WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Фактор безопасности в политике России и Казахстана по отношению к их общей границе

Автореферат докторской диссертации по политике

 

ГОЛУНОВ Сергей Валерьевич

ФАКТОР БЕЗОПАСНОСТИ В ПОЛИТИКЕ РОССИИ И КАЗАХСТАНА ПО ОТНОШЕНИЮ К ИХ ОБЩЕЙ ГРАНИЦЕ

Специальность 23.00.02 – политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

Нижний Новгород

2008

         Работа выполнена на кафере международных отношений факультета международных отношений Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского

Научный консультант:

доктор исторических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ Колобов Олег Алексеевич

Официальные оппоненты:

доктор политических наук, профессор Магомедов Арбахан Курбанович

доктор политических наук, профессор Стрежнева Марина Вадимовна

доктор политических наук, доцент

Балуев Дмитрий Геннадьевич

Ведущая организация:

Московский государственный институт

международных отношений (университет) МИД России

Защита состоится  «23» декабря 2008 года в 11 часов на заседании Диссертационного совета Д-212.166.10 при Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского по адресу: 603005, Нижний Новгород, ул. Ульянова, д. 2, ауд. 315.

С диссертацией можно ознакомиться в Фундаментальной библиотеке Нижегородского государственного университета по адресу: 603950, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина 23, корпус 1.

Автореферат разослан «    » _________ 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор исторических наук, профессор                                             Браницкий А.Г.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ

        

Актуальность темы диссертации. Российско-казахстанская граница, протяженность которой превышает 7500 км., является самым длинным в мире непрерывным сухопутным рубежом и вторым в мире среди всех сухопутных рубежей после американо-канадского. Она составляет треть от всех границ Российской Федерации (а также почти две трети от постсоветских рубежей РФ) и более половины — Казахстана. Эта граница разделяет не только крупнейшие на постсоветском пространстве государства, но также Россию и Центральную Азию - регионы, серьезно различающиеся друг от друга по своим социально-экономическим, политическим и социокультурным характеристикам. В числе прочего, российско-казахстанский рубеж являет собой уникальный пример огромной границы, разделяющей страны, относимые к западной и восточной, христианской и мусульманской цивилизационным традициям. Все это делает данную границу масштабным и перспективным объектом исследования, изучение которого потенциально может внести не меньший вклад в развитие лимологии (исследований границ, Border Studies), чем концептуально-теоретические изыскания, отталкивающиеся от анализа ситуации на американо-мексиканской границе — наиболее часто исследуемого в рамках этой дисциплины рубежа.

Обеспечение пограничной безопасности является одной из важнейших проблем национальной безопасности многих государств мира, испытывающих потребность в эффективном реагировании на внешние вызовы и регулировании все более интенсифицирующихся в условиях глобализации трансграничных потоков. В последние десятилетия отмечается высокий интерес к концептуальному осмыслению пограничной безопасности, который особенно возрастает в связи с обострением региональных конфликтов или террористической угрозы (например, в США после 11 сентября 2001 г. или в Израиле в связи с активизацией ближневосточных исламистских террористов), потребностью укрепления внешних границ интеграционных объединений (в частности, Европейского Союза) или обустройства новых рубежей, образующихся в результате распада государств (в особенности стран СНГ). Однако эмпирические разработки пока еще мало подкреплены научно-теоретическими изысканиями, несмотря на то, что таковые имеют все шансы быть серьезно востребованными. Количество теоретических работ в области пограничной безопасности пока относительно невелико, и они, как правило, охватывают лишь частные проблемы. К тому же, немалая доля таких трудов принадлежит аналитикам, тесно связанным с властными структурами, которым нередко затруднительно выдвигать и отстаивать в своих работах точки зрения, существенно расходящиеся с официальной позицией этих структур. В целом, исследования проблем пограничной безопасности (Border Security Studies) как дисциплина находятся лишь в зачаточном состоянии, не имея ни четко сформулированного проблемного поля, ни устоявшейся терминологии, ни базовых концепций.

Обеспечение пограничной безопасности в разумном балансе с соблюдением прав и интересов имеющих дело с границей людей и организаций является насущной проблемой для постсоветских государств, в первую очередь таких наиболее крупных среди них стран, как Россия и Казахстан. Исчезновение СССР с политической карты мира привело к разрушению унифицированных систем контроля над рубежами прежде единого политического пространства и над соблюдением законности внутри него. Неудивительно, что после падения «железного занавеса» на территории бывшего Советского Союза создались благоприятные условия для деятельности транснациональных преступных группировок, зачастую координирующих свои операции более эффективно и оперативно, чем взаимодействующие между собой национальные правоохранительные органы. И хорошо организованные криминальные группы, и мелкие нарушители пользуются отсутствием полноценного контроля над бывшими административными границами и  проходящими через них потоками. Вместе с тем, открытость постсоветских рубежей дала сопредельным государствам и особенно их приграничным регионам возможность развивать взаимовыгодное сотрудничество между собой. Нахождение оптимального баланса между обеспечением пограничной безопасности и развитием приграничного сотрудничества является сложной проблемой, решение которой весьма непросто найти не только постсоветским странам, но и другим государствам.

Данная проблема остро стоит и при выработке оптимальной политики сопредельных государств по отношению к российско-казахстанской границе. Огромная протяженность и регионообразующий характер этой границы определяют важность ее роли как регулятора евро-азиатских трансграничных потоков, потому сбои и ошибки в таком регулировании могут самым негативным образом отразиться на ситуации на весьма обширном пространстве, охватывающем территорию нескольких стран. Для обоих государств и их пограничных регионов и районов некоторые из этих потоков (наркотики и другие виды контрабанды, неконтролируемые миграционные "волны" и т.п.) создают серьезную проблему в сфере безопасности, тогда как другие (например, движение транспорта и международная торговля) могут стать важным стимулом для развития. Нормальное функционирование границы во многом зависит от ситуации в приграничье и наоборот, что делает взаимосвязанными проблемы развития этих территорий и регулирования трансграничных потоков.

Таким образом, перед Россией и Казахстаном стоит насущная задача формирования пограничной политики на огромном по длине рубеже, который является межгосударственной границей менее чем двадцать лет. При этом стоит непростая задача поиска баланса между интересами безопасности и сотрудничества: реализация одной группы таких интересов не должна привести к неприемлемым потерям в другой сфере. Важной проблемой является адекватность восприятия ситуации принимающими решения лицами и экспертами: выработка политики по отношению к столь протяженной границе требует учета многих факторов разного характера и взвешенной оценки их соотношения, критического анализа стереотипов, широко распространенных как среди представителей власти, так и в общественном мнении. Между тем, информация о ситуации на границе зачастую довольно фрагментарна: ее растущие потоки все более трудно обрабатывать, а статистические данные разбросаны по различным ведомствам сопредельных стран, курирующим приграничные регионы и (с российской стороны) федеральные округа. Эти обстоятельства определяют серьезную потребность в изучении обозначенных темой настоящей работы проблем и использовании результатов таких изысканий в практической политике.

         Объектом диссертационного исследования является российско-казахстанская граница как продукт политики сопредельных государств, ее восприятий массовым сознанием и практики взаимодействующих с ней людей. Такое понимание объекта находится в русле «ПВП-подхода» (ПВП - политика-восприятие-практика) согласно трактовке российского исследователя В.А. Колосова. Диссертант учитывает, что в некоторых случаях (например, когда речь идет об истории формирования рубежа, пограничном режиме и некоторых других проблемах) граница практически не может рассматриваться в отрыве от прилегающей к ней зоны, которая, в зависимости от конкретного контекста рассматриваемой проблемы, имеет разную ширину.

Предметом исследования является безопасность российско-казахстанской границы как феномен, включающий проблемное наполнение (вызовы и другие проблемы пограничной безопасности на данном участке), восприятия этих проблем принимающими решения лицами и общественным мнением двух стран, принимаемые российскими и казахстанскими властями ответные меры и их результаты. Предлагая эту формулировку, диссертант учитывает, что феномен безопасности имеет не только объективное, но и субъективное наполнение, а также то, что граница как формальная разделительная линия не имеет самостоятельного онтологического значения, являясь проекцией институтов и политик сопредельных стран, восприятий и практик прямо или косвенно взаимодействующих с ней людей. Таким образом, пограничная безопасность или безопасность границы (эти два понятия понимаются в работе как синонимы) рассматривается как феномен, имеющий объективное и субъективное наполнение, а в пространственном отношении локализуемый не только пограничной линией, но и прилегающей к ней зоной.

         Хронологические рамки исследования охватывают постсоветский период, в который граница обрела статус межгосударственной, вплоть до времени окончания автором работы над диссертацией (апрель 2008 г.). Вместе с тем, определенное внимание уделяется и анализу процесса становления границы начиная с XVII в., что позволяет выявить закономерности ее формирования до закрепления ее статуса по итогам делимитации соответствующим российско-казахстанским договором от 18 января 2005 г.

Цель исследования состоит в выявлении того влияния, которое повестка пограничной безопасности и представления о ней в политических элитах и общественном мнении России и Казахстана оказали на политику этих стран по отношению к их совместной границе.

Задачи диссертационного исследованиявключают:

- определение концептуальных основ пограничной безопасности и уточнение используемого в этой области понятийного аппарата;

- оценку остроты проблем, традиционно относимых к числу вызовов пограничной безопасности России и Казахстана на их совместном рубеже, адекватности их восприятия политиками, СМИ и общественным мнением;

- анализ эволюции пограничной политики РФ и РК, а также восприятий элитами и общественностью проблем российско-казахстанской границы в 1990-х — первой декаде 2000-х гг.;

- выявление влияния, которое оказывают на ситуацию в сфере безопасности на российско-казахстанской границе такие важнейшие контекстуальные факторы, как отношения между сопредельными странами, обстановка в центрально-азиатском регионе и приоритеты национальной пограничной политики России и Казахстана;

  • оценку соотношения приоритетов обеспечения пограничной безопасности и развития приграничного сотрудничества в пограничной политике сопредельных стран на российско-казахстанской границе;
  • оценку эффективности и целесообразности предпринимаемых сторонами мер по обеспечению пограничной безопасности и прогноз дальнейшего развития ситуации с учетом опыта пограничной политики США, стран ЕС, Индии, Китая и других государств.

         Методологическая и теоретическая основа исследования. Проблемное поле исследований пограничной безопасности лежит на пересечении дисциплин исследований безопасности (Security Studies) и исследований границ (Border Studies, лимологии). В работе граница рассматривается не только как формальная разделительная линия, закрепленная международно-правовыми документами, но также как как продукт политики сопредельных государств, ее восприятий массовым сознанием и практики взаимодействующих с ней людей. Такое понимание объекта находится в русле «ПВП-подхода» (ПВП — политика-восприятие-практика), который, согласно трактовке В.А. Колосова, использовался в работах ряда зарубежных теоретиков исследований границ : М. Андерсона, А. Пааси и некоторых других исследователей.

При изучении истории формирования российско-казахстанской границы использовался историко-генетический подход (который ранее применялся, в частности, французским географом М. Фуше в процессе исследований истории формирования европейских границ). Данный подход позволил проследить процесс образования рассматриваемого рубежа с XVII до середины первого десятилетия XXI вв. и формирование пограничной политики по отношению к нему в постсоветский период.

При анализе свойств границы и обеспечивающих ее режим институтов с точки зрения пограничной безопасности был применен функционалистский подход, использовавшийся в классических трудах географов В. Прескотта (Австралия), О. Мартинеса (США), Дж. Хауза (Великобритания) и ряда других исследователей. Это дало диссертанту возможность рассмотреть российско-казахстанский рубеж как «проекцию» институтов и восприятий, маркер пределов действия государственного суверенитета и регулятор трансграничного сообщения, оценить эффективность границы в данных качествах.

Определение пограничной безопасности как феномена, а также ее проблемного наполнения требует обращения к дисциплине исследований безопасности (Security Studies), в частности к трудам отечественных (С. Макарычева) и зарубежных (Р. Ульмана; Б. Бузана, О. Вэвера и Я. де Вильде) теоретиков, внесших существенный вклад в изучение концепта, в характеристику и классификацию трансграничных проблем «мягкой»/«нетрадиционной» безопасности. Для работ упомянутых и других авторов характерно стремление минимизировать круг вызовов, избегая неоправданного «раздувания» повестки безопасности; а для авторов, чьи идеи находятся в русле постпозитивистского подхода, - еще и акцентировать внимание на субъективной составляющей таких проблем, их конструированности. В своей работе автор пытается найти оптимальный баланс между позитивистским (при котором вызовы объявляются объективной данностью) и постпозитивистским (вызовы рассматриваются как социальные конструкты) подходами, полагая, что признание важности субъективного компонента в сфере пограничной безопасности (в частности, той роли, которая играет «секьюритизация» или, напротив, «транквилизация» тех или иных проблем) не должно парализовать выработку и принятие эффективных решений в этой сфере.

В числе конкретных методов, использовавшихся диссертантом в процессе подготовки работы, можно упомянуть анализ исторических источников, анализ статистических данных, ивент-анализ (фактов задержания контрабанды наркотиков через российско-казахстанскую границу), компаративный анализ (различных аспектов ситуации на российско-казахстанской границы и других рубежах), косвенное наблюдение (осуществлявшееся автором в процессе пересечения данной границы), интервью, кейс-стадиз (зарубежного опыта пограничной политики). При разработке концепции, претендующей на объяснение сущности пограничной безопасности, был использован метод синтеза, которому подверглись рассмотренные в первой главе теоретические идеи в сфере исследований пограничных проблем и международный опыт пограничной политики.

         Степень разработанности темы. Подробные исследования, которые были бы специально посвящены проблематике безопасности российско-казахстанской границы в целом, к настоящему моменту практически отсутствуют. В работе А.А. Куртова был кратко очерчен круг таких проблем по состоянию на 2002 г (незавершенность процесса делимитации, отсутствие должной охраны границы с казахстанской стороны, наркотрафик, другие виды контрабанды, угроза проникновения в РФ экстремистов), сделаны выводы о том, что укрепление границы на данном этапе является необходимым, и что стороны еще не готовы к интеграции своих пограничных пространств. Сходные проблемы (на эмпирическом материале зоны ответственности Юго-Восточного регионального управления Федеральной пограничной службы) рассматривались в работах Ф. Бичехвоста, а также  В.Е. Хвощева и Р.Ш. Муллаянова, авторы которой пришли к аналогичному выводу.

В гораздо большем количестве исследований анализируются те же проблемы безопасности участков границы, прилегающих к отдельным административным регионам РФ и Казахстана: в первую очередь, Алтайского края (в работах В.С. Бойко и С.Ю. Ножкина), Астраханской (И.В. Торопицыным), Оренбургской (В.В. Амелиным, С.Г. Горшениным, В.Н. Рагузиным) и Новосибирской (Г.Л. Олехом) областей в РФ; Западно-Казахстанской области (А.И. Каржаубаевой) - в Казахстане. Самое большое количество исследований посвящено пограничным проблемам Оренбургской области, имеющей наиболее протяженный (по сравнению с другими регионами РФ и РК) участок границы. В своих работах оренбургские авторы рассматривают вопросы как пограничной безопасности, так и трансграничного сотрудничества. Следует отметить, что некоторые направления работы официальных органов, прямо или косвенно связанных с российско-казахстанской границей, в ряде приграничных регионов РФ курируются квалифицированными исследователями. Некоторые из них (В.В. Амелин и С.Г. Горшенин в Оренбургской области, И.В. Торопицын в Астраханской области и другие) возглавляют комитеты и иные подразделения в региональных администрациях.

Теоретическому осмыслению феномена пограничной безопасности посвящен ряд работ отечественных и зарубежных ученых. Подавляющее большинство относящихся к этой категории российских исследований принадлежит авторам (А.И. Василенко, Ю.А. Головину, М.Л. Гришину, В.Н. Губченко, В.А. Дмитриеву; А.В. Кулакову; Т.М. Ливиу; В. Макарову; В.В. Сергееву; Ю.А. Тихомирову и др.), работающим или работавшим ранее в системе Федеральной пограничной службы ФСБ (прежде всего, в Пограничной академии России) и представляющих направление, «социальной погранологии». Данные работы опираются на разветвленный понятийный аппарат, обширную правовую базу, нередко и на богатый эмпирический материал. Однако, по нашему мнению, для значительного большинства таких трудов характерны общие недостатки: однобокий государствоцентричный подход; рассмотрение проблем безопасности лишь как не подлежащей сомнению объективной реальности; неоправданное расширение перечня таких проблем за счет тех, которые не могут быть решены на границе; невнимание к побочным последствиям рекомендуемых мер по ужесточению пограничного контроля; слабое знакомство авторов с современными работами иностранных исследователей.

Количество зарубежных исследований пограничной безопасности, которые могут претендовать на серьезное теоретическую значимость, сравнительно невелико. Во многих из таких исследований акцент делается на субъективное измерение проблемы, конструируемость феномена; их авторы скептически относятся к способности государства эффективно контролировать свои границы в условиях происходящей в процессе глобализации интенсификации трансграничных потоков. В работах американского исследователя П. Андреаса утверждается, что в таких условиях контроль хотя и ужесточается, но становится все менее действенным; при этом пограничный менеджмент превращается, скорее, в «игру создания имиджа», формируемого властью с целью манипуляции общественным мнением. Другим следствием процесса глобализации по мнению французского политолога Д. Биго является детерриториализация границ, которая проявляется в том, что, в качестве компенсации за ослабление контроля над рубежами, государство усиливает «виртуальные» границы, беря под подозрение представителей определенных регионов, этнических и расовых групп и более четко проявляя, таким образом, разделительную линию между коренным населением и мигрантами. Феномен детерриториализации контроля над трансграничными потоками оказался в центре внимания нового дисциплинарного направления - «исследований наблюдения» (Surveillance Studies), в центре внимания которой – сбор и использование персональной информации в целях влияния и управления (К. Аас, Г. Маркс, М. Солтер и др.). Другие (а частично и уже упоминавшиеся выше) зарубежные авторы рассматривали в своих трудах концептуальные характеристики пограничного режима (работы М. Андерсона и Э. Стоддарда), вопрос об оптимальном соотношении военных и полицейских методов в процессе охраны границы (Т. Данн и Э. Хиллс), неформальные практики нарушителей и их взаимодействие с пограничниками и таможенниками (П. Андреас, Х. Доннан и Т. Уилсон). Попытка обзора проблематики, направлений и тенденций исследований ситуации на американо-мексиканской границе в рамках формирующейся дисциплины исследований пограничной безопасности (Border Security Studies) была предпринята американским политологом Дж. Аклесоном.

Как уже упоминалось выше, проблемное поле исследований пограничной безопасности лежит на пересечении дисциплин исследований безопасности (Security Studies) и исследований границ (Border Studies). Некоторые аспекты этой проблематики также рассматриваются исследователями международных отношений.

Сквозь призму Security Studies, повестка пограничной безопасности большинства стран мира включает, в основном, те же проблемы, что и безопасность «мягкая» или невоенная. При этом в трудах сторонников концепции «мягкой» безопасности, в отличие от представителей направления социальной погранологии, прослеживается стремление минимизировать эту повестку, включив в нее лишь несколько наиболее важных вызовов. Так, Р. Ульман, в числе вопросов, которые могут быть квалифицированы как имеющие отношение к пограничной безопасности, упоминает только конфликты по поводу территории и ресурсов и неконтролируемую миграцию, а Б. Бузан, О. Вэвер и Я. де Вильде — также наркотрафик и терроризм. Основоположники же «традиционной» трактовки проблематики безопасности, сводя ее содержание к военным угрозам, не уделяли серьезного внимания связанным с границей проблемам, отчасти из-за убежденности в том, что рубежи легко преодолеваются современными средствами ведения войны, а отчасти, возможно, потому что для США угроза вторжения через границу не была актуальной. Показательно, например, что один из «классиков» такого подхода А. Уолферс охарактеризовал американо-канадскую границу как пример безразличия к силе, то есть феномен слишком «скучный» для того, чтобы быть полноценным объектом для изучения.

Междисциплинарные исследования границ в политической географии, политологии международных отношений, мировой экономике и других областях научного знания, в большинстве случаев, не предлагают каких-либо целостных концепций и подходов, применимых при изучении проблематики пограничной безопасности. Значительная же часть тех идей, которые претендуют на статус концептуальных, либо, в основном, утратила свое практическое значение в период после Второй мировой войны (как это было, например, с отстаивавшейся в работах «пионеров» Border Studies лорда Керзона, Ф. Хаусхофера, Т. Холдича и ряда других авторов «теорией естественных границ»), либо (как в случае с содержавшимся в работах С. Лэша, Дж. Урри и других радикальных постмодернистов тезисом о том, что национальные границы теряют свое значение в период глобализации) может быть поставлена под серьезное сомнение в том числе и на эмпирическом материале российско-казахстанской границы. В то же время, некоторые теоретические идеи, почерпнутые из работ известных лимологов, оказались диссертанту полезными в процессе концептуализации исследования. В число таких идей можно включить, в частности, типологии границ (в которой выделялись границы отчуждения, сосуществования, взаимозависимости и интеграции) и разновидностей «людей границы» О. Мартинеса; встречающийся в работах М. Андерсона, А. Пааси и ряда других политических географов подход (по терминологии В.А. Колосова - ПВП-подход), рассматривающий границу как продукт не только государственной политики, но также восприятий и практик имеющих дело с этими рубежами людей.

В то же время, знакомство с работами в сфере Border Studies способно расширить кругозор исследователя, раскрывая перед ним дополнительные возможности рассмотрения проблематики пограничной безопасности с различных ракурсов или перспектив. В этом отношении для автора оказались полезными предложенные В.А. Колосовым и Х. ван Хоутумом различные классификации лимологических концепций; исследования в русле исторического (М. Фуше) и функционалистского подхода (В. Прескотт, Дж. Хауз); работы, ставящие в центр внимания приграничные территории (Э. Стоддард); трансграничное взаимодействие институтов, акторов или агентов (Э. Стоддард, Дж. Хауз, П. Валенсия;  взаимодействующих с границей людей (эта перспектива оказалась центральной в работах зарубежных ученых Х. Доннана и Т. Уилсона, О. Мартинеса, А. Пааси, М. Солтера, отечественных исследователей О. Бредниковой и В. Воронкова, В. Колосова и Н. Бородулиной). В том же плане диссертанту оказалась полезной работа А.С. Макарычева о потенциале использования ряда теорий международных отношений при изучении пограничных проблем, хотя в трудах теоретиков-международников связанным с пограничной безопасностью вопросам уделялось, в целом, мало внимания.

Различные аспекты опыта зарубежных стран по обеспечению пограничной безопасности отражены в большом количестве трудов, однако исследования, в которых предлагалось бы концептуальное осмысление такого опыта, гораздо более редки. К последней категории можно отнести работы П. Андреаса, Т. Данна, О. Мартинеса и Э. Стоддарда, посвященные пограничной политике США на их мексиканской границе; статью Ф. Буршеля, анализирующую ситуацию на германско-польской границе; работу Дж. Доналдсона, рассматривающую феномен «границ-стен» Израиля, Индии, Саудовской Аравии и ряда других стран. Именно эти труды в наибольшей степени по сравнению с другими помогли диссертанту проследить эволюцию упомянутого опыта, оценить достижения и неудачи соответствующих пограничных политик и использовать эмпирический материал и обобщения для компаративного анализа развития ситуации на российско-казахстанской границе с ситуацией на других рубежах.

Эмпирическая база работы. Автор использовал различные материалы, полученные им в ходе работы в России, Казахстане, США, Соединенном Королевстве и других странах. В частности, были использованы нормативные акты, отчеты и аналитические справки государственных органов, статистические данные, материалы интервью официальных лиц, аналитические и публицистические работы представителей власти, информационные сообщения.

Из нормативных актов наиболее полезными в процессе проведения настоящего исследования оказались законы и другие акты, регулирующие различные аспекты пограничной политики России и Казахстана, а также международные соглашения между двумя странами. Среди них особое место занимают Договор о делимитации границы от 18 января 2005 г. с приложением, договоры и соглашения о приграничном сотрудничестве между двумя странами и их сопредельными регионами, а также нормативные акты ФСБ РФ, определяющие размер пограничной зоны на прилегающих к Казахстану российских территориях.

В работе использован обширный массив статистических данных о  социально-экономическом положении в российско-казахстанском приграничье в 1990-2000-е гг. и в приграничных зонах США и ЕС, потоках пассажиров и транспортных средств через эти границы, товарообороте между приграничными территориями, задержаниях контрабанды и нелегальных (или нежелательных) мигрантов, потреблении наркотиков и связанной с ними преступностью в приграничных регионах РФ и РК. Эти данные позволили диссертанту сравнить по ряду ключевых параметров демографическую (численность, этнический состав) и социально-экономическую (валовый продукт, соотношение цен и т.п.) ситуацию на обеих сторонах российско-казахстанского приграничья (а также в российско-казахстанском пограничье в целом с зонами некоторых других границ) и ее динамику этой ситуации в 1990-е — первой декаде 2000-х гг., а также оценить серьезность вызовов пограничной безопасности и эффективность ответов на них. Часть упомянутых данных получена из статистических сборников и размещенных в сети Интернет материалов статистических служб, другая — почерпнута из упоминаний, содержащихся в материалах иных видов, третья — приобретена автором по заказу в Госкомстате РФ. Необходимо учитывать, что значительная часть связанной с границей и пограничьем правоохранительной статистики (по задержаниям, конфискациям, потреблению наркотиков в приграничных регионах и т.п.) не дает адекватного представления о масштабах трансграничной преступности (на границе задерживается лишь небольшая часть нарушителей), также как статистика пересечений границы — о реальном количестве проходящих через нее людей и транспортных средств (один и тот же человек или то же самое транспортное средство может пересекать границу несколько раз в течение отчетного периода). Такие данные могут использоваться лишь с оговорками и в сочетании с другими материалами.

Важная фактическая информация и ценные статистические данные содержатся в отчетах и аналитических справках пограничной и таможенной служб России и Казахстана, других национальных структур, отвечающих за вопросы, так или иначе связанные с повесткой пограничной безопасности (например, министерств внутренних дел России и Казахстана, Госнаркоконтроля РФ), некоторых международных организаций (в частности, Управления по борьбе с наркотиками и организованной преступностью ООН). В некоторых аналитических справках, кроме того, содержатся оценки ситуации в сфере пограничной безопасности и предлагаются меры для ее улучшения. Часть таких материалов размещена в открытом доступе в сети Интернет, другая была получена автором по официальным каналам в ходе проводившихся им лично или под его руководством исследовательских проектов.

С точки зрения получения дополнительной фактической и статистической информации, экспертных оценок ряда количественных и качественных явлений, проведения анализа восприятий повестки пограничной безопасности и мер пограничной политики принимающими решения лицами интерес представляют интервью с официальными лицами и принадлежащие последним научные и публицистические работы. Такие материалы имеют серьезную ценность, с учетом того, что отвечающие за охрану границы органы России и Казахстана (особенно Пограничная служба ФСБ РФ) зачастую дают только дозированную и фрагментарную информацию о своей деятельности, и выступления официальных лиц нередко могут служить единственным открытым каналом получения такого рода сведений. Вместе с тем, к аргументации и экспертным оценкам представителей власти следует относиться с известной долей осторожности. В частности, официальные заявления не всегда адекватно отражают фактическое содержание и приоритеты реально проводимой политики, а экспертные оценки различных представителей власти (в том числе и курирующих соответствующие проблемы) относительно опасности тех или иных вызовов, распространения наркотиков, нелегальной миграции и т.п. могут кардинально различаться между собой, противоречить статистическим данным и не основываться на чем-то большем, нежели интуиция их авторов, находящаяся под сильным влиянием циркулирующих в профессиональной среде, СМИ и общественном мнении стереотипов.

Наиболее многочисленной группой материалов, составляющих эмпирическую базу диссертации, являются информационные сообщения. Диссертант проанализировал обширный объем такого рода информации, найденной им по ключевым выражениям («российско-казахстанская граница», «граница Россия Казахстан» и т.п.) через поисковые системы в сети Интернет, регулярно вел мониторинг ситуации в российско-казахстанском пограничье в период с 2001 по 2008 г., а также проработал материалы ряда региональных газет российских и казахстанских пограничных регионов за 1990-е гг. (прежде всего, Астраханской, Волгоградской, Оренбургской областей и Алтайского края в РФ, Атырауской, Восточно-Казахстанской Западно-Казахстанской, Павлодарской и Северо-Казахстанской областей в Казахстане). Диссертант учитывал, что факты и статистические данные, приводимые в новостных сообщениях не всегда достоверны, поэтому в принципиальных случаях старался проверять информацию сведениями из других источников.

        

Научная новизна исследования:

1. С использованием современных теоретических достижений современных отечественных и зарубежных исследований пограничных проблем и учетом опыта пограничной политики зарубежных стран и интеграционных объединений предпринимается попытка комплексного анализа повестки безопасности российско-казахстанской границы, а также попытка оценки проводимой Россией и Казахстаном политики, направленной на решение этих проблем.

2. Для систематического рассмотрения проблематики безопасности российско-казахстанской границы в работе была предложена новая концепция, претендующая на раскрытие сущности и проблемного наполнения пограничной безопасности. В такой концепции не только дается оригинальное определение пограничной безопасности и уточняется ее проблемное наполнение, но также (впервые в отечественных исследованиях границ) учитываются субъективное измерение феномена, современные теоретические достижения исследований границ и зарубежный опыт пограничной политики.

3. Автором произведены обобщение и классификация зарубежного опыта политики обеспечения пограничной безопасности. В частности, выделены три наиболее последовательно реализуемых модели такой политики: «отгораживание» от сопредельной страны, создание совместной с ней системы безопасности и создание общего пограничного пространства. Другая предложенная диссертантом классификация построена на перечислении возможных соотношений двух важнейших функциональных характеристик границы — барьерности и контактности (слабая барьерность - слабая контактность, сильная барьерность — слабая контакность, слабая барьерность — сильная контактность, сильная барьерность — сильная контактность).

4. Для эмпирического анализа проблем безопасности российско-казахстанской границы, содержательного наполнения проводимой сторонами пограничной политики и оценки ее эффективности диссертант использовал разработанную им модель, включающую, такие параметры, как соотношение социальных и экономических потенциалов сопредельных территорий, влияние отношений между странами и ситуации в центрально-азиатском регионе на проводимую сторонами пограничную политику, классификацию вызовов пограничной безопасности, выявление побочных результатов ужесточения пограничной политики и критерии оценки мер, предпринимаемых сопредельными странами в ответ на возникающие проблемы, эволюцию восприятий проблем пограничной безопасности в общественном мнении соседних государств.

5. Была разработана концепция, объясняющая становление российско-казахстанской границы под воздействием таких факторов, как строительство оборонительных укрепленных линий, административно-территориальные реформы, развитие инфраструктуры приграничья, потребности экономического развития приграничных территорий, этнонациональная политика властей Российской империи, РСФСР и СССР, особенности отношений между Россией и Казахстаном. Диссертантом предложена периодизация, отражающая влияние упомянутых факторов на различных этапах формирования границы.

6. Впервые в отечественной политологии подробно проанализирована пограничная политика Казахстана, включая ее эволюцию, определяющие данную политику факторы, достижения и неудачи.

7. Подробно проанализированы важнейшие проблемы безопасности, связываемые политическими элитами, силовыми структурами, средствами массовой информации и общественным мнением России и Казахстана с границей между этими странами; в первую очередь вызовы наркоторговли, нелегальной миграции и контрабанды товаров широкого потребления. На основе количественных и качественных данных оценена степень успешности тех мер, которые были предприняты властями в ответ на эти и другие вызовы.

8. Подробно и в динамике рассмотрены особенности субъективного восприятия роли российско-казахстанской границы в контексте безопасности и связанных с ней трансграничных вызовов. Проанализированы стереотипы такого восприятия, в том числе и впервые концептуально обоснованный автором работы стереотип бордеризации проблем безопасности, то есть представления о том, что проблемы трансграничного характера (например, наркоторговля или нелегальная миграция) должны решаться в первую очередь именно на границе и путем ее укрепления.

Основные положения, выносимые на защиту:

  • Пограничная безопасность определяется в работе как приемлемое для политических элит и общественного мнения страны и ее приграничных территорий состояние защищенности пределов территории данной страны от опасных трансграничных потоков и неблагоприятного развития ситуации в прилегающей к границе зоне, как правило, подразумевающих серьезное нарушение устанавливаемого государством пограничного режима и/или территориальной целостности страны. Такое состояние достигается, главным образом, путем мероприятий, осуществляемых силами, которые специально ответственны за охрану границы и контроль над трансграничными потоками.
  • Важным феноменом, относящимся к субъективному наполнению пограничной безопасности, является бордеризация ее проблем. Речь идет о том, что «вина» за недостаточно эффективное решение некоторых проблем необоснованно или не вполне обоснованно возлагается на границу, ее неспособность быть непроницаемой преградой для нелегальных трансграничных потоков; хотя в действительности укрепленная граница не может играть серьезной или решающей роли в регулировании таких потоков. Например, в РФ довольно распространено мнение о том, что резкий рост численности иноэтничных мигрантов из стран СНГ в 1990-х - первом десятилетии 2000-х гг. объясняется «прозрачностью» постсоветских рубежей страны, и что их укрепление должно стать одной из главных мер по борьбе с нелегальной миграцией; однако подавляющее большинство граждан государств СНГ попадают в Россию легально и через пункты пропуска, так как пользуются правом безвизового въезда. Феномен бордеризации проблем безопасности, на взгляд диссертанта, коренится не только (и даже не столько) в заинтересованности отвечающих за охрану границу силовых структур в получении дополнительных ресурсов и повышении своего статуса (в том случае, если проблема получит статус вызова пограничной безопасности), но также в психологической потребности социальных групп в четких границах, защищающих их от потенциально опасных внешних влияний.
  • Опыт пограничной политики США, стран Евросоюза, ряда других государств показывает, что в условиях глобализации и интенсификации трансграничных потоков и при наличии серьезных стимулов для пересечения рубежей укрепление границы неспособно остановить наиболее интенсивные нелегальные трансграничные потоки. Прежде всего, это касается трафика тяжелых наркотиков, серьезно воспрепятствовать которому пока не может ни возведение пограничных стен, ни оснащение пунктов пропуска самым современным оборудованием для контроля над грузами. Перед теми странами, через границы которых проходят мощные легальные и нелегальные потоки, стоит дилемма между ужесточением пограничного контроля и стимулированием легальных потоков, сулящих огромную прибыль национальной экономике. Во многих случаях при интенсификации таких потоков даже незначительное увеличение времени проверок способно вызвать коллапс на границе. Кроме того, речь идет о соблюдении интересов трансграничных путешественников, подавляющее большинство которых не нарушает закон при пересечении рубежей.
  • На ситуацию в приграничье оказывают позитивное влияние дружественные отношения между Россией и Казахстаном. Существующие правовая база таких отношений и благоприятная политическая конъюнктура делают в обозримой перспективе маловероятными превращение территории одной из стран в плацдарм для военной агрессии или деятельности экстремистских группировок против другой стороны. В то же время, тесные инфраструктурные связи, устойчивый рост товарооборота и взаимных инвестиций, общее культурное пространство и сама по себе огромная протяженность границы делают оба государства взаимно заинтересованными в поддержании хороших отношений и избегании конфронтации друг с другом. Однако взаимодействие между странами, несмотря на периодические декларативные заявления политиков, не достигло уровня реальной интеграции. В сотрудничестве между двумя государствами и их сопредельными регионами имеет место явный перекос в сторону переработки сырьевых ресурсов, тогда как развитию многих других форм кооперации (в том числе трансграничных связей сильно зависящего от автоперевозок мелкого и среднего бизнеса), серьезно ограничено таможенными, правовыми и другими барьерами, плохим качеством трансграничной транспортной инфраструктуры, большой удаленностью друг от друга административных центров и других крупных населенных пунктов сопредельных регионов.

Ситуация в постсоветской Центральной Азии, напротив, подталкивает РФ к принятию односторонних мер по укреплению своей пограничной безопасности. Через этот регион по направлению к российско-казахстанской границе проходят мощные потоки наркотиков и другой контрабанды. Россия вносит довольно существенный вклад в борьбу с этими вызовами в постсоветской Центральной Азии, однако ее возможности повлиять на ситуацию в других государствах ограничены; более того, они значительно сократились в связи с выводом российских пограничников с рубежей между Афганистаном и прилегающим к нему государствами СНГ. Не способствует укреплению региональной безопасности и соперничество между различными внешними для региона «центрами силы», озабоченными, в первую очередь, ослаблением влияния друг друга и лишь во вторую — попытками решения нетрадиционных проблем безопасности. Все это побуждает РФ к укреплению своего рубежа с потенциально нестабильным регионом и опоре, прежде всего, на собственные силы, а не пока зачастую неэффективные организационные механизмы поддержания региональной безопасности.

  • Российско-казахстанская граница является одним из самых проблемных рубежей для РФ, в первую очередь, из-за вызовов наркотрафика и контрабанды китайских промышленных товаров. Масштабы нелегальной миграции в обход пунктов пропуска пока не столь велики, и потому она не может рассматриваться в качестве весомого аргумента в пользу ужесточения пограничного режима. Вопреки укорененным в сознании многих представителей власти и в значительной части общественного мнения стереотипам, граница может в определенной мере лишь сдерживать эти потоки, но ее укрепление (по крайней мере, при современном состоянии технических возможностей контроля над рубежами в России и других странах) пока бессильно эффективно решать связанные с ними проблемы. Этот вывод подкрепляется не только низкими статистическими показателями по задержаниям контрабанды наркотиков и товаров широкого потребления, но и зарубежным опытом пограничной политики. Например, даже несмотря на 30-летний опыт использования в охране мексиканской границы физических барьеров, авиации и различных датчиков для слежения за нарушителями, американским пограничникам и таможенникам, по всем экспертным оценкам, и в настоящее время удается выявлять лишь мизерную часть наркотиков и пресекать меньшую часть нарушений границы.

Исходя из этих соображений, укрепление российско-казахстанской границы не должно рассматриваться в качестве панацеи, способной заменить совершенствование социальной и экономической политики, углубление сотрудничества между Россией и Казахстаном в различных (в том числе и правоохранительной) сферах. Вместе с тем, отнюдь не следует недооценивать ту сдерживающую роль, которую оказывает сам факт ужесточения контроля над границей. Это способно устрашить значительную часть потенциальных нарушителей и побудить их либо отказаться от своей незаконной деятельности или переориентироваться на другие сферы или географические направления.

  • В постсоветский период пограничная политика РФ по отношению к казахстанской границе эволюционировала от сохранения ее практически полностью открытой (что в первой половине 1990-х гг. поддерживалось как властями, так и общественным мнением) до создания жесткой системы контроля над ней с использованием самых современных технических средств и введения уведомительного порядка въезда в расширенную пограничную зону. При этом в первой декаде 2000-х гг. под влиянием стимулов развития сотрудничества с Казахстаном предпринимаются попытки сбалансировать эти меры путем создания объединенных пунктов пропуска и пунктов пропуска для населения приграничных районов, модернизации данных пунктов, упрощения процедуры пограничного и таможенного контроля. Казахстанская сторона на протяжении всего постсоветского периода выступала за сохранение максимально открытой границы (в первом десятилетии 2000-х гг. - в сочетании с ужесточением контроля над южными рубежами страны) и пошла на ее укрепление во многом из-за необходимости предпринимать симметричные меры. Если для России главным приоритетом пограничной политики на рассматриваемом рубеже остается обеспечение безопасности, то для Казахстана — защита экономических интересов, в том числе получение прибыли от интенсификации трансграничных потоков. Казахстан более активно использует в своей пограничной политике элементы международного опыта, позволяющие смягчить барьеры для трансграничного сообщения и активизировать приграничную торговлю.

         Практическая значимость исследования состоит в том, что его выводы могут быть использованы принимающими решения лицами России и Казахстана в процессе формирования и совершенствования пограничной политики по отношению к их общему рубежу, рядом международных организаций (Европейским Союзом, ОБСЕ, ООН) для уточнения своей политики в регионе. В данном контексте важно, что в работе оцениваются вызовы безопасности, предпринятые властями ответные меры, делаются прогнозы и предлагаются рекомендации. Для российских и казахстанских органов, задействованных в процессе формирования пограничной политики, также может представлять интерес компаративный анализ зарубежного опыта в соотношении с ситуацией на российско-казахстанской границе.

         Результаты настоящей диссертации также могут найти применение в учебном процессе и оказаться полезными для преподавателей курсов «Региональная и национальная безопасность», «Основы геополитики», «Содружество независимых государств», дисциплин, в которых изучаются различные аспекты истории России и Казахстана и современной политической ситуации в этих странах.

Апробация работы. Промежуточные результаты исследования излагались автором на региональных, всероссийских и международных конференциях в России, Австрии, Азербайджане, Великобритании, Казахстане, США, Финляндии, Швейцарии, Украине, Японии (2001-2007 гг.) и отражены в более чем 40 публикациях на русском, английском и итальянском языках. Соответствующие работы автора неоднократно удостаивались призов и грантов по итогам ряда конкурсов, в том числе первого места во Всероссийском конкурсе интеллектуальных проектов «Держава» в номинации «Мировая держава» (2006) и первого места в конкурсе статей журнала «Международные процессы» (2007). В июле 2008 г. статья, основанная на содержащихся в заключении настоящего диссертационного исследования выводах, была отмечена грантом Российской ассоциации международных исследований.

Материалы диссертации были использованы при разработке спецкурсов «Безопасность и международное сотрудничество в поясе новых границ РФ» и «Миграция из стран СНГ в Россию: вызовы и возможности».

         Структура диссертации определяется целью и задачами исследования, включая введение, пять глав, разделенных на параграфы, и заключение.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

         Во введении обосновывается актуальность избранной темы; определяются объект и предмет, цель и задачи, методологическая основа и эмпирическая база исследования; характеризуется степень изученности проблемы, раскрываются научная новизна и практическая значимость темы; формулируются основные положения, выносимые на защиту.

         В первой главе диссертации, «Пограничная безопасность: концептуальные основы и международный опыт», дается характеристика состояния теоретических изысканий в области пограничной безопасности, анализируется и концептуализируется зарубежный опыт ее обеспечения, а также, на основе синтеза теоретических изысканий и практического опыта, определяются основные параметры феномена пограничной безопасности. Глава состоит из трех параграфов.

         В первом параграфе, «Проблематика пограничной безопасности в политологических и политико-географических исследованиях», дается характеристика современному состоянию исследований, имеющих отношение к соответствующей сфере. Автор приходит к выводу о том, что теоретическая база исследований пограничной безопасности пока развита недостаточно, несмотря на высокую актуальность и практическую значимость данной проблематики. Географическая лимология предлагает, скорее, несколько позволяющих взглянуть на проблему с разных точек зрения самых общих подходов, нежели развитых концепций. Большинство теорий международных отношений имеет дело с пограничной проблематикой (тем более, с проблематикой пограничной безопасности), в лучшем случае, лишь косвенно, хотя некоторые из данных теорий также могут быть использованы при объяснении связанных с этой проблематикой частных проблем. В дисциплине исследований безопасности (Security Studies) имеется гораздо более развитый, чем в географической лимологии, понятийный аппарат, который, также как и концептуальные разработки в области исследования трансграничных вызовов (наркоторговли, нелегальной миграции и т.п.), представляет собой немалую ценность при изучении рассматриваемых вопросов. Наконец, концептуальные исследования собственно пограничной безопасности пока немногочисленны и могут претендовать, по большей части, лишь на создание теорий среднего уровня.

Принимая во внимание эти соображения, диссертант полагает, что основными задачами исследователей проблем пограничной безопасности являются разработка терминологического аппарата дисциплины и учет разных перспектив (способность принимать за «точку отсчета» не только государство с его интересами, но также приграничные территории, а также имеющие дело с границей социальные группы и отдельных людей). Важную задачу представляет собой и разрешение противоречий между позитивистскими (рассмотрение вызовов пограничной безопасности в качестве объективной реальности) и постпозитивистскими (вызовы как социальные конструкты) установками. С одной стороны, во многих случаях необходима деконструкция и десекьюритизация (лишение смысла безопасности) алармистских государствоцентричных представлений о повестке пограничной безопасности; с другой – выводы исследований должны иметь позитивную практическую значимость, а не сводиться лишь к деструктивной критике.

        

         Во втором параграфе, «Зарубежный опыт политики обеспечения пограничной безопасности», предпринимается попытка концептуализации данного опыта. Главный акцент делается на анализе привлекающего наибольшее внимание исследователей и практиков опыта пограничной политики США, стран ЕС, Индии, Китая, Израиля и некоторых других государств. По критерию характера взаимодействия инициатора предпринимаемых мер с сопредельной страной автор выделяет три самые последовательные, на его взгляд, стратегии обеспечения пограничной безопасности: «отгораживание» от соседней страны, формирование совместной с ней системы охраны границы и создание общего пограничного пространства с «вынесением» внутренних для интеграционного объединения пограничных и таможенных барьеров вовне. Диссертант учитывает, что круг рассмотренных «моделей» не являются исчерпывающим, и что пограничная политика большинства стран, как правило, в том или ином сочетании включает в себя элементы сразу нескольких стратегий.

Первая из упомянутых «моделей» представлена опытом тех стран (США, Израиля, Индии, Саудовской Аравии и некоторых других), которые  отгораживаются от соседей пограничными барьерами, дабы предотвратить проникновение на свою территорию террористов и нелегальных мигрантов. Такой путь является, однако, весьма дорогостоящим и далеко не всегда эффективным: нарушители со временем могут найти способы преодоления барьеров и даже получить немалую выгоду от своей «специализации» в этой сфере. Кроме того, возведение пограничных барьеров в большинстве случаев не способствует налаживанию дружественных отношений и плодотворного сотрудничества (в том числе и в сфере пограничной безопасности) с сопредельными государствами. Как показывает проведенный анализ, строительство пограничных заборов более эффективно как мера против многочисленных и периодически повторяющихся атак боевиков с соседней территории и менее действенно в качестве средства борьбы с массовой нелегальной миграцией. Заграждения на границе, как правило, малоэффективны для борьбы с наркотрафиком  (преступники имеют слишком много возможностей для маневра, включая контрабанду наркотиков через пропускные пункты) и потому специально для этой цели практически не применяются.

Другую «модель» демонстрирует опыт Евросоюза, политика которого сочетает устранение пограничных барьеров внутри объединения с ужесточением пограничного режима на внешних рубежах (причем граничащие с ЕС страны активно втягиваются в трансграничное сотрудничество в разных сферах, включая безопасность) и постепенной абсорбацией источников миграции из «бедных» европейских стран, приезжие из которых сравнительно легко ассимилируются. Европейскому Союзу в процессе расширения удалось практически «стереть» те границы, которые еще в 1990-е годы были для него наиболее проблемными: в частности, германско-польскую границу. Это произошло потому, что ЕС сделал ставку на развитие самого тесного (хотя и неравноправного) сотрудничества со странами-кандидатами, фактически продиктовав стандарты реформ в экономической, правоохранительной и других сферах. В результате, пройдя длительный переходный период, государства  бывшего соцлагеря вошли в пограничное пространство Евросоюза и приступили к охране его внешних границ. По всей видимости, подобная стратегия будет осуществлена и в отношении беднейших балканских стран, после чего главным источником нелегалов — нарушителей границ (другая часть нелегалов въезжает в Евросоюз на законных основаниях) для ЕС останутся Северная Африка и Ближний Восток.

Управление общей пограничной политикой Евросоюза осуществляется, главным образом, посредством не централизованных механизмов, а внедрения и соблюдения единых стандартов пограничной политики, обмена опытом и информацией. В сотрудничестве с окружающими его (или лежащими на пути трафика наркотиков и нелегальных мигрантов) государствами ЕС, как правило, является более сильной стороной, которая может оказывать давление или делать заманчивые предложения (в том числе, относительно либерализации визового режима) в обмен на укрепление границ таких государств. Все эти меры не позволили, однако, Евросоюзу добиться решительных успехов в борьбе с наркотрафиком и проникновением нелегалов через границы: нарушители закона по-прежнему имеют слишком широкие возможности использовать их проницаемость. В этом отношении пограничная политика ЕС кардинально не отличается по своей эффективности от аналогичной политики США по отношению к их мексиканскому рубежу.

Еще одна «модель» представлена проводимой сопредельными странами политикой обеспечения безопасности американо-канадской границы, в рамках которой ужесточение пограничного режима сочетается с тесным двусторонним сотрудничеством практически по всем аспектам пограничной безопасности и принятием комплекса мер для поддержания интенсивности трансграничного сообщения.

После 11 сентября 2001 г., движимые желанием сохранить колоссальный объем двухсторонней внешней торговли и, вместе с тем, создать максимальные препятствия на пути террористов и других преступников, США и Канада создали мощную систему совместного контроля над трансграничными потоками. Данная система была бы невозможна без взаимного доверия каждой из сопредельных сторон друг другу, к стандартам качества тех мер по обеспечению пограничной безопасности, которые предпринимаются партнером. В результате был создан действенный механизм, позволивший крупным перевозчикам и бизнесменам избежать задержек на границе. Вместе с тем, поток людей через данную границу сократился примерно на треть, что, по-видимому, произошло из-за нежелания многих бизнесменов и путешественников сталкиваться с новыми проблемами, которых они не испытывали до 11 сентября. При этом ужесточение пограничного режима отнюдь не дает полной гарантии безопасности, так как охрана гигантского рубежа по-прежнему явно недостаточна для того, чтобы претендовать на полный контроль над ним.

Упомянутые и другие «модели» пограничной политики пока находятся в состоянии становления. В частности, им всем приходится развиваться в динамично меняющихся условиях глобализации, когда происходит интенсификация трансграничных потоков и разрастание трансграничных региональных и глобальных теневых механизмов, в частности преступных организаций и террористических сетей. Во многих случаях подобным структурам удается приспосабливаться к направленным против них действиям огранов безопасности и охраны правопорядка, и результат «состязания» между последними и преступными организациями (в ходе которого нередко серьезно страдают интересы законопослушных трансграничных путешественников и предпринимателей) пока остается непредсказуемым.

         В третьем параграфе, «Пограничная безопасность: проблема концептуализации», определяются основные параметры феномена пограничной безопасности (дефиниция феномена, географические рамки, круг акторов, типологии вызовов и моделей пограничной политики) с учетом рассмотренных в предыдущих параграфах концепций и международного опыта пограничной политики. Пограничная безопасность определяется как приемлемое для правящей элиты и общественного мнения страны и ее приграничных территорий состояние защищенности пределов страны от опасных трансграничных потоков и условий, как правило, подразумевающих серьезное нарушение устанавливаемого государством пограничного режима и/или территориальной целостности страны. Упомянутое состояние достигается, главным образом, путем мероприятий, осуществляемых силами, которые специально ответственны за охрану границы и контроль над трансграничными потоками. В число основных акторов, действующих в сфере пограничной безопасности, по мнению диссертанта, входят государство, имеющие дело с границей индивиды и негосударственные организации, а также приграничные административно-территориальные единицы. В круг же наиболее важных разновидностей вызовов автором включаются угроза военной агрессии, нелегальные трансграничные потоки (наркотрафик, контрабанда потребительскими товарами, нелегальная миграция и т.п.); обстоятельства создающие неблагоприятную обстановку в пограничье (этнические конфликты, территориальные претензии и т.п.) и проблемы, создаваемые самим пограничным режимом (препятствия нормальному трансграничному сообщению, коррупция и вымогательство).

По своей сути, обеспечение пограничной безопасности подразумевает ужесточение контроля над трансграничными потоками, и потому зачастую так или иначе вступает в противоречие с целью развития легальных трансграничных контактов. Определение оптимального соотношения приоритетов обеспечения безопасности и развития сотрудничества с учетом конкретных условий является одной из главных задач пограничной политики соответствующих государств. В параграфе выделяется несколько идеальных «моделей» такой политики на основе критериев соотношения барьерности (способности границы служить преградой против нежелательных потоков) и контактности (способности границы пропускать желательные потоки). Применение «модели», в которой сочетаются слабая барьерность и слабая контактность, как правило, свидетельствует либо о неспособности сторон контролировать границу, либо об отсутствии у них  интереса к поддержанию сколько-нибудь интенсивного трансграничного сообщения. Сочетание сильной барьерности со слабой контакностью дает возможность взять под эффективный контроль трансграничные потоки и свести к минимуму нелегальную активность; однако при этом на оборудование границы тратятся огромные средства, а приграничные территории лишаются важной возможности для своего развития в виде сотрудничества с определьной стороной. Комбинация слабой барьерности и сильной контактности открывает перспективы для развития трансграничного сообщения, однако может создать благоприятные условия для транснациональной преступности и опасность неконтролируемого перетока ресурсов между странами, если те серьезно различаются между собой по экономическому потенциалу, уровню жизни и цен и т.п. «Модель», сочетающая сильную барьерность с сильной контакностью, труднореализуема (так как на практике найти оптимальный баланс между обеспечением безопасности и развитием сотрудничества весьма нелегко), часто требует больших финансовых затрат, а ее эффективность во многом зависит от поддержки предпринимаемых мер со стороны соседнего государства.

Помимо нахождения оптимального соотношения между задачами обеспечения безопасности границы и развития трансграничного сотрудничества важной задачей для исследователей является поиск разумного баланса между крайностями объективистского и субъективистского отношения к проблемам безопасности, государствоцентричного алармизма и радикальной транквилизаторской (т.е. отрицающей наличие у какой-либо проблемы смысла угрозы безопасности) деконструкции значимости государства, границ и повестки безопасности. С одной стороны, деконструкция и десекьюритизация алармистских государствоцентричных представлений о повестке пограничной безопасности во многих случаях все же представляются оправданными (многие вопросы могут быть решены в рутинном порядке, без принятия чрезвычайных мер); с другой – выводы исследований должны иметь позитивное практическое значение и учитывать необходимость конкретного реагирования на возникающие в этой сфере насущные проблемы.

При анализе вызовов пограничной безопасности целесообразно сужение ее повестки до узкого круга наиболее острых проблем, с которыми имеют дело, в основном, структуры специализирующиеся в охране границ. Следует учитывать влияние стереотипа, названного диссертантом  бордеризацией проблем пограничной безопасности. Речь идет о том, что основная «ответственность» за решение некоторых из таких проблем (например, массовой трудовой миграции в Россию, при том, что подавляющее большинство мигрантов пересекает границу вполне легально) неоправданно или не вполне оправданно возлагается на укрепление границы. Данный феномен, на взгляд диссертанта, коренится не только в заинтересованности отвечающих за охрану границу силовых структур в получении дополнительных ресурсов и повышении своего статуса, но также в психологической потребности социальных групп в четких границах, защищающих их от потенциально опасных внешних влияний.

Наконец, при анализе проблем пограничной безопасности требуют тщательного изучения не только сами вызовы, но и побочные эффекты, которые становятся порождением системы обеспечения безопасности: препятствия трансграничному сообщению, коррупция и вымогательство на границе и т.п. Для оценки влияния такого рода побочных эффектов проблематику пограничной безопасности, как правило, целесообразно изучать в комплексе с особенностями и перспективами развития трансграничного сотрудничества. Соответствующие приоритеты должны адекватно и сбалансированно учитываться в пограничной политике в зависимости от конкретных обстоятельств, в которых находятся те или иные страны, эту политику проводящие.

         Во второй главе диссертации, «Российско-казахстанское пограничье: история и современность», анализируются история становления рубежа и современные политические, экономические и социальные характеристики пограничья. Данная глава состоит из двух параграфов.

В первом параграфе, «Формирование границы в исторической ретроспективе», рассматриваются процессы формирования рубежа между России и Казахстаном и конфигурации  российско-казахстанского приграничья. Нынешняя граница между двумя государствами образовалась в результате влияния социальных, экономических и политических процессов, большинство из которых направлялось централизованно, сверху. В данном процессе диссертантом выделяются семь этапов.

На первом из этих этапов, со второй половины XVI в. по конец XVII в., происходило очаговое расселение российских поселенцев в зоне фронтира (подвижной, формирующейся границы). Места, в которых основывались российские форпосты, выбирались по естественно-природным (наличие реки поблизости, удобство организации обороны) и экономическим (наличие ресурсов для ведения хозяйства, возможности для взаимовыгодного торгового обмена с местным иноэтничным населением или его же эксплуатации с целью извлечения экономической выгоды) критериям. Западная часть пограничья во многом стихийно заселялась яицкими казаками, процесс этногенеза которых происходил тогда же. В XVI-начале XVII вв. проходил и процесс этногенеза казахов, формировались их территориальные идентичности (жузы и менее крупные родоплеменные общности), носители которых пока представляли границы подвижными и динамично изменявшимися под воздействием хозяйственной целесообразности.

На втором этапе, в XVIII – первой половине XIX вв., шло систематическое строительство укрепленных линий, призванных защитить российские поселения от набегов со стороны степи. Для обороны максимально использовались естественные препятствия, в частности реки (Яик, Уй, Иртыш и др.). Вместе с тем, происходила интенсивная колонизация прилинейных территорий с разработкой их ресурсов (полезных ископаемых и т.п.). В течение периода большинство объединений казахов перешло в зависимое положение от России, причем к концу этапа такая зависимость существенно усилилась по сравнению с тем положением, которое существовало в его начале. Российскими властями были обозначены территории (к западу от р. Яик, к северу от р. Иртыш и т.п.), кочевание на которых запрещалось или жестко регламентировалось.

На третьем этапе, в 20-е – 60-е гг. XIX в., произошел административно-территориальный раздел казахской степи, приведший к образованию сначала округов (делившихся на волости и т.п.), а затем – уездов. Оборонительные линии в данный период утратили прежнее значение. Северные границы образованных областей (Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской) не совпадали с укрепленными линиями, захватывая располагавшиеся за ними территории и опираясь на прилинейную инфраструктуру (в частности, города Уральск, Оренбург, Орск, Акмолинск, Петропавловск, Семипалатинск, Усть-Каменогорск). В то же время начался медленный процесс массового оседания части кочевников, в культуре которых (также как и той части, которая сохранила прежний образ жизни) все более укоренялось представление о четких и неподвижных границах.

На четвертом этапе, с 70-х гг. XIX в. по 1917 гг. происходило интенсивное развитие инфраструктуры приграничных территорий. Речь идет, в первую очередь, об основании или росте таких городов, как Актюбинск, Кустанай, Новосибирск; строительстве Транссибирской магистрали и проходящего ныне вдоль границы участка Приволжской железной дороги. Ряд приграничных населенных пунктов возник в ходе крестьянской колонизации (в частности, столыпинской аграрной реформы).

В ходе пятого этапа (1917 г. - середина 1920-х гг.) на передний план выходит этнонациональный фактор. Идею создания казахской автономии, активно пропагандировавшуюся националистической организацией "Алаш", поддержали большевики, проведенные которыми границы по большей части соответствовали представлениям руководства этой организации. Более того, такие границы были несколько расширены, что объясняется, в первую очередь, политическими мотивами, в частности, желанием обратить в свою пользу лозунги национального самоопределения, а также ослабить враждебно настроенное казачество. Немалое значение имел и экономический фактор: полноценное развитие сформированной республики без промышленной и социальной инфраструктуры прилинейных территорий было бы серьезно затруднено. Поэтому в ходе размежевания большинство спорных вопросов решалось в пользу Казахской автономии, а ее столицей почти шесть лет являлся временно переданный ей Оренбург - бывший оплот имперской политики в казахской степи.

На шестом этапе, с середины 1920-х – по начало 1990-х гг., происходило уточнение административной границы. На первый план вышли хозяйственные соображения: изменения мотивировались целесообразностью использования передаваемой территории для развития сопредельной республики. В 1950-е гг. законодательные акты об изменении границы стали сопровождаться ее описанием, мало отличающимся от описания линий прохождения границ в международных договорах. Однако вплоть до распада СССР убедительного решения не получили проблемы, связанные с двойным учетом земельными комитетами соседних республик некоторых приграничных участков, изменением русел рек, статусом арендованных территорий, использованием хозяйствующими субъектами объектов и участков по другую сторону границы.

Наконец, на седьмом этапе, с 1991 г. по настоящее время, граница обрела статус межгосударственной, произошло становление системы пограничной охраны, и была произведена делимитация. В ходе переговоров по разграничению стороны проявили политическую волю к компромиссу и разрешили территориальные проблемы, которые при неблагоприятном стечении обстоятельств могли бы привести к возникновению серьезных пограничных конфликтов.

Во втором параграфе, «Современные характеристики пограничья»,  анализируются политические, экономические и социальные факторы, определяющие нынешнюю ситуацию в нем. Основная часть границы проходит по насыщенной трансграничными коммуникационными путями равнинной местности без серьезных ландшафтных препятствий в районах с этнически смешанным населением. Рубеж разделил тесно взаимосвязанные друг с другом предприятия, многие из которых ранее обеспечивали единый производственный цикл, и оставил в Северном Казахстане многочисленные компактные этнические группы «европейского русскоязычного» населения, а в России - казахов. Учитывая эти обстоятельства, а также значительные и растущие потенциалы экономик сопредельных территорий, открываются серьезные перспективы для развития приграничного сотрудничества. Вместе с тем, высокая проницаемость границы, ее расположенность на путях прохождения нелегальных трансграничных потоков и по соседству с нестабильными регионами, а в определенной степени и конфликтный потенциал пестрого в этническом плане приграничья, создают или способны создать в будущем довольно серьезные проблемы безопасности. В таких условиях нахождение оптимального баланса между интересами обеспечения пограничной безопасности и развития трансграничного сотрудничества представляется непростой задачей.

В результате сравнения количественных социально-экономических показателей (валовый продукт, зарплаты и т.п.) диссертант пришел к выводу о том, что по абсолютным показателям приграничные территории РФ заметно превосходят казахстанские, однако по душевым большинство последних чаще немного опережает российские. Если проводить параллель между российско-казахстанской границей и рубежами Северной Америки, то по разветвленности трансграничной транспортной инфраструктуры, демографическим и соотношению ряда ключевых социально-экономических показателей она более напоминает границу американо-канадскую. Благоприятный ландшафт и большое количество пересекающих границу транспортных коммуникаций создают широкие возможности для легального трансграничного сообщения, но, вместе с тем, также для контрабандистов и других нарушителей закона. Однако интенсивность трансграничного взаимодействия явно ниже, чем в США и странах ЕС из-за негативного влияния на нее значительной удаленности региональных центров друг от друга, а также пограничных и таможенных  барьеров.

Тема третьей главы, «Международно-политические контексты проблем безопасности границы», обусловлена тем, что проблемы пограничной безопасности не могут быть сведены к анализу положения лишь на самой границе и в прилегающей к ней зоне. Их практически невозможно полноценно рассматривать без более широкого контекста, включающего некоторые аспекты ситуации в самих сопредельных странах, характер и особенности взаимоотношений между ними, тех условий, в которых формируются и циркулируют легальные и нелегальные трансграничные потоки,  в том числе проходящие через территорию нескольких стран и даже регионов. В частности, характер взаимоотношений между Россией и Казахстаном (включая межгосударственные отношения и приграничное сотрудничество) влияет на особенности восприятия границы элитами и общественностью обеих стран, на формирование тех стимулов, которые влияют на нахождение баланса между приоритетами обеспечения пограничной безопасности и развития трансграничного сотрудничества. Большинство тех вызовов, которые определяют повестку пограничной безопасности РФ на казахстанском участке, связано с ситуацией в центрально-азиатском регионе, что требует рассмотрения роли России в этом контексте. Российско-казахстанская граница является далеко не единственным рубежом и для РФ, и для РК; применительно к ней проводятся общенациональные пограничные политики, системно учитывающие ситуацию не только на этой, но и на других границах каждой из двух стран. Такие политики формируются под воздействием и внутренних, и внешних факторов, включая характер политических режимов и экономических систем России и Казахстана, интересы властных и экономических элит, отношения с соседними странами, исходящие извне вызовы и т.п.

В первом параграфе, «Повестка и динамика развития российско-казахстанских отношений», рассматриваются основные направления и эволюция связей между РФ и Казахстаном на уровнях межгосударственного взаимодействия и сотрудничества между приграничными регионами. Российско-казахстанская граница разделяет страны, стремящиеся к поддержанию дружественных отношений и развитию сотрудничества в различных сферах. Содержание подписанных договоров и соглашений, а также нынешняя политическая конъюнктура в обозримом будущем делают маловероятным целенаправленное использование территорий одного из двух государств для таких недружественных действий против другой стороны, как военная агрессия, размещение крупных военных баз третьих стран, поддержка ирредентистских движений и т.п. Напротив, тесные инфраструктурные связи, устойчивый рост товарооборота и взаимных инвестиций, общее культурное пространство и сама по себе огромная протяженность границы укрепляют взаимную заинтересованность обоих  государств в поддержании хороших отношений и избегании конфронтации друг с другом.

В то же время, российско-казахстанское экономическое сотрудничество развивается во многом однобоко, и впечатляющий рост товарооборота является, по большей части, результатом не комплексных мер по его поощрению, а увеличения цен на сырьевые ресурсы. Интеграции препятствует и несовпадение политических интересов: если Россия несогласна на равноправие в решении важнейших совместных вопросов с явно уступающими ей по политическому весу и экономическому потенциалу странами (в таких организациях, как СНГ или ЕврАзЭС), то Казахстан опасается попасть чрезмерную в зависимость от какого-либо одного «центра силы» и потому стремится сбалансировать их влияние, параллельно развивая свое отношение с другими.

Очень важную роль в контексте двухсторонних отношений имеет приграничное сотрудничество. Российско-казахстанское пограничье имеет богатый ресурсный, производственный и гуманитарный потенциал, эффективное использование которого способно дать серьезный импульс развитию двусторонних отношений между РФ и РК, а в ряде случаев и многосторонних связей с участием третьих стран. Для многих приграничных регионов и почти всех примыкающих к границе районов  сотрудничество с сопредельными территориями объективно является одной из немногих возможностей преодоления периферийного положения внутри своей страны, повышения уровня жизни и удовлетворения культурных потребностей населения. Вместе с тем, потенциал для развития сотрудничества ограничен дальностью расстояния (фактически еще более увеличивающейся из-за простоев на границе) между главными центрами деловой активности, сходной хозяйственной специализацией многих приграничных регионов и различными барьерами (таможенным, правовым, «ментальной дистанцией» и т.п.) для циркуляции трансграничных потоков.

         За почти два десятилетия, прошедшие с того времени, когда российско-казахстанская граница стала межгосударственной, конфигурация связей между прилегающими к ней регионами РФ и РК изменилась. Ведущую роль в ней, как и ранее, играют поставки казахстанского сырья для переработки на российской территории, тогда как многие другие экономические, а также гуманитарные связи значительно ослабли. Одной из причин этого стали пограничные и таможенные барьеры, наносящие особенно сильный удар по малому и среднему бизнесу, зависящему от трансграничных автоперевозок. В сочетании с бюрократическими и другими упомянутыми барьерами это делает климат для приграничной бизнес-активности не вполне благоприятным. Недостаток у сторон финансовых средств и в некоторых случаях (например, в области образования), опять-таки, бюрократические барьеры затрудняют гуманитарное сотрудничество, которое играет второстепенную роль в трансграничных связях и часто сводится к нерегулярным либо формальным мероприятиям.
         Предпринимаемые центральными и региональными властями меры по стимулированию приграничного сотрудничества пока недостаточно оперативны и эффективны, порою они не вполне стыкуются друг с другом. В частности, медленно реконструируются трансграничные автодороги, граница между пунктами пропуска укрепляется быстрее, чем модернизируются сами пункты, поощрение идеи создания на зон и центров приграничного сотрудничества диссонирует с концепцией создания зоны свободной торговли между странами. Попытки приграничных регионов облегчить установление трансграничных связей, поддерживая различные мероприятия и консультативные механизмы, пока недостаточны, так как не устраняют вышеупомянутые барьеры, смягчить которые в большинстве случаев могут лишь решения на межгосударственном уровне. Как правило, вертикальные связи в приграничном сотрудничестве между РФ и РК имеют гораздо более важное значение, чем горизонтальные, что замедляет и затрудняет принятие решений, которых насущно требуют интересы развития такого взаимодействия.
         
         Второй параграф «Россия и проблемы безопасности центрально-азиатского региона» посвящен анализу развития соответствующей ситуации в постсоветской Центральной Азии, которая самым серьезным образом влияет на проблемы российско-казахстанской границы, поскольку та в значительной мере остается проницаемой для трансграничных потоков (в том числе и нелегальных) из этого региона. Стремясь уменьшить опасность, связанную с такими потоками, как наркотрафик, неконтролируемая миграция, перемещение через границы террористов, контрабанда оружия и радиоактивных материалов, а также пытаясь предотвратить усиление геополитических соперников поблизости от своих южных рубежей, т.п., Россия проводит в постсоветской Центральной Азии активную политику, являясь одним из главных внешних «центров силы», претендующих на влияние в регионе.

Результаты усилий Москвы в области обеспечения региональной безопасности в желательном для себя ключе неоднозначны. Ей удалось сохранить дружественные отношения со всеми странами региона, уровень которых вряд ли позволяет предполагать, что в Центральной Азии в обозримой перспективе конкурентами РФ могут быть размещены вооружения, серьезно угрожавшие бы ее национальной безопасности. Россия смогла добиться взаимопонимания с большинством стран региона и по вопросам противодействия наркотрафику и терроризму: при ее самом активном участии государства ОДКБ и, отчасти, ШОС наладили механизмы обмена информацией, консультаций, проводят совместные операции, выдают друг другу подозреваемых в совершении преступлений. Как представляется, с точки зрения конкретных результатов, достигнутых в борьбе с транснациональной преступностью в Центральной Азии, вклад России ощутимо превышает тот вклад, который внесли другие внешние «центры силы» - страны Запада или Китай.

Вместе с тем, упомянутые достижения явно недостаточны для решения проблем терроризма и экстремизма, наркотрафика, неконтролируемой миграции или торговли людьми. Россия и ее союзники  ставят на силовые меры, мало затрагивающие социальные корни этих зол, и потому успехи в борьбе с ними, как правило, оказываются единичными и разовыми. Не способствует эффективному решению вопросов нетрадиционной безопасности и геополитическое соперничество: стремясь закрепиться в странах региона (также как и в Афганистане), внешние «центры силы» стараются ослабить влияние друг друга, закрывают глаза на проводимую режимами некоторых стран Центральной Азии репрессивную политику и на нарушения прав человека, не оказывают на эти режимы жесткое давление с целью побудить некоторые из упомянутых стран активнее бороться с наркотрафиком.

В целом, предпринимаемые Россией в регионе усилия позволяют предотвратить неконтролируемое ухудшение ситуации, однако пока они недостаточны для того, чтобы уменьшить создаваемую нелегальными трансграничными потоками нагрузку на российско-казахстанскую границу. Гипотетически, изменить положение способно кардинальное улучшение социально-экономической ситуации во всех странах региона, достижение качественно нового уровня сотрудничества между РФ и этими странами, а также внешними «центрами силы». Однако такое развитие событий в краткосрочной перспективе представляется не очень вероятным.

В третьем параграфе, «Пограничная политика России», основное внимание уделяется анализу географических и проблемных приоритетов данной политики. Столкнувшись с радикальным изменением характера проблем пограничной безопасности, а именно существенным уменьшением значения «традиционных» угроз при выходе на передний план «нетрадиционных» вызовов, Российская Федерация одновременно оказалась вынужденной принимать меры по обустройству своих  постсоветских границ протяженностью более 10 тыс. км. Из-за сложности выбора стратегии пограничной политики и ввиду социально-экономического кризиса 1990-х гг. обустройство этих рубежей и модернизация расположенных на них пунктов пропуска затянулись практически на два десятилетия и, по всей видимости, займут еще длительное время. Параллельно с этим проходит не менее трудный, порою непоследовательный и противоречивый процесс организационной реструктуризации занимающихся обеспечением пограничной безопасности ведомств (в первую очередь, пограничной и таможенной служб) и определения сферы их компетенции.

С конца 1990-х гг., когда во многом вынужденно началось укрепление рубежей с постсоветскими государствами, в пограничной политике РФ наметился отчетливый уклон в сторону обеспечения безопасности, нередко в ущерб трансграничному сообщению и развитию приграничного сотрудничества. Перекрытие пространства между пунктами пропуска зачастую осуществляется быстрее их модернизации, а произошедшее в 2006 г. ужесточение режима допуска в пограничную зону по сути эквивалентно введению визового режима по отношению к гражданам собственной страны. Параллельно происходит и оснащение пропускных пунктов современным оборудованием, однако выделяемые на это средства пока, как представляется, недостаточны для того, чтобы полноценно смягчить последствия барьеризации границы. Таким образом, в результате предпринятых мер властям удалось несколько повысить эффективность контроля над новыми рубежами, однако пограничные и таможенные барьеры во многих случаях стали серьезными препятствиями для нормального трансграничного сообщения.

Данные процессы серьезно сказываются на ситуации на российско-казахстанской границе, длина которой составляет более двух третей протяженности новых рубежей РФ. Повестка безопасности на этом направлении с конца 1990-х гг. оказывает существенное влияние на формирование общенациональной пограничной политики. Российско-казахстанский участок остается одной из самых проблемных границ РФ с точки зрения не только выполнения задачи обеспечения полноценного контроля над ним, но и нахождения оптимального баланса между приоритетами обеспечения безопасности и развития сотрудничества.

В четвертом параграфе, «Пограничная политика Казахстана», основное внимание уделяется проблемам становления системы охраны границ этой страны и реформирования национальных пограничной и таможенной служб. Казахстану, также как и его северному соседу, приходится решать весьма нелегкую задачу обеспечения безопасности рубежей огромной протяженности, которые по своей «проблемности», возможно, не уступают границам России, а по некоторым параметрам (особенно масштабам нелегальной миграции) и превосходят их. Вместе с тем, экономика страны более чем на треть зависит от таможенных поступлений, что вынуждает власти уделять самое серьезное внимание  развитию трансграничного сообщения и устранению мешающих ему препятствий.

Результаты решения этих задач к концу первой декады 2000-х гг. оказались неоднозначными. С одной стороны, улучшение экономической ситуации в РК позволило властям выделить немалые средства на развитие пограничной и таможенной служб, а во второй половине того же десятилетия — на укрепление южных постсоветских границ республики. Во многом благодаря материальной и консультационной помощи со стороны ряда западных стран (прежде всего, государств Евросоюза), Казахстану удалось добиться заметного прогресса в модернизации системы пропуска через границу, став инициатором внедрения передового опыта в сфере совместного контроля над рубежами с соседними странами, в том числе, Россией. РК зачастую опережает РФ по модернизации пунктов пропуска, внедрению более удобных для предпринимателей и путешественников форм пограничного и таможенного контроля,  применению соответствующего опыта ряда зарубежных стран.

В то же время, казахстанским властям не удалось победить коррупцию на границах, по мере укрепления которых почва для теневых отношений между контрабандистами и стражами рубежей не только не уменьшается, но даже увеличивается. Из-за бедности многих приграничных районов и слабости их экономики (особенно на юге страны) контрабанда и содействие нарушителям закона остается одним из немногих источников серьезного дохода для жителей приграничья. Учитывая эти обстоятельства, диссертант полагает, что в обозримой перспективе коррупция останется не менее серьезной проблемой пограничной безопасности Казахстана, чем недостаточная защищенность его огромных по протяженности рубежей.

В целом, оценивая соотношение упомянутых в главе контекстуальных факторов, влияющих на безопасность границы между Россией и Казахстаном, диссертант полагает, что позитивная значимость российско-казахстанских отношений пока не является для РФ стимулом, в ближайшей перспективе способным перевесить те мотивы, которые побуждают Россию делать ставку на односторонние меры по укреплению границы. По всей видимости, лишь качественный и закрепленный в реальной практике прорыв в длящихся уже более десятилетия переговорах по экономической интеграции и созданию общего таможенного пространства может существенно изменить данную ситуацию.

         Четвертая глава, «Вызовы безопасности в зоне границы», посвящена анализу наиболее острых проблем, с которыми Россия и Казахстан сталкиваются в процессе обеспечения безопасности рубежа между ними.  Эти проблемы можно условно разделить на три взаимосвязанные группы. Первая из них является порождением нелегальных или нежелательных трансграничных потоков, включая наркотрафик, другие виды контрабанды, нежелательную миграцию, угрозу проникновения террористов на сопредельную территорию, локальную трансграничную преступность, санитарно-эпидемиологические проблемы и т.п. Вторую группу образуют вызовы и риски, которые становятся следствием неблагоприятных условий в приграничье: ирредентизм, этнические конфликты, военные инциденты трансграничного характера и т. п. Третья группа включает те проблемы (которые, в основном, можно  квалифицировать как риски), являющиеся порождением самого пограничного режима: возникновение препятствий нормальному трансграничному сообщению, отношения коррупции и вымогательства и т.п. Диссертант учитывает, что предложенная им классификация, также как и другие возможные схемы, в известной мере, условна, поскольку некоторые проблемы можно одновременно включить, по крайней мере, в две группы: ирредентизм может подразумевать нежелательную трансграничную миграцию, санитарно-эпидемиологические проблемы нередко становятся  результатом ухудшения условий в приграничье и т.п. С этой оговоркой он, вместе с тем, считает возможным использовать данную классификацию в качестве основы структуры главы, рассматривая в ней не только сами вопросы безопасности, но и особенности их восприятия принимающими решения лицами, средствами массовой информации и общественностью.

         В первом параграфе, «Нелегальные и нежелательные трансграничные потоки», рассматриваются такие вызовы, как наркотрафик, другие виды контрабанды, нелегальная и нежелательная миграция, локальная приграничная преступность и карантинные проблемы.

Укрепление российско-казахстанской границы занимает важное место в системе силовых мер, направленных на пресечение наркотрафика в РФ: в узкой приграничной полосе удается задерживать от трети до 40% всех конфискуемых в стране опиатов и каннабисных наркотиков. Вместе с тем, как и в большинстве других обширных по территории стран мира, эффективность системы пограничной безопасности как барьера против наркотиков очень низка и составляет мизерные проценты от объема,  доходящего до потребителя. Наметившаяся в середине 2000-х гг. стабилизация численности наркоманов в РФ является следствием, скорее, не успехов силовых структур (данные успехи с 2006 г. уменьшились, несмотря на резкий рост урожая опийного мака в Афганистане), а насыщения российского наркорынка, снижения популярности опиатов среди даже той части молодежи, которая время от времени потребляет наркотики.

Исходя из опыта некоторых зарубежных стран, диссертант полагает, что эффективность действий пограничников и таможенников против наркоторговцев вряд ли быстро и резко повысится в результате задействования в охране рубежей современных технических средств. Это показывает, в частности, опыт США использующих в охране американо-мексиканской границы сенсоры, авиацию, радары, и другие устройства еще с 1970-х гг., а современные рентгеновские и сканирующие установки на таможенных постах — с 1990-х — начала первой декады 2000-х гг. Несмотря на все эти меры на южной границе Соединенных Штатов задерживаются лишь считанные проценты контрабанды тяжелых наркотиков.

С учетом этих соображений, а также того, что героин и другие опиаты ввозятся из Казахстана в РФ, в основном, через пункты пропуска, а не в обход их, популярная в России идея о том, что укрепление российско-казахстанской границы должно стать основной мерой в борьбе с распространением наркотиков, по мнению диссертанта является иллюстрацией стереотипа, который ранее был назван нами «бордеризацией проблемы безопасности», то есть возложением на границу основной «ответственности» за те проблемы, с которыми она справиться не в состоянии. Бесспорно признавая необходимость силовых мер (на которые пока выделяется львиная доля отводимых на борьбу с наркотиками бюджетных средств), включая укрепление границы, как составляющих антинаркотической политики, автор полагает, что главный акцент в борьбе с распространением наркотиков следует сделать на мерах социального характера, в особенности на поддержку молодежного спорта и досуга, а также информационно-профилактическую работу. Не менее серьезное внимание следует уделить «сокращению вреда», которое позволило бы сохранить жизнь многим десяткам тысяч наркоманов в год, гибнущих от передозировок и вынужденных добывать преступным путем деньги (в том числе и постоянно пополняя ряды трансграничных наркокурьеров), чтобы купить новые дозы наркотиков.

Вместе с тем, роль российско-казахстанской границы и мер пограничной безопасности как барьера против наркотрафика не следует недооценивать хотя бы потому, что самим фактом своего существования они устрашают немалую часть потенциальных нарушителей закона (особенно, недостаточно «профессиональных»), отбивая у них охоту заниматься столь опасной для общества деятельностью. Тактические успехи силовых структур могут на какое-то время уменьшить наркопоток через границу, побудить часть крупных преступных группировок переориентироваться на поставку наркотиков по «балканскому маршруту». Предпринимаемые меры не должны, однако, нанести серьезный ущерб интересам, по-видимому, более чем 99% тех трансграничных путешественников, которые непричастны к контрабанде наркотиков и потому не должны пострадать от действий, направленных на ее выявление.

Контрабанда промышленных товаров, сырья и продуктов питания является самой распространенной теневой активностью на всем протяжении российско-казахстанской границы. В ней принимают участие как одиночки или мелкие группы, так и крупные транснациональные группировки. Если некоторые разновидности контрабанды могут угрожать внутренней стабильности, наносить ущерб экономике, культурным ценностям, здоровью населения или биоразнобразию, то другие представляют собой мелкую приграничную торговлю (или бартерный обмен) небольшими партиями вполне «безобидных» товаров или предметами, используемыми в хозяйственных целях. В какой-то мере подобного рода мелкую контрабанду можно считать порождением жесткой и во многом односторонней политики РФ по укреплению российско-казахстанской границы, вследствие чего в разряд правонарушений попали те действия, которые еще в 1990-х гг. считались вполне допустимыми не только обществом, но даже властями. В случае достижения Россией и Казахстаном соглашения о создании зоны свободной торговли значительная часть «теневой» трансграничной коммерческой деятельности может быть вновь декриминализирована.

По сравнению с наркотрафиком, в нелегальную трансграничную торговлю в значительно большей степени вовлечены местные жители приграничных районов, и вероятно поэтому, основная часть такого рода нарушителей (в отличие от наркоторговцев) пытается доставить запрещенные товары в обход пунктов пограничного и таможенного контроля, а не через них. Ввиду бедности большинства пограничных территорий, контрабанда является для части их населения привлекательным и одним из немногих возможных источников существования или получения сколько-нибудь серьезного дополнительного дохода.

Борьба правоохранительных органов с контрабандистами протекает с переменным успехом. Ужесточение режима охраны границы, совершенствование тактики контроля и использование для его усиления современных технических средств существенно затруднило задачу тех нарушителей, которые пытаются перейти границу в обход постов или замаскировать товар при прохождении пунктов пограничного и таможенного контроля. Однако со временем контрабандисты, немалая часть которых хорошо осведомлена о тактике противоположной стороны, выработали свои контрприемы, позволяющие им лучше скрывать запрещенные грузы, незаметно переходить границу, минимизировать ответственность в случае задержания. С учетом рассмотренного в первой главе работы зарубежного опыта пограничной политики, есть основания полагать, что такое «соревнование» продлится в течение очень долгого периода, покуда будут сохраняются столь же серьезные экономические стимулы для деятельности контрабандистов.

Особняком стоит проблема контрабанды товаров широкого потребления из Китая, которая уже к концу 1990-х гг. приобрела столь серьезный масштаб, что поставила под вопрос конкурентоспособность ряда секторов легкой промышленности в прилегающих к казахстанской границе регионах РФ. Как представляется, необходимость борьбы с нелегальными поставками китайских товаров на российский рынок является одним из самых серьезных аргументов в пользу укрепления российско-казахстанской границы. Вместе с тем, основываясь на статистике задержаний и конфискаций, диссертант полагает, что роль идущего через Казахстан канала доставки китайской контрабанды в РФ не является главной (в частности, по сравнению с теми каналами, для обеспечения которых используются коррупционные связи) и даже имеет тенденцию к некоторому уменьшению.

Восприятие широкомасштабной неконтролируемой миграции в Россию как серьезного вызова пограничной безопасности (и в частности безопасности российско-казахстанской границы) является типичным примером бордеризации проблемы, неоправданного возложения на рубежи основной «ответственности» за «приток чужаков». На самом деле, подавляющее большинство мигрантов въезжает в Россию на вполне законных основаниях, а количество нарушителей (принимая во внимание огромную протяженность границы) относительно невелико (несколько тысяч человек в год) и включает, в основном, местных жителей. Усилия пограничников приучить их к новым порядкам пересечения рубежа далеко не всегда оказываются эффективными, так как многие «люди границы» (по терминологии О. Мартинеса) по-прежнему воспринимают сопредельную территорию как часть общего пространства, являющегося, к тому же источником получения хотя и формально нелегальной, но, с точки зрения таких людей, вполне допустимой прибыли.

В то же время, в 2000-х гг. российским и казахстанским правоохранительным органам удалось добиться определенных успехов в борьбе с транзитным трафиком мигрантов из ряда азиатских и африканских стран на территорию ЕС; в результате, северный маршрут такого трафика, по-видимому, стал малопопулярным по сравнению с гораздо более коротким «балканским путем». Ввиду предпринимаемых в 2000-х гг. мер по ужесточению контроля над российско-казахстанской границей вряд ли есть серьезные основания полагать, что в краткосрочной перспективе миграция станет более серьезной проблемой пограничной безопасности, чем в настоящее время.

Тезис о том, что угроза проникновения экстремистов на территорию РФ является острой проблемой безопасности российско-казахстанской границы, также представляется довольно спорным. Проблемы  экстремизма и терроризма являются для России в первую очередь внутренними; их «внешнее измерение» в большинстве случаев второстепенно, ибо число произведенных на границе задержаний граждан третьих стран невелико. Однако следует учитывать, что угроза национальной безопасности РФ со стороны трансграничных экстремистов является во многом иррациональной, а ее степень зачастую не может быть измерена на основе статистических закономерностей. Учитывая эти соображения и не имея полной и достоверной информации о деятельности трансграничных экстремистских группировок, диссертант предпочитает воздержаться от окончательных оценок как той опасности, которую потенциально несет проникновение экстремистов через российско-казахстанскую границу, так и необходимости тех мер, которые могут быть предприняты в ответ на эту угрозу.

Проблема локальной трансграничной преступности обусловлена, главным образом, неблагоприятной социально-экономической ситуацией в приграничных районах (уровень жизни населения которых, как правило, явно ниже среднего по стране), а также недостаточно тесным взаимодействием между правоохранительными органами России и Казахстана по расследованию преступлений в тех случаях, когда нарушители пытаются укрыться по другую сторону границы. Решение этих проблем во взаимосвязи с развитием трансграничного сотрудничества, вероятно, позволило бы улучшить криминальную ситуацию в российско-казахстанском приграничье.

В некоторых случаях режим пересечения границы на некоторое время ужесточается из-за санитарно-эпидемиологических или карантинных проблем (опасности распространения инфекционных заболеваний, переноса через границу болезней животных или растений и т.п.). Такие меры, как правило, являются краткосрочными, и потому упомянутые проблемы сами по себе пока вряд ли могут рассматриваться в качестве основания для проведения более жесткой пограничной политики, хотя не следует до конца исключать, что ситуация может измениться в будущем.

Во втором параграфе, «Неблагоприятные тенденции развития ситуации в приграничье», рассматривается реальное и потенциальное влияние на данную ситуацию ирредентистских и сепаратистских настроений, межэтнических и межконфессиональных противоречий и приграничных инцидентов военного характера.

Ирредентистские настроения в российско-казахстанском приграничье и выдвигаемые на неофициальном уровне взаимные территориальные претензии с обеих сторон существуют, вероятно, практически столько же, сколько и сама межгосударственная граница. Однако на уровне официальном в обеих странах такие идеи не поддерживаются, а группы, как-либо заявляющие о намерении воплотить их в жизнь, очень жестко преследуются. Улучшение социально-экономической ситуации в России и Казахстане с начала 2000-х гг. сужает социальную базу активных сторонников подобных взглядов, и нет серьезных оснований полагать, что в ближайшем будущем в российско-казахстанском приграничье может вспыхнуть межгосударственный конфликт на почве взаимных территориальных притязаний или ирредентистских лозунгов.

Вероятность дестабилизации ситуации в приграничье в результате конфликтов на этнической и конфессиональной почве, из-за которых была бы нарушена эффективность функционирования границы и системы обеспечения пограничной безопасности, в обозримой перспективе также мала. Как уже упоминалось выше, и в России, и в Казахстане наблюдается экономический рост, благоприятно отражающийся на уровне жизни населения. Дружественные отношения между странами облегчают разрешение локальных конфликтных ситуаций, в том случае если они возникнут. Пока же бoльшая часть населения российской стороны приграничья, судя по результатам социологических опросов, считает межнациональные отношения достаточно стабильными. Однако потенциал для усиления межэтнической напряженности, все же, сохраняется. За постсоветский период между наиболее многочисленными этническими группами усилилась отчужденность, и они в гораздо большей, чем ранее, степени, ориентированы на обособленность друг от друга. Значительная часть «европейского» русскоязычного населения казахстанской части приграничья в той или иной мере ощущает социальную и этническую дискриминацию даже если это чувство в части случаев и вызвано более субъективным восприятием, чем объективными обстоятельствами. В случае ухудшения социально-экономической ситуации или российско-казахстанских отношений эти, пока латентные, проблемы могут актуализироваться, что способно создать серьезные трудности для проведения полноценной пограничной политики.

По указанным выше соображениям в обозримой перспективе  маловероятны и военные столкновения между РФ или РК. Вместе с тем, военный фактор играет определенную роль в контексте безопасности российско-казахстанской границы. В непосредственной близости от нее располагается ряд военных объектов, некоторые из которых являются трансграничными. Территории таких объектов регулируются особым режимом, что ограничивает зону действия пограничной службы и других структур, обеспечивающих пограничный режим, в ряде случаев становясь причиной несогласованности действий упомянутых структур. Проведение военных учений в непосредственной близости от границы порой также вызывает проблемы во взаимоотношениях с сопредельным государством, включая непреднамеренные нарушения границы военнослужащими и летательными аппаратами, случайное попадание снарядов на сопредельную территорию (что уже повлекло за собой несколько межгосударственных инцидентов).

В третьем параграфе, «Проблемы создаваемые пограничным режимом», рассматриваются побочные последствия укрепления российско-казахстанской границы, в частности, препятствия для нормального трансграничного сообщения, проявления отношений коррупции и вымогательства на границе. Эти проблемы наносят серьезный ущерб приграничному сотрудничеству и интересам пересекающих рубеж людей, ведут к нарушению прав человека.

Укрепление российско-казахстанской границы привело к серьезным побочным последствиям, включая появление различного рода препятствий для нормального трансграничному сообщению и расширению круга возможностей для коррумпированных представителей структур, занятых охраной этой границы. Особенно сильно это проявлялось в конце 1990-х — начале 2000-х гг., когда ужесточение пограничного режима зачастую не подкреплялось своевременными увеличением количества и модернизацией пунктов пропуска, повышением очень низких зарплат пограничников и таможенников, созданием эффективных механизмов внешнего и внутреннего контроля за деятельностью этих служб.

Однако и позже сопредельным государствам не удалось сократить время задержек на границе до уровня, соответствующего международным стандартам, и серьезно уменьшить возможности для коррупции и вымогательства в рядах отвечающих за охрану рубежа органов. Такие злоупотребления снижают эффективность пограничного режима в отношении нарушителей, зато ужесточают его для законопослушных граждан и осуществляющих трансграничную деятельность коммерческих структур.  

В целом, диссертант полагает, что меры по усилению контроля над границей, предпринятые сторонами в ответ на рассмотренные в главе вызовы, принесли определенные результаты. Судя по статистике задержаний, пограничникам и таможенникам удалось уменьшить интенсивность потоков контрабанды китайских товаров и транзитной нелегальной миграции из азиатских и африканских стран «дальнего зарубежья», создать несколько более благоприятные условия для трансграничного сообщения путешественников и жителей приграничных районов, чем это было в начале 2000-х гг. Предпринятые меры способствуют созданию «имиджа укрепленной границы», устрашающего потенциальных нарушителей и заставляющих их или отказываться от своей незаконной деятельности или переориентироваться на другие географические направления (например, «балканский путь» трафика нелегальных мигрантов).

В то же время, роль укрепления российско-казахстанской границы в обеспечении национальной безопасности сопредельных стран, в особенности РФ, не следует переоценивать, хотя немалая часть общественного мнения страны и подвержена стереотипу о том, что такое укрепление должно стать основным ответом на трансграничные вызовы распространения наркотиков, миграции и т.п. Однако, как и многие другие рубежи мира, в условиях интенсификации трансграничных потоков граница между РФ и РК не является эффективной преградой против наркотрафика, тогда как подавляющее большинство мигрантов из стран СНГ въезжает в РФ на вполне легальных основаниях, а число нарушителей границы не является большим, принимая во внимание огромную протяженность рубежа. Контрабанда китайских товаров является достаточно серьезным вызовом, однако роль идущего через Казахстан канала ее доставки в РФ не является главной по сравнению с другими каналами и имеет тенденцию к уменьшению. При этом укрепление границы приносит серьезные побочные эффекты, такие как препятствия нормальному трансграничному сообщению, отношения коррупции и вымогательства на границе. Признавая, необходимость эффективной борьбы с нелегальными трансграничными потоками, диссертант полагает, что необходимо адекватно оценить ту роль, которую должна играть в этом процессе российско-казахстанская граница (на фоне других механизмов, таких как мероприятия органов внутренних дел, развитие двухстороннего сотрудничества в правоохранительной сфере, внутренние меры социального и экономического регулирования, возможно укрепление южных границ Казахстана и т.п.), а также найти разумный баланс между потребностями обеспечения пограничной безопасности и развития сотрудничества между РФ и РК.

         В пятой главе, «Эволюция политики РФ и Казахстана по обеспечению безопасности совместной границы», рассматриваются история становления сооответствующих пограничных политик сопредельных стран, а также изменение восприятий соответствующих проблем пограничной безопасности в политических элитах и общественном мнении обоих государств. В процессе формирования Россией и Казахстаном пограничной политики по отношению к их совместному рубежу главным водоразделом стал конец 1990-х гг., когда граница стала систематически охраняться регулярными подразделениями пограничных служб РФ.

В первом параграфе, «Первые шаги по установлению контроля над границей в 1990-е годы» исследуется начальный этап упомянутого процесса. До конца 1996 г. ни Россия, ни Казахстан не предпринимали серьезных усилий по охране границы, что мотивировалось не только отсутствием у сторон достаточных средств для укрепления столь протяженного рубежа, но и интенсивными связями между территориями прежде единого государства. Однако странам не удалось договориться о создании объединенного пространства без барьеров, с общими границами, на котором бы осуществлялось тесное взаимодействие между правоохранительными органами. Это потребовало бы от сопредельных стран серьезных финансовых расходов, существенных уступок друг другу (в частности, в сфере таможенной политики) и повышения эффективности совместных мероприятий, к чему они в тот период не были готовы. Обострение проблемы наркоторговли и все более тревожное восприятие общественным мнением РФ проблемы миграции из СНГ как проблемы пограничной безопасности побудили российскую сторону сделать ставку на одностороннее укрепление границы. В 1999-2000 гг. на ней были размещены регулярные подразделения Федеральной пограничной службы.

Во втором параграфе, «Систематическое укрепление границы в конце 1990-х —первой декаде 2000-х гг.», анализируется второй этап процесса формирования Россией и Казахстаном государственной политики по обеспечению безопасности рубежа между ними. После того, как Россия сделала выбор в пользу укрепления данного рубежа, через некоторое время за ней был вынужден последовать Казахстан. В результате, граница, которая по своей прозрачности в 1990-е гг. почти ничем не отличалась от административной, начала превращаться в полноценный межгосударственный рубеж со всеми соответствующими атрибутами ее охраны, приобретая все более важное значение и как маркер государственного суверенитета, и как регулятор трансграничных потоков. В самом начале первого десятилетия 2000-х гг. некоторыми представителями власти в России предлагалось даже установить визовый режим в отношении граждан центрально-азиатских государств и тем самым сделать этот рубеж труднопреодолимым барьером почти для любых потоков из данного региона. И все же, несмотря на серьезность вызовов пограничной безопасности, развитие сотрудничества с переживавшим экономический рост Казахстаном становилось все более весомым основанием для того, чтобы сохранить или даже повысить  степень контактности рубежа, его открытость для легальных трансграничных потоков. Определенную популярность в политических кругах РФ и особенно РК приобрела идея об открытии границы в сочетании с совместным укреплением южных рубежей Казахстана. Реализация такой идеи сулила бы сторонам немалую экономию средств и весьма существенное расширение возможностей для сотрудничества. Однако, исходя из опыта пограничной политики стран ЕС, это потребовало бы не только длительных и многочисленных согласований в экономической, правоохранительной и других сферах, но также политической воли обеих сторон. Кроме того, такая идея, возможно, натолкнулась бы на мощнейшее сопротивление со стороны российского «силового лобби», заинтересованного в выделении огромных средств на укрепление границы и имеющего довольно консервативные взгляды относительно стратегии обеспечения пограничной безопасности.

Непростой поиск баланса между интересами такого обеспечения и развития трансграничного сотрудничества в пограничной политике РФ на казахстанском участке продолжается на протяжении всей первой декады 2000-х гг. С одной стороны, Россия пошла на активное сотрудничество с Казахстаном по вопросам упрощения и установления совместного контроля в пунктах пропуска, введения облегченного режима пересечения рубежа для жителей приграничных районов, углубления взаимодействия между силовыми структурами. Вместе с тем, в пограничной политике РФ преобладает ставка на односторонние меры. В укрепление Россией казахстанского рубежа с использованием современных технических достижений вкладываются огромные средства (что уменьшает вероятность реализации альтернативной идеи о совместной охране южных рубежей РК), причем этот процесс идет опережающими темпами по сравнению с упрощением контроля над трансграничными потоками. Дополнительный барьер, по сути, квазиграницу между приграничными территориями и остальной частью страны, создало предпринятое в 2006 г. ужесточение режима погранзоны и ее расширение в некоторых регионах РФ. Затрудняя перемещение законопослушных граждан, пропускная система (альтернативой которой, как это практикуется во многих странах мира, могло бы стать предоставление пограничникам и таможенникам права проверять документы и транспортные средства на территории зоны), как представляется, не дает правоохранительным органам серьезных дополнительных преимуществ в борьбе с теми нарушителями, которым при задержании грозит уголовная ответственность.

Роль центральных и региональных акторов в политике обеспечения пограничной безопасности российско-казахстанского рубежа со временем ощутимо менялась. На первых порах вклад региональных властей в становление контролирующих его структур таможенной и пограничной службы был вполне сопоставим с ролью властей федеральных. Первые становились инициаторами начальных экспериментов по охране границы, брали на себя немалую часть финансового и организационного бремени по обеспечению функционирования этих служб, определяли многие параметры пограничного режима. С середины первой декады 2000-х гг. роль регионов в формировании пограничной политики существенно уменьшилась и была сведена фактически ко второстепенной. Вместе с тем, приграничные субъекты РФ продолжают отстаивать перед центром свои интересы по развитию сотрудничества с сопредельной стороной и защите от опасных и неконтролируемых трансграничных потоков. Власти некоторых регионов (в первую очередь, Астраханской области) негативно отреагировали на расширение и ужесточение режима пограничной зоны в 2006-2007 гг. и во многом сумели отстоять свои интересы перед центром. Автономная же роль казахстанских регионов в процессе регулирования пограничного режима на рубеже с Россией заметно проявлялась лишь в первой половине 1990-х гг., когда некоторые из них совместно с российскими партнерами протестовали против мер по возведению таможенных барьеров на границе.

В целом, пограничную политику РФ, также как и РК, по отношению к их совместной границе пока еще нельзя считать до конца определившейся. Те механизмы обеспечения пограничной безопасности и российско-казахстанского взаимодействия в этой сфере, которые формируются с конца 1990-х и особенно активно — с середины первой декады 2000-х гг., должны приобрести хотя бы относительно законченную форму и пройти проверку временем на эффективность.

В заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования.

Современная граница между РФ и Казахстаном образовалась в результате длительного исторического процесса, начавшегося еще в XVI в. Сформировавшийся межгосударственный рубеж оказался далек от того «эталона» естественной (т.е. определяемой естественными препятствиями) границы, к которому призывали стремиться лимологи в первой половине ХХ в. Ее основная часть прошла по насыщенной коммуникационными путями равнинной местности без серьезных ландшафтных препятствий. Благоприятный рельеф и большое количество пересекающих границу транспортных коммуникаций создают широкие возможности для легального трансграничного сообщения, но, вместе с тем, также для контрабандистов и других нарушителей закона.  

На ситуацию в приграничье оказывают позитивное влияние  дружественные отношения между Россией и Казахстаном, хотя о реальной интеграции двух государств речи пока не идет. Для многих приграничных регионов двух стран сотрудничество с сопредельными территориями  объективно является одной из главных возможностей для развития, преодоления периферийного положения внутри своего государства. Вместе с тем, стимулы для развития приграничного сотрудничества уменьшаются из-за отсутствия заметного социального и экономического неравенства между сопредельными территориями и значительной удаленности друг от друга большинства расположенных по обе стороны границы крупных населенных пунктов. Данные проблемы усугубляются многочасовыми задержками на границе, которые фактически еще более увеличивают дистанцию между такими центрами.

 В той конфигурации связей, которая сформировалась за постсоветский период, главную роль, как и ранее, играют поставки казахстанского сырья для переработки на российской территории. В основном именно такое сотрудничество обеспечивает впечатляющий рост товарооборота и, возможно, создает иллюзию успешности пограничной политики, декларирующей в качестве приоритетов одновременно и жесткий контроль, и сохранение высокой контактности легального трансграничного сообщения. Однако многие другие экономические, а также гуманитарные связи в постсоветский период значительно ослабели, одной из причин чего стало негативное влияние пограничных и таможенных барьеров, наносящих особенно сильный удар по зависящему от трансграничных автоперевозок малому и среднему бизнесу.  

Если приграничное сотрудничество создает определенный, хотя и пока недостаточно сильный, стимул для устранения пограничных барьеров, то ситуация в центрально-азиатском регионе, напротив, подталкивает Россию к односторонним действиям по укреплению своей границы с Казахстаном. Через постсоветскую Центральную Азию по направлению к российско-казахстанской границе проходят маршруты наркотрафика, нелегальной миграции из азиатских и африканских стран «дальнего зарубежья», контрабанды китайских товаров и т.п. Механизмы обеспечения региональной безопасности пока во многих случаях работают недостаточно эффективно, что побуждает РФ полагаться, в первую очередь, на собственные силы.

По остроте вызовов пограничной безопасности российско-казахстанская граница является одним из наиболее проблемных рубежей для РФ. Через нее в Россию ввозятся основная часть поступающих на внутренний нелегальный рынок опиатов и каннабисных наркотиков, большие объемы контрабанды китайского ширпотреба и других товаров, проникают тысячи нарушителей, среди которых некоторую часть составляют преступники. В свою очередь, для Казахстана определенную опасность представляют отдельные разновидности контрабанды и ирредентистский потенциал его северных территорий, хотя эти вызовы пока не являются для Астаны серьезным стимулом для резкого ужесточения контроля над границей с ее стороны. Некоторые проблемы, такие как межэтническая напряженность в приграничных районах, остаются латентными и могут проявиться впоследствии в неблагоприятных обстоятельствах.

Следует, однако, учитывать, что та роль, которую российско-казахстанская граница в обозримой перспективе способна играть в контексте национальной безопасности РФ, нередко преувеличивается представителями власти, исследователями, средствами массовой информации и значительной частью общественного мнения. На этот рубеж и предпринимаемые меры по его укреплению ошибочно возлагается основная «ответственность» за борьбу с распространением наркотиков и нелегальной миграцией. Однако эффективность российско-казахстанского рубежа как фильтра против наркотиков (особенно опиатов) пока является и, по всей видимости, в обозримой перспективе останется мизерной, что вполне соответствует  опыту зарубежных стран, включая США, государства ЕС и даже тех государств, которые (помимо Соединенных Штатов) пытаются отвечать на трансграничные вызовы строительством заграждений (например, Индии и Испании).  Подавляющее большинство трудовых мигрантов из стран СНГ въезжает в Россию на законных основаниях, становясь нелегалами лишь впоследствии; а общее число нарушений границы относительно невелико и ничтожно по сравнению с количеством нарушений рубежей ЕС и особенно США. Ужесточение контроля над российско-казахстанской границей вряд ли способно сыграть существенную роль в контексте борьбы с терроризмом, так как данная проблема для РФ является, в основном, внутренней. Бoльшая часть проблем, связанных с контрабандой, является порождением политики укрепления границы и недостаточного уровня российско-казахстанского сотрудничества; в случае образования зоны свободной торговли многие из них могут отпасть. Контрабанда китайского ширпотреба является достаточно серьезной проблемой пограничной безопасности, однако есть основания полагать, что роль идущего через Казахстан канала ее доставки в РФ имеет тенденцию к уменьшению по сравнению с альтернативными каналами, при использовании которых порою задействуются коррупционные связи.

Приведенные соображения не не означают того, что Россия не должна иметь хорошо укрепленный рубеж на центрально-азиатском направлении.  Обустройство такого рубежа способствует созданию «имиджа укрепленной границы», устрашающего часть потенциальных нарушителей и в некоторых случаях заставляющего их или отказываться от своей незаконной деятельности или переориентироваться на другие географические направления. Речь идет о том, что российско-казахстанская граница, вопреки распространенным стереотипным представлениям, неспособна играть в решении большинства из этих проблем главную роль, и что ее укрепление не заменит оптимизацию социальной и экономической политики, углубление российско-казахстанского сотрудничества в различных (в том числе и правоохранительной) сферах. Кроме того, соображения пограничной безопасности не должны обернуться пренебрежением интересами трансграничных предпринимателей и путешественников, а также упущенными политическими и экономическими выгодами от развития сотрудничества между РФ и РК.

В постсоветский период политика РФ по отношению к российско-казахстанской границе эволюционировала от сохранения ее практически полностью открытой в 1990-е гг. до оборудования самыми современными средствами технического контроля и введения разрешительного порядка въезда в обширную погранзону для собственных граждан в первом десятилетии 2000-х гг. Более мягкие меры Казахстана по укреплению рубежа со своей стороны можно отчасти рассматривать как симметричный ответ России. При этом пограничную политику РФ, также как и РК, на их совместном рубеже пока еще нельзя считать определившейся. Те механизмы обеспечения пограничной безопасности и российско-казахстанского взаимодействия в этой сфере, которые формируются и реализуются с конца 1990-х и особенно активно — с середины первой декады 2000-х гг., должны пройти проверку временем на эффективность.

Результаты предпринятых сторонами действий по ужесточению контроля на совместном рубеже оказались неоднозначными. Судя по статистике задержаний, пограничникам и таможенникам удалось уменьшить интенсивность потоков контрабанды китайских товаров и транзитной нелегальной миграции из азиатских и африканских стран «дальнего зарубежья», создать несколько более благоприятные условия для трансграничного сообщения путешественников и жителей приграничных районов (открыв объединенные пропускные пункты и пункты упрощенного пропуска для жителей приграничных районов), чем это было в начале 2000-х гг. Вместе с тем, меры по укреплению пограничной безопасности во многих случаях усилили риски нанесения неприемлемого ущерба трансграничному сообщению, коррупции, вымогательства и других злоупотреблений, совершаемых на границе представителями охраняющих ее силовых структур. Противоречиво складываются отношения стражей границы с населением порубежья: для его части охраняющие границу структуры стали важнейшими работодателями и потребителями услуг, однако многие местные жители отрицательно относятся к ограничениям трансграничных контактов и перемещения в приграничной зоне, а значительная часть прямо или косвенно участвует в нелегальной трансграничной торговле.

Гипотетически привлекательной альтернативой укреплению российско-казахстанской границы могла бы стать получившая определенную популярность в политических кругах РФ и отстаиваемая казахстанским президентом Н. Назарбаевым идея ее открытия в сочетании с совместным укреплением южных рубежей Казахстана, по совокупной протяженности вдвое меньших, чем российско-казахстанская граница. Реализация такой идеи потенциально сулит немалую экономию средств и весьма существенное расширение возможностей для российско-казахстанского сотрудничества, укрепление экономических и политических позиций России на значительной части постсоветского пространства. В таком случае во многом отпали бы проблемы нелегальной миграции и контрабанды промышленных товаров, которые составляют значительную часть смысла существования ныне укрепляющегося рубежа. Однако, как показывает опыт расширения ЕС, объединение пограничных и таможенных пространств потребовало бы  длительных и многочисленных согласований в экономической, правоохранительной и других сферах: например, выработки общей политики ценообразования на алкогольных рынках, таможенной политики по отношению к ввозимым через территорию РК китайским товарам, стандартизации мер и качества санитарно-эпидемиологического контроля, мер по борьбе с коррупцией в пограничных и таможенных службах, ужесточения борьбы с производством каннабисных наркотиков в Южном Казахстане и т.п. На достижение консенсуса по этим и другим вопросам у сторон может уйти длительный период. С учетом этих обстоятельств, полное «открытие» российско-казахстанской границы  возможно только в случае выхода двухсторонних межгосударственных отношений на качественно новый уровень и потребует длительного переходного периода.

Диссертант полагает, что усилия сторон пока недостаточны для того, чтобы сократить время задержек на границе до соответствующего стандартам западных стран уровня, модернизировать трансграничную транспортную инфраструктуру, устранить или уменьшить таможенные и другие барьеры во взаимной торговле, стимулировать трансграничную социальную мобильность. В целом, повестка пограничной безопасности РФ (в интерпретации принимающими решения лицами) пока оказывает заметно большее влияние на ситуацию на российско-казахстанской границе, чем стимулы для развития приграничного сотрудничества. По всей видимости, лишь качественный и закрепленный в реальной практике прорыв в длящихся уже более десятилетия переговорах по экономической интеграции и созданию общего таможенного пространства способен существенно изменить данную ситуацию.

III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Монографии

  1.   Голунов С.В. Региональное измерение трансграничной миграции в Россию /М.Алексеев, А. Алексеенко, С. Голунов и др.  М.: Аспект-пресс, 2008. - 22 п.л. (авт. вклад – 5,0 п.л.).
  2.   Голунов С.В. Трансграничная наркоторговля как вызов безопасности РФ: Рабочий доклад Центра региональных и трансграничных исследований. № 2. Волгоград: Волгоградское научное изд-во, 2006. - 4,9 п.л.
  3.   Голунов С.В. Трансграничная преступность в зоне южных постсоветских рубежей России: социальные и политические аспекты проблемы /Н.А. Батищева, В.С. Бойко, С.В. Голунов и др. Волгоград: Изд-во Волгоградского гос. Ун-та, 2006. - 8,4 п.л. (авт. вклад 5,0 п.л.)
  4.   Голунов С.В. Российско-казахстанская граница: проблемы безопасности и международного сотрудничества /С.В. Голунов. Волгоград: изд-во ВолГУ. 2005. - 24,5 п.л.
  5.   Голунов С.В. Наркоторговля через российско-казахстанскую границу: вызов и проблемы и противодействия / В. Асташин, С. Голунов, С. Кожирова и др. Волгоград: Волгоградское научное изд-во, 2004. - 4 п.л. (авт. вклад – 2,8 п.л.).
  6.   Голунов С.В. Безопасность и международное сотрудничество в поясе новых границ России /А. Ю. Быков, Л. Б. Вардомский, С. В. Голунов и др. - М., Волгоград: Научно-образовательный форум по международным отношениям. 2002. 30 п.л.  (авт. вклад — 7,8 п.л.).

Статьи

Статьи в периодических изданиях, включенных в «Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора наук» ВАК РФ

  1. Голунов С.В. Российско-казахстанские отношения: безбрежные горизонты и подводные камни /С.В. Голунов // Полития, 2008, № 4. 0,7 п.л.
  2. Голунов С.В. Пограничная безопасность. Зарубежный опыт /С.В. Голунов // Космополис, 2008. № 2 (21). 1 п.л.
  3. Голунов С.В.  Безопасность американо-мексиканской границы: опыт пограничной политики США /С.В. Голунов //  США - Канада: экономика, политика, культура, 2008, № 4. - 1 п.л.
  4.  Голунов С.В. Российско-казахстанское сотрудничество в сфере обеспечения пограничной безопасности (конец 1990-х — первая декада 2000-х гг.) // Вестник Волгоградского государственного университета. 2008. Сер. 4. История. Регионоведение. Международные отношения. Вып. 14. - 0,6 п.л.
  5.  Голунов С.В. Ситуация в Центральной Азии в контексте пограничной безопасности РФ/ С.В. Голунов // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2008, № 3.- 0,5 п.л.
  6.  Голунов С.В. Российско-казахстанская граница в 1990-е годы: проблемы безопасности и специфика их восприятия /С.В. Голунов // Вестник Волгоградского государственного университета. 2008. Сер. 4. История. Регионоведение. Международные отношения. Вып. 13. - 0,8 п.л.
  7.  Голунов С.В. .Этническая миграция в Россию /С.В. Голунов // Свободная мысль XXI, 2008, № 5. - 0,7 п.л.
  8. Голунов С.В. Пограничная безопасность: проблема концептуализации / С.В. Голунов // Вестник Волгоградского государственного университета. 2008. Сер. 4. История. Регионоведение. Международные отношения. Вып. 12. - 0,8 п.л.
  9. Голунов С.В. Казахстанский рубеж России: границы возможностей пограничной безопасности /С.В. Голунов // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «Социально-гуманитарные науки», 2006, № 7(17). - 0,4 п.л.
  10. Голунов С.В. Этнический фактор в контексте безопасности границы между Россией и Казахстаном /С.В. Голунов // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2006. Серия Международные отношения. Политология. Регионоведение. № 2. –  0,5 п.л.

Другие статьи

    • Голунов С. Безопасность пограничных пространств /С. Голунов // Международные процессы,2007, № 2. - 0,6 п.л.
    • Голунов С.В. Российско-казахстанское приграничье: природный, экономический и социальный потенциал / С.В. Голунов // Записки семинара «Сверхмедленные процессы». Вып 1 / под ред. В.М. Миклюкова. Волгоград: изд-во ВолГУ, 2006. - 0,5 п.л.
    • Голунов С.В. Безопасность российско-казахстанской границы в восприятии политических элит РФ и РК /С.В. Голунов // Арало-Каспийский регион в истории и культуре Евразии. Материалы научной конференции. Часть 2. Актобе: изд-во Актобинского гос. ун-та им. Г. Жубанова, 2006.  - 0,6 п.л.
    •  Голунов С.В. Российско-казахстанская граница: история формирования /С. Голунов // Вестник Волгоградского государственного университета. 2005. Сер. 4. История. Регионоведение. Международные отношения. Вып. 10. - 1,0 п.л.
    •  Голунов С.В. Роль России в Центральной Азии: реалии и стереотипы /С.В. Голунов // Вестник Волгоградского государственного университета. 2004. Сер. 4. История. Регионоведение. Международные отношения. Вып. 9. - 0,4 п.л.
    •  Голунов С.В. Гендерный фактор трансграничного взаимодействия в зоне южных рубежей РФ: к постановке проблемы /С.В. Голунов // Российская Западная Сибирь – Центральная Азия: новая региональная идентичность, экономика и безопасность. Барнаул: изд-во Алтайского гос. ун-та, 2003. - 0,4 п.л.
    •  Голунов С.В. Этнокультурные аспекты безопасности новых южных рубежей РФ /С.В. Голунов // Этнопанорама, 2003, № 1-2. - 0,5 п.л.
    • Голунов С.В. Этнокультурное измерение миграционных процессов в западной части российско-казахстанского приграничья /С.В. Голунов // Россия-Казахстан: этнокультурное измерение миграционных процессов. М.-Уральск, 2002. - 1,0 п.л.
    •  Голунов С.В. Новое пограничье СНГ: мост или овраг? /С.В. Голунов // 10 лет СНГ – поиски, потери, приобретения. Материалы международной конференции (Волгоград, 25-27 сентября 2001 г.). Волгоград-Москва, 2002. - 0,5 п.л.
    •  Голунов С.В. Постсоветское пограничье как фактор дезинтеграции и реинтеграции /С.В. Голунов // Межэтнические отношения и конфликты в постсоветских государствах. Ежегодный доклад, 2001. М., 2002. - 0,6 п.л.
    •  Голунов С.В. Трансграничное сообщение между Россией и Казахстаном в контексте экономических проблем сотрудничества и безопасности /С.В. Голунов // Вестник Волгоградского государственного университета. 2002. Сер. 4. История. Регионоведение. Международные отношения. Вып. 7. - 0,5 п.л.
    •  Голунов С.В. Россия-Казахстан: дилемма «безопасность-сотрудничество» в трансграничных взаимоотношениях /С.В. Голунов // Центральная Азия и Кавказ, 2002, № 4. - 0,7 п.л.
    •  Голунов С.В. Новые приграничные регионы России в поисках стратегии обеспечения безопасности (на примере российско-казахстанского приграничья) /С.В. Голунов // Россия-2001: новые тенденции политического, экономического и социального развития: Материалы конференции. М., 2002. - 0,5 п.л.
    •  Голунов С.В. Фактор новых границ как проблема безопасности постсоветских стран Центральной Азии /С.В. Голунов // Россия – Центральная Азия: проблемы миграций и безопасности. Барнаул, 2002. - 0,6 п.л.
    • Голунов С.В. Процесс интернационализации в регионах "красного пояса" (на примере Волгоградской области) /С.В. Голунов // Россия перед глобальными вызовами: панорама региональных стратегий. Нижний Новгород, 2002. - 2,5 п.л.
    • Голунов С.В. Нижнее Поволжье и Западный Казахстан: проблемы и перспективы трансграничного сотрудничества /С.В. Голунов // Вестник Волгоградского государственного университета. 2001. Сер. 4. История. Регионоведение. Международные отношения. Вып. 6. - 0,4 п.л.
    •  Голунов С. Постсоветские границы Центральной Азии в контексте безопасности и сотрудничества /С. Голунов // Центральная Азия и Кавказ, 2001, № 5. - 0,7 п.л.
    •  Голунов С.В. Региональный аспект безопасности российско-казахстанского пограничья /С.В. Голунов // Россия, Сибирь и Центральная Азия: взаимодействие народов и культур. Материалы III международной научно-практической конференции. Барнаул, 15-16 ноября 2001 г. Барнаул, 2001, - 0,5 п.л.
    • Golunov S. Drug-Trafficking through Russia's post-Soviet borders: Problems, Misperceptions, and Challenges / S. Golunov // Acta Slavica Iaponica, 2007, vol. XXIV. - 1,3 п.л.
    • Golunov S. Trafficking in Heroin through the Post-Soviet Space: Challenge and the problems of Counteraction /Golunov S. // Globallashma prosiesinde Kafkaz ve Merkezi Asiya. Iktisadi ve beinehalk miunasibetler II Beinehalk konkres materiallar. Kafkaz universiteti. Baky. 2-5 may 2007. Kitab 3. Baku. 2007. - 0,5 п.л.
    • Golunov S. Drug-Trafficking through Russia-Kazakhstan Border: Challenge and Responses / S. Golunov// Empire, Islam, and Politics in Central Eurasia/ ed. by T. Uyama. Sapporo: Slavic Research Center of Hokkaido University, 2007. - 1,0 п.л.
    • Golunov S. Border Security in Central Asia: before and after September 11 /S.Golunov // Facing the Terrorist Challenge. Central Asia's Role in Regional and International Cooperation. 2005. Vienna and Geneva:National Defence Academy. - 0,7 п.л.
    • Golunov S. Drug-Trafficking through Central Asia to Russia: Threat and Ways of Counteraction /S. Golunov // Regional Developments: Interaction and Encounter of Strategies. Tehran: Institute of International and Political Studies, 2005. - 0,2 п.л.
    • Golunov S. Border Security in Kazakhstan: Threats, Policies and Future Challenges / S. Golunov, R. MacDermott // Journal of Slavic Military Studies, 2005, vol. 18, № 1. - 1,4 п.л. (авт. вклад – 0,7 п.л.).
    •  Golunov S. La frontiera piu lunga del mondo /S. Golunov // Limes. Rivista Italiana di Geopolitica, 2004, vol. 6. La Russia in Gioco. - 0,5  п.л.
    •  Golunov S. Security Issues in the Contemporary Central Asian Studies in Russia and USA: Political Conjuncture and Stereotypes /S.Golunov // – Безопасность постсоветского пространства: реалии и стереотипы. Волгоград: ТОО «Принт», 2003. - 1 п.л.
    •  Golunov S. Central Asian Security Complex: transborder issues of the Post-Soviet period /S. Golunov // Евразийское пространство в постсоветский период: этнокультурная специфика социальных и политических процессов. Первый ежегодный выпуск Центра региональных и трансграничных исследований Волгоградского государственного университета. Волгоград, 2001. - 1,0 п.л.
    • Golunov S. Regions of the “Red Belt” in the Process of Internationalization: The Case of Volgograd Oblast. Regionalization of Russian Foreign and Security Policy. Working Paper № 8. Zurich, 2001, - 3,5 п.л.





© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.