WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Институт государственной службы Российской Федерации: политико-правовое исследование

Автореферат докторской диссертации по политике

 

ВАЛЕЕВ Хайдар Арсланович

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ПОЛИТИКО – ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность 23.00.02 – политические институты,

процессы и технологии

А В Т О Р Е Ф Е Р А Т

диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

Москва – 2011

Диссертационная работа выполнена на кафедре национальных и федеративных отношений Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный консультант:                МЕДВЕДЕВ Николай Павлович,

доктор политических наук, профессор

Официальные оппоненты:          ЗОРИН Владимир Юрьевич,     

доктор политических наук, профессор

КЕРИМОВ Александр Джангирович,

доктор юридических наук, профессор

ГАЙДУК Вадим Витальевич,

доктор политических наук

Ведущая организация -        ФГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»

Защита состоится 23  июня  2011 года в 11-00 часов на заседании Диссертационного совета Д - 502.006.14 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. _____.

Автореферат диссертации отправлен в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки для размещения на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки РФ в сети Интернет  (htpp: vak.ed.gov.ru) 22 марта 2011 г. по электронной почте по адресу: referat_vak@obrnadzor.gov.ru.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки РАГС (1-й уч. корп., каб. 914).

Автореферат разослан  23  мая 2011 года.

Ученый секретарь

Диссертационного совета,

доктор юридических наук, профессор                     Болтенкова Л.Ф.

I. Общая характеристика диссертационной работы



Актуальность темы исследования.  Осмысливая современные проблемы федерализма и государственной службы России как исторический феномен, следует видеть принципиально новое содержание решаемых задач. Россия никогда не имела  «идеального типа»  федеративных отношений,  не имела также и государственной службы в современном понимании этого института. Отсюда не только сложность всей совокупности актуальных задач по вопросам государственной службы в условиях федеративного государства,  но и необходимость их своевременного решения.

Новая Россия, в основном, не унаследовала каких-либо институтов, структур, механизмов регулирования системы государственной службы в федеративном государстве, обремененном межнациональными отношениями, не выработала основы эффективной, перспективной и ситуационной национальной и региональной политики.

Одной из важнейших примет современной эпохи является ориентация государственного управления на социально-экономическую эффективность и демократическое взаимодействие с обществом. Поэтому не случайно, что на рубеже веков проблема административного реформирования стала приоритетной для многих стран, включая Россию. Начиная с 1997 г., тезис об административной реформе, как важном условии экономического роста и социального развития, включался практически во все президентские послания. Первый проект Концепции административной реформы в России был рассмотрен в Правительстве еще в марте 1998 г.

В первом Послании  Президента Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации говорилось о «мнимой мудрости» административного аппарата», его традиционном недоверии к свободному человеку, об абсолютно неэффективной бюрократической системе, которая создает коррупцию, тормозит развитие инновационной экономики и демократии . Вместе с тем вопросы реформ остаются открытыми.

Проблема совершенствования государственной службы в системе власти и государственного управления всегда имела как теоретическое, так и большое политическое значение. От ее решения во многом зависят характер деятельности и качественный уровень органов государственной власти и направленность дальнейшего государственного строительства.

Актуальность данной темы определяется тем обстоятельством, что Россия находится на очередном этапе реформирования системы государственной службы. От выбора парадигм и подходов к реформированию зависят подходы к теории и организации государственной службы, управлению ею, а также эффективность в деятельности государственной власти.

Понятие «администрация», как известно, происходит от латинского ad + ministrare, что означает «служить для». При этом глагол ministrare является производным от существительного ministries, что переводится как «слуга». Этимология слова в значительной мере отражает существо дела. 

В реальной политической практике, являясь своего рода буфером между государством и гражданским обществом, государственная служба выполняет жизненно важные для страны политическую, административную и социальную миссии.

Одним из основных направлений государственного строительства в условиях административной реформы является реформирование государственной службы. Данное направление предполагает поднятие авторитета, престижа и конкурентоспособности государственной службы в обществе на основе современных технологий организации, подбора и расстановки кадрового состава, эффективного взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества.

Несмотря на ощутимые успехи реформы, существует целый спектр проблем, связанных с осуществлением институционализации государственной службы.

Место и роль гражданской службы в различных сферах государственного управления предопределяются принадлежностью к особой социальной группе, призванной  по роду своей профессиональной деятельности к осуществлению государственно-административных функций. 

Особенностью политико-правового регулирования государственной службы является то, что ее институты (нормы, принципы, статусы, структуры), закрепляясь на политико-правовом уровне, создают нормативные предпосылки для государственной службы как целостного института. Функционирование института государственной службы связано не только с объективными условиями, но с субъективным фактором — волей, желанием, интересами. Комплекс вопросов реформирования государственной службы в Российской Федерации, её объективные и субъективные условия как элементы социального базиса государственной службы и государства  до настоящего времени не получили должного научного осмысления.

Формирование и трансформация  института государственной службы Российской Федерации через призму формирования принципов российского федеративного демократического правового государства и настоятельная потребность в разработке комплексных мер по совершенствованию государственной службы обусловили выбор направления реформ и предопределили актуальность темы исследования.

В настоящее время в Российской Федерации наблюдается отсутствие системности в формировании государственной службы, специального федерального органа по ее управлению, что, несомненно, является существенным недостатком в деле государственного строительства в России, в отличие от других государств. Поэтому становление и развитие эффективной системы управления государственной службой представляется первоочередной задачей в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию данного института в контексте реализации конституционного положения о Российской Федерации как федеративном демократическом правовом государстве.

Несмотря на то, что в Российской Федерации приняты и действуют ряд федеральных законов, регулирующих систему государственной службы, многие концептуальные положения в них остались не конкретизированными. В первую очередь это касается Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. Следствием этого стало отсутствие законодательно закрепленной структуры, механизмов, технологии функционирования и четких принципов организации государственной службы, соответствующих концепции построения демократического, правового, федеративного государства.

В огромной степени судьба политико-трансформационных процессов зависит от института государственной службы, государственных служащих, которые своей совокупной деятельностью выполняют ответственную общезначимую роль связующего звена между государством и каждым гражданином в его повседневной жизни. Для «простого» человека государственный служащий является олицетворением, персонифицированным субъектом власти, именно к нему идут люди с различными заботами и тяготами.

Актуальность темы определяется и тем, что новый методологический подход к определению государственной службы, ее месту в обществе диктует потребность проанализировать факторы развития, повышения дееспособности института государственной службы. В этой связи особый акцент приобретает субъективный фактор системы управления — культура управления, профессионализм государственных служащих.

Актуальность вопроса о государственной службе во многом обусловлена полиэтничностью российского общества. Значимость для государственной службы масштабов изменений, произошедших в постсоветский период, все еще адекватно не осмыслена.

Рассматриваемая проблема актуализируется принятием Указа Президента Российской Федерации «Об образовании Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», согласно которому создается уникальное образовательное и научное учреждение, объединяющее Академию народного хозяйства и Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации в Российскую академию народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Верный инновационный ход позволит сохранить и приумножить эффективность деятельности на всех направлениях.

Необходимость обновления методологии анализа современного состояния государственной службы Российской Федерации, потребность разработки инновационных мер по формированию системы государственной службы в российском федеративном правовом государстве, повышения качества регулирования и функционирования этого важнейшего института публичной власти обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Исследуемая проблема представлена широким спектром научных работ по теории и практике государственного управления и государственной службы, а также публикациями, в которых рассматриваются предпосылки, проблемы, цели и факторы реформирования названных  институтов.

Фундаментальная проблема соотношения политики и государственного управления рассмотрена рядом ученых и мыслителей, чьи труды имеют непреходящее значение для политологии и социальной философии. Одним из первых противостояние административной системы и представительной демократии проанализировал английский философ и экономист Дж. Стюарт Милль. Не потерял своей актуальности резко критический взгляд на данную проблему марксистской школы политического анализа, которая трактует бюрократию как систему управления, осуществляемого с помощью оторванного от народа и стоящего над ним аппарата.

Многоплановая характеристика соотношения политики и государственного управления и вытекающих отсюда проблем эффективности названных явлений в их современном виде дана М. Вебером. Он разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, предложил подходы к классификации управленческих отношений в соответствии с типами легитимного политического господства. В американской политической и административной науке веберовскую парадигму развивал В. Вильсон.

Исследуемые автором проблемы эффективности государственного управления и государственной службы, методологически связаны с проблемами, изучаемыми общей теорией управления.

Базовую роль в разработке темы сыграла «теория административного поведения», сформулированная в работах Г. Саймона, «доктрина человеческих отношений», представленная исследованиями Э. Мэйо, «ситуационный подход», предложенный П. Лоуренсом, «школа поведенческих наук», чьи идеи заложены Д. Мак-Грегором, Р. Лайкертом. Особо следует выделить кибернетическое направление Н. Винера, У. Эшби и С. Бира.

Политические аспекты теории систем отражены в ряде научных работ, анализирующих взаимодействие институтов и разнообразных акторов в рамках политического процесса. С точки зрения применения политологического анализа к теории и практике государственного управления, важным подспорьем диссертационного исследования являются работы таких авторов, как Р. Арон, Р. Даль, А. С. Панарин, З. Бжезинский, С. Хантингтон, Ю. Хабермас, Ф. Хайек и др.

Существенное влияние на идеологию исследования оказали научные разработки теоретиков постиндустриализма и постмодернизма, посвященные концептуализации роли бюрократии в современном обществе, политизации и деполитизации, как тенденциям ее реформирования. Политический аспект постмодернизма заключается в актуализации проблемы свободы личности с точки зрения культурных и политических реалий, развитии форм политического участия.

Среди западных теоретиков постмодерна интересны работы таких ученых, как М. Крозье, Ж.Ф. Лиотард, Р. Инглхарт, Б. Смарт, Э. Гидденс, З. Бауман. Из трудов отечественных специалистов по данной проблематике назовем публикации В.Л. Иноземцева, А.С. Панарина, Ю.Д. Артамоновой и др.

В данной связи наиболее интересны научные труды таких ученых, как Р. Мертон, Дж. Мид, Т. Парсонс, А. Шюц, в которых управленческие отношения рассматриваются как составная часть общественных отношений при доминирующей роли последних.

Российская группа авторов, в трудах которых производится анализ современного состояния государственного управления и государственной службы, отражаются актуальные проблемы реформирования государственной службы, включает в себя таких известных ученых, как Г.В. Атаманчук, Т.А. Алексеева, Л.Н. Алисова, И.А. Василенко, О.В. Гаман-Голутвина, А.А. Дегтярев, Б.М. Лазарев, Е.В. Охотский, Т.Д. Пестик, Ю.Н. Старилов и др.

Основательный компаративный анализ исторической эволюции государственной бюрократии в контексте соотношения политики и управления провели В.С. Комаровский, Л.Н. Тимофеева, Е.Г. Морозова, А.Л. Гуторова, В.Д. Граждан, А.В. Оболонский, М.А. Чешков и др.

Актуальные проблемы реформирования государственной службы, поиска эффективной демократической модели политико-административного управления рассматриваются в трудах В. Слатинова, Л.В. Сморгунова, Е. Ясина.

Представляют практический интерес исследования, в которых характеристика управленческих отношений встраивается в контекст функционирования социальных структур и социальных институтов, включая институт управления. К ним относятся работы Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, В.М. Манохина, В.Л. Романова и др. по проблемам общей теории организации и управления, а также теории государственного управления и государственной службы.

Кроме того, политические аспекты теории систем отражены в ряде научных работ, анализирующих взаимодействие институтов и разнообразных акторов в рамках политического процесса. Рассмотрение многих процессов и проблем организации и развития современного института государственной службы нашло свое отражение в трудах отечественных политологов и специалистов в области юриспруденции: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.Г. Барабашева, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, В.В. Гайдука, Н.И. Глазуновой, В.Д. Граждана, А.А. Гришковца, Б.П. Елисеева, А.Д. Керимова, В.А. Козбаненко, Л.М. Колодкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, И.П. Марченко, М.Н. Марченко, А.А. Мацнева, Н.П. Медведева, В.А. Михайлова А.В. Оболонского, Ю.Н. Старилова, М.В. Столярова, Б.А. Страшуна, Л.Н. Тимофеевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, Н.Ю. Хаманевой, Т.Я. Хабриевой, И.Д. Хутинаева, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, В.Ф. Яковлева и др.

Эволюция взглядов на публично-правовой характер государственной службы и становление ее на различных этапах истории государства, его политико-правового развития находят освещение в трудах видных отечественных ученых XIX–XX вв.: Н.Н. Алексеева, И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, В.М. Гессена, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, И.А. Ильина, Н.И. Иорданского, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляровского, П.И. Новгородцева, М.М. Сперанского, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.

Важный вклад в детализацию общей проблематики исследуемого института внесли труды историков, философов и социологов: Р.Г. Абдулатипова, А.Г. Барабашева, В.Э. Бойкова, В.Д. Граждана, В.С. Комаровского, К.О. Магомедова и др.

В то же время в политической науке отсутствует целостная теоретическая концепция организации и функционирования системы государственной службы Российской Федерации в условиях федеративного государства.

Очевидной необходимостью заполнения существующего пробела в теоретической и практической методологии и определяется актуальность настоящего диссертационного исследования. Несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам реформирования государственной службы в нашей стране и за рубежом, проблема институционализации остается открытой.

Объект исследования — общественные, политические и правовые отношения в сфере организации и деятельности   государственной службы Российской Федерации.

Предмет исследования — политические и правовые аспекты функционирования института государственной службы в условиях развития  российской общественно-политической системы.

Цель исследования заключается в научном обосновании процессов функционирования, трансформации и реформирования института государственной службы, определении приоритетных направлений ее совершенствования, детерминированных политической модернизацией современного российского общества, и выработке механизмов правового обеспечения функционирования системы государственной службы Российской Федерации на современном этапе.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач, отражающих логическую последовательность представленного исследования:

— раскрыть теоретико-методологические и исторические основы организации и функционирования государственной службы как объекта политической модернизации;

— раскрыть теорию бюрократии как методологическую базу анализа системы государственной службы;

— проанализировать этапы становления государственной службы в России;

— определить место и роль института государственной службы в политической системе общества;

— систематизировать процессы административно-правовой институционализации государственной службы в Российской Федерации, выявить возможности ее дальнейшего совершенствования;

— выработать комплексные предложения по дальнейшему формированию политико-правовой основы становления института государственной службы;

— показать роль института президентской власти в развитии государственной службы и становлении системы управления государственной службой;

— раскрыть специфику функционирования государственной службы в законодательных (представительных), исполнительных и судебных органах государственной власти;

выявить концептуальные противоречия и сложности реформы государственной службы в контексте трансформации политико-властных отношений в обществе;

— рассмотреть методы правового регулирования отношений на государственной службе и соответствие организационных форм государственной службы современному уровню государственного управления;

— выявить основные перспективы формирования регионального уровня государственной службы Российской Федерации;

— определить политический потенциал государственной службы в Российской Федерации в условиях модернизации политической власти, выявить политические проблемы, препятствующие повышению эффективности государственной службы Российской Федерации;

— выявить правовые и функциональные возможности расширения политического участия служащих в процессе государственного управления, определить направления модернизации государственной службы в условиях совершенствования институтов правового государства и гражданского общества.

Основная гипотеза исследования состоит в том, что концепция «нового государственного управления», лежащая в основе российской административной реформы, а также конкретные мероприятия реформы зачастую противоречат характеру политических стратегий, которые использует действующая российская власть. Диссертант полагает, что успешная административная реформа требует в качестве своего фундаментального условия модернизации политической системы на основе открытости и реальной состязательности.

Современное реформирование государственной службы Российской Федерации, осуществляемое в рамках модернизации, дальнейшей демократизации политической системы и подчиненное процессу радикальной перестройки взаимоотношений государства с гражданским обществом посредством адаптации модели государственного управления и государственной службы к функциональным изменениям в экономике и обществе, требует соответствующих изменений принципов организации структур и функционирования аппаратов органов исполнительной власти.

Институционализация государственной гражданской службы в процессе ее реформирования связана с перераспределением административной власти в аппаратах органов исполнительной власти посредством развития нормативно-правовых основ и организационно-структурной трансформации государственной службы, обеспечивающих усиление субъектной роли государственных служащих и расширяющих возможности их политического участия в целях повышения социальной эффективности государственного управления.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют политологические, правовые и социологические труды и положения, раскрывающие генезис, сущность, содержание и способы функционирования государственной службы как политико-правового института, а также специальные работы представителей современной отечественной и зарубежной политической философии, правоведческой, экономической и этической мысли по анализируемым вопросам.

Работа опирается на общенаучные принципы познания общественно-политических явлений, прежде всего принципы системности, целостности, противоречивости развития, а также единства исторического и логического, единства теории и практики. Кроме того, значительное влияние на мировоззренческие представления диссертанта, обусловившие идейное направление хода исследования, оказали труды выдающихся представителей мировой науки, исходивших из методологического единства естественнонаучного и гуманитарного знания, среди которых Н. Бор, Н. Винер, И.Р. Пригожин, Н.М. Моисеев. Системный взгляд универсального эволюционизма стимулирует поиск нетривиальных подходов к совершенствованию методологии реформирования государственной службы и выработки оптимизированной модели.

В качестве основных в диссертации использованы такие методы, как системный и структурно-функциональный, нацеленные на анализ и характеристику взаимодействия института государственной службы и общества, а также на выявление политических факторов процессов, происходящих в структуре государственной службы и позволившие проанализировать принципы организации и функционирования государственной службы; институционально-функциональный, давший возможность изучить систему государственной службы Российской Федерации и ее назначение; исторический, обусловливающий рассмотрение эволюции становления и развития института государственной службы; сравнительно-правовой, предоставивший возможность исследовать нормы различных отраслей права, выявить их взаимосвязь при организации и осуществления государственной службы.

В качестве специальных методов исследования применены политологический анализ, предполагающий аналитическое сопоставление однотипных политических институтов и процессов, а также формально-юридический, позволивший провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на наличие в них пробелов и коллизий, и теоретико-прогностический, давший возможность рассмотреть вопросы по совершенствованию законодательства в целях предотвращения новых проблем и коллизий.

Информационно-эмпирическую основу диссертационной работы составили нормативные правовые акты, легализирующие и регулирующие государственную службу Российской Федерации, а также определяющие цели и задачи реформирования данного института политической системы. К ним относятся: конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации. В диссертации также исследовано законодательство зарубежных стран (Великобритании, Соединенных Штатов Америки, Федеративной Республики Германии, Франции).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в особом авторском подходе к разработке проблемы инновационных политико-правовых аспектов реформы системы государственной службы в контексте модернизации исполнительной власти демократического федеративного правового государства.

Необходимость реформы гражданской службы осознается сегодня и обществом, и руководством страны. При этом данное направление административной реформы имеет немаловажную специфику: преобразования в ней должны быть проведены теми людьми, деятельность которых нуждается в коренном пересмотре. Поэтому в данный процесс необходимо ввести другие социальные силы. А ими могут быть только, во-первых, представители политических партий, движений и др.); во-вторых, представители бизнеса (руководители предприятий, фирм, корпораций, банков и т. д.); в-третьих, представители социально активного населения.

На основе проведенного анализа теории, истории и опыта развития и реформирования государственной службы в России диссертант сформулировал определение понятия «институт государственной службы», основанное на эмпирическом материале формирования федерализма в России, а также данных, полученных в результате экстраполяции знаний из других областей науки.

Перспективы развития института государственной службы диссертант видит в реализации авторской концепции создания органа управления государственной службой Российской Федерации. Автор диссертации считает, что в целях обеспечения политической стабильности, согласованного укрепления функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции Российской Федерации) необходимо создать федеральный орган по управлению государственной службой Российской Федерации, подчиненный непосредственно Президенту Российской Федерации — Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Такой федеральный орган управления будет обладать самостоятельностью с наделением функцией выработки государственной политики, контроля, надзора и оперативного исполнения задач по формированию и регулированию системы государственной службы. Функционирование такого органа должно быть системным, межведомственным и централизованным в той мере, в какой позволяет демократический принцип разделения уровней и ветвей государственной власти в Российской Федерации; цель его создания — выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере государственной службы, системное управление и контроль за процессами организации государственной службы, учитывающие основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы. При этом основные направления функционирования данного органа составляют: правовое регулирование, кадровое обеспечение и финансирование государственной службы, контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу на всех ветвях и уровнях государственной власти.

На основе анализа федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации автор сформулировал и обосновал положение о несоответствии порядка организации государственной службы в отдельных органах государственной власти специфике закрепленных за ними полномочий. Таким образом, диссертант считает целесообразным законодательно закрепить федеральными законами специальные нормы права, регулирующие специфику государственной службы в органах различных ветвей государственной власти и видов государственной службы.

Диссертант обосновал необходимость рассмотрения института государственной службы как системы, представленной в трех взаимосвязанных элементах: модернизационных идей; органов государственной власти всех уровней в их историческом становлении и развитии; правовых норм в их практической реализации. На развитие этой системы оказывают влияние экономические, политические, социально-культурные, природно-климатические условия, административно-территориальное устройство, численность и структура населения, а также этнические факторы и исторические особенности развития государства и общества.

На основе исследования политико-правового регулирования и реформирования института государственной службы, направленного на обновление и оптимизацию системы государственного управления, диссертант представил ряд принципиально новых обобщений, выводов и методик, обогативших политологическую науку, которые раскрыты в положении, выносимые на защиту.

В результате исследования была обоснована ключевая роль института государственной службы в политических процессах обеспечения национальной безопасности современного российского общества и государства, проанализированы модели взаимовлияния политических процессов и государственной службы и определено место института государственной службы современной России в структуре геостратегических национальных интересов.

По мнению диссертанта, дальнейшее реформирование системы государственной службы Российской Федерации целесообразно осуществлять в два этапа. В частности, в 2011–2013 гг. необходимо реализовывать направления по совершенствованию государственной службы в рамках Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации», а также обновить ее концептуальные основы и создать механизмы апробации предлагаемых нововведений. В этот же период целесообразно принятие новых федеральных законов, а также изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты о государственной службе с учетом правоприменительной практики, выявленных пробелов и коллизий. В последующем (до 2015 г.) возможно внедрение новых апробированных информационно-управленских технологий в систему государственной службы Российской Федерации.

В результате решения поставленных задач диссертационного исследования получены новые выводы и предложения, выносимые на защиту, которые и составили авторскую концепцию развития государственной службы Российской Федерации, обусловленную реализацией концепции правового государства.

В диссертационном исследовании определены ключевые характеристики процесса формирования государственной службы в Российской Федерации в связи с трансформацией института федерализма в постсоветский период и усилением этнического федерализма и активизации этнического фактора функционирования и изменения государственной службы с проявлением тенденций сепаратизма — не во благо отдельного народа, народностей, а в угоду отдельным этническим группам и группировкам, преследующим свои узкокорыстные цели.

Автором выявлены устойчивые тенденции институционализации неписанных норм при формировании кадрового состава государственного аппарата субъектов Российской Федерации.

Модернизация открывает возможности свободной самореализации общества, граждан, обусловленной адекватной трансформацией государственно-правового базиса в лице институционализации системы новой государственной службы, качественным изменением облика самого общества, государства, всех его политических институтов.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, полученные лично автором и содержащие элементы научной новизны:

- политические аспекты реформирования государственной службы Российской Федерации, отражающие взаимосвязь трансформации ее структурной организации и демократизации политико-властных и государственно-служебных отношений.

- задача создания качественно иного общества, реализующего стратегию инновационного развития, реальных равных возможностей, гарантирующего безопасность и благополучие каждого человека. Составными частями разрабатываемой ныне стратегии развития России до 2020 г. являются концепции и стратегии административного реформирования в сфере государственной службы, борьбы с коррупцией в чиновничьей среде, национальной безопасности, трансформации государственного управления и, соответственно, изменения кадровой политики в формировании государственной службы.

- методологическим недостаткам реформы государственной службы Российской Федерации, результатом которой является нормативно-правовое и фактическое установление трёх видов государственной службы, в то время как характер социальных, экономических и политических изменений в обществе создает необходимость институционализации государственной гражданской службы в качестве отдельного типа.

- смысл формирования и функционирования государственной гражданской службы состоит в сохранении и укреплении единства государства и институтов его политической системы, общества и личности, в преодолении состояния отчуждения и недоверия между народом и чиновничеством как составной частью государственной власти, повышении уровня легитимности властных структур, их авторитета и влияния в обществе, утверждения отношений партнерства и сотрудничества между органами государственной власти и институтами гражданского общества.

- либеральная модель реформирования не способна в полной мере решить проблемы, связанные с институтом государственной службы, который призван обеспечивать решение задач, имеющих отношение к национальной безопасности современной России.

- статус государственной гражданской службы как социально-политического института, источники саморазвития которого, как и гражданского общества, невозможно стимулировать посредством мобилизационных методов, персонал государственной службы невозможно исключить из контекста демократизации политической системы, предполагающей либерализацию отношений государства и общества вплоть до конкретного человека.

Для успешного, эффективного государственного строительства необходимо выработать определенную систему мотивации эффективной деятельности государственного чиновничьего аппарата, разработать более четкие конкурсные условия для привлечения на государственную гражданскую службу высококвалифицированных кадров.

- положение о расширении субъектной роли государственных служащих в процессе осуществления должностных функций, которое приведет к развитию правовой составляющей системы отношений в аппаратах органов государственной власти, и расширению политического участия граждан, замещающих должности государственной гражданской службы, в процессе государственного управления.

В этих условиях модернизационное обновление российского института государственной службы относится к первостепенным стратегическим и политическим задачам государства. Оптимальная организация работы института государственной службы Российского государства напрямую коррелирует с определением места России в процессах политического позиционирования в мире и международной системе интеграции;

- предложения по совершенствованию теоретической и практической методологии реформирования государственной службы, направленные на снятие противоречий между правовыми, структурными и управленческими факторами государственной службы, выявленными в ходе исследования. Для успешного, эффективного государственного строительства необходимо выработать определенную систему мотивации эффективной деятельности государственного чиновничьего аппарата, разработать более четкие конкурсные условия для привлечения на государственную гражданскую службу высококвалифицированных кадров при одновременном повышении уровня ответственности их перед обществом, самостоятельности, компетентности и профессионализма, поощряя и стимулируя их разумную инициативу и инновации, эффективное использование ресурсов, следование общей идеологии и стратегии развития страны;

- факт существования неписанной системы формирования аппарата чиновников, обусловленной этничностью и региональностью, особой схемы рекрутинга государственной службы в этно-территориальных субъектах Российской Федерации;

-  оценка современным тенденциям исследований, которые ограничены уровнем государственности без вскрытия внутренних механизмов и особенностей развития государственной службы в условиях федерализма в субъектах Российской Федерации, влияния федерализма на общие тенденции развития государственной службы.

- современный федерализм и государственная служба как ее элемент, обусловленный общими процессами централизации и децентрализации, унитаризации и федерализации, демократизации и авторитаризации;

- что этнический федерализм в наиболее либеральный период развития федерализма, неожиданно получив достаточно высокое количество полномочий, не до конца справился с появившейся относительной, но все же суверенной свободой; для освоения суверенитета и прочих благ «ельцинского» федерализма необходимо было время, которое было эффективно использовано в период, предшествовавший сворачиванию федерализма и позволивший национальным республикам сделать серьезные шаги на пути к освоению полученных полномочий и направить их, в том числе, в русло решения национального вопроса в пределах своей республики, осуществить серьезное воздействие на представителей проживающих в субъекте Федерации национальностей;

- серьезными последствиями как для Российского государства, так и для обновляющегося института государственной службы, для всего населения страны может обернуться игнорирование собственного историко-управленческого и мирового опыта создания и основ функционирования института государственной службы, выражающихся в поверхностном и непродуманном отношении к процессам административного реформирования.

Вместе с тем либеральные реформы должны сохранить отработанные десятилетиями централизованную, вертикальную интегрированную систему управления. Мировой и отечественный опыт свидетельствует, что любые инновации не должны подрывать централизованную управляемость государственной службой даже в периоды протекающих политико-трансформационных процессов;

- дальнейшее реформирование системы государственной службы Российской Федерации должно проходить в два этапа. В 2011–2013 гг. необходимо реализовывать направления по совершенствованию государственной службы в рамках Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации», а также обновить ее концептуальные основы и создать механизмы апробации предлагаемых нововведений, принять новые федеральные законы, а также внести изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты о государственной службе с учетом правоприменительной практики, выявленных пробелов и коллизий. В последующем (до 2015 г.) возможно осуществление новых апробированных информационно-управленских технологий в систему государственной службы Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы. Научная значимость работы заключается в выработке положений, которые могут    быть полезны в формировании системы государственной службы с позиций политических реалий, складывающихся в настоящее время в государстве и перспективных направлений теории и практики российского права. Теоретическая направленность в решении практических задач совершенствования системы государственной службы позволяет систематизировать научно-практические представления об эффективной модели управления государственной службы.

  • Уточненные диссертантом основные категории и понятия расширяют теоретические политологические, правовые и содержательные аспекты понимания института государственной службы. Выявленные закономерности становления и развития государственной службы Российской Федерации позволяют учесть их в дальнейших научных исследованиях.
  • В то же время результаты диссертационного исследования носят прикладной характер и могут способствовать совершенствованию политической составляющей системы государственной службы, правового регулирования, формированию и развитию эффективной системы государственной службы Российской Федерации. Результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой и правоприменительной деятельности на федеральном и субъектном уровнях Российской Федерации, а также в учебном процессе, включая систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд положений разработанной авторской концепции отражены в опубликованных монографиях, лекциях и научных статьях, включены в учебники, учебные пособия, методические разработки.

Отдельные положения диссертационного исследования реализованы автором в его научной и практической деятельности в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан в процессе преподавания дисциплин: «Государственная служба Российской Федерации», «Система государственного управления», а также в выступлениях на международных, всероссийских и профильных научных конференциях.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами, содержанием исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих двадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, проанализирована степень ее научной разработанности, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрыта методологическая основа исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту, показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, структура работы.

Глава первая. «Теоретико-методологические и исторические основы организации и функционирования государственной службы как объекта политической модернизации» содержит анализ институционального подхода к исследованию государственной службы (§ 1), рассматривает теорию бюрократии как методологическую базу анализа системы государственной службы (§ 2), анализирует этапы становления отечественной модели «государевой службы» (§ 3), определяет место и роль института государственной службы в политической системе общества (§ 4).

Концептуализация проблематики государственной службы в рамках институционального подхода требует уточнения содержания, как основных понятий, так и основных методологических принципов институционального анализа. Дело в том, что институционализм как теоретико-методологическое направление неоднороден и представляет собой весьма противоречивое единство целого ряда теоретических концепций. В этой связи автор, проанализировав основные течения институционализма, обозначает методологическую позицию, которая легла в основу проведенного исследования.

Автор уточняет содержание понятия «институт», раскрывает методологические принципы институционального анализа, подробнее останавливается на неоинституциональном подходе и показывает его значение для изучения государственной службы.

В исследовании автор придерживается первой трактовки понятия «институт» и определяет государственную службу как комплекс норм, правил, регламентирующих деятельность лиц, обеспечивающих работу государственных органов. Такой подход не только соответствует общепринятой традиции в современной науке, но и позволяет дать комплексную характеристику государственной службе, понять специфику правоустанавливающих норм, показать особенности их функционирования и выявить различия между общими принципами функционирования государственной службы как институционального образования и рядом специфических правил, определяющих порядок работы отдельных государственных учреждений (организаций).

Достаточно интересным является соотношение политики и права в гражданской службе. Государственное управление, в современных условиях, относится и к группе политических наук, поэтому резонно утверждение, что к этой группе вполне определенно можно отнести и науку государственной гражданской службы. Она действительно, с одной стороны, политическая наука, а с другой — управленческая, поскольку играет значительную роль в упорядочении данных политических процессов. При этом правовая составляющая ни сама по себе, ни в совокупности с другими науками не играет какой-либо определяющей, доминирующей роли в гражданской службе. Она явно решает лишь те задачи, выстраивается лишь в том порядке, который задает им политика. Именно политика определяет все главное и значительное в гражданской службе и государственном управлении в целом.

Гражданская служба — это, прежде всего, политический инструмент, используемый политической властью для исполнения полномочий государственных органов.

Государственная служба в современных странах — сложносоставно

В государственной службе институциональный уровень составляют общие нормы и правила, определяющие порядок функционирования всей системы государственных учреждений, выполнение ими функций по обеспечению бесперебойной работы государства как органа управления, поддержания устойчивого развития общества, сдерживания и регулирования социальных конфликтов на всех уровнях — государственных учреждений (министерства, агентства, службы), организаций, обеспечивающих решение текущих проблем, аналитическом уровне государственной службы. В рамках данной работы исследуется институциональный уровень государственной службы. Однако специфика его функционирования такова, что без учета процессов, происходящих на других уровнях, невозможно составить адекватную картину государственной службы, во многом актуализирующуюся на уровне политической практики как институционального образования.

Автор считает, что исследование процессуальной стороны «жизни» института государственной службы невозможно в рамках классического институционализма, доминировавшего в науке в области исследования институтов вплоть до 80-х гг. XX в. и тяготевшего к механистическому описанию института как нормативной системы. В самой методологии институционального анализа должны были произойти определенные изменения, которые позволили бы преодолеть ограничения формально-нормативистского подхода к институтам. Эти изменения связаны с появлением так называемого «нового институционализма».

Государственная служба — один из институтов, где формальные правила и официальная регламентация необычайно сильно развиты. И это связано, прежде всего, с особой значимостью данного института в системе принятия и реализации государственных решений. В оценке эффективности института государственной службы есть сложности субъективного характера, которые, с одной стороны, требуют квалифицированного выполнения функции управления общественными делами, но с другой — отдельные элементы государственной службы могут быть и не заинтересованы в высокой степени профессионализма государственных служащих, если их политика требует лишь беспрекословного выполнения намеченного курса.

Успешность реформ в современный период будет зависеть от учета принципа федерализма при модернизации государственной службы. Управление национальными и федеративными процессами и отношениями представляет собой процесс целенаправленного воздействия властных структур на всю совокупность общественных условий жизнедеятельности российских народов.  Вместе с тем этнофедеративный фактор также влияет на управленческие процессы не меньше, чем государственная служба на национальные отношения. Поэтому эффективность управления может быть обеспечена только на основе познания и использования объективных закономерностей и тенденций развития национальной жизни.

Диссертант исходит из того концептуального положения, что причиной возникновения бюрократизма является невозможность осуществления полного самоуправления народа на основе проведения референдумов, откуда вытекает необходимость наличия профессионального аппарата для осуществления государственной власти. Действие организационной машины производит в массах серьезные изменения, она передает от руководства к массам искаженную информацию, при этом происходит разделение на руководство и руководимое большинство, затрудняется контроль над руководством, происходит закрепление постов, привилегий, что способствует бюрократизации организации, преследованию организационной верхушкой своих интересов. При росте организации в ее деятельности постепенно вытесняются демократические порядки, доминируют исполнительные органы .

Автор считает, что бюрократизм — это внутреннее свойство любого государственного аппарата, аппарата управления, его неискоренимая характеристика.

Для изучения роли бюрократии в осуществлении власти среди всех трактовок бюрократии автор придерживается позиции А. Оболонского, который выделяет и рассматривает следующие концепции: 1) имперскую; 2) марксовую; 3) веберовскую; 4) реалистическую .

На основе проведенного анализа этих концепций автор приходит к выводу о том, что снижение качества и уровня реализации организационных принципов и функций государственной службы неразрывно связано с усилением бюро­кратических тенденций в системе осуществления власти. К числу объективных причин проявления бюрократизма в государственной службе автор относит следующие: доминирование исполнительной власти в системе разделения вла­стей; сохранение большого значения государственной власти в определении социально-экономической политики, доминирование роли государственных структур во влиянии на хозяйствующие субъекты, необходимость централизованного распределения финансовых ресурсов в условиях слабости развития местного самоуправления при обеспечении жесткого контроля и надзора со стороны государства по использованию этих ресурсов; формализм в реализации демократических процедур, выхолащивание их демократической сути, становление управляемых избирательных процедур при доминирующей роли государства и использовании административного ресурса; слабое развитие многопартийной системы и недейственность политической системы в осуществлении общественного контроля над процессом.

Государственная служба в России имеет многовековую историю. Автор считает, что процесс ее зарождения шел еще с 1Х-Хвв.  по двум направлениям: по линии хозяйственно-административного управления через тиунов, ключников, казначеев, дьяков, т. е. людей зависимых, и по линии военной службы через вольных слуг путем свободного соглашения. С усилением власти «великих московских князей» развитие государственной службы пошло по пути «расширения начала повинности». Со второй половины XVI в. сложилось понятие о «служилой земле», когда все землевладельцы обязаны были служить царю.

На процесс становления государственной службы в России несомненно оказали влияние геополитические и этнонациональные факторы. Процесс становления России сопровождался ее территориальным расширением. Изменялся и характер государственной службы, обусловленный усилением территориальной сложности управления Россией. Новые этнические вкрапления в состав России также обуславливали приход на государственную службу представителей различных народов, принявших православие. Все указанные изменения планомерно привносили новые элементы управления, традиции и правила.

Автор анализирует концепцию сторонников правового подхода к государственной службе, приходит к выводу, что она не в состоянии разрешить ряд противоречий, а именно то, что, во-первых, уже с периода вотчинного правления великим княжеством Московским происходило смешивание государственного права с частным, и, во-вторых, вплоть до XVII в. в российском законодательстве не существовало правового акта, который бы определял права верховной власти, права и обязанности граждан, так как только в 1649 г. было принято Соборное уложение, устранившее пробел в российском законодательстве.

Местничество в России существовало вплоть до великих Петровских реформ. Географическое положение, обширность территории и небольшая плотность населения, полиэтничность и другие факторы побуждали к непрерывному поиску оптимальной модели управления российским государством. Начиная, по меньшей мере, с Петра I, власть стремилась к тому, чтобы Россия в своем развитии продвигалась в сторону Запада. На смену медлительной Боярской думе, вечеобразным и не имевшим строгого регламента Земским соборам, сети приказов с нечеткими функциями и параллелизмом в обязанностях пришли новые высшие и центральные органы управления — Сенат, отраслевые административные департаменты-коллегии, Синод. Вместо обычаев и прецедентов, во многом служивших основой деятельности прежних управленческих учреждений, новые государственные органы руководствовались правовыми нормами и должностными инструкциями, в частности Генеральным регламентом 1720 г.

На основании этого автор делает вывод, что петровские реформы представляли собой радикальное преобразование, в первую очередь, центрального административного аппарата и оказали влияние на все последующее развитие организации государства Екатерины II, Николая I, Александра II и Николая II.

Исследуя этапы происходящих политических изменений в России в 1917–1920 гг., автор делает вывод, что после революции произошла быстрая замена старого профессионального чиновничества «пролетарской» государственной службой и на ее базе начала формироваться принципиально новая «советская модель» государственной службы. Поэтапно анализируя изменения в деле строительства государственного аппарата, автор считает, что «советской модели» государственной службы были присущи такие принципы, как соответствие служащего воле и интересам народа социалистического государства; демократический централизм; национальное равноправие; плановость; социалистическая законность; государственная дисциплина.

С июля 1918 г. в Советской республике установилась однопартийная система, которая таила в себе огромную опасность. Поскольку правящая партия большевиков не имела легальной оппозиции, правительство начало действовать преимущественно насильственными методами.

В основу организации работы с кадрами в СССР был положен принцип номенклатуры должностей — все государственные должности делились по признаку старшинства на ряд групп (номенклатур), комплектование каждой из которых поручалось определенному органу или должностному лицу. Цель этого деления состояла в том, чтобы весь объем работы по комплектованию государственных должностей распределить между конкретными органами (должностными лицами), с учетом иерархии должностей отражался уровень квалификации и профиль подготовки специалиста, который должен занимать должность согласно штатному расписанию.

Автор считает, что именно партийные органы, реализуя кадровую политику, определяли номенклатурные должности, на которые, в связи с их особой значимостью в политическом, хозяйственном или социально-культурном отношении, необходимо было ставить людей, способных проводить в жизнь политику партии, ее решения. При назначении на любой пост от претендента прежде всего требовалась верность КПСС и уж потом профессиональные качества, так как бытовал образ комиссара (политработника-управленца), который обязан был организовать любой управленческий процесс. Руководители, занимавшие высокие должности, одновременно включались в состав ЦК КПСС и в руководящие органы КПСС. Тем самым они уже по Уставу КПСС были обязаны исполнять директивы соответствующих комитетов КПСС и требовать того же от подчиненных. Так на практике реализовывался принцип демократического централизма и обеспечивалась руководящая и направляющая роль КПСС в государстве и обществе, что было закреплено в ст. 6 Основного закона государства 1977г.

На основании вышеизложенного автор выделяет особенности «советской модели» государственной службы, которыми, по его мнению, являлось то, что советское государство не преследовало цели создания профессионального чиновничества; основной задачей служащих, которые находились под контролем Совета народных депутатов и партийных органов, являлось исполнение государственных задач; служащие могли быть в любое время уволены с государственной службы и лишены права претендовать на рассмотрение своего трудового спора в суде; назначение на должность и увольнение производилось практически административным путем; вопросы социальных гарантий решались посредством устанавливаемых привилегий и др.

Крах советской модели государственной службы во многом обусловлен общим политическим кризисом. В период перехода к новой российской государственности огромный вклад в становление государственной надстройки сделал М.С. Горбачев. Необходимость перестройки системы всего советского общества, института Советского государства, партийного способа управления страной вызвали к жизни сложное политическое явление — перестройку. Именно она привела к развалу СССР, советской власти и системы государственной службы.

Обе модели власти и государственного управления привели к возникновению новых моделей государственной службы — соответственно ельцинской и горбачевской, с присущими политикам особенностями управления.

Радикально-либеральная модель государственной службы Б.Н. Ельцина с радикально-демократическим подходом к власти позволили руководителю страны нейтрализовать власть Советов, распустить КПСС и сформировать новую систему государственной власти и управления.

Изучение и обобщение отечественного опыта формирования государственной службы, выявление основных тенденций и противоречий, осмысление позитивных и негативных сторон позволит использовать его для успешного становления этого института в современной России.

На основании классификации государственной службы диссертант выделил основные модели государственной службы, существующие в современных зарубежных странах. Среди них подробно рассмотрены: рациональная централизованная закрытая модель, осуществляемая в унитарном государстве (французская модель); относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания); рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, действующая в федеративном государстве (германская модель); децентрализованная открытая модель, воплощенная в государственном строительстве и праве Соединенных Штатов Америки. Данные модели, несомненно, созданы исходя из политических целей и задач, государственной идеологии правящих политических сил.

Особенность формирования системы государственной службы в Российской Федерации заключается в том, чтобы в точном соответствии с законами и тенденциями, объективно действующими в системе национальных и федеративных отношений, создать благоприятные условия для развития регионов и национально-этнических общностей в них, разрешать проблемы и противоречия, возникающие в сфере федеративных и межнациональных отношений.

Управлять национальными отношениями — значит вскрывать и устранять препятствия на пути к намеченной цели, расчищать дорогу для действия объективных процессов.

Поскольку власть есть средство выражения политики, а государственная власть — государственной политики, для закрепления нового института нужна воля и твердая решительная деятельность государственной власти, прежде всего ее высших должностных лиц.

Чтобы избежать развала Российского государства бывший Президент России В.В. Путин в своем первом Послании Федеральному Собранию 18 апреля 2001 г. объявил об административной реформе, важнейшей задачей которой было укрепление «вертикали власти» и к 2008 г. «парад суверенитетов» завершился.

Глава вторая — «Административная институционализация государственной службы Российской Федерации» — включает параграфы, посвященные изучению институционализма как политико-правовой основы становления института государственной службы (§ 1), роли Президента Российской Федерации в формировании института государственной службы (§ 2), специфике функционирования государственной службы в законодательных (представительных) органах власти (§ 3), осуществлению государственной службы в системе органов исполнительной власти (§ 4), особенностям государственной службы в судебных органах государственной власти (§ 5).

Под институционализацией государственной службы автором рассматривается процесс формирования различных типов ее политико-правовой деятельности в качестве важнейших институтов. Этот подход включает основные компоненты институциональных преобразований: 1) повышение ответственности (подотчетности) государственных служащих; 2) укрепление институциональных ограничительных рамок на государственной службе; 3) открытость государственной службы (расширение участия гражданского общества, надзор); 4) качественное предоставление государственных услуг; 5) реформу системы управления государственной службой.

Автор выделяет основное свойство государственной службы, каковым, по его мнению, является ее системность, которая показывает органическую связь всех видов государственной службы друг с другом и с муниципальной службой и взаимодействие между собой.

Государственная служба состоит из ряда относительно самостоятельных подсистем: институциональной, нормативной, функциональной, лично-кадровой, коммуникативной культурно-идеологической, которые предметно выражены в существе самого явления, которое разделяется на публичную подсистему, в рамках которой принимаются нормативно-правовые акты, и бюрократическую, которая исполняет требования норм федерального законодательства.

В период формирования инновационной системы государственной службы роль Президента Российской Федерации возрастает, что не исключает в перспективе необходимость передачи части полномочий Президента Российской Федерации, закрепленных в федеральных законах о государственной службе, федеральному органу по управлению государственной службой Российской Федерации.

Общая роль в институционализации государственной службы, по мнению автора, принадлежит, прежде всего, представительному и законодательному органу Российской Федерации, которым согласно статье 94 Конституции Российской Федерации является Федеральное Собрание Российской Федерации.

Аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, их служащие при всем многообразии функций, связанных с законодательным процессом, не выполняют функции правотворчества, не обладают правотворческими полномочиями. На государственной службе в законодательных органах реализуются функции административно-правовые, в которые входят функции регулирования, регламентации, координации и контроля. Речь идет о реализации государственной службы в законодательных (представительных) органах только в процессе подготовки, организационном и материальном обеспечении самого законодательного процесса.

Все направления деятельности Думы и ее мероприятия обеспечивает Аппарат, который подотчетен Государственной Думе. Нормативным правовым актом государственного органа или его административным регламентом Аппарат наделяется функциями, задачами и установленной ответственностью по обеспечению осуществления полномочий государственного органа. Аппарат рассматривается в диссертации комплексно — и как социальный институт, и как организационно-технологическая система, и как важнейший инструмент обеспечения политической и представительно-законодательной власти. Отсюда и основные принципы его построения: соответствие структуры Аппарата структуре Государственной Думы; подчиненность и подотчетность Государственной Думе; статус юридического лица, имея иной характер по сравнению с аппаратом исполнительных или судебных органов власти, осуществляет обеспечительные функции.

Во-первых, двойственный характер парламента по отношению к государственной службе проявляется, прежде всего, в том, что он занимается подготовкой к формированию нормативной правовой базы (законодательство) государственной службы, в то же время аппараты законодательных (представительных) органов входят в систему государственной службы. Во-вторых, государственными служащими в законодательных (представительных) органах могут быть граждане Российской Федерации. В-третьих, государственная служба в законодательных (представительных) органах обладает самостоятельностью. Аппараты палат Федерального Собрания (Совет Федерации и Государственная Дума) являются юридическими лицами. Следовательно, внутренние структуры палат носят устойчивый характер. Кадровое, материальное и техническое обеспечение определяются руководителями палат по согласованию с комитетами по регламенту и организации работы палат. В-четвертых, Федеральное Собрание не имеет административной вертикали соподчиненности. Субординация между государственными служащими проявляется лишь во внутренней структуре самого аппарата. В-пятых, при всей политизированности законотворческой деятельности, государственные служащие должны обладать нейтралитетом по отношению к политическим вопросам. В-шестых, специфика статуса государственного служащего в законодательных (представительных) органах связана, прежде всего, с тем, что служащие не могут представлять свои органы, а также выступать от их имени.

Основной сферой осуществления государственной службы в федеративном государстве являются органы исполнительной власти, которые распоряжаются природными, людскими, правоохранительными, информационными, финансовыми и иными ресурсами общества. Особой спецификой, признаками государственной гражданской службы в органах исполнительной власти является жесткая вертикаль иерархического соподчинения с преобладанием единоначалия, подзаконный характер, проявление иерархического характера исполнения властных полномочий, непрерывность осуществления, профессиональный характер деятельности по осуществлению государственного управления.

Вместе с тем серьезными проблемами, порождающими низкую результативность исполнения функций по оказанию государственных услуг, остались: неопределенность в содержании понятия «государственная услуга», чрезмерная и иногда намеренная усложненность административных процедур, их закрытость и непрозрачность для гражданского общества в целом и потребителей государственных услуг в частности, отсутствие четких механизмов непосредственного оказания услуг, контроля и ответственности за несвоевременное, некачественное оказание услуг.

Не позволяет полностью и всецело раскрыться потенциалу государственной службы болезнь коррупции. Данным недугом охвачены все органы государственной власти без исключения, проблема носит почти культурно-исторический характер, а подпитывается слабой материальной обеспеченностью государственных служащих. Противоядием от коррупции может стать культурно-пропагандистский подход к искоренению болезни и повышение уровня материальной обеспеченности государственного служащего.

Судья, занимая государственную должность Российской Федерации (федеральный судья) либо государственную должность субъекта Российской Федерации (судья конституционного (уставного) суда, мировой судья), не имеет и не может иметь статус государственного служащего. Осуществление государственной службы по определению предполагает включенность в систему иерархических связей, подконтрольность и подотчетность, зависимость. Признание непосредственного осуществления правосудия государственной службой вступило бы в непримиримое противоречие с основополагающими идеями, основными общепризнанными принципами организации и деятельности независимого суда.

Служба в аппарате суда требует дифференцированного подхода к содержанию и перечню реестра государственных должностей, более гибкого отнесения конкретных должностей к категориям и группам с учетом сложившейся стабильности должностей, объективно необходимых для организации работы суда и судей по осуществлению правосудия.

Одним из важнейших вопросов в деятельности государственных служб, занимающихся вопросами обеспечения деятельности государственных органов, национальными и федеративными отношениями, является вопрос компетенции кадров. На подготовку специалистов в области федеративных и межнациональных отношений высшая школа пока ориентирована слабо. Стало очевидным, что нужна продуманная система подготовки кадров по проблемам межнациональных отношений и правам человека.

В итоге предложено пересмотреть структуру государственной гражданской службы в соответствии с принципом разделения власти и учитывая специфику службы в ее различных ветвях, подразделяя эту службу на федеральную государственную гражданскую службу в законодательных (представительных) органах, федеральную государственную гражданскую службу в исполнительных органах и федеральную государственную гражданскую службу в судебных органах. В свою очередь, государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации подразделить на государственную гражданскую службу в законодательном (представительном) органе и государственную гражданскую службу в исполнительных органах с учетом принципа федерализма и учета национальных прав.

Глава третья — «Проблемы институциализации государственной службы Российской Федерации и их политические аспекты» — посвящена анализу концептуальных противоречий реформы государственной службы в контексте трансформации политико-властных отношений в обществе (§ 1), политических аспектов противоречий в формах и методах политического регулирования отношений на государственной гражданской службе (§ 2), политических аспектов соответствия организационных форм государственной службы и современных методов государственного управления (§ 3), перспективам формирования регионального уровня государственной службы Российской Федерации (§ 4).

Элементом системы государственной службы Российской Федерации является вся подсистема отношений, определяющая порядок формирования и востребования кадрового потенциала государственной службы, применения кадровых технологий в процессе прохождения государственным служащим государственной службы.

Диссертант предлагает в качестве базисных начал, на которых формируется резерв управленческих кадров, следующие научные основы: принцип объективности; принцип открытости; принцип многоуровневости; принцип дифференцированности; принцип непрерывности. В структуру информационной системы резерва управленческих кадров следует включить базу данных о государственных должностях Российской Федерации, должностях в федеральных государственных органах и федеральных бюджетных организациях в приоритетных сферах экономики, замещение которых возможно включенными в федеральный резерв управленческих кадров, а также базу данных о гражданах различных возрастных групп, классифицированных по образованию, опыту работы и иным свойствам, характеризующим их профессиональный уровень.

Автором осуществлен анализ практических мер по подготовке и осуществлению реформы государственной службы, подходов и принципов правового регулирования и структурной организации государственной гражданской службы, содержащихся в Концепции реформирования и составивших основу законодательства о государственной службе Российской Федерации. Также автором рассмотрены вопросы оптимизации структуры и повышения эффективности труда государственных служащих. Раскрыта специфика и противоположность правовых и политологических подходов, закрепленных в законодательстве о государственной службе и вызывающих противоречия в практике достижения целей реформы. Борьба этнического, корпоративистского и демократического подходов, по мнению автора, выразилась в противоречивости публично-правового статуса государственной службы, а ставка на кадровый аспект преобразований вместо структурного оставляет без изменения властно-принудительный характер служебных отношений.

Диссертант утверждает, что институционализация государственной гражданской службы в качестве полноценного элемента политической системы невозможна путем поверхностного приведения норм законодательства в соответствие со сложившейся практикой. Существующая практика сохраняет милитаристский характер гражданской службы. Поэтому автор приходит к выводу, что требуется принципиально новый подход, направленный на изменение властной природы государственно-служебных отношений, которые являются компонентом политических отношений в обществе.

Автор считает, что принципиально новым подходом к решению стоящих перед российским правительством задач является внедрение принципа «управления по результатам». Этот принцип подразумевает планирование конкретных среднесрочных общественно-значимых и измеримых целей и выделение соответствующих ресурсов (в том числе финансовых) для их достижения. Основной контроль, по мнению автора, должен осуществляться за достижением целей, а не за процессом «освоения» бюджетных средств. К числу новых для России механизмов эффективного управления автор относит и комплексное решение наиболее острых проблем на основе программно-целевого подхода. Сочетаясь с управлением по результатам, программно-целевое бюджетное планирование предполагает направление бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых целей деятельности министерств и ведомств с одновременным мониторингом и контролем достижения намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Исходя из этого автор считает, что вектор трансформации должен быть направлен на изменение объемов полномочий и корректировку предметов ведения должностей государственной службы. Максимум целеполагания состоит в том, чтобы конкретный служащий имел возможность самостоятельно осуществлять свою деятельность в пределах своих полномочий без руководства со стороны вышестоящего начальника. Отсутствие системного политического характера целей и задач реформы не позволяет реализовать государственную службу в качестве социально-политического института. Так, развитие законодательства о государственной гражданской службе не приводит к развитию права как такового. Это выражается в минимизации гражданско-правовых основ государственно-служебных отношений. В результате государственная служба сохраняет свой публично-правовой характер и осуществляется в интересах управляющих ею, а не граждан и общества, что в итоге обусловливает низкий уровень ее социальной эффективности.

Автор выражает уверенность, что комплекс задач по приведению организационных форм, методов регулирования и технологий государственного управления в соответствие со сложившимися, а тем более перспективными общественными отношениями и экономическими условиями может быть реализован в случае придания им системного характера. В этом случае вектор приведения названных факторов в целесообразное единство затронет не только макро, но и микроуровень политической системы, представленный аппаратами органов исполнительной власти и конкретными должностями государственной службы, а главное — людьми, которые эти должности исполняют.

Реальное развитие институтов федерального вмешательства и юридических механизмов централизованного контроля является, прежде всего, показателем усиления президентской вертикали власти, ее эффективности и действенности. Это институты вмешательства президента в нормотворчество органов региональной исполнительной власти и согласительных процедур, используемых при разрешении конфликтов между центром и регионами.

В судебной кадровой политике на региональном уровне наметились тенденции преодоления имитационного (в плане внедрения классической для западной политико-правовой традиции системы разделения властей) институционального дизайна судебной власти, связанные с тем, что региональные суды действительно начинают приобретать черты институтов публичной (государственной) власти, изначально зафиксированные в российском законодательстве, но реализующиеся лишь в настоящее время в процессе трансформации федеральных и региональных структур судебной власти и изменения характера их взаимоотношений.

Процесс федеративной трансформации в постсоветской России предопределяет формирование системы диверсифицированного правосудия, позволяющей эффективно разрешать различные виды правовых и политических конфликтов на региональном уровне.

Реализация этого проекта предполагает возникновение и развитие соответствующей институциональной структуры судебной власти, в рамках которой помимо федеральной системы судов (районных, городских, областных и др.) функционируют и другие, имеющие региональную дислокацию институты: конституционные суды республик в составе Российской Федерации, уставные суды иных субъектов, мировые суды, ювенальные суды, третейские суды, а также прочие альтернативные способы разрешения правовых конфликтов («восстановительное правосудие», медиация, институт мирового соглашения), широкое использование которых является важным условием снижения уровня этнонациональной конфликтности.

Политико-правовой наукой и практикой уделяется недостаточно внимания сложившейся неписанной системе формирования аппарата чиновников, обусловленного этничностью и региональностью.

При анализе современного федерализма основной тенденцией исследований является их ограниченность уровнем государственности без вскрытия внутренних механизмов и особенностей развития государственной службы в условиях федерализма в субъектах Российской Федерации, влияние федерализма на общие тенденции развития государственной службы под воздействием системы федерализма и, наконец, результаты функционирования института федерализма в постсоветской России.

Однобокость подходов к толкованию современного федерализма и государственной службы как его придатка, якобы обусловленного лишь общими процессами централизации и децентрализации, унитаризации и федерализации, демократизации, приводит к явно неверным выводам.

При развитии федерализма по определенным схемам по типу: договорной федерализм — конституционно-договорной — централизованный унитаристский, соответственно все прилегающие структуры, в том числе и государственная служба, должны развиваться по указанному пути.

Глава четвертая — «Особенности трансформации государственной службы в субъектах Российской Федерации» — посвящена изучению динамических изменений в системе федерализма в постсоветский период (§ 1), этнорегиональным особенностям рекрутинга на государственную службу (§ 2), двухуровневой системе государственной службы и законодательной политике регионов (§ 3).

Этнический федерализм и государственная служба в субъектах Российской Федерации имеют собственные механизмы развития и относительно иные результаты действия федерализма с начала 1990-х. гг.

Так, российский федерализм, начавшийся ельцинским «парадом суверенитетов», с приходом к власти В.В. Путина стал сворачиваться, наметились четкие симптомы «заката федерализма». Путинский режим, развиваясь, привел к возникновению унитаристской, фантомной модели федерализма.

Принято считать, что процесс сворачивания федерализма в современный период привел к общей стагнации системы вертикального разделения властей и с этим следует, несомненно, согласиться. Этнофедерализм как элемент российского федерализма тем не менее смог получить достаточно весомые результаты двадцатилетнего существования федеративного государства.

В наиболее либеральный период развития федерализма российские регионы, неожиданно получив достаточно высокое количество полномочий, не до конца справились с появившейся относительной, но все же суверенной свободой. Для освоения суверенитета и прочих благ «ельцинского» федерализма необходимо было время. Период, предшествовавший сворачиванию федерализма, позволил  республикам сделать серьезные шаги на пути к освоению полученных полномочий и направить их, в том числе, в русло решения национального вопроса в пределах своей республики, осуществить серьезное воздействие на представителей проживающих в субъекте Федерации национальностей.

Пропаганда этничности, процесс национального возрождения и новая федералистская  практика привели к появлению ряда новых правил и норм неписанного характера, регулирующих на уровне социальных норм формы, способы и порядки формирования государственной службы в регионах.

Реалии современной структуры политической жизни регионов позволяют утверждать, что за период существования новой российской государственности сложились особые схемы рекрутинга государственной службы в этнотерриториальных субъектах Российской Федерации, характеризующихся региональными особенностями.

Среди наиболее характерных и устоявшихся, следует отметить клановость. При характеристике Северо-Кавказского региона под клановостью мы, в первую очередь, должны понимать отнесенность к определенным кровнородственным группам.

При подборе государственных служащих достаточно важную роль играет происхождение кандидата на государственную должность, принадлежность к «титульным» этносам, в особенности при назначении на высшие государственные должности субъекта Российского Федерации, либо принадлежность к этногруппам и группам влияния, не относящимся к противоборствующим элементам субъекта Российской Федерации. Так, при наличии нескольких противоборствующих клановых групп на территории субъекта Российской Федерации либо двух или нескольких борющихся друг с другом за сферы влияния этносов, складывается практика назначения на государственную должность лица, не имеющего отношения к последним, своеобразный призыв «варяга».

В республиках язык «титульного» народа, право на родной язык воспринимается не как право говорить на своем языке (это доступно для самых малочисленных этнических групп), а как право быть понятыми, особенно в деловой, официальной, государственной сферах деятельности. С возможностью полифункционального использования родного языка связана социальная карьера, то есть не только происхождение, прошлое, но будущее личности, а также очень важная для человека психологическая комфортность ощущения равенства, достоинства при поступлении на государственную службу.

Серьезный демократический потенциал сосредотачивается в представительных (законодательных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации по решению вопросов государственной службы в условиях федерализма в многонациональном государстве. Законодательные органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают достижение баланса интересов и межнационального согласия в регионе, оптимизируют и упрощают управление и государственную службу.

Низкий уровень публичности, формальность, чрезмерная забюрократизированность обусловили общий стагнационный характер системы государственной службы в России. Отсутствие выборности приводит к безответственности глав субъектов Федерации перед российскими гражданами, проживающими в регионе, нарушением демократической цепи в системе властных отношений служит показателем конъюнктурности и ситуативности подходов федеральной верхушки к вопросам демократии. Проблема подкрепляется неэффективной и во многом формальной выборностью региональных легислатур, всесилием принципа партийности, предрешенности кадровых изменений еще до проведения выборов.

Особое внимание следует уделить становлению региональной системы организации институтов государственной власти постсоветской России, которая включает в себя различные институты федеральной интервенции, предполагающие соответствующие правовые механизмы вмешательства федерального центра в режим функционирования выборной региональной власти, связанные с ответственностью органов государственной власти субъектов Федерации. Рассматривая процесс их становления в основном на примере Республики Башкортостан, автор приводит доказательные доводы о влиянии этнического фактора на процесс формирования и модернизации регионального уровня государственной службы.

Особенности функционирования региональных институтов законодательной власти определяются необходимостью установления соотношения законотворчества в субъектах Федерации с общими тенденциями регионального правового регулирования, что требует, в свою очередь, выяснения специфики законодательного процесса и региональной правовой политики, а также важностью получения прогнозных оценок развития законодательства регионов и подготовки модельных региональных законов как типовых актов, содержащих рекомендации нормативного характера, а также варианты возможных правовых решений тех или иных вопросов.

Выделение двух уровней государственной гражданской службы неизбежно ставит вопрос о законодательном регулировании государственной гражданской службы как в Российской Федерации, так и в ее субъектах. Взятый федеральным центром политический курс на централизацию в области отношений «центр — регион» накладывает своеобразный отпечаток на взаимодействие уровней власти по вертикали.

Анализ законотворчества субъектов Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы показывает, что региональные законодатели пошли по одному из двух путей: 1) принятие объемных законодательных актов, нередко кодифицированных, подробно регламентирующих все аспекты прохождения государственной гражданской службы. Такие законы приняты, например, в Орловской, Кировской областях, в городе Москве. Указанные законы неизбежно во многом дублируют нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; 2) принятие сравнительно небольших по объему законодательных актов, регулирующих только те вопросы, которые отнесены федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации. Такие законы приняты в настоящее время, в частности, в республиках Башкортостан, Коми, Марий Эл, Красноярском крае, Еврейской автономной области.

Представляется, что более целесообразно на уровне субъектов Российской Федерации принимать законы, содержащие конкретные правовые нормы, отражающие специфику данного субъекта. Особенно это касается, по мнению диссертанта, законодательства национально-территориальных субъектов Российской Федерации.

В диссертации предлагается следующая общая схема структуры регионального законодательства.

Во-первых, разработка и принятие базового закона субъекта Российской Федерации об особенностях организации и правового регулирования региональной гражданской службы, в котором, в частности, предусматривались бы положения, касающиеся распределения полномочий между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в области организации гражданской службы.

Во-вторых, принятие законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации во исполнение основного закона субъекта Российской Федерации по конкретным вопросам организации и прохождения гражданской службы субъекта Федерации.

Необходимо отдельно остановиться на программах реформирования и развития государственной службы субъектов Федерации Приволжского федерального округа, которые приняты с учетом Совместного плана мероприятий по реформированию и развитию системы государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного и поддержанного регионами. Существование рассматриваемого плана есть эффективный механизм координации действий, проведения экспериментов и реализации «пилотных» направлений по выполнению Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2012 годы)».

Целевые индикаторы и показатели Федеральной программы послужили основой при разработке соответствующих параметров на региональном уровне в республиках Башкортостан и Мордовия, Удмуртской Республике, Пермском крае, Пензенской области.

Так, в Республике Башкортостан проведена работа по «пилотному» направлению «Повышение открытости гражданской службы, доверия граждан к государственной службе». Организованы массовые социологические и экспертные опросы, разработаны рекомендации государственным органам и администрациям городских округов и муниципальных районов по повышению информационной доступности должностных регламентов (инструкций) сотрудников, осуществляющих прием и работу или работу с обращениями граждан.

В Пермском крае успешно завершился проект «Резерв губернатора края». Он носил экспериментальный характер, так как предполагал создание специальных «резервных» должностей помощников руководителей высшего звена, которые замещаются на условиях срочных целевых контрактов специалистами соответствующей квалификации. После реализации авторских проектов в должности помощника руководителя часть участников проектов была переведена на должности категории «руководители», некоторые продолжили служебную деятельность на должностях категории «специалисты», перешли в организации края и заняли руководящие должности.

В Республике Марий Эл запланировано проведение эксперимента по применению новых подходов по противодействию и предупреждению коррупции.

В Оренбургской области в рамках реализации Совместного плана и закрепленного «пилотного» направления разработан проект постановления правительства Оренбургской области «Об утверждении областной программы „Формирование стабильного кадрового состава на государственной гражданской службе на 2010–2012 годы“».

Основную сложность при апробировании перспективных разработок в области гражданской службы составляет неясность формальных правовых формулировок и неоднозначность дефиниций.

В условиях экономии бюджетных средств финансирование программ развития гражданской службы из бюджетов субъектов Федерации проблематично. Вместе с тем важным является стимулирование субъектов Федерации  по проведению экспериментов и разработке «пилотных» направлений.

Система государственной службы в этнических субъектах Российской Федерации, детерминированная развитием федерализма в 1990-е гг., в период стагнации федерализма переросла в иную форму развития. Вместе с тем это развитие носит автономный характер и имеет тенденцию к медленной, но планомерной модернизации.

Одним из главных результатов федерализма 1990–2010 гг. является возникновение федералистского правосознания, связанного с этничностью, появление устойчивых установок о необходимости формирования органов государственной власти из представителей «титульных» этнических групп.

Таким образом, в постсоветский период происходит кристаллизация этнического фактора и его воплощение в систему институционализирующихся норм неписанного характера, аккумулирующую совокупность правовых установок и этнообременненных правил, обуславливающих влияние на государственную службу в субъектах Российской Федерации.

Глава пятая — «Тенденции политического регулирования и деятельности государственной службы Российской Федерации» — посвящена изучению политического потенциала государственной службы Российской Федерации в условиях административной реформы (§ 1), выявлению политических проблем эффективности государственной службы Российской Федерации (§ 2), выявлению правовых и функциональных возможностей расширения политического участия государственных служащих в процессе государственного управления (§ 3), предложениям по направлениям модернизации государственной службы в условиях совершенствования институтов правового государства и гражданского общества (§ 4).

Автор считает, что незавершенность политико-административных преобразований в Российской Федерации в 1990-е гг. обусловила задачу проведения последовательного реформирования российской государственно-управленческой системы по нескольким ключевым направлениям. Первое — разграничение полномочий между тремя уровнями публичной власти. Второе — реформа государственной службы, определение статуса государственного служащего. И третье — модернизация устройства исполнительной власти.

Через методологию «микрополитических отношений» рассматривается возможность повышения субъектной роли государственных гражданских служащих в процессе обеспечения функций органов исполнительной власти, которая связана с повышением статуса аппаратных должностей среднего звена до уровня государственных должностей государственной службы.

Организационно-структурная трансформация (модернизация) органов исполнительной власти невозможна без изменения характера внутриаппаратных отношений, то есть служебных отношений между соподчиненными государственными служащими. В данной связи предлагается переход к диспозитивному методу регулирования государственно-служебных отношений взамен императивного, благодаря чему с социальной стороны властно-принудительный характер служебных отношений трансформируется в диалог по выработке политического или административного решения, принимаемого данным органом власти.

На этапе реформирования государственной службы Российской Федерации важным остается вопрос создания единой и целостной многоуровневой системы управления государственной службой.

Формирование системы управления государственной службой в Российской Федерации прошло несколько этапов, определяемых политическими событиями, нашедшими отражение в принятии законодательных и других нормативных актов.

Первый этап формирования системы управления государственной службой начался с момента распада СССР и длился до середины 90-х гг. ХХ в. Его начало связано прежде всего с Указом Президента РСФСР от 28 октября 1991 г. № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР».

Начало второго этапа (1995–2000 гг.) связано со вступлением в силу Федерального закона Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Третий этап (2000 г. — наше время) характеризуется существенным урезанием полномочий региональных органов власти; начался он с принятием Федерального закона от 31 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“» и продолжился утверждением Президентом Российской Федерации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации и федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)» . Он связан с планированием и проведением мероприятий по формированию системы государственной службы Российской Федерации.

Однако система государственной службы Российской Федерации не создана. Это обусловливает необходимость концептуальной разработки новых организационных принципов структурирования. К таким основным принципам автор относит: принцип единого управления государственной службой; принцип автономного функционирования; принцип публичности, обеспечивающий связь с общественными объединениями и гражданами.

В соответствии с Федеральным законом № 58-ФЗ (глава 3) основными направлениями деятельности государственного органа по управлению государственной службой являются: 1) правовое регулирование государственной службы; 2) кадровое обеспечение государственной службы; 3) финансирование государственной службы; 4) контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов.

Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации должно учитывать основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы.

Создание Федерального агентства по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации послужит осуществлению задач реформирования государственной службы, создания единой системы государственной службы Российской Федерации, обеспечения кадрового резерва и профессионализации кадрового состава государственной службы.

Следовательно, политическое регулирование данной системы в контексте федеративного государства служит основой для функционирования государственных органов, деятельности государственных служащих, устойчивости государственно-служебных отношений и обоснования инновационного развития законодательства о государственной службе. Отсутствие ориентиров правового государства в рассматриваемой системе может повлечь за собой произвол, бюрократизм, неорганизованность, беззаконие и несправедливость.

Необходимо придать Концепции развития системы государственной службы среднесрочный и долгосрочный характер, после завершения Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации» и до 2013 г. включительно. В этих целях представляется необходимым: принять федеральные законы «О правоохранительной службе Российской Федерации», «О дипломатической службе Российской Федерации», «О военной службе Российской Федерации», Этический кодекс государственного служащего, внести изменения в Федеральные законы «О воинской обязанности и военной службе Российской Федерации», в Трудовой кодекс; принять Указы Президента Российской Федерации по управлению государственной службой, совершенствованию показателей эффективности и результативности деятельности государственных служащих.

Для решения поставленных задач диссертант вносит следующие предложения: разработать и принять новые государственные образовательные стандарты для программ основного и дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих; утвердить новые требования к содержанию должностных обязанностей государственных служащих, включающих в себя описание необходимых уровней и видов профессионального образования по специализациям государственного управления (в соответствии с видами государственной службы, категориями и группами должностей, спецификой государственных органов); обновить программы подготовки и переподготовки кадров категорий «руководители», «помощники» (советники), специалисты.

Все выше сказанное, по мнению диссертанта, будет содействовать большей прозрачности государственной службы, ее подотчетности гражданскому обществу, ликвидации обширного поля для коррупции, которая стала одним из главных факторов негативных явлений в системе государственной службы и препятствует установлению социальной справедливости как принципа правового государства.

В свое время, будучи Президентом Российской Федерации, В.В. Путин неоднократно отмечал, что пока не удается существенно продвинуться и добиться результатов в борьбе с российской бюрократией. Трудно вырабатываются решения, трудно доводятся до исполнения, до исполнителей, еще труднее, конечно, исполняются. Это проблема, которая заставляет задуматься о совершенствовании системы управления в стране. Не раз также подчеркивалось, что малый и средний бизнес задавлен бюрократией.

В Посланиях Президента Федеральному Собранию, в других высказываниях, равно как и в оценках политологов, отмечается, что аппарат в России в значительной степени «приватизировал государство», произошло срастание аппарата, обязанного выражать и защищать общественные интересы с коммерческими структурами, защищающими частные интересы . Решение этой проблемы в отношении всей системы государственной службы — важнейшая политическая цель реформирования государственной службы. Мероприятия по борьбе с коррупцией должны формироваться на основе возрастания значения права, моральных и этических ценностей служения государству, высокой социальной ответственности государственных и муниципальных служащих.

Этика поведения государственного служащего является составной частью профессионализации государственной службы. Особо выделены в диссертации вопросы обновления в законодательстве механизмов ответственности государственных служащих, ибо формы дисциплинарной ответственности, предусмотренные законом, не исчерпывают правовой природы статуса служащих, именно как служащих государства, а не служащих отдельных государственных органов.

В настоящее время продолжается политика федерального центра по усилению зависимости регионов от центра, встраивания законодательных и исполнительных органов власти в «единую вертикаль». Современная модель государственной службы в условиях доминирующей роли Федерального центра оказывает отрицательное влияние на федеративную конкуренцию и политическое многообразие.

Однако политика сокращения численности государственных служащих в 2011–2013 гг. в целях повышения эффективности деятельности федеральных государственных органов, в соответствии с Указом Президента РФ № 1657 от 31.12.2010, а также реорганизация системы МВД должны привести к позитивным изменениям в современной российской политике и системе государственного управления. Изменения количественного порядка в итоге должны привести к изменениям качественного порядка, предопределяющим дальнейшее поступательное развитие института государственной гражданской службы в условиях трансформации ее основ, развития качественных характеристик, видоизменения сути.

В этих условиях вызревает необходимость принятия Федерального закона о государственной службе и законов субъектов Федерации, регламентирующих аналогичные отношения на региональном уровне. Именно поэтому в федеративном государстве довольно широко проявляется принцип разделения властей.

Необходимым условием и предпосылкой управления системой государственной службы в федеративном государстве является научная разработка закономерностей и тенденций развития наций и национальных отношений, принципов, форм, способов мирного сожительства народов в едином многонациональном государстве.

Реализация стратегических планов по гармонизации системы федеративных и этнонациональных отношений в стране невозможна без полноценных перемен в обществе.

Управлять национальными процессами и национальными отношениями при реализации государственной службы — значит делать все необходимое для экономического, духовного прогресса наций. Если многонациональность общества из фактора его слабости, становится одним из факторов силы и могущества, значит, реализация государственной службы в Федеративном многонациональном государстве осуществляется на основе продуманной, взвешенной национальной политики.

Представляется, что сложившаяся сегодня расстановка сил на политической арене способствует проведению четкой директивной политики по вертикали и горизонтали с принятием основных законопроектов в интересах двух уровней государственной гражданской службы.

В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, аргументируется ряд практических рекомендаций и выводов, которые в дальнейшем могут использоваться в научном и практическом изучении темы диссертации, а также в законотворческой деятельности.

Проведенное исследование показало, что необходима дальнейшая оптимизация системы государственной службы посредством совершенствования федерализма, модернизации сферы государственного управления, а также разработки принципиально новых, инновационных подходов к решению вопросов этнополитической стабильности в стране.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы:

I. Монографии:

  • Валеев, Х.А. Государственная служба как социальный и политический институт в системе региональной власти : моногр. / Х.А. Валеев, И.Р. Гимаев. — Уфа : ДизайнПолиграфСервис, 2005. — 150 с. — 9 п.л. (авторский объем — 5,5 п.л.).
  • Валеев, Х.А. Государственная гражданская служба как институт российского права : моногр. / Х.А. Валеев. — Уфа : ДизайнПолиграфСервис, 2008. — 96 с. — 5,58 п. л.
  • Валеев, Х.А. Кадровый состав органов государственной власти: процедуры и методы формирования : моногр. / Х.А. Валеев, У.А. Назарова. — М.: Изд-во РАГС, 2010. — 128 с. — 8 п.л. (авторский объем — 5 п.л.).
  • Валеев, Х.А. Государственная служба как политико-административный институт федеративной России: вопросы теории и практики : моногр. / Х.А. Валеев. — М. : Этносоциум, 2011. — ___ п. л.

II. Научные публикации, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:

  • Валеев, Х.А. Квалификация кадров государственных гражданских и муниципальных служащих в области информационно-коммуникационных технологий: итоги года / Х.А. Валеев, С.М. Ибатуллина // Экономика и управление: научно-практический журнал. — 2009. — № 5. — С. 55—60. — 0,4 п.л. (авторский объем — 0,2 п.л.).
  • Валеев, Х.А. Государственная гражданская служба в системе государственного управления современной России: проблемы кадрового обеспечения / Х.А. Валеев // Правовое государство: теория и практика. — 2010. — № 2 (20). — С. 52–54. — 0,3 п.л.
  • Валеев, Х.А. Государственная кадровая политика как фактор укрепления национальной безопасности России / Х.А. Валеев // Вестник ВЭГУ. — 2010. — № 4 (48). — C. 79–85. — 0,4 п.л.
  • Валеев, Х.А. Институт государственной службы Российской Федерации в условиях административной реформы / Х.А. Валеев // Вестник Башкирского университета. — 2010. — № 2. — Т. 15. — С. 479–483. — 0,6 п.л.
  • Валеев, Х.А. Местное самоуправление как институциональный фактор развития многоуровневой власти в Российской Федерации / Х.А. Валеев // Экономика и управление: научно-практический журнал. — 2010. — № 3. — С. 87–92. —0,3 п.л.
  • Валеев, Х.А. Модернизация государственного управления в условиях политической и административной реформ / Х.А. Валеев // Экономика и управление: научно-практический журнал. — 2010. — № 6. — С. __. — 0,8 п.л.
  • Валеев, Х.А.  Конфликты на государственной гражданской службе и механизмы их устранения / Х.А. Валеев // Этносоциум и межнациональная культура. — 2010. — № 5 (29). — С. 79–91. — 0,75 п.л.
  • Валеев, Х.А. Региональные элиты и необходимость укрепления «вертикали власти» в России / Х.А. Валеев // Этносоциум и межнациональная культура. — 2010. — № 6 (30). — С. 187–197. — 0,6 п.л.
  • Валеев, Х.А.  Мировой опыт разграничения компетенции органов государственной власти федерации и ее субъектов / Х.А. Валеев // Евразийский юридический журнал. — 2010. — № 9 (28). — С. 58–62. — 0,6 п.л.
  • Валеев, Х.А. Развитие института государственной службы в государствах-участников Содружества Независимых Государств / Х.А. Валеев // Этносоциум и межнациональная культура. — 2010. — № 8 (32). — С. 132–138 — 0,6 п.л.
  • Валеев, Х.А. Развитие российской модели взаимоотношений «парламент-правительство» / Х.А. Валеев // Вестник Башкирского университета. — 2011. — № 1. — С.___. — 0,6 п.л.
  • Валеев, Х.А. Трансформация политической власти в условиях доминирования партии «Единая Россия» / Х.А. Валеев // Евразийский юридический журнал. — 2011. — № 2 (33). — С. 123–128. — 0,75 п.л.
  • Валеев, Х.А. Гендерная асимметрия на государственной службе в условиях политической трансформации / Х.А. Валеев // Экономика и управление: научно-практический журнал. — 2011. — № 2. — С._____. — 0,5 п.л.
  • Валеев, Х.А. Некоторые аспекты модернизации системы государственного управления в Российской Федерации / Х.А. Валеев // Право и политика. — 2011. — № 4. — С. ____. — 0,6 п.л.
  • Валеев, Х.А. Методологические вопросы и современные особенности формирования кадрового состава органов государственной власти / Х.А. Валеев // Государственная служба, РАГС — 2011. — № 3. — С. ___. — 0,5 п.л.

III. Научные статьи в других изданиях и разделы в монографиях:

  • Валеев, Х.А. Совершенствование кадровой политики — главная задача дня / Х.А. Валеев // Ватандаш. — 2004. — № 10. — С. 3–6. — 0, 25 п. л.
  • Валеев, Х. А. Совершенствование правового статуса государственных гражданских служащих в Российской Федерации / Х. А. Валеев // Государственное строительство и право : сб. науч. тр. — Вып. 14 / под общ. ред. Г.В. Мальцева. — М., 2005. — С. 151–156. — 0,3 п.л.
  • Валеев, Х. А. Соотношение служебных и трудовых правоотношений на гражданской службе / Х. А. Валеев // Государственное строительство и право : сб. науч. тр. — Вып. 15 / под общ. ред. Г.В. Мальцева. — М., 2005. — С. 206–210. — 0,3 п.л.
  • Валеев, Х.А. Формирование системы государственной гражданской службы Российской Федерации в условиях административной реформы / Х.А. Валеев // Тр. науч. школы профессора Н.П. Медведева / под ред. Н.П. Медведева. — Вып. 8. — М. : Издательский дом МИСиС, 2009. — С. 15–26. — 0,8 п.л.
  • Валеев, Х.А. Развитие института государственной гражданской службы в российском федеративном государстве / Х. А. Валеев // Многоуровневое управление в условиях централизации: вопросы политики и права : сб. науч. ст. / под общ. ред. проф. Н.П. Медведева. — Вып. 9. — М. : Издательский дом МИСиС, 2010 — С. 39–53. — 0,9 п.л.
  • Валеев, Х.А. Кадровый потенциал органов государственной власти как приоритет региональной кадровой политики / Х.А. Валеев // Ученые записки РАГС. — 2010. — Вып. 2 (12). — М. : РАГС. — С. 35–47. — 0,75п.л.
  • Валеев, Х.А. Российская государственная служба: поиск путей модернизации / Х.А. Валеев // Вопросы национальных и федеративных отношений : сб. науч. ст. / под общ. ред. В.А. Михайлова, К.В. Калининой. — М. : Изд-во РАГС, 2011. — 0,9 п.л.

IV. Публикации в сборниках материалов научных конференций:

  • Валеев, Х. А. Основные задачи развития местного самоуправления в Республике Башкортостан / Х. А. Валеев // Реформа местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан: приоритеты, механизмы и этапы осуществления : сб. науч. ст. — Уфа, 2004. — С. 17–22. — 0,4 п.л.
      • Валеев, Х. А. Служебный контракт на государственной гражданской службе / Х. А. Валеев // Конституционно-правовое развитие Республики Башкортостан в условиях реформы политической системы Российской Федерации : сб. ст. республ. науч.-практ. конф., 22 дек. 2004 г., г. Уфа. — Уфа, 2005. — С. 149–153. — 0,3 п.л.
  •  Валеев, Х. А. Государственная гражданская служба Российской Федерации: конституционно-правовое и договорное регулирование / Х. А. Валеев // Взаимодействие государства и гражданского общества в современной России: сб. ст. республ. науч.-практ. конф. студентов, аспирантов и докторантов, 12 мая 2005 г., г. Уфа. — Уфа, 2005. — С. 7–9. — 0,2 п.л.
  •  Валеев, Х. А. Нормативное и договорное регулирование правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации / Х. А. Валеев // Административная реформа (региональный уровень): российский и европейский опыт : сб. тезисов выступлений на рос.-герм. конф., 30 сент. — 2 окт. 2005 г., г. Ростов-н/Д. — Ростов-н/Д, 2005. — С. 30–36. — 0,4 п.л.
  •  Валеев, Х. А. Государственная гражданская служба как институт правового государства / Х. А. Валеев // Роль и место субъекта Российской Федерации в политической, экономической и социальной модернизации страны : сб. науч. ст. республ. обществ.-полит. чтений, 7 окт. 2005 г., г. Уфа. — Уфа, 2006 — С. 41–46. — 0,3 п.л.
  • Валеев, Х.А. Кадровая политика на государственной гражданской и муниципальной службе в регионе: особенности формирования и пути совершенствования / Х.А. Валеев // Государственная и муниципальная служба в России и Татарстане: истоки и современные тенденции развития: в 3 кн. : Всерос. науч.-практ. конф., посв. 250-летию подготовки кадров для государственной службы в г. Казани : мат-лы пленарного и секционного заседаний, 28 мая 2009 г., г. Казань, 2009. — С. 143–147. — 0,3 п.л.
  • Валеев, Х.А. Современная кадровая политика на государственной службе как фактор отражения специфики российского государства / Х.А. Валеев // Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях: мат-лы междунар. науч.-практ. конф., 7–8 окт. 2009 г., г. Уфа. — Ч. 5. — Уфа : РИО БашГУ, 2009. — С. 50–63. — 0,8 п. л.
  • Валеев, Х. А. Институциональные основы подготовки управленческих кадров государственной гражданской службы / Х. А. Валеев // Проблемы эффективности государственного и муниципального управления в условиях преодоления экономического кризиса: возможен ли инновационный шаг в развитии России? : мат-лы 7-й Всеросийской науч.-практ. конф., 30 окт. 2009 г., г. Челябинск. — Челябинск : Центр анализа и прогнозирования, 2009. — С. 197–199. — 0,2 п.л.
  • Валеев, Х.А. Роль высших учебных заведений в формировании кадрового состава органов государственной власти / Х.А. Валеев, У.А. Назарова // Инновационные механизмы интеграции системы профессионального образования и регионального рынка труда : сб. ст. респуб. науч.-практ. конф., 1 апр. 2010 г., г. Уфа. — Уфа : РИО РУНМЦ МО РБ, 2010. — С. 25–30. — 0,4 п.л. (авторский объем — 0,2 п.л.
  • Валеев, Х.А. Подготовка кадров для муниципальной службы как основа политической стабильности территории / Х.А. Валеев  // Местное самоуправление в России и Германии (на примере Юга России) : мат-лы междунар. науч.-практ. конф., 3 апр. 2010 г., г. Ростов-н/Д. — Ростов-н/Д: Изд-во СКАГС, 2010. — С. 218–221 — 0,25 п.л.
  • Валеев, Х.А. Институт государственной гражданской службы в системе государственного управления в России: проблемы формирования / Х.А. Валеев // Современный федерализм и перспективы развития государственности Республики Башкортостан: сравнительный аспект: материалы междунар. науч.-практ. конф., Уфа, 21 апр. 2010 г. — Уфа, 2010. — С. 88–97. — 0,75 п.л.
  • Валеев, Х.А. К вопросу о конфликте интересов на государственной службе в современной России / Х.А. Валеев // Актуальные проблемы правоприменительной деятельности: теория и практика: республиканская науч.-практ. конф., посвященная Году Республики и 15-летию юридического факультета Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета, 15 окт. 2010 г., г.Уфа : в 2 т.. — Т. 2. — Уфа : РИО СФ БашГУ. 2010. — С. 72–83. — 0,7 п.л.
  • Валеев, Х.А. Роль государственной службы в политических процессах российского государства / Х.А. Валеев // Федерализм в российском измерении: pro ent contra : мат-лы всероссийской заочной науч.-практ. конф., 16 дек. 2010 г., г. Уфа. — Уфа : РИО БашГУ. 2010. — С. __ - _ п.л.
  •  Валеев, Х.А. Политика по модернизации государственной службы в современной России / Х.А. Валеев // Проблемы модернизации государственной политики России в условиях многоуровневой власти : мат-лы всероссийской науч.-практ. конф., 15 дек. 2010 г., г. Москва / под ред. Н.П. Медведева, Д.Е. Слизовского. — М. :  Национальный союз политологов, 2010. — С. 6–19. — 0,8 п.л.

V. Учебно-методические и научно-практические публикации:

  • Валеев, Х. А. Комментарий Закона Республики Башкортостан «О государственной гражданской службе Республики Башкортостан» : науч.-практ. пособие / Х. А. Валеев, И.Р. Гимаев, В.Л. Усачев [и др.] — Уфа : РИО БАГСУ, 2006. — 25 п.л. (авторский объем — 6 п.л.).

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

на соискание ученой степени

доктора политических наук

ВАЛЕЕВА Хайдара Арслановича

Тема диссертационного исследования:

«ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ПОЛИТИКО – ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ»

Научный консультант:

доктор политических наук, профессор

Медведев Николай Павлович

Изготовление оригинал макета

Валеев Хайдар Арсланович

Подписано в печать  ______2011г. Тираж 120 экз.

Усл. п.л.   ____

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего

профессионального образования «Российская академия

государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Отпечатано ОМПТ РАГС. Заказ № 201

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

См.: Михельс Р. Социология политической партии в условиях демократии // Диалог. 1990. № 3. С. 43, 48, 55, 58; Санистебан Л. Политические системы и организации // Диалог. 1993. № 10–12. С. 33–40.

Оболонский А. В. Бюрократия и государство. М., 1996. С. 5.

Собрание законодательства РФ. 2000. № 31. Ст. 3205

О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)»: указ Президента Российской Федерации от 19.10.2002 № 1336 (ред. от 15.11.2004 с изм. от 12.12.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 47. Ст. 4664; Там же. 2004. № 47. Ст. 4636.

См.: Комаровский В.С. Государственная Служба и СМИ. Воронеж : Изд-во ВГУ, 2003. С. 25.

е и многоуровневое явление. Автор разделяет позицию тех ученых , которые предлагают выделять три уровня анализа социально-политических явлений: институциональный, предполагающий изучение общей системы норм и правил, определяющих порядок взаимодействий в определенном сегменте общественных отношений; уровень организаций как создаваемых индивидами групп для достижения определенных коллективных целей и обладающих своей внутренней, обычно формализованной структурой; уровень отдельных индивидов, действующих в соответствующем институциональном поле и включенных в определенные организации, но при этом обладающих собственной волей, предпочтениями, интересами и воззрениями.

См.: Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 5 ноября 2008 г. URL : http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749.shtml

См., например: Sweet A.S., Sandholtz W., Fligstein N. The institutionalization of Europe. Oxford and N.Y. : Oxford University Press, 2001. P. 6.






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.