WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации

Автореферат докторской диссертации по политике

 

Трофимова Ирина Николаевна

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ  В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

23.00.02 – Политические институты, процессы и технологии

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

Москва – 2011

Работа выполнена в Учреждении Российской академии наук

Институте социологии РАН

Научный

консультант

доктор политических наук профессор

Соловьев Александр Иванович

Официальные

оппоненты:

доктор политических наук

Лапина Наталья Юрьевна

доктор политических наук профессор

Нечаев Владимир Дмитриевич

доктор политических наук профессор

Рыбаков Андрей Вячеславович

Ведущая организация

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова, факультет политологии

Защита состоится 2 марта 2011 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 002.011.03 при Учреждении Российской  академии наук Институте социологии РАН, 117218, Москва, ул. Кржижановского, 24/35, корп.5.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Учреждения Российской академии наук Институте социологии РАН.

Автореферат  разослан  «___»  января 2011 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат исторических наук                                            Коломиец В. К.   

 Общая характеристика

Актуальность исследования.Местное самоуправление занимает в политической системе общества особое положение. Имея двойственную общественно-государственную природу, местное самоуправление является своеобразным посредником между государством и обществом, центральной и местной властью. Ценность местного самоуправления заключается в его потенциале поддерживать динамический баланс государственных и общественных интересов, развивать такие управленческие взаимодействия и организационные практики, которые наиболее адекватно отвечают степени сложности и разнообразию социальных проблем.

Тема институционального развития местного самоуправления представляется особенно важной в современных условиях, отличающихся усилением процессов дифференциации, фрагментации и локализации общественной жизни. С одной стороны, фрагментация и индивидуализация общества снижают актуальность коллективных действий. Но именно в этих условиях появляются возможности для новых способов коллективной организации, вне централизованной системы государства и в рамках потенциала местных сообществ к самоуправлению и самоорганизации.

Точка зрения, что национальное государство стало играть все меньшую роль в политике, экономике и культуре, убедительна именно по причине возросшей роли негосударственных институтов и локальных стратегий. Об этом также говорят современные концепции и реформы по децентрализации публичного управления во многих странах. Увеличение субъектов управления привело к организационному разделению множества интересов, участвующих в процессе принятия решений, через формально организованные границы и децентрализацию власти в локальные системы управления. Сегодня централизованное государство все меньше вмешивается напрямую и действует в большей степени как организатор устойчивого сбалансированного развития. Основная роль государства заключается в обеспечении желаемого контекста – в установлении законодательных рамок, обеспечивающих макроэкономическую стабильность, инвестициях в основные социальные услуги и инфраструктуру, в общественную безопасность, сохранение окружающей среды. При этом государственная политика и деятельность центрального правительства часто оказываются вне тесной связи с местным населением и его интересами.  

Признаки социально-экономического развития, понимаемого как приращение и увеличение многообразия социальных связей, способствующих дальнейшему раскрытию разнообразных способностей и возможностей человека в обществе, сегодня более очевидны на локальном, чем национальном или глобальном уровне. Одновременно, самые важные и серьезные проблемы общества особенно остро проявляются также на местах. Ни мощь мировой экономики, ни авторитет международных организаций не могут решить проблемы конкретного местного сообщества, если в нем отсутствует внутренний механизм развития.

Процесс локализации социального неблагополучия, бедности и  социальной эксклюзии становится все более интенсивным и широко распространенным. В рамках данного явления лежит проблема межрегиональной и межмуниципальной дифференциации. В современном мире качество жизни и возможности самореализации человека фактически зависят от места проживания.

Различие проблем в соответствии с уровнями их наибольшей концентрации – глобальный, общенациональный, региональный и местный – требует соответствующего подхода к организации публичного управления. Более развитые общества смогли не просто выработать новые социальные, политические и управленческие технологии, но удерживать под контролем процессы реформирования своих институтов, своевременно реагировать на негативные явления, в целом добиваясь положительных результатов. Потенциал менее развитых обществ оказался не достаточным, чтобы выработать собственные механизмы адаптации к современности, что обусловило специфические способы решения проблемы модернизации: заимствование чужого опыта, обращение к историческим традициям и т.п. Общим для всех стран остается процесс постоянного поиска, адаптации и воспроизводства адекватной системы публичного управления, позволяющей поддерживать необходимый баланс в обществе.

Особую актуальность проблема местного самоуправления имеет в нашей стране. Объективные факторы развития российского государства и общества – территориальная протяженность, многонациональный состав населения, разнообразие культур и хозяйственных укладов, различный социальный и экономический потенциал регионов – обусловливают поиск оптимальной модели организации управления, обеспечивающей интеграцию общества и внутреннее единство страны. Как показывает история, отношение к местному самоуправлению всегда заключало в себе противоречие между стремлением к созданию благополучных, самодостаточных и саморазвивающихся местных сообществ и возможностью всеобъемлющего контроля и регламентации жизни на местах. Этим объясняется маятниковый характер развития местного самоуправления, смена тенденций централизации и децентрализации государственного управления, неоднократные реформы регионального и местного уровня управления. Решение данного противоречия в современной России по-прежнему остается актуальным.

Существенно актуализируют тему диссертации также задачи, сформулированные в ряде президентских посланий, в программных установках, касающихся модернизации политических и общественных институтов. Несмотря на то, что демократические институты в целом сформированы и стабилизированы, но их качество весьма далеко от идеала, уровень самоорганизации и самоуправления невысоки. Тема исследования актуальна и в контексте задач по оптимизации системы государственного управления, совершенствования качества оказания публичных услуг. 

Тенденции современного общества предъявляют особые требования к политическому анализу и практическим рекомендациям. Модель развития, основанная на достижении общих целей и имплементации командно-контрольного способа управления, уступает место модели, которая учитывает различие поверх формальных границ, развивает понимание проблематики людей одновременно как производителей и получателей услуг, как активных индивидов. Конструирование таких моделей предполагает большее понимание процессов, нежели стабильности, структурирования, нежели структуры.

Актуальность исследования обусловлена совокупностью теоретических и практических проблем современного общества, задачами совершенствования государственных и общественных институтов, повышения эффективности публичной политики и публичного управления.

Степень разработанности и изученности проблемы. Изучением вопросов и проблем местного самоуправления занимаются многие отечественные и зарубежные исследователи, и данное направление сегодня имеет солидный теоретический фундамент и научные традиции. Что касается институционального развития местного самоуправления, то данная проблема изучается в следующих основных аспектах: историческая обусловленность, социальные, политические, экономические основы местного самоуправления, межуровневые управленческие отношения, реформа местного самоуправления, страновые и региональные особенности.

Историческая обусловленность институционального развития местного самоуправления рассматривается с точки зрения преемственности ценностей и закономерностей эволюции государственных и общественных институтов. Апология целостности общественного и политического бытия нашла свое отражение в работах дореволюционных мыслителей: С.П. Шевырева, Ю.Ф. Самарина, К.С. Аксакова, Н.Я. Данилевского, М.Н. Каткова, Л.А. Тихомирова, К.П. Победоносцева, В.В. Розанова . Напротив, дифференциация как признак общественного развития поддерживалась Б.Н. Чичериным, В.Г. Белинским, П.В. Долгоруковым, К.Д. Кавелиным, Н.М. Коркуновым, Н.С. Тимашевым и др.

Государство, доминирующее над гражданским обществом, воплощает стабильность, порядок, единство и преемственность. Такое представление «охранителей» (Ф.Прокопович) наследовали славянофилы (И.С. Аксаков, А.С. Хомяков, И.В. Киреевский), религиозные философы и философы-консерваторы (В.В. Розанов, К.Н. Леонтьев, Н.К. Михайловский) . Тем не менее, ценности самоуправления и необходимость его развития признавались не только западниками и либералами (А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.С. Тимашев). Традиции общинного самоуправления и идеи децентрализации государственного управления также поддерживали П.А. Флоренский, Н.А. Бердяев .

Заслугой выдающихся мыслителей К.Н. Леонтьева, Н.К. Михайловского, С.Л. Франка стало развитие представлений о закономерностях эволюции государства и общества – последовательности этапов развития, различии содержания отдельных этапов и т.д. Особенности генезиса Российского государства и местного самоуправления нашли свое отражение в работах Л.П. Карсавина, Н.Я. Данилевского, В.В. Водовозова . Русская историософия во многом способствовала формированию современных  направлений в исследовании эволюции Российского государства и его основных институтов (А.Н. Сахаров, Н.А. Нарочницкая, Р. Пайпс, Дж. Хоскинг, Г. Лапидус и др.) .

Возникновение первых теорий местного самоуправления в России относится к середине – 2-ой половине XIX в. В 1860-х гг. распространение получила общественная теория (В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков и др.), в 1870-х гг. – государственная теория (Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов) . Противоположные взгляды определяли содержание дискуссии о местном самоуправлении на протяжении всей последующей истории России.

Развитие теории местного самоуправления в России во многом было связано с европейской традицией, прежде всего, с наследием Р. фон Гнейста и Л. фон Штейна. Впоследствии, в связи с революционными событиями начала ХХ в. и советским строительством, интерес к местному самоуправлению постепенно приобретал классовый характер.

Хозяйственная теория нашла свое отражение в труде Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», изданном в 1928 г. , но в основном исследования местного самоуправления были попыткой концептуального объединения различных подходов в рамках социально-классовой теории. Л.А. Велихов полагал, что с точки зрения марксизма, местное самоуправление – это государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения .

Впоследствии различные проблемы национально-территориальной и национально-культурной автономии, производственного и общественного самоуправления рассматривались в рамках теории народовластия (А.П. Бутенко, Ю.Е. Волков, Ю.А. Тихомиров, Г.Х. Шахназаров и др.) .

Расхождение с европейской традицией в течение нескольких десятков лет привело к различию современных отечественных и зарубежных исследований в том, что касается определения основных факторов институционального развития местного самоуправления. Дискретность истории отечественного местного самоуправления, обусловила с одной стороны, интерес исследователей преимущественно к роли личности, позднее акторов и элит, в эпоху преобразований, с другой, стремление к поиску общих ценностей, стоящих вне перипетий политической борьбы и социальных конфликтов.

Зарубежные авторы делают акцент на механизме взаимодействия центральной и местной власти, который сложился на этапе образования и становления централизованного национального государства, и последующей динамике этих отношений (Дж. Чандлер). В характере и содержании современных центр-локальных отношений специфическим образом преломляются ценности государства и общества, сформированные на протяжении истории отдельных стран. Историческому анализу современных политических институтов и процессов посвящены работы Дж. Махони, Д. Рюшемейера и др.

Отношения центральной и местной власти – традиционная тема исследований местного самоуправления за рубежом, в этой же области работают, пожалуй, наиболее авторитетные исследователи местного самоуправления, такие как Г. Стокер, Р. Родс, П. Сондерс, М. Лафлин и др. После объединения Германии и создания Европейского Союза актуальность приобрела проблема организации многоуровневого управления. При этом местное самоуправление рассматривается как условие стабильного развития современного общества в работах Х. Балдерсхайма, К. Штальберга, А. Вуда, Д. Валлера . В связи с интеграционными процессами значителен интерес к сравнительному местному самоуправлению (Дж. Гарсиа, А. Мабило, М. Голдсмит, Э. Пейдж, Г. Стокер и др. ). Сравнительный анализ активно применяется в изучении местного самоуправления в «старых» и «новых» европейских демократиях (С. Сюч, Л. Стрёмберг ), в бывших социалистических странах (М. Иллнер, Х. Вольман, Х. Балдерсхайм ), в странах одного региона, например, в Скандинавии (Дж. Гидлунд, М. Джернек ). Опыт зарубежных исследований, безусловно, помогает уточнению проблематики институционализации  местного самоуправления в нашей стране.

В целом, европейская исследовательская традиция в большей степени связана с анализом динамики центр-локальных отношений, разнонаправленных векторов их развития, нежели с противопоставлением централизаторских и децентрализаторских стратегий. Процессы централизации/децентрализации не определяют характер развития местного самоуправления, но рассматриваются, скорее, как совокупность управленческих технологий. В отечественной науке, напротив, доминирует анализ, прежде всего, с позиции отношения к доминирующей тенденции, что вносит элемент политизации проблемы местного самоуправления.

Большинство исследователей местного самоуправления в Российской Федерации, как отечественных, так и зарубежных, критикуют современную тенденцию централизации публичного управления, вхождение местного уровня в вертикаль государственной власти (В.Я. Гельман, С.И. Рыженков, Е.В. Белокурова, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, Т. Ланкина и др. ). Другие авторы отмечают положительные эффекты централизации (И.Ю. Юргенс, А.Н. Ершов, М. Уоллер ), третьи – нарастание все большей неопределенности и противоречивости (Р.В. Бабун ).

Дихотомия централизации-децентрализации в известной мере предполагает определение выбора стратегии и соответственно актора данного выбора, что обусловливает также распространенность элитистских подходов (С.М. Барзилов, А.Г. Чернышов, А. Эванс, Д. Слайдер ).

Развитию института местного самоуправления в его сущностных характеристиках посвящены исследования как теоретического, так и эмпирического характера. Вопросы местной автономии, местной демократии и эффективности местной власти являются сегодня одними из наиболее актуальных. Им посвящены работы таких авторов, как К. Бреттшнайдер, Дж. Лафлин, Л. Пратчет, Н. Керстинг, А. Веттер и др. В нашей стране проблемы местной автономии и местной демократии являются предметом в основном эмпирико-дискриптивного и нормативно-правового анализа, реже комплексного политологического исследования (В.Я. Гельман, С.И. Рыженков, Е.В. Белокурова и др.).

Проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации в 1990-х гг. ХХ в. нашли достаточно широкое освещение в литературе. Государственно-правовым аспектам местного самоуправления посвящены исследования Ю.В. Пуздрача, С.Ю. Фабричного, Е.Н. Щендрыгина, И.В. Выдрина, В.А. Ясюнаса . Социально-экономические проблемы местного самоуправления нашли свое отражение в работах А.Е. Когута, В.А. Гневко, Л.И. Иванченко, А.Н. Широкова .

Социальные коммуникации, так или иначе являющиеся частью самоуправленческой практики местных сообществ, рассматриваются в контексте гражданского участия (И.В. Мерсиянова, Л.И. Якобсон, В.В. Петухов), местной экономики (А.Н. Буров, А.Г. Воронин), гражданской идентичности (Л.В. Смирнягин), социальной сплоченности (И.А. Халий) и др.

Проблемы собственно институционализации местного самоуправления рассматриваются в различных аспектах: правовые основы ,  национально-государственное строительство, федеративная и региональная политика . Исторический контекст становления современной институциональной организации местного самоуправления в России исследуется в работах В.Ф. Абрамова, А. Дементьева, Н.А. Емельянова, Л.Е. Лаптевой, А.Ю. Шутова .

Комплексный взгляд на проблему институционализации местного самоуправления представлен в работе В.Д. Нечаева . Выделяя в качестве предмета исследования институциональную организацию местного самоуправления в Российской Федерации, автор рассматривает ее в единстве трех аспектов: структуры, генезиса и институциональных эффектов. Достоинством исследования является раскрытие взаимосвязи институциональной организации местного самоуправления с политическим процессом и трансформацией политической системы постсоветского общества.

Между тем, постановка проблемы институционального развития местного самоуправления представляется более адекватной для объяснения противоречивых тенденций эволюции данного института публичной власти в нашей стране. Для понимания значимых вариаций в развитии различных социальных систем политические институты зачастую обладают большей объяс­нительной способностью, чем социальные или экономические структурные переменные . Основные подходы и концепты современной институциональной теории позволяют уточнить характер и содержание различных этапов. Институциональное развитие местного самоуправления зависит не только от рационального поведения и деятельности отдельных акторов (Д. Норт, Э. Остром, К. Шепсл), но и от предшествующего этапа (К. Телен), совместимости с ресурсами окружающей среды (Р. Гудин), адаптивных способностей института и институциональной системы (С. Хантингтон), сочетания разнонаправленных институциональных изменений (Й. Олсен) .

Концептуальная интеграция отдельных подходов политической истории и институциональной теории позволяет объяснить особенности эволюции местного самоуправления, в частности его отношений с центральной властью. Примером может быть близость концепта спонтанного возникновения неформальных конвенций и норм как основы формирования социальных институтов (Дж. Найт) и объяснения эволюции центр-локальных отношений особенностями взаимоотношений центра и периферии на этапе строительства национального государства (Дж. Чандлер, А. Мабило) .

Проблемы реализации самоуправленческих функций в системе публичного управления анализируются многими авторами, как в нашей стране, так и за рубежом. Включение местного самоуправления в единую систему государственного и муниципального управления на сегодняшний день является доминирующим в отечественной литературе . В зарубежных исследованиях актуальным является концептуализация многоуровневых и горизонтальных управленческих взаимодействий, смешанных моделей управления .

Объект исследования – институционализация местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет исследованиятрансформация института местного самоуправления в процессе динамики представлений, норм и практики организации публичного управления в Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования заключается в определении основных факторов, тенденций и эффектов развития местного самоуправления как одного из центральных институтов системы публичного управления в современной России.

Указанная цель исследования обусловливает постановку и решение следующих задач:

- раскрыть природу и сущностные характеристики местного самоуправления, особенности их проявления и взаимодействия в системе и в различных моделях публичного управления;

- выявить основные теоретические подходы и концепты институционального анализа и сформулировать методологические предпосылки исследования, позволяющие определить направления и содержание отдельных этапов институционального развития местного самоуправления;

- выявить исторические предпосылки и особенности эволюции местного самоуправления в России и за рубежом, раскрыть историческую обусловленность и преемственность институционального  развития местного самоуправления в Российской Федерации;

- показать взаимосвязь институционального развития местного самоуправления с динамикой отношений в системе публичного управления, степень влияния процессов централизации и децентрализации в отношениях между различными уровнями власти и управления;

- раскрыть влияние фактора политической борьбы и радикальных социально-политических преобразований на процесс институционализации местного самоуправления;

- выявить основные этапы институционального развития местного самоуправления в Российской Федерации как составной части общенационального и региональных политических процессов;

- раскрыть основные закономерности и противоречия институционализации местного самоуправления в преломлении регионального опыта (на примере республик Поволжья), в том числе раскрыть влияние национально-государственного строительства как фактора, во многом определившего противоречия между центральной, региональной и местной властью;

- сформулировать на основании проведенного исследования практические рекомендации для федеральных и региональных органов государственной власти по управлению институциональным развитием местного самоуправления в современной России.

Методологические основания исследования. Объект, предмет и цель исследования обусловили использование комплексного анализа, основанного на сочетании различных методов и подходов. Основными являются институциональный и системный анализ, позволяющие адекватно раскрыть природу и динамику системных взаимодействий местного самоуправления в процессе его институционализации. При этом ведущим методом исследования выступает институциональный анализ и его современные подходы, раскрывающие комплексность, вариативность и разнонаправленность процесса институционального развития. Системно-управленческий анализ раскрывает соотношение процессов и принципов управления и самоуправления с точки зрения общесистемной теории, определяет основы и перспективы различных моделей управления.

Кроме того, были использованы исторический и сравнительный методы, дающие возможность прояснить генезис и эволюцию местного самоуправления и его отношений с центральной и региональной властью, как в нашей стране, так и за рубежом, прежде всего, в европейских странах.

В исследовании также использован проблемно-хронологический метод применительно к анализу реформы местного самоуправления 1990 – начала 2000-х гг., позволяющий выявить основные закономерности и противоречия в процессе становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие и специфические характеристики политических преобразований в отдельных регионах, в частности в республиках Поволжья. Существенным для исследования явился метод непосредственного включенного наблюдения и участия, что позволило анализировать повседневную деятельность органов местного самоуправления. 

Источниковая база исследования. Основными источниками данного исследования являются:

- теоретические и эмпирические работы ведущих отечественных и зарубежных исследователей по проблемам институтов и институционального развития, публичного управления и местного самоуправления;

- комплекс нормативно-правовых документов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации – Республики Марий Эл, Республики Мордовия и Чувашской Республики, опубликованных в сборниках документов, средствах массовой информации и отдельными изданиями;

- официальные статистические данные по различным аспектам социально-экономической жизни в стране, регионах и отдельных муниципальных  образованиях;

- официальные периодические издания органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, федеральные, региональные и муниципальные средства массовой информации;

- материалы текущих архивов ряда местных администраций.

Рабочая гипотеза исследования – институциональное развитие местного самоуправление в Российской Федерации представляет собой сочетание разнонаправленных и противоречивых тенденций, что является причиной его институциональной неопределенности и неустойчивости.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Согласно теории дуализма местное самоуправление несет в себе и государственное, и общественное начала, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением, низовым уровнем государственного управления, с другой – легитимным выразителем интересов местных сообществ. В своих онтологических предпосылках местное самоуправление обнаруживает возможность различных вариантов развития и функционирования. При этом самостоятельность или отсутствие таковой представляются пределами, до которых может дойти институт местного самоуправления в своем развитии или деградации, не создавая при этом опасности распада всей системы. За пределами местной автономии или, напротив, ее полного отсутствия, наступает скачкообразный рост рисков управленческих решений и непредсказуемости их результатов, утрата управляемости социальными, экономическими, политическими процессами. Внутри этих пределов существует возможность развивать потенциал местного самоуправления, сохраняя стабильность системы публичного управления в целом. 

2. Развитие местного самоуправления имеет разные направления: институционализация, де-институционализация, ре-институционализация. Институционализация местного самоуправления представляет собой актуализацию, реализацию и легитимацию сущностных характеристик и функций местного самоуправления в пространстве публично-властных отношений и системе публичного управления. Де-институционализация представляет собой противоположный процесс, в результате которого существующие формальные и неформальные нормы и практики взаимодействия становятся более спорными, неопределенными и прерывистыми (дискретными). Ре-институционализация как промежуточный процесс подразумевает трансформацию сущностных характеристик института под влиянием различных нормативных и организационных принципов и характеризуется одновременными институциональными изменениями разной направленности. На конкретном отрезке времени могут сосуществовать различные тенденции в виде отдельных, не связанных или слабо связанных между собой норм и практик. Ре-институционализация ведет к нарастанию противоречий и неопределенности институционального статуса местного самоуправления, разрыву общесистемных и внутрисистемных взаимодействий.

3. Институциональное развитие местного самоуправления в каждой стране имеет историческую обусловленность и преемственность, свою специфику и зависит от динамики отношений между центральной, региональной и местной властью, основа которых формируется на этапе образования и становления национального государства. Этим обусловливаются не только страновые и региональные модели местного самоуправления, но также общие закономерности его генезиса и эволюции. Российское государство с самого начала развивалось как государство, где строгая централизация сочеталась с самодеятельностью местных сообществ, и где местное самоуправление не противоречило центру, а представляло собой обязанность, способ осуществления государственной власти. Местное самоуправление в Российской Федерации во многом наследует данной модели, хотя и вынуждено приспосабливаться к новым реалиям, учитывать и адаптировать зарубежный опыт.

4. Общесистемные взаимодействия определяют внешнюю институциональную среду местного самоуправления. Институциональная среда местного самоуправления включает конституционный статус, систему гарантии прав, административно-территориальную организацию, систему распределения обязательств и полномочий, институты обеспечения участия муниципалитетов в принятии решений на общенациональном и региональном уровне, институты муниципальной ответственности перед государством, систему государственного контроля и межбюджетных отношений. Динамика внешней институциональной среды представлена тенденциями централизации или децентрализации отношений между уровнями власти и управления. Доминирование одной из них не играет существенной роли в институциональном развитии местного самоуправления и в большей степени является реакцией системы публичного управления на социальные, экономические, политические и технологические изменения более общего характера.  При этом децентрализация способствует росту потенциала и расширению институциональных рамок местного самоуправления. В нашей стране смена процессов централизации и децентрализации всегда сопровождалась радикальными социально-политическими преобразованиями с последующей стабилизацией.

5. Основными факторами институционализации местного самоуправления в Российской Федерации стали острая политическая борьба и отсутствие согласованных стратегий (конвенций) относительно целей, задач и перспектив развития государства и общества. Радикальная общественно-политическая трансформация обусловила диффузию различных моделей, взглядов и концептов, в конечном счете – неопределенность институционального развития местного самоуправления, нарастание общесистемных и внутренних противоречий, неоднократные попытки реформировать институт местного самоуправления и политическую систему в целом. Радикальные социально-политические преобразования характеризуются нормативно-правовой и функционально-управленческой неопределенностью, создают потребность в новых субъектах управления и активизации социально-политических коммуникаций. При этом роль местного самоуправления заключается не только в поддержании стабильности на местах, но обеспечении взаимной адаптации прежних и новых практик, вовлечении человеческого и социального капитала в преобразовательные процессы. В период стабилизации значение местного самоуправления меняется. Институциональное ослабление сопровождается формализацией процесса согласования интересов между локальными, региональными и общенациональными акторами. Основным механизмом регулирования межуровневых отношений становится централизованное перераспределение ресурсов и полномочий.

6. Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации является составной частью общенационального и региональных политических процессов, основные моменты которых определяют содержание отдельных этапов: слом советской системы и организации власти  и управления на местах; формирование новых органов местного самоуправления; реформа местного самоуправления в условиях централизации властных полномочий и усиления административной регламентации управления.

7. Влияние национально-государственного строительства на институционализацию местного самоуправления заключается в возможности формирования принципиально новых отношений между центральной, региональной и местной властью. Особое значение данный феномен имел в национальных республиках, получивших в начале 1990-х гг. статус субъектов Российской Федерации, где процесс становления и развития местного самоуправления был особенно сложным и противоречивым.

8. Институционализацию местного самоуправления в Российской Федерации можно определить как адаптационную модель, которая предполагает вариативность институционального развития в рамках существующей системы публичного управления. В связи с этим представляется актуальным выделение специфической области теоретического и практического знания об основных задачах, перспективах   и способах совершенствования местного самоуправления.

Научная новизна исследования заключается в концептуальных методологических и методических разработках и аналитических выводах автора и конкретизируется в следующих положениях:

1. Предложена теоретическая модель адаптационного развития института местного самоуправления в Российской Федерации, которая отражает, во-первых, его двойственную – общественно-государственную – природу; во-вторых, исторически сложившуюся маятниковую динамику взаимоотношений центральной, региональной и местной власти; в-третьих, меняющуюся роль в различные периоды эволюции российского государства и общества. В данной модели институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации рассматривается как процесс трансформации его сущностных характеристик в целях оптимизации инфраструктуры и взаимоотношений институтов в системе публичного управления.

2. Сформирован исследовательский подход на основе концептуальной интеграции системной, управленческой и институциональной теории, позволяющей анализировать процесс институционализации местного самоуправления как части единой системы публичного управления, учитывая при этом его собственную природу, сущностные характеристики и логику развития. В данном контексте развитие местного самоуправления рассматривается как возможность реализации управленческих воздействий разной направленности (прямых, обратных, вертикальных, горизонтальных), разной интенсивности и последовательности, разнохарактерного взаимодействия между отдельными системами и подсистемами. Представление о многовариантности в отличие от парадигмы линейной восходящей эволюции объясняет такие особенности местного самоуправления в нашей стране, как маятниковую динамику, смену доминирующих тенденций централизации или децентрализации, активную, мобилизационную роль в период радикальных социально-политических преобразований и пассивную – в период последующей стабилизации.

3. Раскрыто влияние фактора исторической обусловленности  и преемственности институционального развития местного самоуправления как проявление зависимости от характера отношений между центральной, региональной и местной властью, возникших на этапе образования и становления национального государства. Этим обусловливаются не только страновые и региональные  модели местного самоуправления, но также общие закономерности его генезиса и эволюции. Осуществлен сравнительный анализ: 1) этапов эволюции местного самоуправления в различных исторических фазах; 2) советского и современного опыта; 3) моделей и страновых особенностей центр - локальных отношений за рубежом, прежде всего, в европейских странах; 4) регионального опыта и эффектов реформы местного самоуправления (на примере республик Поволжья).

4. Показано значение процессов централизации и децентрализации межуровневых управленческих отношений, которые не играют существенной роли в институциональном развитии местного самоуправления, но выступают в качестве управленческих технологий, способствующих росту или, напротив, уменьшению потенциала местного самоуправления.

5. Раскрыты особенности институционализации местного самоуправления в условиях радикальной социально-политической трансформации, влияние фактора политической борьбы и отсутствия стратегических конвенций относительно перспектив всего комплекса общественных и государственных институтов. Трудности развития местного самоуправления также объясняются слабой институционализацией основного института – государства, не способного инициировать консолидацию общества и системную интеграцию основных политических и общественных институтов на основе современных подходов, адекватных степени сложности и многообразию проблем современного общества. В институциональном развитии местного самоуправления в Российской Федерации формальную роль конвенций сыграли два федеральных закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакциях 1995 и 2003 гг. Однако реализация и применение данных законов сопровождалась обострением межуровневых управленческих отношений, что привело к значительному расхождению формальных и неформальных практик.

6. Выделены следующие этапы институционального развития местного самоуправления: 1) 1990-1993 гг. – попытка адаптации прежней – советской – системы организации власти и управления на местах задачам формирования и укрепления  политических, экономических и социальных основ новой российской государственности;  2) 1993 – 1999 гг. – становление нового института местного самоуправления в противоречивой динамике его взаимодействий с федеральной и региональной властью; 3) начало 2000-х гг. – включение местного самоуправления в систему межуровневых управленческих отношений, основанных на централизации властных полномочий и усиления административной регламентации управления.

7. Особое значение для становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации имело государственное строительство в национальных республиках, получивших в начале 1990-х гг. статус субъектов Федерации и стремившихся создать собственные – республиканские – вертикали органов государственной власти. Перспектива усиления влияния региональных органов власти на местном уровне рассматривалась федеральным центром как угроза единству и целостности государства, что во многом обусловило поддержку органов местного самоуправления в противовес региональной власти на начальном этапе реформ и последующую централизацию государственного управления.

8. Обоснована необходимость разработки комплекса теоретических и практических знаний по управлению институциональным развитием местного самоуправления, которое понимается как комплексное целенаправленное преобразование института местного самоуправления, его сущностных, функциональных и коммуникативных значений в соответствии с долгосрочными стратегическими целями, отличными от задач текущего реформирования, ориентированного преимущественно на решение срочных социальных, политических, экономических проблем.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется существенным расширением и углублением исследования местного самоуправления в Российской Федерации, закономерностей и особенностей отдельных этапов его эволюции, раскрытия содержания данного института в системе публичного управления, в системе политико-административных отношений. Основные выводы и положения, базовые результаты исследования могут быть использованы при решении конкретных проблем организации местного самоуправления, разработке адекватной модели управления институциональным развитием местного самоуправления в контексте решения текущих и перспективных задач. Материалы исследования могут быть использованы в качестве практических рекомендаций для политиков различного уровня, депутатов и экспертов, в учебном процессе, в частности, в преподавании дисциплин политологического и управленческого цикла.

Апробация результатов исследования. Основные научные результаты исследования нашли свое отражение в 42 публикациях, в том числе в 12 статьях, опубликованных в журналах, включенных в перечень ВАК, а также в 3 монографиях. Общий объем работ составляет 62 п.л. Результаты исследований были представлены в ходе выступлений на различных российских и международных конференциях, конгрессах Российской ассоциации политической науки (РАПН), семинарах, посвященным вопросам публичного управления и социально-политических отношений. Результаты и выводы исследования использовались в учебном процессе при чтении автором курсов «Система государственного и муниципального управления», «Коммуникационный менеджмент» и смежных дисциплин в Московском государственном университете культуры (МГУКИ).

Структура работы определяется целями и задачами исследования и состоит из введения, основной части, включающей пять глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Основное содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, осуществляется анализ степени ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, методологические основания и источниковая база, формулируются положения, выносимые на защиту и научная новизна диссертационной работы. Во Введении также раскрывается теоретическая и практическая значимость исследования, освещается опыт апробации его результатов, приводится структура диссертации.

Глава 1 «Теоретико-методологические основы местного самоуправления» посвящена анализу общественно-политической природы местного самоуправления, включая его сущностные характеристики, комплекс взаимодействий в системе публичной власти и закономерности институционального развития.

Параграф 1 «Общественно-политическая природа и сущностные характеристики местного самоуправления» определяет местное самоуправление как качественное образование с собственными функциональными характеристиками, отличающими его от других подсистем государства и общества. Возникнув на стыке государства и общества, местное самоуправление эволюционирует в своей двойственной общественно-политической сущности и несет в себе и государственное, и общественное начала. С одной стороны, местное самоуправление является своеобразным продолжением, низовым уровнем государственного управления, с другой – легитимным выразителем интересов местных сообществ. В своих онтологических предпосылках местное самоуправление обнаруживает возможность различных вариантов развития и функционирования. При этом самостоятельность или отсутствие таковой представляются пределами, до которых может дойти институт местного самоуправления в своем развитии или деградации, не создавая опасности распада всей системы.

В параграфе раскрываются сущностные характеристики местного самоуправления: местная автономии, местная демократия, близость и эффективность местной власти к населению. Соотношение данных значений в противоречивой взаимосвязи и/или в некотором общем контексте является сегодня одной из наиболее актуальных проблем местного самоуправления.

Степень местной автономии является главной характеристикой суб-центральных уровней управления и центр-локальных отношений. При этом содержание местной автономии зависит от существующего политического режима, преобладания демократических или автократических традиций.

Местная демократия не только является частью более широкой демократической политики, демократического режима, но и обеспечивает ценностную значимость демократии как личного участия.

Эффективность местной власти определяется как содержанием политико-экономических отношений между центральной и местной властью, так и распространением постматериальных ценностей, связанных с качеством жизни, возможностями самореализации индивида, заменой общественных интересов личными. Соотношение нормативного и функционального значений местного самоуправления не является постоянным, оно изменяется в соответствии с потребностями развития государства и общества.

Управление и контроль делами местного сообщества населением самостоятельно – это центральное содержание современного концепта местного самоуправления, признаваемое ведущими исследователями в этой области и зафиксированное в Европейской хартии местного самоуправления.

Система публичного управления во многом определяет формальные рамки институционального развития местного самоуправления, реализации его сущностных характеристик. Параграф 2 «Местное самоуправление в современных концепциях публичного управления» посвящен системно-управленческому анализу местного самоуправления, особенностям трактовки управленческих взаимодействий в различных теориях: теории государственного и муниципального управления, синергетическом, менеджериальном и социально-политическом (коммуникативном) подходах.

Если в теории государственного и муниципального управления местное самоуправление представляет собой низовой уровень государственного управления, то в публичном управлении и государственное управление, и местное самоуправление рассматриваются как его разновидности. Система государственного и муниципального управления как концепт и теория недостаточно учитывает влияние многих важных факторов развития местного самоуправления, прежде всего, политических, что особенно заметно в ходе обоснования и реализации реформ начала 2000-х гг. в нашей стране. Современные концепции публичного управления не только преодолевают односторонность и статичность административно-государственного подхода, но и позволяют решить противоречие между общественной и государственной природой местного самоуправления через актуализацию взаимодействия (коммуникации) государственных и общественных институтов.

Синергетический подход к проблемам и перспективам местного самоуправления предполагает не достижение статического равновесия в отношениях между различными уровнями власти и управления, между полномочиями и ответственностью, доходами и расходами, производством и потреблением и т.д., а поддержание динамического равновесия, которое выражается в единстве устойчивости и изменчивости социально-политической системы.

В рамках общественно-политической теории управление – это постоянное и активное взаимодействие государства и гражданского общества, обеспечивающее адаптацию управленческих механизмов в условиях растущей сложности и динамики современного общества, разнообразия социальных проблем. Местное самоуправление как никакой другой институт управления современного общества воплощает собой приоритет социального регулирования над социальным контролем. Концепция нового публичного менеджмента также предусматривает децентрализацию управления за счет расширения полномочий и ответственности органов местного самоуправления в решении местных проблем.

Новые взгляды на организацию публичного управления и роль в нем местного самоуправления нашли свое отражение в теории и практике реформ местного самоуправления  в конце ХХ – начале  XXI вв. во многих странах мира. Несмотря на различие концепций, содержания, темпов и результатов, общий смысл реформ заключался в устранении обстоятельств, ограничивающих местное самоуправление и другие управленческие структуры внутри каждой политической системы.

Параграф 3 «Основные подходы, перспективы и ограничения институционального анализа» рассматривает возможности институциональной теории применительно к анализу процесса развития местного самоуправления. В рамках институциональной теории местное самоуправление – это самостоятельный институт, имеющий свою собственную логику развития, выработанную во взаимодействии с другими общественными и политическим институтами и институциональной системой в целом.

Генезис и воспроизводство, «зависимость от маршрута» являются частью процесса институционализации местного самоуправления, который имеет разные направленности и содержание: институционализация, де-институционализация и ре-институционализация. Институционализация местного самоуправления представляет собой процесс превращения практики самоорганизации и самоуправления местных сообществ в устойчивые структурные и функциональные взаимосвязи, значимые как для большинства участников этой практики, так и для общества в целом. Де-институционализация подразумевает фрагментацию и делегитимацию существующих практик, нарастание неопределенности, расширение социальной базы и вовлечение новых акторов, что ведет к ослабеванию и исчезновению институтов. Ре-институционализация   сопровождается трансформацией существующих институциональных практик под влиянием различных нормативных, функциональных и организационных принципов.

При этом основными способами изменения институтов являются интенциональный дизайн, случайность и эволюция, концептуальное содержание которых определяется различными институциональными подходами.  Если теория рационального выбора делает приоритетным рациональный выбор и поведение акторов, то нормативный подход подчеркивает случайность, а исторический – эволюционность институциональных изменений. Возможность совмещения отдельных подходов обусловлена тем, что большинство исследователей сходятся в определении института, но его функциональное значение раскрывается в различных контекстах.

Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М.: Книга, 1991; Розанов В.В. Религия, философия, культура. М.: Республика, 1992; Победоносцев К.П. Сочинения. Спб.: Наука, 1996; Тихомиров Л.А. Россия и демократия. М.: Фонд ИВ, 2007; Аксаков К.С. Государство и народ. М.: Ин-т рус. цивилизации, 2009; Катков М.Н. Идеология охранительства. М.: Ин-т рус. цивилизации, 2009; Самарин Ю.Ф. Избранные труды. М.: РОССПЭН, 2010; Шевырев С.П. Избранные труды. М.: РОССПЭН, 2010.

Долгоруков В.Д. О перемене образа правления в России. Сочинения Петра Долгорукова. Лейпциг: Франк, 1862; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1-2. СПб.: Кн.маг. Цинзерлинга, 1887; Кавелин К.Д. Собрание сочинений. Т.1-4. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1897-1900; Чичерин Б.Н. Общее государственное право. М.: Зерцало, 2006; Тимашев Н.С. Мысли о демократическом будущем России // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей  XIX-XX вв. М.: РЦОИТ, 2009; Белинский В.Г. Избранное. М.: РОССПЭН, 2010.

Киреевский И.В. Критика и эстетика. М.: Искусство, 1979; Розанов В.В. Религия, философия, культура. М.: Республика, 1992; Аксаков И.С. Отчего так нелегко живется в России? М.: РОССПЭН, 2002; Феофан. Избранные труды / Феофан Прокопович. М.: РОССПЭН, 2010; Хомяков А.С. Избранные сочинения. М.: РОССПЭН, 2010.

Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т.2. История местного управления в России. СПб., 1899. Бердяев Н.А. Философия неравенства. М.: АСТ, 2006; Флоренский П.А. Предполагаемое государственное устройство в будущем // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей  XIX-XX вв. М.: РЦОИТ, 2009.

Михайловский Н.К. Что такое прогресс? // Утопический социализм в России. М.: Изд-во политической литературы, 1985. С.467-475; Франк С.Л. Духовные основы общества М.: Республика, 1992; Леонтьев К.Н. Избранное. М.: РОССПЭН, 2010.

Водовозов В. Всеобщее избирательное право и его применение в России. 2-е испр. изд. Вып.2. СПб., 1906; Карсавин Л.П. Государство и кризис демократии // Новый мир. 1991. №1. С.183-193; Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М.: Книга, 1991.

Lapidus G. From integration to disintegration: the impact of perestroika on the national question // From union to commonwealth: nationalism and separatism in the Soviet Republics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. P.45-70; Hosking G. Imperial Identities in Russia: Some Concluding Thoughts // Imperial and National Identities in Pre-revolutionary, Soviet and Post-Soviet Russia. Ed. by Chulos C.J., Remy J. Helsinki: Suomalaisen Kirjallisuuden Seura – Finnish Literature Society, 2002; P. 229-234; Нарочницкая Н.А. Россия и русские в мировой истории. М.: Международные отношения, 2005; Сахаров А.Н. Управление Россией как цивилизационный исторический фактор // Управление Россией. Опыт. Традиции. Новации. XVI-XX вв.: коллективная монография. М.: Наука, 2007; Пайпс Р. Собственность и свобода / Пер. с англ. М.: Моск. школа полит. иссл., 2008.

Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. М., 1865; Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М. Университетская типография Катков и К?, 1872; Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений. В 3-х т. СПб., 1869-1871; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Лазаревский Н.И. Земское избирательное право.  Б.м., 1910.

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства М.: Наука, 1996.

Там же. С.239.

Волков Ю.Е. Перерастание социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление. Свердловск, 1961; Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа. М., 1988; Самоуправление: от теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. М., 1988.

Comparative historical analysis in the social sciences. Ed. by Mahoney J., Rueschemeyer D. Cambridge:  Cambridge University Press, 2003.

Loughlin J. Legality and locality: the role of law in central-local government relations. Oxford: Oxford University Press, 1996; Rhodes R.A.W. Control and power in central-local government relations. 2-nd ed. Farnham: Ashgate, 1999; Saunders P. Social Theory and the Urban Question. 2-nd ed. L.: Routledge, 2004; Stoker G. Comparative local governance // The Oxford Handbook of Political Institutions. Ed. by Rhodes R.A.W., Binder S.A., Rockman B.A. Oxford: Oxford University Press, 2006.

Baldersheim H., Stahlberg K From guided democracy to multi-level governance: Trends in central-local relations in the Nordic countries // Local Government Studies. 2002. V.28 (3); Governing local and regional economies: institutions, politics, and economic development. Ed. by Wood A., Valler D. Aldershot: Ashgate Publishing, Ltd., 2004.

Page E., Goldsmith M. Central and local government relations: a comparative analysis of West European unitary states. L: SAGE Publications, 1987; Mabileau A. Local politics and participation in Britain and France. Cambridge: Cambridge University Press, 1989; Local government reform: a comparative analysis of advanced Anglo-American countries. Ed. by Garcea J. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2008; Goldsmith M. Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism. NY, L.: Routledge, 2009.

Local elites, political capital and democratic development: governing leaders in seven European countries. Ed. by Szucs S., Stromberg L. Wiesbaden: VS Verlag, 2006.

Local democracy in post-communist Europe?. Ed. by Illner M., Baldersheim H., Wollmann H. / Urban Research International. V.2. Opladen: VS Verlag, 2003.

Local and regional governance in Europe: evidence from Nordic regions. Ed. by Gidlund J., Jerneck M. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2000.

Lankina T. President Putin’s local Government Reform // Dynamics of Russian politics: Putin's reform of federal-regional relations. V.2. Ed. by Reddaway P., Orttung R.W. Lanham: Rowman & Littlefield, 2005. P.145-177; Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. М.: ИНФРА-М, 2008; Гельман В., Рыженков С. и др. Реформа местной власти в городах России, 1991–2006.  СПб.: Норма, 2008; Швецов А.Н. Совершенствование региональной политики: Концепции и практика. М.: КРАСАНД, 2010.

Waller M. Russian politics today: the return of a tradition. Manchester: Manchester University Press, 2005; Ершов А.Н. Уроки реформы местного самоуправления в России. Казань: Центр инновационных технологий, 2009; Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад / Ин-т современного развития. М.: Экон-Информ, 2009.

Бабун Р.В. Местное самоуправление и муниципальное управление: современные проблемы. Обнинск: Ин-т муниципального управления, 2010.

Slider D. Federalism, Discord, and Accommodation. Intergovernmental Relations in Post-Soviet Russia // Local power and post-Soviet politics. Ed. by Friedgut T.H., Hahn J.W. NY: M.E.Sharpe Inc., 1994. P.239-269; The politics of local government in Russia. Ed. by Evans A., Gel’man V. Lanham: Rowman & Littlefield, 2004; Барзилов С.И., Чернышов А.Г. Безумство власти. Провинциальная Россия: двадцать лет реформ. М.: Ладомир, 2005.

Loughlin J. Legality and locality: the role of law in central-local government relations. Oxford: Oxford University Press, 1996; Prattchet L. Renewing local democracy? The modernisation agenda in British local government. L.: Routledge, 2000; Pratchett L. Local Autonomy, Local Democracy and the ‘New Localism’ // Political Studies. 2004; V.52. P.358-375; Prattchet L. Renewing local democracy? The modernisation agenda in British local government. L.: Routledge, 2000; Kersting N., Vetter A. Reforming local government in Europe: closing the gap between democracy and efficiency. Opladen: VS Verlag, 2003; Kersting N. Die Zukunft der lokalen Demokratie: Modernisierungs- und Reformmodelle. F/M.: Campus Verlag, 2004;  Brettschneider C.L. Democratic rights: the substance of self-government. Princeton: Princeton Univercity Press, 2007.

Пуздрач Ю.В. Местное самоуправление: сущность, критерии, условия развития. Государственно-правовой аспект анализа. Дис… канд. юр. н. М., 1994; Фабричный С.Ю. Субъект Федерации и местное самоуправление. Правовое регулирование финансово-экономических отношений на опыте Новгородской области. Дис… канд. юр. н. М.: РАГС, 1998; Щендрыгин Е.Н. Государственная власть и местное самоуправление. СПб., 1997; Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Конституционно-правовой аспект. Дис… д. юр. н. Екатеринбург: УрАГС, 1998; Ясюнас В.А. Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Дис… д. юр. н. М.: ГУУ, 2000.

Широков А.Н. Финансирование муниципальных предприятий и учреждений // Городское управление. 1996. № 3; Когут А.Е., Гневко В.А. и др. Местное самоуправление. Основы системного подхода. СПб.: Ин-т соц.-экон. пробл., 1997; Иванченко Л.И., Гневко В.А. Организационные и правовые приоритеты управления региональной экономикой. СПб.: ВС, 1998.

Мерсиянова И.В., Якобсон Л.И. Общественная активность населения и восприятие гражданами условий развития гражданского общества. М.: ГУ-ВШЭ, 2007;  Петухов В.В. Демократия участия и политическая трансформация России.  М.:. Academia, 2007; Халий И.А. Современные общественные движения: инновационный потенциал российских преобразований в традиционалистской среде. М.: Институт социологии РАН, 2007; Буров А.Н., Воронин А.Г. Развитие социальной практики самоуправления и проблемы изучения местных сообществ. Волгоград: Прин Терра, 2008; Петухов В.В. Местное самоуправление и гражданское участие // Как управлять Россией. Социология одного города. М.: Алгоритм, 2010. С.83-109.

Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Таболин В.В. Право муниципального управления. М.: ЭЛИГ, 1997; Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Проспект, 2007; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М.: Юристъ, 1997; Бондарев С.В. Политико-правовая институционализация местной власти в современной России. Автореф. дисс…. д. юр. н. Р/Д: Ростовский юр. ин-т МВД России, 2009; Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики. Автореф. дисс…. д. юр. н. М.: РАГС, 2010.

Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге ХХI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Славянский диалог, 1996; Вдовин А.И. Российский федерализм и русский вопрос. М., 2001; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001; Петров Н.В. Наследие империи и регионализм // Наследие империй и будущее России / Под ред. А.И. Миллера. М.: Фонд «Либеральная миссия», Новое литературное обозрение, 2008. С.381-454; Миронюк М.Г. Современный федерализм: сравнительный анализ: Учеб. Пособие. М.: РОССПЭН, 2008 и др.

Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М., Тула: ТИГИМУС, 1997; Абрамов В.Ф. Земская идея в России и современное местное самоуправление // Третье звено государственного строительства России. Подготовка и реализация Федерального Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. К. Мацузато. Саппоро, 1998. С.87-108; Дементьев А. Местное самоуправление в России: исторические параллели // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С. Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С.27-32; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М.: Изд-во РАГС, 1999; Лаптева Л.Е. Центр – регионы – места в России: очерк взаимоотношений в исторической ретроспективе // Центр – регионы – местное самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой, С.И. Рыженкова. М., СПб.: ИГПИ; Летний сад, 2001. С.10-28.

Институциональная организация местного самоуправления в современной России: динамика и институциональные эффекты. М.: Изд-во НИ ВШУ, 2007.

Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина, Х.-Д.Клингемана; пер. с англ.; научн. ред. рус. изд. Е.Б. Шестопал. М.: Вече, 1999. С.159.

Huntington S.P. Political Order in Changing Societies. New Haven, London: Yale University Press, 1996; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики  / Пер. с англ. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997; Shepsle K.A. Analyzing politics: Rationality, behavior, and institutions / K.A.Shepsle, M.S.Bonchek. NY-L.: Norton & Сo, 1997; Goodin R.E. The theory of institutional design. Cambridge: Cambridge University Press, 1998; Ostrom E. A Grammar of Institutions // Polycentric games and institutions: readings from the Workshop in Political Theory and Policy Analysis. Ed. by McGinnis M. Michigan: University of Michigan Press, 2000. P.114-167; Olsen J.P. Change and Continuity: an institutional approach to institutions in democratic government // European Political Science Review. 2009. №1. P.3-32; Thelen K. How Institutions evolve: Insights from Comparative Historical Analysis // Comparative historical analysis in the social sciences. Ed. by Mahoney J., Rueschemeyer D. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. P.208-240.

Mabileau A. Local politics and participation in Britain and France. Cambridge: Cambridge University Press, 1989; Knight J. Institutions and Social Conflict. Cambridge: Cambridge University Press, 1992; Chandler J.A. Local government today. Manchester: Manchester University Press, 2001.

Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Юристъ, 2003; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. 3-е изд., доп. М.: ОМЕГА-Л., 2005; Государственная политика и управление: Учебник. В 2 ч. Ч.2. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006; Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. СПб.: Питер, 2009; Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Проспект, 2009.

Modern governance: new government-society interactions. Ed by J. Kooiman. L.: Sage, 1993; Debating governance: Authority, Steering and Democracy. Ed by Pierre J. Oxford: Oxford University Press, 2000; Kooiman J. Governing as governance. L.: Sage, 2003.

В параграфе также рассматриваются возможности анализа различных этапов развития местного самоуправления. В рамках исторического институционализма проблемы генезиса, институционального воспроизводства и институциональных инноваций строго различаются. Факторы, ответственные за происхождение института, не могут быть одновременно теми же, что поддерживают институты в течение долгого времени. В содержательном плане институциональное развитие можно рассматривать в двух аспектах: как воспроизводство генетических черт, так и приобретение новых свойств, необходимых для адаптации в современных условиях. Преимущественное влияние генетических свойств или целенаправленных действий во многом объясняет особенности институционализации на конкретном этапе и в частности маятниковый характер эволюции местного самоуправления в нашей стране.

Институциональное становление и развитие местного самоуправления – это сложный и многогранный процесс, который зависит от природы местного самоуправления, его сущностных характеристик и возможностей их реализации в конкретной социально-политической среде. Двойственная – общественно-политическая – природа местного самоуправления специфическим образом реализуется в системе управленческих взаимоотношений. Динамика взаимоотношений местного самоуправления с различными институтами государства и общества представляется определяющим фактором его институционального развития.

Результаты анализа сущностных, системно-управленческих и институциональных характеристик местного самоуправления позволяют сформировать новую область теоретического и практического знания – управление институциональным развитием местного самоуправления. Перспектива данного направления связана с определением концептуального соответствия принимаемых управленческих решений, касающихся местного самоуправления, глобальным тенденциям, степени сложности, разнообразию и взаимосвязанности проблем современного общества. Важным видится также формулирование стратегических целей и задач развития собственно местного самоуправления, отличных от задач текущего реформирования, ориентированных преимущественно на решение срочных социальных, политических, экономических проблем. Наконец, выработка технологий управления институциональным развитием местного самоуправления позволит гибко реагировать на изменения, предупреждать дискретность, разрывы, резкие колебания в динамике государственных и общественных институтов, обеспечивая устойчивость институциональной системы в целом.

Глава 2 «Отечественный и зарубежный опыт в исследовании местного самоуправления» рассматривает основные подходы и направления в исследовании местного самоуправления в России и за рубежом. Формирование теории местного самоуправления связано с различными исследовательскими школами, отличающимися своими подходами, результатами и общим вкладом в становление науки о местном самоуправлении. Отечественный опыт представляет общественные, философские, политические взгляды на природу самоуправления, его роль в общественно-политической жизни страны. Содержание этих представлений во многом обусловлено конкретно-историческим контекстом. Зарубежная традиция изучения местного самоуправления представлена странами, чей опыт послужил основой для обозначения национальных моделей. Осмысление зарубежной и отечественной теории и сегодня остается важной задачей, без решения которой сомнительными видятся попытки переноса тех или иных зарубежных моделей местного самоуправления на российскую почву.

Параграф 1 «Общественно-политические и философские представления о государстве и местном самоуправлении в России» посвящен анализу первых теоретических представлений о природе и эволюции местного самоуправления, которые складывались в ходе становления Российского централизованного государства, формирования основ взаимодействия центральной и местной власти. В отсутствии системных политических знаний большое значение имели общественные и философские воззрения выдающихся российских мыслителей, отличающиеся глубиной анализа и значительным прогностическим потенциалом.

Полярность общественно-политических взглядов и одновременно разнообразие и многоукладность повседневного бытия обусловили специфическое отношение к местному самоуправлению в российской политической культуре. Особенностью российской политической культуры стало отношение к центральной власти как основе государственной целостности, общественного порядка, устойчивого поступательного развития. Все это способствовало формированию второстепенного значения самоорганизации и самоуправления в российском политическом процессе, отношения к ним как к инструментальным, вспомогательным практикам, дополняющим государственное управление, исходящее из центра. Поэтому любые преобразования, направленные на усиление роли местного самоуправления, рассматривались, в том числе и как угроза центральной власти, нарушение привычного хода жизни и общественного порядка. С этим связана излишняя политизация проблемы местного самоуправления, особенно в переломные периоды российской истории.

Параграф 2 «Проблемы развития местного самоуправления в отечественной науке» посвящен трансформации отечественной исследовательской парадигмы на протяжении конца XIX – начала XXI вв., что в значительной мере связано с радикальными изменениями в общественно-политической жизни российского общества. Несмотря на наличие сквозных тем, в том числе о природе местного самоуправления, его статусе в системе властных отношений, и достаточно большой объем литературы, в изучении отечественного опыта местного самоуправления имеется ряд существенных пробелов. Для исследователей традиционным является подчеркивание резких отличий, выделение противоположных характеристик последовательно сменяющихся этапов эволюции местного самоуправления: земский, советский, децентрализация 1990-х гг., централизация 2000-х гг. В то же время многие  авторы акцентируют внимание на общей характеристике, а именно на автократической институциональной матрице России и зависимости от нее развития всех других институтов.

Перспективным видится формулирование и разработка концептов, интегрирующих различные, в том числе противоположные подходы, с учетом генетических и историко-эволюционных особенностей российского местного самоуправления. Такие подходы позволяют уйти от традиционной политизации проблемы местного самоуправления, излишней детализации в описании его отдельных этапов и ситуаций, сформулировать принципиально новые концепты, учитывающие достижения современной науки и позволяющие находить адекватные решения стоящих перед российским обществом задач.

Параграф 3 «Основные подходы и перспективы в исследовании местного самоуправления за рубежом» представляет анализ основных подходов и направлений в исследовании местного самоуправления за рубежом, что помогает увидеть тесную связь проблематики собственного местного самоуправления с широким кругом идеологических, политических, социальных, экономических проблем.

Зарубежные исследования представляют собой солидный комплекс теоретических и методологических подходов, результатов эмпирических наработок и обширного фактического материала. Особый интерес представляет сравнительная межстрановая компаративистика, пока еще слабо представленная в работах отечественных авторов. Сравнительный анализ местного самоуправления в отдельных странах и регионах помогает не просто определять теоретические модели, но более внимательно относиться к перспективам адаптации той или иной модели в конкретных социально-политических процессах и системах. Даже такие масштабные преобразования, как, например, третья волна демократизации, падение социалистических режимов, управленческие реформы во многих странах мира не предопределяют схожий характер развития местного самоуправления, хотя и формируют некоторую общую направленность.

Социально-политическая динамика постоянно выдвигает новые требования к институту местного самоуправления, хотя и в своих базовых значениях оно реализовано далеко не везде. Представления о местной демократии, местной автономии и эффективной местной власти складывались веками и до сих пор представляют предмет как теоретических, так и эмпирических исследований.

Глава 3 «Историческая обусловленность развития местного самоуправления» посвящена историческому опыту, особенностям отдельных этапов развития местного самоуправления в России и за рубежом.

Параграф 1 «Советский этап организации местного управления и самоуправления» раскрывает историческую преемственность развития местного самоуправления в нашей стране на примере советского периода,  в течение которого представления о данном институте публичной власти неоднократно и радикальным образом менялись под влиянием различных факторов.

Революционные события 1917 г. в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти и управления на местах. Слом государственной машины на всех иерархических уровнях власти и замена ее новым государственным аппаратом с самого начала сопровождались реализацией ленинской идеи сращивания государственной власти и местного самоуправления, единства всех высших и местных органов государственной власти. На месте разрушенной российской государственной машины была организована власть Советов – государственное оформление диктатуры рабочего класса под руководством коммунистической партии. В результате на многие десятилетия разошлись пути Советского государства и западных демократий в организации власти на местах.

Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в инструмент командно-административной системы. В целом мобилизационный характер советского режима и этатистская природа общества согласуется со специфической ролью институтов местного самоуправления как агентов, контролирующих низовые (местные) общественные движения и организации. Местное самоуправление рассматривалось и как политический, и как административный агент. Местные советы играли значительную роль в продвижении идеологии режима и в политической мобилизации общества. В то же время для населения советы становились в высшей степени административными органами.

При всей специфике советская модель организации местной власти и управления отражает как преемственность предыдущего дореволюционного опыта в плане сохранения традиций авторитарности, так и во многом предопределяет характер и содержание радикальных социально-политических трансформаций в конце ХХ в.

Параграф 2 «Модели и современные тенденции развития местного самоуправления за рубежом»посвящен анализу местного самоуправления, прежде всего, в тех странах, чей опыт послужил для обозначения основных моделей (Англия, Германия, Франция, скандинавские страны). В параграфе аргументируется положение, что историческая преемственность и страновая специфика местного самоуправления обусловлены характером отношений между центральной и местной властью, сложившихся на этапе зарождения и становления централизованного государства.

Центр-локальные отношения в отдельных странах эволюционировали разными путями и в современных условиях обрели новое содержание, о чем говорят реформы публичного управления конца XX – начала XXI вв. Реформы продемонстрировали не только различные варианты адаптации национальных систем управления к современным условиям, но и различное отношение к предыдущему опыту. Противоположные тенденции по отношению к собственным традициям показали преобразования в Великобритании и Франции, инверсионный характер имели изменения в скандинавских странах, наиболее последовательными стали реформы в Германии. Схожими оказались проблемы, с которыми столкнулось большинство европейских стран. Общий смысл реформ конца ХХ – начала XXI вв. заключался в устранении обстоятельств, ограничивающих местное самоуправление и другие управленческие структуры внутри конкретной политической системы.

Опыт реформ государственного управления в европейских странах показал, что пределы децентрализации обусловлены сложившейся спецификой центр-локальных отношений и потенциалом местного самоуправления. Политическая децентрализация и коммерциализация публичных услуг в Англии, повышение роли коммун и постепенный переход к рыночным отношениям в управлении в Германии, административные реформы и активизация местных сообществ во Франции – все эти мероприятия отражают тот или иной тип децентрализации, на которые ориентируются другие европейские страны.

Зарубежный опыт также показывает, что централизация и децентрализация должны рассматриваться не как противоположные тенденции общественно-политического процесса, а, скорее, как управленческие технологии, позволяющие оптимизировать соотношение полномочий и ответственности, как между уровнями управления, так и в более широком контексте – между общественными и государственными институтами.

В главе 4 «Институциональная трансформация местного самоуправления в Российской Федерации» основной акцент сделан на специфике институционализации местного самоуправления в условиях радикальной социально-политической трансформации и последующей стабилизации. Основными факторами становления и развития местного самоуправления в данный период стали острая политическая борьба, раскол элит, диффузия социальных и политических ценностей, социальная динамика, рассмотренные в параграфе 1. Проекты, концепции, основные подходы к реформе местного самоуправления в 1990-х и начале 2000-х гг. рассмотрены  в параграфах 2 и 3. 

В параграфе 1 «Становление местного самоуправления в условиях радикальных общественно-политических преобразований» делается вывод о том, что становление местного самоуправления в условиях радикальной общественно-политической трансформации представляет собой сочетание противоречивых и разнонаправленных тенденций. Доминирующим фактором стала острая политическая борьба среди властной элиты, неспособной выработать согласованные и долгосрочные стратегии государственного строительства. Это определило тенденцию дальнейшего неустойчивого и фрагментарного институционального развития местного самоуправления, преодоление которой возможно с учетом особенностей современной социально-политической динамики.

Особенности российской политической культуры и политического процесса обусловили преобладание элитистских подходов к проблемам местного самоуправления, формирование комплекса представлений о зависимости роли и перспектив данного института публичной власти от позиции правящей элиты. Подобные представления ограничивает сферу применения современных подходов к решению проблем публичного управления, основанных на признании важности разносторонних управленческих взаимодействий, в которых местное самоуправление играет самостоятельную роль и получает развитие в силу своих сущностных характеристик.

Параграф 2 «Институционализация местного самоуправления в условиях децентрализации системы публичного управления в 1990-х гг.» рассматривает институционализацию местного самоуправления в 1990-х гг. как сложный и противоречивый процесс, включая поиск, выработку и формирование концепций реформы, ее реализации, изменения приоритетов. В параграфе анализируются сущность и содержание отдельных этапов трансформации местного самоуправления, место и роль реформы в общем комплексе преобразований.

Первый этап – 1990-1993 гг. – характеризуется  попытками центральной власти (сначала союзной, впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Зарождающаяся новая муниципальная система самоуправления концентрировала в себе сложнейшие социально-политические проблемы переходного периода, отражала его противоречивость, незавершенность многих процессов и решений. Начало 1990-х гг. было временем, когда политическая борьба только начала определять контуры социально-экономических преобразований, и реформа местного самоуправления в большей степени связывалась с надеждами на эффективное хозяйствование в новых рыночных условиях.

С декабря 1993 г., с момента принятия Конституции Российской Федерации, наметился радикальный разрыв с советской традицией, и начался процесс реализации новых принципов организации местного самоуправления, получивший определенную специфику в различных регионах. Принятие Конституции ознаменовало поворот законодательства к местному самоуправлению как самостоятельной сфере общественной жизни, обособленной от системы органов государственной власти в пределах своих полномочий. Конституция установила, что властные структуры в стране разделены на три уровня власти: два уровня государственной власти (федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации) и местное самоуправление. Местное самоуправление в этой системе организации власти является уровнем власти, максимально приближенным к населению и обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной территории, из необходимости и неизбежности соседского взаимодействия жителей этой территории.

В 1993–1995 гг., при отсутствии целостной концепции на федеральном уровне, в регионах шел поиск своих вариантов местного самоуправления, создавалась и реализовывалась собственная нормативно-правовая база, которая впоследствии оказалась противоречащей федеральному законодательству. Важным моментом стало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который  становился своего рода Конституцией для местного самоуправления. Закон вобрал в себя принципиальные положения, которые впервые получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении 1990 г., ратифицированной российским парламентом в 1998 г.

В 1995–1998 гг. региональное законодательство приводилось в соответствие с Конституцией и Законом Российской Федерации «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», шло уточнение представлений, как на федеральном, так и на субфедеральном уровне, об основных аспектах деятельности органов местного самоуправления. В течение этого периода в регионах вызревают представления о необходимости государственного контроля над социально-экономическими процессами, которые в конце 1990-х гг. оформились в региональные концепции и программы по развитию местного самоуправления.

Невероятное разнообразие практики местного самоуправления поставило вопрос о необходимости  целостной концепции, в которой выражалось бы отношение государства к статусу местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества. Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 были утверждены Основные положения (Концепция) государственной политики в области местного самоуправления. Концепция базировалась на основных конституционных положениях о местном самоуправлении и Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и закрепляла единую систему представлений о стратегических целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере местного самоуправления, а также механизм ее реализации. Суть этих представлений заключалась в том, что местное самоуправление является составной частью государственного устройства Российской Федерации, наряду с федеральным уровнем и уровнем субъектов Российской Федерации. Данное положение определяло единство публично-правового статуса местного самоуправления в любом субъекте Российской Федерации, независимо от особенностей его социально-экономического развития и формы национально-государственного устройства, обеспечивая единство многонационального федеративного государства.

Параграф 3 «Институционализация местного самоуправления в условиях централизации системы публичного управления в 2000-х гг.» посвящен рассмотрению институциональной трансформации местного самоуправления, в том числе в контексте идеологии и практики административной реформы, выявлению сходства и специфики данного и предшествующего этапов. Основным содержанием преобразований стали усиление роли государства, контроля и  регламентации деятельности органов местного самоуправления, расширение их зависимости от региональных институтов в целях предотвращения конфликтов между мэрами и губернаторами, которыми сопровождалась региональная политическая жизнь в 1990-х гг.

В целом глава делает вывод, что развитие местного самоуправления в постсоветской России представляет собой переход от хаотичной институционализации к стабилизации местного уровня власти и управления за счет выхолащивания его сущностных характеристик и включения в систему централизованного государственного управления в качестве низового уровня. Обретение устойчивости является одним из признаков успешной институционализации определенных практик и процедур, при этом сформулированные Й. Олсеном модели институциональных изменений предполагают прямые, обратные и колебательные направления. В данном аспекте институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации представляет собой чрезвычайно сложный процесс, сочетающий одновременно признаки институционализации, де-институционализации и ре-институционализации.

С точки зрения становления и укрепления новой российской государственности, итоги институционализации местного самоуправления могут быть признаны вполне успешными. С точки зрения, перспектив общественного развития, безусловно, это означает поворот назад. Историческая ретроспектива указывает на восстановление некоторых традиционных паттернов публичного управления и общественных отношений. Если же рассматривать современное состояние местного самоуправления в совокупности факторов и результатов, то можно сказать о нарастании противоречий между его сущностными характеристиками и обусловленными ими функциями. В этом плане можно говорить о несостоявшейся институционализации местного самоуправления.

Нарастание внутренней противоречивости и отсутствие динамики в отношениях с государством и обществом  тормозят качественную эволюцию местного самоуправления как самостоятельного института, имеющего собственные логику и закономерности развития. Иерархизация управленческих отношений, с одной стороны, значительно упростила процесс управления. С другой стороны, привела к тому, что социальные взаимодействия, выработанные в ходе самоорганизации и самоуправления в 1990-х гг., оказались не актуальными, как в общественном сознании, так и в социальной практике современной России.

Глава 5 «Региональный опыт реформирования местного самоуправления (на примере республик Поволжья)»рассматривает проблемы становления и развития местного самоуправления в контексте отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

Динамика центр-локальных и центр-региональных отношений имеет особое значение в многонациональных федеративных государствах. Ассиметричное федеративное устройство Российской Федерации в комплексе со значительной межрегиональной дифференциацией обусловливают специфическую роль местного самоуправления. С одной стороны – это форма децентрализованного управления, подчеркивающего своеобразие территорий и предполагающего самостоятельность и ответственность местной власти в решении проблем конкретного местного сообщества. С другой, единый уровень публичной власти и управления, объединяющего общие представления о целях и задачах местного самоуправления.

Проблемы федеративных отношений, региональной политики и местного самоуправления являются тесно взаимосвязанными, что обусловливает необходимость учитывать сложность и многообразие общественных и политических отношений, исторически и объективно сложившихся в нашей стране. Противоположный подход стремится к упрощенному представлению о состоянии и динамике этих отношений и, как следствие, к унификации и централизации управления социально-политическими процессами. В данном случае политика отстает от понимания сложности современного общества, что в целом ведет к снижению эффективности государственного управления, региональной политики и местного самоуправления.

На примере республик Поволжья – Марий Эл, Мордовии, Чувашии показана сложная и противоречивая взаимосвязь различных факторов, включая развитие федеративных и региональных отношений, национально-государственное строительство, радикальные политические и социально-экономические преобразования. Становление местного самоуправления в 1990-х гг. на отдельных территориях было настолько различным, что это дало повод исследователям считать реформу местного самоуправления в каждом российском городе уникальной. Особенно характерным данное различие было для национальных субъектов Российской Федерации, бывших автономных республик в составе РСФСР. Даже при определенной схожести экономической и социально-политической  истории, исследуемые республики Поволжья – Марий Эл, Мордовия и Чувашия – обнаружили различный потенциал развития местного самоуправления.

Материал данной главы конкретизирует общие представления о реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Период 1990-х гг. отличается известным разнообразием в подходах и региональной спецификой местного реформы самоуправления, в отличие от тенденции к установлению единообразия и унификации местного самоуправления в начале 2000-х гг.

Параграф 1 «Реформа местного самоуправления в контексте национально-государственного строительства» освещает политическое противостояние в республиках, связанное с борьбой республиканских органов государственной власти за влияние в органах местного самоуправления и продолжавшееся достаточно длительное время. Лишь окончательная ликвидация местных Советов народных депутатов Указами Президента Российской Федерации 1993 г. и образование независимого от государственной власти местного самоуправления решили исход политической борьбы, как в центре, так и на местах, и, по сути, определили судьбу самих национальных субъектов федерации, вынужденных подчиниться Указам Президента и федеральной Конституции.

Восприятие новых органов местного самоуправления в республиках было не однозначным. Явным было стремление включить органы местного самоуправления в структуру органов исполнительной власти и контролировать их деятельность. Это выразилось в законах, противоречащих федеральному законодательству, в республиканских программах, предусматривающих контроль над социально-экономическим развитием муниципальных образований.

Опыт реализации местного самоуправления в национальных республиках во многом способствовал выработке общегосударственной концепции, которая определила местное самоуправление как составную часть государственного устройства наряду с федеральной властью и властью субъектов Федерации.

Параграф 2 «Формирование органов местного самоуправления» посвящен анализу процесса формирования структуры органов местного самоуправления –  представительных, исполнительных и общественных, определению их прав и полномочий, принципов взаимоотношения с органами государственной власти и механизма их регулирования. Образование на территории республик по сути нового субъекта управления, юридически самостоятельного и независимого от органов государственной власти, повлекло за собой перераспределение сферы политического влияния, материально-финансовых ресурсов, социальной базы. Региональная власть стремилась сохранить свое влияние на местном уровне, как в процессе формирования муниципальных органов, так и в ходе их практической деятельности. При этом положение о независимости местного самоуправления от государственной власти использовалось в качестве аргумента в политической борьбе различными сторонами. Если правовая база, при всей ее неопределенности, способствовала созданию формальных рамок нового института местного самоуправления, то ее реализация отличалась необычайно разнообразной и  противоречивой практикой.

Особенностью было и то, что органы местного самоуправления сами находились в стадии формирования и одновременно отвечали за проведение на местах сложнейших преобразований в экономике и социальной сфере. Приватизация и муниципализация собственности, реорганизация предприятий, либерализация цен и другие реформы, в конечном счете, ложились на плечи органов местного самоуправления, не говоря уже о том, что им же приходилось в первую очередь отвечать за издержки реформ перед местным населением.

Параграф 3 «Основные направления деятельности органов местного самоуправления» посвящен анализу основных направлений деятельности органов местного самоуправления. В 1990-х гг. муниципальные образования оказались перед необходимостью делить скудные финансовые средства между потребностями экономического развития и растущими расходами в социальной сфере. В условиях сокращения производства и падения уровня жизни муниципальные образования, как хозяйствующие объекты, вынуждены были подчинить свою деятельность первоочередному решению социальных вопросов. Противоречия между потребностями и возможностями территорий муниципальных образований, с одной стороны, и  разный уровень их социально-экономического развития, с другой, во многом обусловили усиление государственного регулирования. В конце 1990-х гг. все более распространенным становится мнение, что решение социальных вопросов должно находиться в компетенции государственных органов. По мнению ряда руководителей, так как местное производство не в состоянии обеспечить эту сферу, то социальная политика должна подразумевать централизованное перераспределение доходов, государственное регулирование и директивные методы управления.

Напротив, позиция руководителей муниципальных образований в целом выражала стремление к постепенному развитию децентрализованного управления местным хозяйством, основанном на сочетании экономических и административных принципов. Суть их предложений сводилась к необходимости обеспечения расходных полномочий местных бюджетов соответствующими доходами. Для этого расходы по финансированию вопросов местного значения должны быть обеспечены преимущественно доходами местных налогов и неналоговых доходов, закрепленными на постоянной основе и поступающими в местные бюджеты непосредственно от налогоплательщиков. В части выполнения государственных полномочий расходы должны быть обеспечены долями отчислений от федеральных и региональных налогов, закрепляемых за местными бюджетами на постоянной основе и зачисляемых в бюджет непосредственно от налогоплательщиков. Таким образом, предложения руководителей муниципальных образований касались исключительно хозяйственных вопросов, связанных с урегулированием финансового и ресурсного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Отсутствие четкого регулирования отношений между органами государственной власти республик и органами местного самоуправления отрицательно влияло на возможность целенаправленного планирования социально-экономической деятельности последних. Там, где эти отношения более определенными и устойчивыми, возможностей для поддержания нормального жизнеобеспечения населения больше. Примером тому является Чувашия, где деятельность органов местного самоуправления была сконцентрирована на решении хозяйственных вопросов и более результативна. В Марий Эл и Мордовии на протяжении всего десятилетия предпринимались попытки органов государственной власти республик подчинить деятельность муниципальных органов, что неоднократно приводило к обострению отношений между ними, и, в конечном счете, тормозило развитие местного самоуправления.

В течение 1990-х гг. не был преодолен резкий контраст между отдельными муниципальными образованиями по уровню и качеству жизнеобеспечения населения. Отсутствие у значительной части муниципалитетов даже минимального бюджета развития определяли их зависимость от органов государственной власти. Сохранилась  также отчужденность большинства местного населения от участия в местном самоуправлении. Население по-прежнему рассматривалось как объект социально-экономической, культурной, национальной политики органов власти и управления различных уровней.

Тем не менее, деятельность органов местного самоуправления во всех республиках имела определенные положительные результаты. При этом следует учесть, что 1990-е гг. были временем широкомасштабного кризиса, связанного с переходом к рыночным отношениям. В этих условиях органы местного самоуправления вынуждены были аккумулировать весь экономический и социальный потенциал своих территорий. В результате была сформирована муниципальная собственность, созданы условия для развития местного рынка и местной экономики, проведены мобилизация материально-финансовых ресурсов и рационализация расходов, выработаны механизмы решения социально-экономических проблем в новых рыночных условиях. В деятельности органов местного самоуправления нашли свое отражение традиции общинного самоуправления (сходы, собрания граждан, выборы старост) и гармонизация национальных отношений на местах (организация национально-культурной деятельности и т. п.).

В целом практическая деятельность органов местного самоуправления в кризисных условиях 1990-х гг. имела большое значение, как для отдельного муниципального образования, так и для государства в целом, способствуя поддержанию стабильной социальной и политической обстановки.

Параграф 4 «Экономические и социальные эффекты реформы местного самоуправления в начале 2000-х гг.» отчасти восполняет пробел в изучении местного самоуправления в т.н. «межреформенный» период. Общим контекстом, в котором развивались представления о местном самоуправлении в Российской Федерации в конце 1990-х – начале 2000-х гг., стало понимание необходимости де-политизации данного института публичной власти. Однако само обсуждение перспектив развития  местного самоуправления стало поводом для столкновения позиций муниципальной, региональной и федеральной власти. Накануне «второй муниципальной реформы» в регионах сложились собственные механизмы регулирования отношений между региональной и местной властью. Каждый регион пришел к определенному балансу отношений в результате многочисленных конфликтов, поиска и выработки механизмов и процедур взаимодействия. Принятие Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. означало очередной цикл трансформации межуровневых управленческих отношений. При этом каждый уровень ожидал в ходе реализации реформы воплощения собственных интересов, что на практике оказалось невозможным.

В параграфе делается вывод об изменении роли региональной и местной элиты. Региональная элита с введением практики назначения глав регионов и муниципальных образований в перспективе может превратиться в номенклатуру. Основой формирования региональной (местной) элиты является региональный (местный) интерес, понимаемый как совокупность представлений об экономических, социальных, политических приоритетах регионального (местного) сообщества. В 1990-х гг. процесс формирования регионального (местного, или муниципального) интереса был достаточно динамичным, причем в каждом регионе эти интересы были выражены в различной степени. С конца 1990-х – начала 2000-х гг. перспективы развития конкретного региона (муниципалитета) стали определяться вышестоящим уровнем власти.

Анализ общероссийских и региональных процессов позволяет сделать ряд обобщающих выводов. Тенденция институционального развития местного самоуправления в Российской Федерации противоречит основным направлениям поиска решений проблем современного общества, организации публичного управления. В социальном плане – предупреждению и смягчению эффектов локализации социального неравенства, бедности и эксклюзии. В экономическом плане – включению местного хозяйства в рыночные отношения. В политическом – совершенствованию механизмов и процедур формирования, артикуляции и продвижения интересов местных сообществ, повышению роли гражданского общества в социальной и политической жизни страны. В целом, данная тенденция не соответствует формированию и запуску внутренних механизмов развития местных сообществ.

Комплексное развитие местных сообществ предполагает политику ликвидации территориального (регионального, муниципального) социального неравенства, создание благоприятных условий жизни независимо от места проживания. В своей взаимосвязи различные аспекты локальной бедности – экономическое положение, жизненные потребности, психологическое состояние, разрыв социальных связей – упрочивают социальное неравенство, обусловливают рост недоверия граждан общественным и государственным институтам. Напротив, выравнивание муниципальных образований по социально-экономическому уровню, условиям и качеству жизни населения способствует росту социального потенциала местного самоуправления. Социальное доверие, социальная сплоченность, местная гражданская идентичность и другие факторы формируют «участвующий» тип управления, характерный для высокоразвитых информационных обществ на стадии социального подъема. Без наращивания позитивного опыта коллективных действий и гражданского участия невозможно представить перспективы развития современного  эффективного местного самоуправления.

В Российской Федерации сегодня сохраняется основное противоречие местного самоуправления – между высоким потенциалом и низкими возможностями его реализации. Продолжает нарастать его институциональная неопределенность и неустойчивость, что определяет  перспективы дискретного, маятникового способа воспроизводства, инструментальный характер и ограниченные эффекты будущих преобразований, политизацию института местного самоуправления в целом, а также деятельности его основных органов и учреждений.

Существующая тенденция к централизации ограничивает возможности местного самоуправления выступать качественно иной, специфической областью публичного управления, в которой формулируются и реализуются отличные от государственных интересы и потребности. Стремление компенсировать отсутствие этих возможностей всеобъемлющей административной регламентацией ведет к сокращению субъектности местных сообществ. Напротив, многоуровневые и разнонаправленные управленческие взаимодействия способствуют формированию субъектов муниципальной деятельности, в качестве которых могут выступать не только органы местного самоуправления, но и общественные объединения, политические партии, местное сообщество в целом. От институционализации местных сообществ в качестве субъекта местного самоуправления зависит перспектива уменьшения противоречий между государственным управлением и местным самоуправлением, между региональным и местным уровнем власти.

Включение местного самоуправления в процессы выработки и принятия управленческих решений на федеральном, региональном, межрегиональном и межмуниципальном уровнях способствует формированию, как специфического местного, так и общего регионального и национального интереса. Некоторые шаги в данном направлении сделаны. Созданы несколько общероссийских объединений, занимающихся вопросами местного самоуправления, с достаточно разветвленной сетью региональных и муниципальных отделений, но их деятельность основана преимущественно на принципах организационной иерархии, стимулирующей реализацию решений, принятых вышестоящим уровнем.

Задача государства заключается не только в создании единой системы формальных норм и регламентированных практик реализации местного самоуправления, но также в обеспечении благоприятных условий для развития данного института публичной власти в каждом местном сообществе.

В Заключении обобщаются результаты исследования, предлагается ряд практических рекомендаций по развитию института местного самоуправления в Российской Федерации.

Публикации автора. По теме диссертационного исследования автором опубликовано 40 научных и учебно-методических работ общим объемом более 60 а. л., в том числе:

Монографии и главы в монографиях

  1. Становление и развитие местного самоуправления в республиках Поволжья в 90-х гг. ХХ в. - М.: Социально-политическая мысль, 2008. – 220 с.
  2. Социальная политика и межсекторное взаимодействие в регионах и муниципальных образованиях России. Общий сравнительный обзор // Социальная политика в контексте межсекторного взаимодействия / Ин-т социологии РАН; отв. ред. А. С. Автономов, И. Н. Гаврилова. - М.: Изд-во Главного архивного управления г. Москвы, 2009. - С.237-291.
  3. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы институционального развития. - М.: Институт социологии РАН, 2011. – 290 с.

Статьи в изданиях, из перечня ВАК

  1. Реформа советской системы управления на местах в 90-х годах ХХ века (на примере республик Поволжья) // История государства и права. - 2002. - № 4. - С. 33-38.
  2. Региональная социальная политика в аспекте социального взаимодействия // Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер. «История и политические науки». - 2008. - № 4. - С. 166-172.
  3. Коммуникативные аспекты реформы местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер. «История и политические науки». - 2009. - № 1. - С.174-180.
  4. Социальная политика в регионах Российской Федерации в контексте межсекторного взаимодействия // Политическая экспертиза (ПОЛИТЭКС). - 2009. - № 1. - С. 143-160.
  5. Децентрализация государственного управления: теоретические модели и страновая специфика // Политика и общество. - 2010. - № 3. - С.43.-51.
  6. Социальные проблемы в контексте реформ управления: европейский опыт // Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер. «Юриспруденция». - 2010. - № 3. - С. 26-32.
  7. Центр, регионы и местное самоуправление: трансформация отношений // Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер. «История и политические науки». - 2010. - № 4. - С. 158-162.
  8. Развитие общественно-политических представлений о государстве и местном самоуправлении в дореволюционной России // История государства и права. - 2010. - № 22. - С.34-37.
  9. Институциональное развитие местного самоуправления в условиях постсоветской общественно-политической трансформации  // Политика и общество. - 2010. - № 7. - С. 52-60.
  10. Центральное управление и самоуправление национальных территорий в России:  исторический опыт и современные проблемы // Политическая наука - 2011. - № 1. – 1,0 а. л.
  11. Основные подходы и перспективы в зарубежных исследованиях местного самоуправления // Политические исследования (ПОЛИС). - 2011. - № 1. – 0,8 а. л.

Другие публикации по теме диссертационного исследования

  1. Социально-экономические условия реформирования местного самоуправления в Республике Марий Эл // Государственная власть и местное самоуправление. - 2002. - № 3. - С. 17-24.
  2. Органы общественного самоуправления в малом городе (на примере г. Волжска Республики Марий Эл) // Местное самоуправление в контексте социального партнерства. - М.: Институт сравнительной политологии РАН, 2004. - С. 154-171.
  3. Особенности реформы местного самоуправления в республиках Волго-Вятского региона // Проблемы политологии. - Вып. 4. - М.: Институт сравнительной политологии РАН, 2004. – С. 134-149.
  4. Деятельность органов местного самоуправления в условиях рыночной реформы в РФ // Проблемы политологии. - Вып. 5. - М.: Институт сравнительной политологии РАН, 2004. - С. 63-81.
  5. Некоторые аспекты развития социального партнерства в регионах Российской Федерации // Проблемы политической социологии. - 2006. -  Вып. 4. - С. 49-64.
  6. Социальные смыслы в диалоговых процессах современного общества // Диалог культур в контексте современного общества. Материалы «круглого стола». Ч. I. - М.: МГУКИ, 2006. - С. 22-31.
  7. Некоторые аспекты развития местного самоуправления в условиях регионализации Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 5. - С. 28-31.
  8. Муниципальное управление: ориентация на результат // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 12. - С.11-15.
  9. Система государственного и муниципального управления Российской Федерации. Программа курса  и  методические указания  для студентов. -  М.: МГУКИ, 2007. – 28 с.
  10. Региональные аспекты социальной политики Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 1. - С. 16-20.
  11. Социальные представления и реальность российского местного самоуправления // SCHOLA – 2008: Сб. науч. ст. филос. фак-та МГУ / Под ред. Е.Н. Мощелкова. - М.: Социально-политическая мысль, 2008. - С. 246-252.
  12. Реформа местного самоуправления в контексте социально-экономических преобразований 1990-х гг. (на примере республик Поволжья) // Experimentum–2009: Сб. науч. ст. филос. фак-та МГУ / Под ред. Е.Н. Мощелкова. - М.: Воробьев А. В., 2008. - С. 137-145.
  13. Опыт и возможности социального партнерства в местном сообществе // Актуальные проблемы современной науки. Мат-лы межд. научн.-практ. конф. (X Невские чтения). - СПб.: Изд-во Невск. Ин-та языка и культуры, 2008. - С. 88-91.
  14. Местное сообщество: возможности социального взаимодействия // Реформа местного самоуправления: исторический опыт и современность: сб. материалов всерос. заоч. конф. (март 2008 г.). - Магнитогорск, 2008. - С. 141-146.
  15. Потенциал межсекторного взаимодействия в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации // Проблемы государственной политики регионального развития России. Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 4 апреля 2008 г.). - М.: Научный эксперт, 2008. - С. 532-544.
  16. Социальные ресурсы регионального развития // Россия: общество, власть, государство (Вторые казанские социологические чтения): материалы Всерос. науч. конф.; Казань, 22-23 мая 2008 г.: в 4 т. Т. 2. - Казань: Центр инновационных технологий, 2008. - С. 92-97.
  17. Региональное развитие России в геополитическом контексте // Глобалистика как область научных исследований и сфера преподавания. -  Вып. 2. / Под ред. И. И. Абылгазиева, И. В. Ильина. - М.: МАКС Пресс, 2009. - С. 320-332.  
  18. Социальная политика в условиях децентрализации управления 90-х гг. ХХ в. // Управление в XXI веке: материалы III международной научно-практической конференции. 15 апреля 2009 г., г. Киров / под ред. В. Т. Юнгблюда, Е. А. Юшиной. - Киров: Изд-во ВятГУУ, 2009. - С. 225-228.
  19. Роль межсекторного взаимодействия в повышении эффективности региональной социальной политики // Россия: Тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 4. Часть II / Редкол.: Пивоваров Ю. С. (отв. ред.) и др. - М.: ИНИОН РАН, 2009. - С. 242-428.
  20. Местное самоуправление в отношениях центра и регионов: европейские и российские трансформации // V Всероссийский конгресс политологов «Изменения в политике и политика изменения: стратегии, институты, акторы». Тезисы докладов. Доклады. - М.: РАПН, 2009. - С. 421-422.
  21. Институты гражданского общества как субъекты социальной политики в регионе // Проблемы социально-политической теории и практики в современном мире. Материалы международной науч.-практ. конф. 5-6 декабря 2008 г. - Чебоксары: Новое время, 2009. - С. 68-77.
  22. Реформа государственного управления: «политическая мозаика» vs «властная вертикаль» // Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития. Международная конференция. Екатеринбург, 26-27 ноября 2009 г. Сб. ст. Ч. 1 / Сост. И. Д. Тургель. - Екатеринбург: УрАГС, 2009. - С. 211-214.
  23. Проблемы социальной политики в контексте административно-государственных реформ: европейский и российский опыт // Эффективность государственного управления в современных российских условиях: материалы международной научно-практической конференции. Москва, 17 марта 2009 года; под общ. ред. И. Н. Барцица. - М.: Изд-во РАГС, 2009. - С. 234-247.
  24. Взаимодействие власти и общества в процессе социального реформирования: российский и европейский опыт // Актуальные проблемы современной науки. Мат-лы межд. научн.-практ. конф. (XII Невские чтения). - СПб.: Изд-во Невск. Ин-та языка и культуры, 2010. - C. 176-182.
  25. Взаимодействие власти и общества в решении социальных проблем: Региональный аспект // Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение национального стратегического проектирования, инновационного и технологического развития России. Труды VI всеросс. научн.-практ. конф. 27-28 мая 2010 г. Ч. 2. Сб. науч. тр. / Ред.: Ю. С. Пивоваров (отв. ред.) и др. - М.: ИНИОН РАН, 2010. - С.271-274.
  26. Современные концепции и реформы публичного управления: зарубежный опыт // Современные тенденции в исследовании и преподавании новой и новейшей истории зарубежных стран. Мат-лы всеросс. научн.-практ. конф., 24 ноября 2010 г. - Рязань: Изд-во РГУ, 2010. - С. 61-64.






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.