровыми процессами наших дней.

Автор даёт собственную классификацию исторических моделей ГКП, которые подразделяются на:

- Традиционные, в том числе научные концепции управления кадровыми процессами древнего и средневекового Китая, представленные сочинениями Конфуция, Шан Яна, Ли Гоу; древней Индии – в трактате Ч. Каутильи; Античности – в трудах Платона, Аристотеля, Цицерона, памятниках Римского права; Европейского Средневековья – в работах Б. Августина, А. Данте. Для неё характерны системный непотизм (то есть освящённая обычаем семейственность в кадровых назначениях), трайбализм, то есть субъективизация роли племенной или земляческой принадлежности, а также доминирование кастовых, сословных или религиозных барьеров при осуществлении подбора и продвижения чиновников.

- Протекционистские (патрон-клиентские) концепции кадрового отбора по принципу личной преданности, содержащиеся в работах Н. Макиавелли, Ф. Гвиччардини, А. д. Ришельё, Э. Роттердамского и политической практике Н. Бонапарта, сенатора США У. Марси.

- Рациональные концепции, представленные моделями рациональной бюрократии Г.В.Ф. Гегеля, М. Вебера, В. Вильсона; антрепренерской моделью А. д. Токвиля, Д.С. Миля, Г. Спенсера; номенклатурной моделью, сформулированной в работах В.И.Ленина, И.В. Сталина и критически осмысленной в работах М.В. Восленского, М. Джиласа, В.А. Михеева. Отдельные аспекты рациональной концепции ГКП разработаны в теориях политологов-элитистов В. Паретто, Г. Моска, Р. Михельса, Д. Бернхейма. Рациональная модель ГКП предусматривает отсутствие какого бы то ни было личного присвоения места службы, работу чиновников по контракту, т.е. на основе свободного отбора по профессиональной квалификации, в наиболее рациональном случае — определенной с помощью экзамена, удостоверенной дипломом.

- Пострациональные концепции ГКП, представленные «новым государственным менеджментом», концептуально сформулированным в публикациях П. Окойна и К. Худа; теорией «отзывчивой бюрократии», представленной в работах П. Бурдье, Н.И. Глазуновой, А.В. Оболонского, и неовеберианством, проанализированным в публикациях Е.А.  Капогузова и С.Л. Сергеевой. Условиями её актуализации стала мировая тенденция усиления политического веса и значения организаций большого бизнеса и особенно транснациональных корпораций. Суть данного явления заключалась в перестройке государственной кадровой политики на принципах HR-менеджмента бизнес-структур, в том числе с заимствованием целого ряда технологий управления кадровыми процессами.

В параграфе содержится также анализ концепций управления кадровыми процессами в российской политической мысли, в том числе, согласно принятой методологии, традиционных моделей, представленных в трактатах В. Мономаха,  Г. Катошихина, Ф. Прокоповича, а также зарождение элементов рациональной модели в России, начиная с петровского «Табеля о рангах», и развитых в дальнейшем в работах М.М. Сперанского, Л.А. Тихомирова, П. Флоренского, И.А. Ильина, Н.С. Трубецкого, П.А. Сорокина. На страницах параграфа отмечается тенденция  кадровой политики США, Евросоюза и России  к постепенному усилению черт «пострациональной модели».

Во второй главе «Роль политических функций государственной кадровой политики в укреплении политической связи центра и регионов в постсоветской России» исследуется роль и политические функции государственной кадровой политики в структуре федеративных отношений Российского государства. Проводится анализ ГКП как политического инструмента повышения эффективности политической власти и управления, а также установления баланса властных интересов между федеральным центром и субъектами федерации.

В § 2.1. «Соотношение кадровых полномочий центра и регионов как необходимое условие развития современных федеративных отношений»автор рассматривает современный федерализм как комплекс государственно-правовых институтов, «образующих две подсистемы государственной власти». Одновременно с этим он образует два подсистемных уровня государственной кадровой политики – федеральный и региональный. Таким образом, государственная кадровая политика выступает в качестве важнейшего политического механизма реализации федеративных отношений и повышения эффективности политической власти и управления. Единство политической власти в государстве во многом обеспечивается системой кадровой политики и механизмом реализации её политических функций.

Согласно точке зрения автора диссертационного исследования, государственная кадровая политика играет важнейшую роль в осуществлении таких политических функций федерализма как:

- обеспечение самоуправления этнических меньшинств и реализации прав наций на самоопределение;

- организация разделения полномочий в сфере государственной гражданской службы;

- подготовка управленческих кадров.

Идя на уступки региональным политическим элитам субъектов федерации в вопросе передачи ряда кадровых полномочий на места, федеральный центр не только оставляет за собой часть этих полномочий, но и создаёт своего рода механизм «кадровой безопасности», позволяющий сохранять равновесие политической системы и эффективность политической власти.

§ 2.2. «Этнокультурные особенности осуществления государственной кадровой политики в российских регионах» посвящён исследованиювопроса о роли и месте этнического фактора в осуществлении политических функций государственной кадровой политики Российской Федерации, а так же его влияния на реализацию моделей ГКП в национальных республиках. Поскольку среди множества национальных конфликтов, по мнению профессора А.И. Соловьёва, как правило, преобладают те, которые возникают на почве «препятствия профессиональному кадровому росту» для представителей отдельных этнических групп, то это порождает ряд проблем политического характера. В том числе:

- на материалах архивных документов ряда политических партий и национально-культурных организаций субъектов Российской Федерации конца 80-х – начала 90-х годов автором исследован процесс институциализации политических требований осуществления ГКП на этническом принципе. На обширном фактическом материале, в том числе Чеченской Республики, в диссертации показано, что в 90-е гг. такая ситуация инициировала конфликт между гражданским обществом и политической системой и послужила одной из предпосылок вооружённых конфликтов;

- на страницах параграфа на материалах анализа результатов социологических исследований, проведённых кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС показано, что в общественном мнении граждан Российской Федерации сложились определённые стереотипы об определённом влиянии этнического фактора на кадровый рекрутинг в органах государственной власти, что снижает политическую легитимность российской политической власти;

- специалисты по исследованию региональных элит, такие как профессор  В.А. Сулемов, профессор БАГСУ М.А. Аюпов, профессор М.Х. Фарукшин на широком фактическом материале показали несоответствие этнического представительства кадров государственной службы ряда национальных республик, в частности, Татарстана, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, этнической структуре населения данных регионов. Данное явление не только нарушает гражданские права представителей других национальностей, но и является фактором ослабления политической власти Российской Федерации.

Автор выдвигает гипотезу, согласно которой активизация этнического фактора связана с тем, что после демонтажа советской номенклатурной кадровой политики постсоветскими элитами не было предложено никакой альтернативы, адекватной номенклатурной ГКП по уровню развития и эффективности реализации политических функций. В результате на постсоветском пространстве произошла инволюционная трансформация принципов государственной кадровой политики и её архаизация, что стало одним из факторов снижения эффективности политической власти и управления.  

В § 2.3. «Реализация политических функций государственной кадровой политики как способ повышения эффективности властных полномочий субъектов политики» ГКП рассматривается в качестве одной из тех сфер, где пересекаются политические интересы федеральных и региональных правящих элит, оппозиционных контрэлит, в том числе национальных общественных объединений, в борьбе за государственную власть. Объектом этой борьбы выступает номенклатура должностей во властной иерархии, где каждая должность рассматривается с точки зрения определённой статусной и ресурсной позиции. В значительной степени идеологическим отражением этой борьбы интересов стало концептуальное оформление двух моделей разделения кадровых полномочий «по вертикали», которые условно можно обозначить как «Децентрализованную» и «Централизованную». Каждая модель состоит из взаимодополняющих друг друга теоретических концепций и управленческих практик.

«Децентрализованная модель» отражает стремление субъектов федерации к осуществлению самостоятельной государственной кадровой политики, отвечает логике понимания региональными политическими элитами сущности российской демократической государственности и декларации о праве наций на самоопределение. Она получила развитие в научных работах профессоров Р. Хакима, М.А. Аюпова, Д.Ж. Валеева, А.М. Магомадова, Г.Г. Архипова. Структура данной модели строится в соответствии с принципом «слабый центр – сильные регионы». Роль федерального центра ограничивается функциями согласования предложенных регионами кандидатур. В результате реализации децентрализованной модели в 90-х годах можно констатировать потерю управляемости государственной кадровой политикой, которая в полной мере не восстановлена даже в период реформы по укреплению политической власти, предпринятой Президентом РФ В.В. Путиным.

«Централизованная модель» – это модель, в рамках которой доминирующим субъектом государственной кадровой политики на всех уровнях властной вертикали должен являться федеральный центр, и, прежде всего, Президент как глава государства. Сторонники данной модели – профессор А.А. Зиновьев, В.В. Иванов, Д.М. Оздарбиев, И. Лю, исходят из того, что передача большинства кадровых полномочий на региональный уровень неизбежно повлечёт за собой дезинтеграцию государства и нарушение гражданских прав жителей региона.

Проанализировав сущность «Децентрализованного» и «Централизованного» подхода к разделению кадровых полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти, мы пришли к выводу, что, несмотря на частичную объективность приводимой в их рамках аргументации, оба они имеют существенные недостатки. Как уже отмечалось выше, первый из них обладает высоким конфликтным потенциалом. Второй подход был жизненно необходим для сохранения политического единства российского государства, но его реализация носила не всегда продуманный характер. Федеральный центр не располагает необходимой концептуальной основой и инфраструктурой для эффективной реализации политических функций ГКП не только в региональных, но даже в центральных органах государственной власти, что в свою очередь ставит под угрозу политическую целостность государства и снижает эффективность политической власти и управления.

Автор приходит к выводу, что необходима подлинная системная модернизация государственной кадровой политики, направленная на её структурное усложнение на уровне подсистем и повышение эффективности за счёт ресурсов современных информационных технологий.

Третья глава «Новые модели ГКП как инструмент повышения эффективности политической власти и управления» посвящена анализу влияния различных моделей государственной кадровой политики на характер развития политической власти Российской Федерации. ГКП будучи политической категорией, пронизывает все стороны жизни социума, придаёт не только интегративно-целеустремлённую созидательную деятельность российскому обществу, но и открывает широкие возможности для целенаправленного и комплексного исследования определённых путей и способов повышения эффективности вновь созданной власти.

§ 3.1. «Политические предпосылки формирования системы работы с кадрами в постсоветской России» содержит анализ причин трансформации и последующего демонтажа номенклатурной кадровой политики, а также влияния этого процесса на эффективность политической власти и управления позднего СССР и постсоветской России.

Согласно точке зрения автора, кризис и последующий распад советской политической системы был во многом детерминирован состоянием системы государственной кадровой политики СССР во второй половине XX столетия.  Анализ имеющейся научной информации позволяет установить наличие определённых трендов политических процессов, которые обусловили кризис и дальнейшую гибель номенклатурной системы:

  • потеря управляемости кадровыми процессами в силу объективного роста бюрократического аппарата СССР;
  • падение социальной мобильности – «железный закон олигархии» бюрократического аппарата по терминологии Р. Михельса;
  • «кризис проникновения» («заметное снижение способности центральных органов государственного управления проводить в жизнь свои решения, в том числе и по кадровым вопросам, в разнообразных социальных группах и уровнях социального пространства (регионы, этнические условия, центр и периферия)», понимаемая нами как тенденция к региональной и ведомственной дезинтеграции системы ГКП;
  • ослабление контрольной подсистемы ГКП и, как следствие, расширение неформальных кадровых практик.

В результате стабилизации правящего класса номенклатурная кадровая политика с её формализированными принципами прохождения всех ступеней служебной иерархии, кадровым контролем и меритократическими принципами кадрового рекрутинга перестала отвечать политическим интересам как союзной, так и республиканских элит. В итоге она была заменена новой системой ГКП, обозначенной нами как «постноменклатурная модель государственной кадровой политики».

Согласно авторской классификации, классическая постсоветская модель ГКП середины 90-х годов представляла собой разновидность «протекционистской модели» с включением в себя ряда признаков «традиционной модели» кадрового рекрутинга. На сегодняшний день она не в состоянии обеспечить инновационное развитие российского общества и эффективное функционирование политической власти и управления.

В § 3.2. «Постноменклатурная практика ГКП как фактор ослабления вертикальных и горизонтальных связей политической власти России» производится политологический анализ «постноменклатурной модели» государственной кадровой политики и её влияния на эффективность политической власти и политического управления постсоветской России в целом. «Постноменклатурная модель» характеризуется следующими признаками:

- слабой институциализацией принципов ГКП. Постноменклатурная модель отличается низкой правовой регламентированностью ГКП, слабой зависимостью от общественного мнения и усилением субъективизма в принятии кадровых решений.

- упрощённой инфраструктурой управления кадровыми процессами. Элемент централизованного управления ГКП крайне ослаблен, особенно в аспекте её научного обеспечения. Не созданы специализированные органы управления государственной службой, как в центре, так и в регионах.

- отсутствием контрольной подсистемы ГКП. На сегодняшний день в РФ не институциализировано само понятие «запрещённых кадровых практик» (США) или «кадровой коррупции». Не созданы институты, осуществляющие контроль соблюдения законности в области кадровой политики.

- дезинтеграцией управления кадровыми процессами. Данная характерная черта постсоветской модели выражается в объективном ослаблении субъектности института национального государства как субъекта ГКП, а также возникновении угрозы его политической целостности.

- слабой вертикальной и горизонтальной мобильностью кадров. Постсоветскую систему ГКП отличает пониженная меритократичность кадрового рекрутинга. Действующее законодательство, декларируя принцип учёта заслуг, профессиональных и деловых качеств, фактически не устанавливает системы «кадровых фильтров», в соответствии с которыми можно было бы применить эти понятия в ходе реализации ГКП.

- отсутствием чёткой дифференциации кадров на «политические» и «карьерные». Формально российским аналогом западной «политической бюрократии» являются лица, замещающие государственные должности, «карьерной бюрократии» – лица, занимающие должности гражданской службы. Однако de facto все должности в российской бюрократической иерархии являются «политическими», так как российское законодательство не гарантирует «карьерным» чиновникам пожизненной занятости и должностного роста.

- «виртуализацией» кадровой политики. Данное свойство выражается в подмене реальных политических решений шумными PR-кампаниями, призванными успокоить общественное мнение. Примером может служить мощная информационная кампания вокруг проектов партийных кадровых резервов и их реальная эффективность.

Таким образом, «постсоветская модель» ГКП не только не способствовала инновационному развитию российского общества, но и являлась фактором угрозы национальной безопасности государства.

В § 3.3. «Реинтеграция государственной кадровой политики России на основе информационных и организационных технологий XXI века» актуализируется проблема использования современных сетевых и компьютерных технологий в процессе модернизации государственной кадровой политики Российской Федерации на современном этапе развития, её реинтеграции на качественно более высокой основе в целях повышения эффективности политической власти и управления.

Автор доказал, что одной из причин кризиса советской политической системы стало то, что к концу 70-х годов XX столетия номенклатурная кадровая политика оказалась неадекватной развивающимся социальным и политическим процессам. Количество объектов, подлежащих управлению, увеличилось в 500 раз по сравнению с довоенным периодом. Закономерно выросла численность бюрократического аппарата, а значит, усложнились задачи ГКП. Кадровую работу становилось всё труднее осуществлять из Москвы, поскольку это требовало обработки гигантского массива информации. В этих условиях советское руководство, чтобы решить проблему, пошло на плановую децентрализацию государственной кадровой политики с передачей большей доли полномочий руководителям государственных органов «на местах», что фактически означало демонтаж единой системы кадровой работы.

Сегодня, в отличие от позднего СССР, Россия имеет все возможности успешно справиться с этим вызовом благодаря достижениям «компьютерной революции». В связи с этим, автор выдвигает идею организации государственной автоматизированной системы «Кадры» (ГАС «Кадры») на основе суперкомпьютера и сетевых информационно-аналитических технологий. Это позволит не только интенсифицировать кадровую работу, но и запустить действующую автоматизированную систему правового контроля за кадровыми решениями как со стороны вышестоящих органов, так и со стороны гражданского общества, что обеспечило бы прозрачность кадровых процессов и процедур. ГАС «Кадры» будут способствовать укреплению федеративных отношений, поскольку все субъекты государственной кадровой политики получат возможность отслеживать соблюдение установленных «правил игры», что существенным образом повысит эффективность политической власти и управления Российской Федерации.

В целом, создание автоматизированной системы управления кадровыми процессами позволит вывести ГКП на качественно более высокий эволюционный уровень развития. В новых исторических условиях по мере развития науки, техники и прогрессивных технологий, система представительной демократии, по мнению ряда исследователей, будет постепенно уступать своё место прямой демократии, ибо, как говорит Джон Нейсбит: «Жёсткие иерархические структуры замедляют течение потока информации. <…> Иерархии сохраняются: утрачивается наша вера в их действенность». Развитие сетевых связей требует существенной активизации кадров в управлении обществом. Вот почему государственная кадровая политика призвана постоянно предвидеть и своевременно разрешать различные сложные ситуации, способные нарушать логику функционирования политического управления обществом.

В четвёртой главе «Новые тенденции в реализации политических функций ГКП и повышении эффективности политического управления в постсоветской России» анализируется процесс модернизации постсоветской модели ГКП в ходе  административной и федеративной реформ, реформы государственной службы, реформы судебной, избирательной и партийной систем, предпринятых по инициативе В.В. Путина, и создание предпосылок для формирования новой «российской» модели государственной кадровой политики. Вновь созданная ГКП представляет собой важнейший инструмент, способный выполнить самые сложные задачи, стоящие перед обществом. Она не только способствует формированию более молодого состава государственного аппарата управления, но и является совокупностью принципиально новых документов, которые определяют обязанности, контуры и функции кадров с тем, чтобы новый состав государственных служащих всецело подчинял свои действия целям укрепления нового общественного строя, повышения эффективности политической власти и управления, проявляя политическую лояльность по отношению к государству.

§ 4.1. «Совершенствование государственной кадровой политики  в процессе осуществления административных реформ».  За достаточно непродолжительный период с марта 2000 по март 2008 года, второй Президент Российской Федерации инициировал подлинную «кадровую революцию» в органах государственной власти. В течение двух президентских сроков В.В. Путин существенно повысил эффективность политической власти и управления за счёт централизации управления кадровыми процессами. В том числе осуществив:

- модернизацию ГКП в ходе административной реформы. После убедительной победы в ходе первого тура всероссийских выборов 26 марта 2000 г. В.В. Путин выступает с инициативой учреждения новых политико-административных единиц – федеральных округов. Уже 13 мая 2000 года подписывает Указ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Согласно утверждённому положению, одной из главных задач полпредов являлось «обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации»;  

- модернизацию кадрового рекрутинга политической бюрократии, которая предусматривала трансформацию статуса губернаторов из самостоятельных политических фигур в кадровую номенклатуру Президента. Президент Российской Федерации получил право отстранять руководителей регионов от власти. Были введены критерии оценки эффективности деятельности исполнительной власти субъектов федерации. Помимо этого, представители финансово-промышленных групп и большого бизнеса были равноудалены от влияния на кадровые процессы государственного аппарата управления;

- модернизацию ГКП в ходе реформы государственной службы, включавшую в себя создание единой системы государственной службы Российской Федерации в составе военной, правоохранительной и гражданской службы. Были введены конкурсные процедуры замещения должностей государственной службы, создан институт кадрового резерва.

Реформа государственной службы во многом позволила снять противоречия между федеральным и региональным законодательством, регулирующим вопросы кадровой политики. Существенно усилилась субъектность федерального центра в управлении кадровыми процессами. Под полную юрисдикцию Президента была возвращена правоохранительная вертикаль;

- укрепление роли политической партии как субъекта ГКП. По мнению автора, реформа партийной системы, предпринятая командой В.В. Путина, была направлена на ослабление Указа Б.Н. Ельцина «О департизации» и частичное возвращение политическим партиям статуса субъектов ГКП. В рамках логики этих преобразований был снят запрет на членство в политических партиях для государственных и муниципальных служащих. Создан институт партийных кадровых резервов. Политические партии получили право выдвигать кандидатов на должности руководителей регионов.

В целом, автор приходит к выводу, что осуществлённые реформы  принципов ГКП способствовали укреплению политической власти России, повысили политическую управляемость российского государства, а также ответственность политических элит перед обществом. Были заложены предпосылки к трансформации протекционистской «постсоветской модели ГКП» и начало формирования пострациональной «Российской модели» государственной кадровой политики.

В § 4.2. «Выборы как способ доверия  и усиления ответственности субъектов политики в повышении эффективности политической власти» рассматривается проблема общественной поддержки гражданами модернизации ГКП в реформах президента В.В. Путина и эффективности её политических функций. Применив методологию информационной модели политической системы Д. Истона, автор пришёл к выводу, что электоральное поведение избирателей на выборах представляет собой своеобразный индикаторный показатель эффективности политической власти и управления, а значит, и легитимности проводимого политической элитой кадрового рекрутинга.

Основываясь на результатах анализа большого массива данных электоральной статистики первых двух электоральных циклов (1991 – 1996 гг.), было доказано, что государственная кадровая политика Российской Федерации 90-х годов отличалась весьма слабой политической легитимностью в общественном сознании. Это выражалось в высоких антирейтингах власти «слева» в лице лево-коммунистических контрэлит, а также антирейтингах «справа» в лице «правонационалистических» и «праволиберальных» контрэлит.         

На материалах анализа электоральной статистики третьего и четвёртого электоральных циклов, автор доказывает, что эпохальный «разворот» В.В. Путина во внутренней и внешней политике государства в сторону национальных приоритетов и продолжение этого курса третьим по счёту главой государства Д.А. Медведевым сразу же изменили политическое сознание и поведение электората. Лидеры государства, их кадровые команды,  «партия президентского большинства» обрели абсолютную легитимность и доверие в глазах избирателей. «Обратная связь» в виде результатов выборов четвёртого электорального цикла предоставили политической элите России колоссальный карт-бланш на дальнейшее проведение модернизации государственной кадровой политики, направленной на повышение эффективности политической власти и управления.

По нашей оценке, вышеописанные тренды электорального поведения избирателей Российской Федерации представляют собой эволюционный перелом в восприятии постсоветской государственной кадровой политики, в политическом сознании граждан. Косвенно данный вывод подтверждается результатами опросов общественного мнения, проведённых рядом ведущих центров изучения общественного мнения России.

Автор актуализирует проблему обеспечения связей с общественностью в процессе реализации коммуникативной функции ГКП в целях поддержания легитимности кадровой политики в общественном мнении, как кадровой технологии повышения эффективности политической власти. В связи с этим автор обосновывает новое политологическое понятие «кадровый PR».

§ 4.3. «Эволюция современной государственной кадровой политики: перспективы, тенденции, стратегические сценарии» посвящён анализу сценариев модернизации государственной кадровой политики Российской Федерации, оптимизации её политических функций и построению долгосрочных прогнозов их влияния на эффективность политической власти и управления. Исследование структуры взглядов элиты на проблему реформирования ГКП показывает, что в целом все предлагаемые сценарии реформирования сводятся к её модернизации на принципах: а) рациональной модели (меритократия); б) антрепренерской (электоральной) модели; в) пострациональных моделей (новый государственный менеджмент «NPM») или же их комбинациям с целью повышения её роли в осуществлении важнейших стратегических политических решений.

На наш взгляд, анализ имеющихся программных документов по реформированию института гражданской службы в период с 2001 по 2008 гг. показывает, что внутри политико-административной элиты отсутствует единое мнение по вопросу о модели модернизации государственной кадровой политики. Согласно нашей гипотезе, это является отражением борьбы интересов внутри правящего класса между группировками «либералов», представленных либеральными экономистами из Санкт-Петербурга (сторонники модернизации на принципах «нового государственного менеджмента»), и «государственников», представленных, прежде всего, выходцами из силовых структур политической команды В.В. Путина (сторонники меритократической системы). Поскольку никаких собственных, оригинальных парадигм развития государственной службы и кадровой политики в Российской Федерации в период 90-х годов XX в. сформировано не было, выбор приходилось осуществлять между готовыми парадигмами ГКП, имеющими европейское или североамериканское происхождение.

В научном сообществе группа сторонников модернизации российской ГКП на принципах «нового государственного менеджмента» представлена профессорами М.Н. Афанасьевым («Никколо-М»), А.В. Оболонским (РАН), Л.И. Якобсоном (ГОУ ВШЭ), Л.А. Василенко (РАГС), В.А. Колесниковым и рядом других исследователей. Сторонники данного подхода настаивают на необходимости стирания грани между частным сектором и государственной службой в трудовом законодательстве и системе оплаты труда, а также необходимости импорта кадровых технологий HR-менеджмента в кадровую работу в органах власти и передачи в аутсорсинг частным фирмам некоторых функций подразделений по работе с кадрами госорганов.

Группа сторонников модернизации ГКП на меритократических принципах представлена профессорами В.А. Сулемовым, Е.Г. Морозовой (РАГС),  Н.И. Глазуновой, И.Н. Барцицем, профессорами А.М. Старостиным (СКАГС), В.И. Осейчуком (Тюменский государственный университет), В.Е. Гимпельсоном (ГОУ ВШЭ), В.С. Магун (ИС РАН). Главной проблемой государственной кадровой политики современной России представители данной группы научной элиты считают протекционистские принципы кадрового рекрутинга постсоветской модели ГКП, отсутствие политической социализации кадров в духе патриотической идеологии, несовершенство системы управления кадровыми процессами и отсутствие инновационных подходов в процессе подготовки кадров.

На основе научных результатов, полученных в четвёртой главе, автор выделяет четыре возможных сценария развития государственной кадровой политики Российской Федерации в ближайшие два десятилетия.

Сценарий № I: дальнейшая архаизация ГКП России (неприемлемый сценарий). Деградация политической власти и распад политической системы при развитии данного сценария практически неизбежны.

Сценарий № II: модернизация ГКП России на принципах «нового государственного менеджмента» (нежелательный сценарий). Характеристики данного сценария: а) ослабление института национального государства; б) трансформация государственных служащих путём изъятия у них политических функций. Сценарий №2 даёт шанс сохранить необходимую степень централизации России и влияние на российскую политическую элиту, одновременно блокировав её инновационное развитие.

Сценарий № III: модернизация ГКП на принципах меритократической модели (приемлемый сценарий). Логика её развития включает в себя курс на дальнейшую законодательную регламентацию принципов государственной кадровой политики, в том числе разработку институциализированных кадровых фильтров; борьбу с противозаконными кадровыми практиками, создание административной юстиции и иных контролирующих органов; укрепление профессиональной этики чиновничества; равноудалённость бизнеса от ГКП и т.п. Ввиду того, что в политической элите России уже ко второму президентскому сроку В.В. Путина оформилась серьёзная оппозиция данному сценарию, полная реализация данной модели невозможна.

Сценарий № IV: модернизация на основе «информационно-рациональной» модели (оптимальный сценарий), которая пока существует лишь потенциально. Отдельные её аспекты актуализированы в работах В.А. Сулемова, В.В. Черепанова, а также в текстах некоторых выступлений Президента РФ Д.А. Медведева. Её возможные контуры строятся по формуле: «меритократическая модель с учётом российской специфики с усиленной контрольной и социализирующей подсистемами, модернизированная на основе современных информационно-аналитических технологий управления кадровыми процессами с широким использованием информационно-вычислительных компьютерных сетей».

Сценарий № V: российская модель (наиболее вероятный). В виду разновекторности политических интересов различных политических сил, оказывающих влияние на формирование политического курса России, наиболее вероятный сценарий будет носить смешанный характер на основе совмещения принципов гаверенс, меритократии с сохранением элементов протекционистской системы. Он позволит сохранить стабильность политической власти Российской Федерации, приемлемый уровень эффективности политической власти и управления, а так же встать на путь поступательного развития, избегая риска политических внутриэлитных конфликтов, которые неизбежны в случае выбора третьего или четвёртого сценариев.

В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные полученные научные результаты, в том числе:

- Предметная область интересов политологии в исследовании государственной кадровой политики в институтах государственной власти заключается в анализе ГКП в качестве одной из важнейших форм борьбы за государственную власть;

- Реализация политических функций ГКП является мощным политическим инструментом повышения эффективности политической власти и осуществления политического управления постсоветской России. Это обусловлено тем, что ГКП представляет собой большое разнообразие политических форм деятельности, которые в своей совокупности оказывают мощное политическое воздействие на власть и сферу властных отношений, придавая их деятельности мощное инструментальное созвучие, призванное обеспечить ритмичное функционирование всего политического государственного механизма, устойчивое развитие постсоветского общества;

- Государственная кадровая политика выполняет важнейшие политические функции в структуре федеративных отношений, функции сохранения политического единства государства, а также функции государственной безопасности. Борьба за завоевание и сохранение за региональными элитами права субъектности в осуществлении самостоятельной или, по крайней мере, автономной кадровой политики на собственной территории является важной частью любого федеративного процесса;

- Автором выделены эволюционные этапы развития моделей государственной кадровой политики на основании уровней организации кадровой политики (ОКП), под которыми понимаются исторически и политически обусловленные стадии эволюционного развития управления кадровыми процессами, взаимосвязанные с уровнем развития политической системы общества. Мы выделили 5 уровней ОКП государства.

Первый уровень ОКП представлен «традиционной моделью ГКП». Второй уровень ОКП – «протекционистская модель». Третий уровень ОКП определяется рациональными моделями («меритократической», «антрепренерской» и «номенклатурной»), а ОКП уровня 3(А) – пострациональной моделью ГКП в форме нового государственного менеджмента и неовеберианства. Четвёртый уровень ОКП существует пока лишь потенциально, но логика эволюции моделей ГКП № 3 и № 3(А) в государствах Запада говорит о том, что переход на 4-й уровень организации управления кадровыми процессами в ближайшие два десятилетия XXI столетия вполне реален. Главной особенностью четвёртого уровня ОКП мы считаем наличие развитой коммуникационной системы управления кадровыми процессами на базе современных информационных компьютерных и сетевых технологий.

Автором установлено, что политической составляющей реформы по укреплению властной вертикали, предпринятой В.В. Путиным, являлась борьба за централизацию управления кадровыми процессами, а также усиление федерального центра как субъекта государственной кадровой политики, модернизация российской ГКП и эффективности её политических функций до уровня ОКП третьего уровня.

Российская Федерация, обладающая сложной структурой экономики и социума, огромной территорией и многонациональным составом населения, не имеет шансов на выживание на базе уровня ОКП-1. Модернизация ГКП на основе моделей, относящихся к уровню ОКП-3, хотя и является приемлемой, но всё же будет сценарием догоняющей модернизации. Для того же, чтобы обеспечить не только интеграцию политической системы, но и её инновационное развитие, качественное повышение эффективности политической власти и управления нужна модернизация российской ГКП на основе модели 4 уровня, что должно включать в себя следующее: развитие управляющей подсистемы, укрепление контрольной подсистемы, развитие научно-аналитической, нормативно-ценностной подсистем, создание коммуникационной подсистемы, выстраивание обратной связи с населением.

В целом, в рамках информационно-рациональной модели четвёртого уровня будет реализован прогноз китайского лидера начала XX в. Сунь Ятсена о выделении четвёртой ветви власти – «власти кадровой».

       Всего автором опубликовано 47 научных работ общим объёмом

108,8 п. л., среди них по теме диссертации:

                                                     I. Монографии

1. Латыпов Р.Ф. Политологический анализ кадровых процессов: теория и практика. Уфа: «Гилем», 2009. 212 с. (13 п.л.)

2. Латыпов Р.Ф., Романов В.Ю. Политконсалтинговое обеспечение избирательной кампании в Российской Федерации. Уфа: «Гилем», 2006. 152 с. (8,83 п.л.)

II. Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендуемых Перечнем ВАК по политологии:

3. Латыпов Р.Ф. Государственная кадровая политика как политологическая проблема // Государственная служба. 2007. № 5. С. 99-102. (0,5 п.л.)

4. Латыпов Р.Ф. Корпоративная этика как механизм государственной кадровой политики России // Социально-гуманитарные знания. 2007. № 9. С. 310-318. (0,8 п.л.)

5. Латыпов Р.Ф. Кадровая коррупция как объект административной реформы // Государственная служба. 2008. № 3. С. 20 – 24. (0,5 п.л.)

6. Латыпов Р.Ф. Информационные технологии управления кадровыми процессами // Государственная служба. 2008. № 5. С. 203-206. (0,5 п.л.)

7. Латыпов Р.Ф. Эволюция политико-административных элит в постсоветской России: кросс-региональный анализ // Социология власти. 2009. № 6. С. 110 – 118. (0,7 п.л.)

8. Латыпов Р.Ф. Кадровый PR как политическая технология // Государственная служба. 2009. № 6. С. 61-63. (0,5 п.л.)

9. Латыпов Р.Ф. Государственная кадровая политика как механизм реализации федеративных отношений // Вестник Башкирского университета. 2009. Том 14. № 4. С. 1518-1523. (0,7 п.л.)

10. Латыпов Р.Ф. Классификация моделей государственной кадровой политики: опыт системного анализа // Вестник Башкирского университета. 2010. Том 15. № 2. С. 487-490. (0,6 п.л.)

III. Иные статьи и публикации

11. Латыпов Р.Ф. Государственная кадровая политика: политологический аспект // Экономика и управление: научно-практический журнал. № 6 (80) 2007. С. 61-66. (0,6 п.л.)

12. Латыпов Р.Ф. Государственная кадровая политика: принцип национального представительства // Национальная политика и культура в современных условиях: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (7 декабря 2006 г.): В 2-х частях. – Уфа: Гилем, 2006. – Ч. 1. С. 91-95. (0,4 п.л.)

13. Латыпов Р.Ф. Государственная кадровая политика: принцип национального представительства // Национальная политика и культура в современных условиях: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (7 декабря 2006 г.): В 2-х частях. – Уфа: Гилем, 2006. – Ч. 1. С. 91 – 95. (0,4 п.л.)

14. Латыпов Р.Ф. Этнизм в легальной и неформальных практиках государственной кадровой политики России // Перспективы политического развития России: Материалы Всероссийской научной конференции. Саратов, 19 – 20 апреля 2007 г. – Саратов: Саратовский государственный социально-экономический университет, 2007. С. 225 – 228. (0,4 п.л.)

15. Латыпов Р.Ф. Инсталляция государственной кадровой политики в условиях административной реформы // Развитие современной России и Башкортостана: социально-экономические и политические факторы: сборник научных статей. – Уфа: БАГСУ, 2007. С. 181-191. (0,8 п.л.)

16. Советская номенклатура: мифы и реальность // 1917-2007: Уроки СССР и будущее России (ресурсно-энергетические, экономико-политические и социально-культурные параметры): Доклады и выступления на международной научной конференции 19-20 апреля 2007 г. /Под общ. ред. А.В. Бузгалина, А.И. Колганова. – М.: USSR, ЛЕНАНД, 2007. С. 237 – 239. (0,3 п.л.)

17. PR-технологии в государственной кадровой политике // Актуальные проблемы молодёжи на современном этапе. Молодёжь в PR-деятельности. Инновационные технологии: теория и практика: материалы Всероссийской научно-практической молодёжной конференции 25-26 апреля 2007 года. – Уфа: УГАЭС, 2007. С. 233 – 236. (0,4 п.л.)

18. Государственная кадровая политика и Декларация о государственном суверенитете Республики Башкортостан // Россия и Башкортостан: история отношений, состояние и перспективы: Материалы Международной научно-практической конференции, посвящённой 450-летию добровольного вхождения Башкирии в состав России (Уфа, 5-6 июня 2007 г.). – Уфа: Гилем, 2007. С. 169 – 170. (0,2 п.л.)

19. Муниципальная кадровая политика, как фактор оптимизации реформы местного самоуправления // Конституционно-правовые основы реформирования местного самоуправления Российской Федерации и её субъектов: сборник научных статей. – Уфа: РИО БАГСУ, 2007. С. 163-168. (0,4 п.л.)

20. Муниципальная кадровая политика в России: современное состояние и советское наследие // Реформа местного самоуправления: опыт и перспективы социально-экономического развития территорий // Материалы международной научно-практической конференции. Т. 1. – Хабаровск: ДВАГС, 2007. С. 93 – 97. (0,5 п.л.)

21. Латыпов Р.Ф. Кадровая политика России в поисках точек опоры // Элиты и будущее России: взгляд из регионов // Материалы международной научно-практической конференции. – Ростов-на-Дону, 2007. С. 269 – 271. (0,4 п.л.)

22. Латыпов Р.Ф. Государственная кадровая политика: башкортостанская модель // Россия и Башкортостан. Социально-политическая история и современность (к 450-летию добровольного вхождения Башкирии в Россию) материалы школы-семинара молодых учёных. Уфа. 22 июня 2007 г. – Уфа, Гилем, 2007. С. 60 – 64. (0,4 п.л.)

23. Латыпов Р.Ф. Национальные и земляческие организации как субъекты государственной кадровой политики // Вестник  Академии наук Республики Башкортостан. 2007. Том 12, № 4. С. 54 – 58. (0,6 п.л.)

24. Латыпов Р.Ф. Государственная кадровая политика как фактор развития федеративных отношений в России // Взаимодействие центра и регионов в практике государственного строительства: мировой и российский опыт: Материалы международной научно-практической конференции Мировой и российский опыт взаимодействия центра и регионов в практике государственного строительства. Уфа: Дизайн-Полиграф-Сервис, 2008. С. 181 – 186. (0,4 п.л.)

25. Латыпов Р.Ф. Трайбалистский фактор кадрового рекрутинга в регионах Северного Кавказа // Актуальные вопросы государственной национальной политики: теоретико-методологические, правовые и гуманитарные аспекты: материалы Всероссийской научно-практической конференции. В 2 ч. Ч. 1. – Уфа: БАГСУ, 2008. С. 190-195. (0,4 п.л.)

26. Латыпов Р.Ф. Информационные технологии как инструмент кадрового продвижения выпускников БАГСУ на рынке труда и оптимизации рекрутинга административных элит Республики Башкортостан // Инновационные образовательные технологии в системе повышения качества высшего профессионального образования: материалы Всероссийской научно-практической конференции. – Уфа: БАГСУ, 2008. С. 81-85. (0,4 п.л.)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени

доктора политических наук

Латыпов Рустем Фаридович

Тема диссертационного исследования:

«Государственная кадровая политика в постсоветской России:

политические функции, модели, воздействие на эффективность

политической власти и управления»

Изготовление оригинал-макета

Латыпов Рустем Фаридович

Научный консультант

доктор философских наук, профессор

В.А.Кулинченко

Подписано в печать_______Тираж 100 экз.

Усл. п.л.  2,45

Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано в ОПМБ РАГС. Зак. №____

119606, Москва, пр. Вернадского,84






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.