WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Конституционная теория и практика децентрализации государственной власти в России

Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 

На правах рукописи

ЛЯПИН Игорь Федорович

 

 

КОНСТИТУЦИОННАЯ ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

 

 

Специальность: 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

 

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

 

 

 

 

Москва – 2011


Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант:

доктор юридических наук, профессор

Барциц Игорь Нязбеевич

 

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Заслуженный деятель науки

Российской Федерации

Елисеев Борис Петрович;

 

доктор юридических наук, профессор

Заслуженный деятель науки

Российской Федерации

Ноздрачев Александр Филиппович;

 

доктор юридических наук, профессор

Мархгейм Марина Васильевна

Ведущая организация:

ГОУ «Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»

Защита состоится 2011 года, в 14.00 часов на заседании диссертационного Совета Д 502.006.01 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, д.84, 1 уч. корп., ауд. 2312.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС

Автореферат разослан  «__» мая 2011 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета                                                         Е.Ю. Киреева


I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена современным курсом России на политико-правовую модернизацию и реальным состоянием дел в сфере обновления российской государственности. Неоднократные попытки оптимизировать на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. систему отношений между различными видами и уровнями государственной власти не привели к принципиальным изменениям в части эффективности функционирования и взаимодействия органов государственной власти/

Являясь федеративным государством, наша страна неизбежно находится в такой системе координат, где имманентно присутствуют и централизация, и децентрализация. На это, в частности, указывают положения Конституции Российской Федерации, в которых единство системы органов государственной власти уравновешивается разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными и субъектов Федерации органами государственной власти (ч. 3 ст. 5); единая государственная власть осуществляется на основе разделения на функциональные ветви соответствующими им самостоятельными органами (ст. 10). На высшем конституционном уровне определены также границы централизации (ст. 71) и децентрализации (ст. 72). Однако конституционные параметры децентрализации государственной власти посредством последующего правового регулирования, выражавшегося в разных юридически значимых формах и нередко исходившего из тенденциозной интерпретации конституционных положений, приводили к существенным от них отклонениям. Это негативно сказывалось на поступательности и результативности государственного строительства в России. Причины кроются и в отсутствии системных научно-правовых разработок с позиции конституционно-правовой доктрины столь ёмкого феномена, каковым является децентрализация государственной власти.

Отметим, что хотя крайние формы централизации и децентрализации государственной власти не соответствуют Конституции Российской Федерации, возможность их возникновения на практике не исключена, поскольку отсутствует цельная конституционная теория децентрализации государственной власти с учетом российского и зарубежного опыта. Это ставит перед конституционно-правовой наукой и практикой задачи, сводимые в своей совокупности к тому, как приблизить нашу страну к государству, лучшему по форме и более эффективному в функциональном смысле, основываясь при этом на императивах конституционного строя, связанных с организацией государственной власти.

Анализ юридической литературы, появившейся за время действия Конституции Российской Федерации 1993 г., показал, что внимание ученых-юристов к децентрализации, характеризуется, скорее, их оценочными позициями и фрагментарными попытками выйти на более высокий уровень научного анализа и обобщения. Такой подход поддерживался политическими процессами в России, в том числе связанными с реформированием и развитием федеративных отношений и обеспечением единства правового пространства страны. С учетом сложившейся ситуации, исходя из конкретных интересов Российской Федерации или ее субъектов, децентрализация государственной власти оценивалась как «безусловное зло» или «очевидное благо» федеративного строительства. В современных условиях подобного рода выводы не могут удовлетворять конституционно-правовую науку и практику, поскольку содержание децентрализации не ограничивается проблемами федерализма.

Изложенное вместе с потребностью повышения эффективности функционирования российского государства во многом и определили конституционное исследование проблем децентрализации государственной власти в России как сложного и комплексного феномена, грани которого раскрываются не только юридической, но и иными социальными науками при известной опоре на закономерности экономического свойства.

Придерживаясь отраслевой специфики, диссертант связывает раскрытие проблем конституционной теории и практики децентрализации государственной власти в России с разработкой ее концептуальных основ, с освещением зарубежных конституционных моделей, с раскрытием конституционно-правового механизма децентрализации государственной власти, с анализом особенностей и проблем ее совершенствования.

Степень научной разработанности темы опосредована длящимся интересом к проблеме децентрализации государственной власти. Развитие взглядов на различные аспекты рассредоточения власти с учетом характерных этапов истории государства и права получило освещение в трудах таких ученых, как Н.Г.Александров, В.Г.Афанасьев, В.П.Безобразов, А.И.Васильчиков, В.М.Гессен, А.А.Головачев, А.Д.Градовский, Э.К.Дрезен, И.А.Ильин, В.О.Ключевский, М.М.Ковалевский, Ф.Ф.Кокошкин, Н.М.Коркунов, Н.И.Лазаревский, А.И.Лепешкин, А.Н.Медушевский, А.Г.Михайловский, П.И.Новгородцев, К.А.Пажитнов, С.П.Покровский, В.Д.Рудашевский, С.М.Соловьев, М.М.Сперанский, С.С.Студеникин, В.К.Трутовский, Б.Н.Чичерин, Г.Ф.Шершеневич и др.

Теоретическую основу данного исследования с учетом конституционно-правовой отраслевой специфики составили работы С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, П.Д.Баренбойма, А.М.Барнашова, И.Н.Барцица, Н.А.Богдановой, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Л.М.Карапетяна, А.Д.Керимова, И.А.Умновой (Конюховой), О.Е.Кутафина, Г.В.Мальцева, С.И.Махиной, И.И.Овчинникова, О.Г.Румянцева, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, Н.В.Ходова, А.Н.Черткова, В.Е.Чиркина, В.С.Шевцова, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина.

Подходы к анализу ключевых конституционно-правовых процессов и проблем, связанных с современными проявлениями децентрализации государственной власти в России, почерпнуты в разработках А.А.Акмаловой, Л.Ф.Болтенковой, М.В.Глигич-Золотаревой, Р.В.Знаменщикова, Т.Д.Зражевской, В.В.Иванова, Л.М.Капустиной, А.Ю.Карманова, А.В.Киселевой, В.Г.Костомарова, И.В.Лексина, М.В.Мархгейм, В.П.Миронова, Н.Л.Морозова, А.Ф.Палагнюка, В.И.Савина, Н.С.Соколовой, М.Д.Сомова, Ю.Н.Старилова, М.В.Столярова, Л.А.Тхабисимовой, М.Х.Фарукшина, А.В.Федорова, Л.Р.Фляйнер, Т.Фляйнер, Т.Я.Хабриевой, Г.Н.Чеботарева, В.А.Черепанова, С.Н.Чернова, Э.Р.Шайхлисламова и др.

Привлечены также некоторые обобщения и выводы, представленные в публикациях С.Н.Бабурина, Б.П.Елисеева, Д.А.Ковачева, М.Н.Марченко, А.Ф.Ноздрачева, Ж.И.Овсепян, Л.И.Полищук, М.С.Саликова, Н.А.Сыродоева, Б.Н.Топорнина и др.

При выполнении диссертационного исследования использовались также теоретические работы зарубежных авторов, в числе которых Ж.Альжани, Ж-Л.Бёф, А.Бланкенагель, Ж.Ведель, А.Гамильтон, Дж.Джей, Г.Еллинек, П.Кинг, П.Корсби, Дж.Локк, М.Маньяна, Ш.Монтескье, Дж.Мэдисон, В.Остром, В.Рудольф, Ж.-Ж.Руссо, А.Шайо, Д. Дж.Элейзер и др.

В то же время в конституционно-правовой науке отсутствует целостная теория децентрализации государственной власти в России с учетом задач построения соответствующего по форме (демократического федеративного государства с республиканской формой правления), содержательно отвечающего потребностям современности (правового, эффективного) и имеющего перспективный задел на будущее государства. Отсутствуют работы, посвященные системному исследованию концептуальных основ децентрализации государственной власти в России, а также конституционно-правовому механизму ее обеспечения с учетом особенностей территориального, предметоведческого и функционального свойства.

В своей совокупности это поддерживает актуальность проведенного исследования и обусловливает его логику и содержание.

Объектом исследования явились конституционно-правовые отношения, складывающиеся в связи с разноплановыми процессами, моделями и механизмами децентрализации государственной власти в России с учетом имманентности ее централизации в контексте стратегии построения эффективного федеративного государства.

Предмет исследования составили конституционные принципы и нормы, а также их развивающие нормы российского права, регулирующие взаимосвязанные процессы децентрализации и централизации государственной власти и определяющие в своей совокупности перспективы достижения Россией качества единого эффективного федеративного государства с необходимой властно-правовой самостоятельностью его субъектов.

Помимо этого в предмет исследования вошли понятийно-концептуальные разработки отдельных видов и различных аспектов рассредоточения государственной власти, а также практика реализации данного процесса в российском историческом и современном измерениях, соответствующий опыт зарубежных стран.

Цель исследования заключена в разработке конституционной теории децентрализации государственной власти в России на основе комплексного общетеоретического и конституционно-отраслевого научного анализа проблем, параметров, пределов и опыта рассредоточения государственной власти в России с учетом диалектической связи данного процесса с целесообразной ее централизацией в контексте стратегии построения эффективного российского государства.

Достижение заявленной цели осуществлено в ходе решения следующего комплекса задач, отражающих логическую последовательность представленного исследования:

- обоснование концептуальных основ децентрализации государственной власти;

- раскрытие понятия, сущности природы и системных признаков децентрализации государственной власти;

- анализ принципов и пределов децентрализации государственной власти;

- характеристика видов децентрализации государственной власти;

- рассмотрение развития теории децентрализации государственной власти;

- выявление особенностей децентрализации государственной власти в современных федеративных, унитарных государствах, в том числе в странах СНГ;

- исследование децентрализации в России имперского и советского периодов, а также современных закономерностей децентрализации государственной власти;

- раскрытие императивного и договорного конституционно-правовых механизмов децентрализации государственной власти;

- анализ конституционных гарантий децентрализации государственной власти в России с учетом соответствующих правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации;

- формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательных механизмов и институциональных гарантий децентрализации государственной власти, перераспределение полномочий.

Методологическая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из общенаучных методов познания общественных явлений и процессов и конкретных методов исследования конституционно-правовых институтов, предоставляющих возможность сделать определенные теоретические выводы.

В ходе исследования конституционной теории и практики децентрализации государственной власти в России применялись общенаучные методы: системный, позволивший выявить и обобщить признаки децентрализации государственной власти; анализа и синтеза, давшие возможность постичь принципы и пределы децентрализации государственной власти, а также ее виды с учетом развития теории децентрализации государственной власти. Автором использовался исторический и сравнительно-правовой методы, способствовавшие выявлению особенностей децентрализации государственной власти в России имперского, советского и постсоветского периодов, а также раскрытию зарубежных конституционных моделей децентрализации государственной власти. Привлечение институционально-функционального метода позволило раскрыть императивный и договорный конституционно-правовые механизмы децентрализации государственной власти в России, гарантии данного процесса, в том числе в свете правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.

Автор, рассматривая проблемы диссертационной работы, использовал также специальные методы научного познания: формально-юридический, позволивший осуществить анализ нормативных правовых актов в части, касающейся вопросов конституционно-правового регулирования децентрализации государственной власти; теоретико-прогностический, давший возможность выявить и раскрыть особенности и проблемы современной конституционной практики децентрализации государственной власти с учетом задач повышения эффективности государственного строительства России.

Правовую основу диссертационной работы составили конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), законы (федеральные конституционные и федеральные законы, законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации), подзаконные акты (указы Президента Российской Федерации).

Проанализированы Федеративный договор, а также иные публично-правовые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для решения задач исследования привлечены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся проблем рассредоточения власти в России.

Правовая составляющая диссертационного исследования пополнена конституциями (основными законами) федеративных и унитарных зарубежных государств, стран Содружества Независимых Государств.

В части, относящейся к теме исследования, рассмотрены международные договоры, стороной которых является Российская Федерация.

Для исследования конституционных вопросов рассредоточения власти в советской России рассмотрены Основные законы РСФСР 1918-1978 гг.

Научная новизна диссертационного исследования заключена в разработке конституционной теории децентрализации государственной власти в России с учетом отечественной практики и зарубежного опыта рассредоточения власти, способствующего укреплению единства государственности.

В результате решения поставленных задач диссертационного исследования получены новые выводы и предложения, выносимые на защиту, которые составили авторскую концепцию конституционной теории децентрализации государственной власти, направленную на оптимизацию формы и содержания Российского государства.

На основе исследования конституционно-правовых проблем децентрализации государственной власти автором диссертации представлен ряд принципиально новых подходов, обобщений и выводов, способствующих развитию конституционно-правовой науки.

В диссертационном исследовании:

- с учетом многовариантных подходов к пониманию самой децентрализации предложена трактовка децентрализации государственной власти в широком, узком и специальном смыслах и дана характеристика каждого из них;

- выявлены и охарактеризованы доктринальные и легальные принципы децентрализации государственной власти в Российской Федерации в контексте их природы и назначения;

- раскрыты содержание и виды децентрализации через полярное и смежные понятия и явления;

- систематизированы и освещены типичные особенности конституционных подходов к децентрализации государственной власти в федерациях европейского и американского регионов;

- обобщен конституционный опыт децентрализации государственной власти унитарных европейских зарубежных государств и выявлены ее детерминанты;

- исследованы конституционные модели децентрализации государственной власти в странах Содружества Независимых Государств и осуществлена их классификация в контексте единства формы государственного устройства и разнообразия подходов к децентрализации государственной власти;

- проанализировано влияние имперского и советского опыта организации публичной власти в России на современную конституционную модель децентрализации государственной власти;

- выявлены основные этапы «вертикальной» децентрализации государственной власти в современной России и присущие им черты и тенденции;

- раскрыты ресурсы и взаимосвязь императивного и договорного конституционных механизмов децентрализации государственной власти в контексте оптимизации баланса централизации и децентрализации власти;

- рассмотрены конституционные гарантии децентрализации государственной власти в России и выявлена роль правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в уточнении правового содержания разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти различных уровней и сохранении данного принципа как конституционной реальности.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми:

1. Децентрализация государственной власти представляет собой комплексную категорию, качественная определенность которой опосредуется национальными особенностями конституционной формы государственного устройства и правовой традицией. Децентрализация может рассматриваться как:

- конституционная модель организации государственной власти;

- самостоятельная форма реализации функций государства;

- сущностный признак федеративного государства;

- универсальный принцип организации публичной власти;

- конституционный уровень централизации государственной власти;

- правовой механизм разграничения полномочий между органами публичной власти различных уровней;

- конструктивное качество государственного механизма;

- метод государственного управления;

- продуктивный способ оптимизации взаимодействия уровней публичной власти;

- процесс совершенствования российской государственности;

- средство против узурпации государственной власти;

- фактор оценки эффективности государства;

- репрезентативный критерий демократичности публичной сферы;

- фактор развития публичной сферы;

- динамичный объект конституционно-правовой науки.

Децентрализация может рассматриваться в широком, узком и специальном смыслах.

В широком смысле понятием «децентрализация» охватываются всякие конституционные формы рассредоточения публичной власти. Этот подход сближает децентрализацию с системой разделения властей по «горизонтали» и по «вертикали». При этом децентрализация касается любой публичной власти, а разделение властей – только государственной. Децентрализация может иметь конституционную, законодательную и договорную правовую природу, а разделение властей – только первые две. В этой связи децентрализация – явление более общее, чем разделение властей.

В узком смысле децентрализация государственной власти – это такой конституционный способ рассредоточения власти, при котором в установленном порядке, в предусмотренных пределах, объемах и формах осуществляется целесообразное перемещение властных полномочий с общегосударственного на иной  уровень власти.

В специальном смысле децентрализация государственной власти выражается в нисходящем перемещении полномочий между исполнительными органами государственной власти и в осуществлении контроля в пределах переданных полномочий.

2. Автором диссертации обосновано, что принципы, лежащие в основе рассредоточения государственной власти, при всем их системном единстве можно разделить на доктринальные и легальные, последние из которых имеют разную правовую природу: конституционную, законодательную, договорную. Если доктринальные принципы способствуют развитию теории децентрализации государственной власти и раскрытию ее сущности и содержания, то легальные – непосредственно задействованы в реальной ее децентрализации.

На примере Российской Федерации показано, что посредством конституционно-правовых ограничений, предпочтений и комбинирования легальных принципов «вертикальной» децентрализации государство может реализовывать диаметральные схемы федеративного строительства, не нарушая при этом напрямую Конституцию Российской Федерации. Допускаемые на практике ошибки во многом обусловлены неверной оценкой роли каждого принципа децентрализации и всей их совокупности в процессе организации государственной власти.

Принципы «вертикальной» децентрализации государственной власти определяют регулятивные, статусные, субъектные, процедурные, ресурсные аспекты данного процесса. Этими принципами опосредуется пределы децентрализации государственной власти, в их числе: конституционно-правовые, предметоведческие, ресурсные и субъектные группы.

С учетом особенностей территориальной организации России законодательно установлены универсальные принципиальные подходы к «вертикальному» рассредоточению государственной власти и специальные принципы децентрализации. Специальные принципы направлены на разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа.

В целях  установления принципов «вертикального» рассредоточения государственной власти в современной России предложено принять Федеральный закон «О принципах и гарантиях децентрализации государственной власти в Российской Федерации». Закон призван осуществить легализацию исходных и основополагающих условий, направленных на гармонизацию процесса децентрализации государственной власти в России с сохранением единства страны, установить дополнительные институциональные и процессуальные гарантии данного процесса.

Целесообразно оптимизировать процесс «вертикальной» децентрализации государственной власти на основе законодательного и договорного порядка. Первый связан с унификацией объема осуществляемых полномочий для соотносимых носителей публичной власти, второй – для закрепления более существенного объема полномочий, который может ими эффективно выполняться и, при необходимости, увеличиваться.

3. Универсальность принципа децентрализации государственной власти проявляется в том, что он в тех или иных вариантах и редакционных изложениях включен в конституционные акты государств с различной формой государственного устройства.

Анализ конституционной децентрализации государственной власти, характерной для зарубежных федераций (на примере трех европейских (Австрия, Бельгия, Германия) и трех американских (США, Канада, Бразилия)), показал, что все они исходили из собственных представлений об условиях, порядке, пределах и формах данного имманентного им процесса.

Типичными особенностями, свойственными конституциям федераций европейского и американского регионов в части децентрализации государственной власти, являются:

не прямое, а институционально опосредованное закрепление системы функционального разделения властей;

дискреционное использование терминологии, описывающей конституционные модели перемещения государственной власти с общефедерального на уровень субъектов федерации; использование децентрализации второго порядка, представляющего собой рассредоточение государственной власти внутри ее функциональных ветвей;

преобладание децентрализации в законодательной сфере.

Конституционный опыт децентрализации государственной власти унитарных стран Европы свидетельствует  о ее опосредованности правовой традицией и национальными интерпретациями в части учредительных параметров и организационной структуры публичного механизма.

В конституциях данных государств, помимо закрепления «горизонтальных» и «вертикальных» моделей рассредоточения государственной власти, имеют место также функционально ограниченные и межфункциональные, ситуативные и постоянные варианты децентрализации государственной власти.

Внутриевропейская интеграция, помимо прочего, проявляется в закреплении в конституционных актах ряда государств внешней формы рассредоточения власти путем передачи (делегирования) государственных полномочий международным организациям. Это свидетельствует о значительном адаптационном потенциале децентрализации государственной власти и широких возможностях повышения эффективности функционирования публичной власти

4. Конституционные модели децентрализации государственной власти в странах СНГ свидетельствуют, что общность существовавших ранее конституционных оснований не стало основанием для единообразия в подходах к постсоветской децентрализации государственной власти. Она проявляется в двух принципиальных конституционных формах – автономии (имеет место в пяти из одиннадцати рассмотренных стран СНГ) и местном самоуправлении (характерно для всех стран СНГ). Каждая из названных форм имеет свои конституционные разновидности.

Автономией охватываются три базовые модели – автономная республика (в Азербайджане, Грузии, Украине), автономная область (в Таджикистане), автономно-территориальное образование (в Молдове). При этом в Азербайджане и Украине предусмотрено принятие автономно-республиканской конституции, что может быть расценено как дополнительная формальная гарантия децентрализации государственной власти в этих республиках.

Рассредоточение государственной власти через учреждение местного самоуправления представлено в конституциях стран СНГ путем делегирования полномочий государственных органов; делегирования государственных функций, передачи полномочий от органов законодательной и исполнительной власти, передачи полномочий органов исполнительной власти.

Выявленное разнообразие конституционных моделей децентрализации государственной власти в странах СНГ свидетельствует о вариативности и многогранности феномена децентрализации.

5. Процесс «вертикальной» децентрализации государственной власти в Российской Федерации позволяет выделить несколько этапов его становления, имеющих присущие им черты.

Для первого этапа – 1992-1998 гг. – характерно государственно-правовая инерционность; конституционно-правовая некомплектность; договорный экстремизм; конформизм федерального центра; предметоведческая дискреционность; компетенционная конкуренция; легальная безответственность участников децентрализационных отношений. В своей совокупности приведенные черты дают основания назвать данный временной отрезок этапом субъектно-инициативной «вертикальной» децентрализации государственной власти.

Для второго этапа – 1999-2010 гг. – характерно обновление целей государственного строительства; упорядочение и восполнение конституционно-правовой базы; существенное ограничение договорных механизмов рассредоточения государственной власти; централизационная инициативность федерального центра; предметоведческая конкретизация; компетенционная определенность; законодательное введение ответственности для органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На данном этапе инициативным субъектом стал федеральный центр, включивший все доступные ему рычаги для перелома разрушительной для единства страны ситуации. В своей совокупности названные признаки позволяют именовать данный длящийся период этапом центр-инициативной «вертикальной» централизации государственной власти.

В современный период тенденция централизации является устойчивой и заданной на перспективу. Смысл ее состоит в том, чтобы на конституционной основе выстроить в федеративной России устойчивую систему оптимального баланса централизации и децентрализации.

6. В сфере перераспределения государственной власти наиболее определенно проявляется влияние политики на право, а также модернизационный (или противоположный ему) ресурс конституционных норм, которые путем интерпретационных технологий законодателя в угоду политическим интересам приобретали (и продолжают приобретать) диаметрально противоположную смысловую нагрузку.

Сохранение подобного подхода к трансформациям смысла конституционных норм, в том числе и применительно к сфере рассредоточения государственной власти, будет препятствовать формированию в России позитивных конституционных традиций. Последние могли бы обеспечивать конституционную преемственность в гражданском обществе, а также выступать конструктивным связующим звеном между политическими лидерами нашей страны и проводимым ими курсом на создание эффективного государства, в том числе путем децентрализации государственной власти.

7. Результаты анализа конституционных положений и федерального законодательства, определяющих основы упорядочения сферы рассредоточения власти, а также современной практики их реализации свидетельствуют о  значимости, априорности и действенности императивного механизма децентрализации государственной власти.

Несмотря на то, что императивный механизм децентрализации государственной власти свойственен «горизонтальной» форме ее организации, он используется и в «вертикальной» децентрализации. Так, первоначальное законодательное установление принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти стало условием для договорного процесса в данной сфере, тогда как императивным путем данный процесс был практически свернут.

8. Вопреки почти полному выведению публичных договоров между Российской Федерацией и ее субъектами в части разграничения предметов ведения и полномочий между соответствующими уровнями органов публичной власти из сферы регулирования децентрализационных отношений, нельзя отрицать их перспективность. Посредством договорного регулирования процесса «вертикальной» децентрализации государственной власти возможно смягчение жесткой соподчиненности субъектов и внесение в их взаимоотношения начал саморегулирования.

Частичное возвращение к процессу согласования, а не подчинения, воль осуществлено Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти Республики Татарстан (4 ноября 2006 г.). Для данной республики это «второй подход» к проблеме с учетом вынесенных уроков и требований Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Практическая целесообразность и ценность договорной формы взаимоотношений участников «вертикально»-децентрализационных отношений состоит в том, что взаимные обязательства сторон придают этим отношениям доверительный характер, сказывающийся на эффективности их исполнения. Одновременно через публично-договорные формы упорядочения сферы децентрализации государственной власти могут восполняться пробелы законодательной регламентации, устраняться коллизии отдельных нормативных актов и норм права. При этом в договорном процессе разграничения полномочий между органами разных уровней публичной власти осуществляется конкретизация соответствующих обоюдным интересам сфер.

9. В стабилизации отношений в сфере рассредоточения власти нуждается именно «вертикальная» децентрализация государственной власти. Устойчивости и оптимизации данного процесса способствуют его конституционные гарантии. Они представляют собой совокупность условий, средств и факторов, способствующих целесообразному рассредоточению публичной власти в целях повышения эффективности ее функционирования. Особую роль в части оптимизации баланса централизации и децентрализации призван сыграть Конституционный Суд Российской Федерации по поддержанию единства системы исполнительной и судебной власти, недопущение коллизий федерального и регионального законодательства в сфере исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами Федерации ведения. В тоже время, исходя из правовых позиций, содержащихся в итоговых решениях Конституционного Суда Российской Федерации в части уточнения содержания и системы децентрализационных принципов, следует преобладание федеральных интересов, централизационной направленности и усматривается их недостаточная последовательность. Помимо этого допускалось игнорирование отдельных выводов Конституционного Суда Российской Федерации  со стороны федеральных законодателей, связанное с приоритетом политической целесообразности над принципом конституционной законности в деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.

10. Совершенствованию процесса децентрализации государственной власти в России наряду с принятием Федерального закона «О принципах и гарантиях децентрализации государственной власти в Российской Федерации» будет способствовать:

- закрепление права Правительства Российской Федерации на подписание соглашений в случае их заключения между соответствующими органами государственной исполнительной власти;

- создание договаривающимися сторонами на паритетной основе Комиссии по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- закрепление права договаривающихся сторон делать оговорки при соблюдении условий договора и соответствующих норм законодательства;

- ведение системы регистрации и учета договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий;

- закрепление механизма контроля за реализацией договоров и соглашений;

- введение мер обоюдной ответственности в случае нарушения требований договора.

Научно-теоретическая значимость исследования заключается в том, что посредством систематизации, конкретизации, дополнения и развития проблемы рассредоточения публичной власти диссертантом представлена конституционная теория децентрализации государственной власти в России. Полученные в результате исследования выводы могут быть использованы в качестве методологической основы для дальнейшего совершенствования представлений о децентрализации государственной власти как одного из значимых факторов оптимизации публичной власти в Российской Федерации и повышения эффективности функционирования государства в стратегической перспективе.

Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения возможно использовать при осуществлении конституционного правотворчества, совершенствования федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации, определяющих содержание и порядок децентрализации государственной власти. Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы при планировании, организации и проведении комплекса мероприятий, направленных на оптимизацию государственной власти в России путем ее децентрализации. Результаты исследования позволяют использовать их в преподавании в высших учебных заведениях конституционного (государственного) права России и зарубежных стран, теории права и государства, государствоведения, сравнительного правоведения, специальных курсов, касающихся проблем организации и функционирования государственной власти в Российской Федерации и зарубежных странах.

Апробация результатов исследования осуществлена в процессе обсуждения и рекомендации к защите на заседаниях проблемной комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд положений разработанной авторской концепции отражены в опубликованных монографиях и научных статьях, включены в учебники, учебные пособия и методические разработки.

Отдельные положения диссертационного исследования реализованы автором в его научной и практической деятельности, а также в выступлениях на научно-практических конференциях международного, всероссийского, межрегионального уровней.

Положения диссертации изложены в монографии и иных научных публикациях общим объемом 36 п.л.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами, содержанием и отражает логику исследования. Диссертация состоит их введения, четырех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы, проанализирована степень ее научной разработанности, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрыта методологическая основа исследования, представлена научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту, показана теоретическая и практическая значимость, охарактеризованы апробация результатов и структура исследования.

Глава I – «Концептуальные основы децентрализации государственной власти» – содержит исследование понятия, сущности, природы и системных признаков децентрализации государственной власти (§ 1), анализ принципов и пределов децентрализации государственной власти (§ 2), рассмотрение видов децентрализации государственной власти (§ 3).

В диссертации отмечено, что конституционный курс на демократизацию российского общества и государства, применительно к последнему раскрывается через децентрализацию государственной власти. Данная проблема вышла на новый уровень концептуального осмысления и юридического анализа, свидетельством чему являются современные публикации в научных изданиях. Децентрализация исследуется в государственно-управленческом ключе (Ю.А.Тихомиров, С.Н.Махина, А.Ф.Ноздрачев, Т.Я.Хабриева); в контексте проблем федеративного строительства (С.А.Авакьян, И.Н. Барциц, В.И.Савин, Т.Фляйнер и Л.Р.Фляйнер, Э.Р.Шайхлисламов, И.Д.Хутинаев) и свойственного ему разграничения предметов ведения и полномочий (П.А.Астафичев, Н.В.Витрук, М.В.Мархгейм, С.С.Собянин, Т.Я.Хабриева), в связи с автономией (О.Е.Кутафин, Л.В.Андриченко), применительно к местному самоуправлению (А.А.Акмалова, В.Г.Костомаров, А.А.Мацнев, И.Х.Миннегулов, И.И.Овчинников, В.И.Фадеев). При этом большинство из названных авторов внесли свой значительный вклад в реабилитацию децентрализации, которая в период постсоветского государственного строительства в России представлялась в крайне негативных тонах: децентрализация называлась причиной ослабления государственной власти (М.Г.Делягин), неуправляемым и избыточным процессом (С.Д.Валентей, В.И.Радченко, Б.С.Эбзеев); соотносимым «мерилом» опасности, связанной с чрезмерной концентрацией власти на общефедеральном уровне (В.И.Савин). Показательным примером «децентрализационного негатива» можно признать так называемый «парад суверенитетов», обернувшийся разрушением единства правового пространства России (И.Н.Барциц).

По мнению автора диссертации, подобные оценки, обусловленные несовершенством взаимоотношений между ветвями и уровнями публичной власти, во многом были справедливы для конкретного периода государственного строительства в России. Однако они не характеризуют децентрализацию как таковую, а лишь отражают ситуацию, когда в нашей стране власть игнорировала требования, установленные Конституцией, и прибегала к недозволенным методам разрешения существующих противоречий. Названные проблемы поглощали необходимость развития надлежащих конституционно-правовых механизмов, обеспечивающих целесообразное воплощение созидательного ресурса децентрализации.

Далее в диссертации обращено внимание на содержательную многогранность децентрализации. Для ее разработки и проникновения в существо данного феномена автором осуществлен анализ понятийно-терминологического массива и соответствующих интерпретаций, нашедших свое отражение в источниках общетеоретического и специально-отраслевого характера. Децентрализация рассмотрена с позиции диаметральных и смежных понятий, в «горизонтальном» и «вертикальном» срезах, в синонимическом и контекстном рядах, в конституционно-формализованном и интерпретационном измерениях. На основе критического осмысления типичных и нетривиальных подходов к пониманию децентрализации сделан вывод об универсальности децентрализации, о ее применимости и за пределами публичной сферы. Однако в связи с исследованием конституционной теории и практики децентрализации государственной власти акцентирована именно публичная природа данного феномена.

Обобщая существующие в научной литературе характеристики децентрализации, подчеркивая, что децентрализация имманентна федерализму, но не сводима к нему, а также опираясь на соответствующие положения Конституции Российской Федерации с учетом их официального толкования и доктринальных интерпретаций, автор диссертации показал, что децентрализация является комплексной категорией. Ее качественная определенность опосредуется национальными особенностями конституционной формы государственного устройства и правовой традицией.

Автором диссертации децентрализация интерпретирована в широком, узком и специальном смыслах. Даны характеристики каждого из названных подходов, в том числе с позиции адекватных им принципов.

В диссертации отмечено, что принципы децентрализации рассматриваются в юридической литературе в контексте раскрытия теоретических и философских аспектов децентрализации, в связи с совершенствованием конституционно-правовых основ разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, с учетом проблем централизации и децентрализации публичной власти в современной России.

Основываясь на выводах исследователей вопросов, сопряженных с разграничением предметов ведения и полномочий (О.Ю.Аболина, С.Н.Бабурина, И.А.Конюховой (Умновой), В.А.Черепанова, В.Е.Чиркина), применительно к нашей стране выделена группа принципов децентрализации государственной власти. Уточнив, что не все они однозначно применимы к децентрализации государственной власти, выражающейся в нисходящем перемещении властных полномочий, исследованы те, которые способствуют оптимизации процесса такой децентрализации. Применительно к принципу субсидиарности, который имеет не только доктринальную, но правовую поддержку (Маахстрихтский договор), отмечено, что он способен нейтрализовать опасности установления бюрократической диктатуры, уравновешивать избыточную централизацию федеральной власти. При этом надлежащей научной разработки условий, правил, процедур реализации принципа субсидиарности применительно к разностатусным публичным субъектам пока не сложилось. В этой связи необходимо уточнение конституционно-правовых и предметоведческих пределов реализации принципа субсидиарности; выработка параметров оценки степени оптимальности перемещения определенного объема полномочий от федерации к субъектам; разработать механизм ответственности за неэффективную реализацию переданных полномочий; и др. Представляется, что правовые пути оптимизации здесь предполагают как законодательный, так и договорный порядок.

Далее рассмотрен «принцип нисходящего делегирования», выведенный автором как составная часть принципа взаимного делегирования полномочий применительно к вертикальному рассредоточению власти, с учетом положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, а также внутригосударственных публичных договоров – Федеративного договора от 31 марта 1992 г. и иных соответствующих договоров между Федерацией и ее субъектами, в части, касающейся делегирования полномочий от первой ко вторым.

Обращено внимание на принципы территориального верховенства и достаточной необходимости федерального правового регулирования, соотносимого, по мнению автора, с правом всех на развитие. На предмет содержательного отражения данного принципа проанализирован Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и предложены соответствующие уточнения и предложения.

Помимо названных рассмотрен также принцип рамочного законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и составляющих ее субъектов. Он выступает добавочным, конкретизирующим по отношению к принципам субсидиарности и достаточной необходимости федерального правового регулирования. Анализ научной литературы и правовых источников показал, что рамочные акты, модельные законы актуальны для аккуратной партнерской унификации подходов к правовому регулированию или реализации тех или иных вопросов. Во внутригосударственном формате аналогом рамочного регулирования выступают основы законодательства. Они, не получив конституционного закрепления в качестве формы правового акта, продолжают осуществлять правовое регулирование по ряду вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Сделан вывод, что для оформления процессов вертикального рассредоточения государственной власти более гармоничны именно основы законодательства как правовые формы актов.

Далее рассмотрен принцип сотрудничества Российской Федерации и составляющих ее субъектов, который обусловлен конституционным закреплением предметов их совместного ведения. Учитывая значимость данного принципа для обеспечения единства государства, целесообразно его зафиксировать в федеральном законе именно как принцип, а его реализацию связать с публично-правовыми внутригосударственными договорами.

В контексте проблем вертикального рассредоточения государственной власти позиционирован также принцип взаимной ответственности. Исходя из положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, институт ответственности адресован органам власти субъектов Российской Федерации. При этом применительно к федеральным органам государственной власти, которые своими действиями вышли за рамки полномочий в ущерб полномочиям субъекта Российской Федерации меры ответственности не предусмотрены. Легализация принципа взаимной ответственности, по мнению диссертанта, станет определенной гарантией, с одной стороны, полноты государственной власти субъекта Федерации в смысле ст. 73 Конституции Российской Федерации, с другой, – вертикальной децентрализации государственной власти.

Вполне логично в число принципов вертикальной децентрализации введен принцип надлежащего правового регулирования. Причем качество «надлежащее» адресуется как форме акта, так и его содержанию. Относительно последнего, как показал анализ, нет определенности ни в Конституции Российской Федерации, ни в правовых позициях Конституционного Суда  Российской Федерации.

Помимо названных доктринальных принципов децентрализации государственной власти в диссертации проанализированы и 8 принципов, закрепленных в ранее действовавшем Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Показано, что принцип обеспеченности ресурсами получил законодательную трансформацию путем закрепления принципов: финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов Федерации; дополнительного финансирования; недопустимости финансово-бюджетных обременений субъекта Федерации; инициативного расширения полномочий органов государственной власти субъекта Федерации; субвенционного финансирования вмененно расширенных полномочий органов государственной власти субъекта Федерации; нисходящего перемещения государственных полномочий на муниципальный уровень.

Наряду с рассмотренными универсальными принципиальными подходами к «вертикальному» рассредоточению государственной власти, исходя из особенностей территориальной организации России, в диссертации проанализированы и специальные принципы децентрализации. Они адресованы разграничению полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа.

Далее в работе охарактеризована группа легальных принципов, касающихся процессов заключения договоров о разграничении полномочий и заключения соглашений. Законодателем введены исключительные условия, порядок заключения и изменения, вступления в силу договоров о разграничении полномочий, в силу чего реализовать такой конституционный вариант рассредоточения власти весьма затруднительно.

По мнению диссертанта, процесс «вертикальной» децентрализации государственной власти целесообразно оптимизировать, исходя из законодательного и договорного порядка правового регулирования.

В Конституции Российской Федерации децентрализация государственной власти описана через ее разделение (ст. 10), разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5), передачу полномочий федеральными органами исполнительной власти аналогичным органам субъектов Федерации (ч. 2 ст. 78).

В диссертации помимо разделения и разграничения, исследованы иные родственные и смежные децентрализации понятия – деконцентрация, деволюция, делегирование власти и делегирование полномочий, передача власти и передача полномочий, дезинтеграция.

Анализ сложившихся в юридической науке подходов к определению деконцентрации позволил прирастить понимание «децентрализации» в части, касающейся их соотношения применительно к государственной власти. Разброс позиций здесь довольно широк – от синонимов до разных понятий. Большинство же исследователей едины во мнении, что данные процессы свойственны административной сфере, пересекаются, поскольку каждый из них выражает особый способ рассредоточения публичной власти. По мнению диссертанта, децентрализация и деконцентрация государственной власти, характеризуя процессы ее рассредоточения, исходят из разных правовых оснований: только первый из них имеет и договорную правовую природу.

Далее как форма децентрализации государственной власти рассмотрена деволюция, в отношении которой также обнаружены различные трактовки и пояснения. Сделан вывод, что деволюция способствует усилению региональной или местной власти. Близким по значению к деволюции является «передача полномочий». Однако последняя в отличие от первой может осуществляться не только на законодательной, но и на договорной основе.

Следующей смежной децентрализации категорией рассмотрено делегирование, которое осуществляется на законодательной и договорной основах. В научной литературе и словарных источниках оно рассматривается в приложении и к «власти», и к «полномочиям». В России делегирование власти в качестве формы децентрализации легализовано конституционно, хотя это слово и не употреблено, и реализуется в процессе современного государственного строительства.

В диссертации рассмотрены и охарактеризованы такие формы делегирования полномочий, как делегированное законодательство; подзаконное делегирование; наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления; передача суверенных полномочий Российской Федерации межгосударственным объединениям. Это позволило автору диссертации сделать вывод, что не всякое делегирование государственных полномочий характеризует процесс децентрализации.

Помимо этого в качестве формы децентрализации рассмотрена передача власти. Ее отличительной чертой является минимизация контроля со стороны органов власти, передавших соответствующие полномочия.

С определенного рода рассредоточением власти связана дезинтеграция, которая в отличие от иных форм рассредоточения власти не опирается на конкретные правовые акты и решения. Анализ показал, что дезинтеграция как проявление рассредоточения власти предстает как негативный процесс, опосредованный изъянами государственной политики.

Далее в диссертации охарактеризованы виды децентрализации, выделенные по различным основаниям. Раскрыты особенности горизонтальной и вертикальной децентрализации; децентрализации в политической, экономической и социально-культурной сферах; децентрализации в законодательной, исполнительной и судебной власти, которая имеет специфику в горизонтальном и вертикальном измерении.

Автором отмечено, что децентрализация по способу осуществления может быть реформаторской и революционной; по признаку правомерности – законной и незаконной (правомерной и противоправной). На примере России и зарубежных стран охарактеризованы названные виды децентрализации и с учетом известных ситуаций им даны авторские характеристики.

По количеству участников выделяют одностороннюю и двух (многостороннюю) – договорную децентрализациию.Обращено внимание на важную роль договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов.

В зависимости от форм деятельности децентрализация проявляется в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности. Диссертантом подчеркнуто, что степень децентрализации в правотворческой и правоприменительной деятельности регламентируется действующим законодательством и, прежде всего, конституцией государства; в правотворческой – во многом предопределяется этапом государственного строительства. В правоприменительной деятельности уровень децентрализации зависит от сферы управленческой деятельности.

Обобщая видовую характеристику децентрализации государственной власти, автор диссертации подчеркнул, что только грамотное и комплексное сочетание и использование различных форм децентрализации в процессе публичного управления позволит сделать его действительно эффективным, оперативным, рациональным и, следовательно, демократическим.

Глава II – «Конституционные модели децентрализации государственной власти: анализ зарубежного опыта» – включает параграфы, касающиеся децентрализации государственной власти в современных федеративных государствах (§ 1), опыта децентрализации государственной власти в унитарных государствах (§ 2), моделей децентрализации государственной власти в государствах Содружества Независимых Государств (§ 3).

При всем разнообразии – территориальном, политическом, экономическом, этническом, другом – современных федераций их объединяет имманентность децентрализации государственной власти и по горизонтальному, и по вертикальному типам при сохранении государственного единства. Переведение государственных полномочий с общефедерального уровня на уровень субъекта федерации объективировано в конституции страны. Условия, масштабы, пределы, принципы, субъектно-объектные и иные характеристики этого, исходя из конституционных положений, могут конкретизироваться в законодательном или договорном порядке.

Автором подчеркнуто, что федерализм (федерализация) является лишь частным случаем децентрализации, поэтому определять федерализм через децентрализацию закономерно, но неверно сводить децентрализацию к федерализму.

Неоднородность параметров централизации и децентрализации внутри федеративных государств обусловлена существованием нескольких видов федерализма. Типичные среди них федерация (federation), федератизм (federacy), ассоциированная государственность (associatedstatehood). Названные виды едины в рассредоточении государственной власти по функциональному критерию (разделение властей «по горизонтали»), но отличаются по модели ее рассредоточения «по вертикали».

Автором диссертации охарактеризованы названные виды федерализма в связи с децентрализации государственной власти именно «по вертикали». Отмечено, что в конституциях федеративных государств пределы децентрализации государственной власти сводятся к трем базовым принципам: законодательно закреплено соответствие конституций субъектов федерации положениям федеральной конституции и национальным законам; верховным федеральным судом или конституционным судом страны осуществляется судебный контроль за законодательной деятельностью субъектов федерации; высшие должностные лица субъектов федерации обязаны неукоснительно соблюдать федеральную конституцию, и несут ответственность за ее нарушение. При этом названные и иные конституционные ограничения в процессе рассредоточения власти не являются гарантией государственной целостности. Изменение состава союзного государства опосредовано реализацией конституционного права сецессии, договором о денонсации союзного договора или силовым воздействием.

Диссертантом отмечено, что новые схемы и формы взаимоотношений административно-территориальных образований с центральными властями появились во второй половине XX в., и особенно в его последнее десятилетие. С одной стороны, территории получают необходимую степень самостоятельности. С другой, – центральные власти, не желающие в силу каких-либо обстоятельств или политических традиций изменять государственное устройство, также достигают своей цели.

Федерализм, традиционно характеризующийся наличием двух уровней государственного управления, не сводится к взаимоотношению центрального правительства и субъектов как федеральных подсистем. В современной федеративной системе выделяют следующие уровни: общегосударственный; субъектов федерации (штаты, земли, провинции, кантоны, республики, автономные образования); местного самоуправления (муниципии, общины, округа, коммуны и др. местные органы власти).

Автором диссертации подчеркнуто, что теория и практика классического федерализма многовариантна. Федеративныегосударственные образования, по количеству которых даже нет единого мнения, имеют схожие определяющие признаки федеративности, но при этом отличаются друг от друга во многом.

Каждое из федеративных государств в мире имеет свои исторически обусловленные особенности, своеобразные характеристики, общие с другими федерациями черты, свои проблемы и приоритеты. В диссертации рассмотрены мировые оценочные стандарты федерализма с целью их возможного использования при анализе процессов децентрализации в Российской Федерации.

Диссертантом отмечено, что федерализм находит свое теоретическое обоснование в идее разделения властей «по вертикали», а федеративная структура сегодня становится новой ступенью развития системы сдержек и противовесов, ограничивающих вмешательство центральной власти на различных уровнях государственного устройства – федеральном, региональном, местном. Именно распределение полномочий, а не их концентрация является ключом к эффективному управлению.

Считаем, что именно стремление достичь целесообразного баланса централизации и децентрализации государственной власти служит аргументом в выборе формата отношений федерализма. Правовая природа данного процесса может быть и конституционной, и договорной.

В поддержку данных выводов выступает рассмотрение национальных конституционных особенностей рассредоточения государственной власти. В диссертации сконцентрировано внимание на конституциях трех европейских – Австрия, Бельгия, Германия – и трех американских – США, Канада, Бразилия – федераций. Подобный отбор, помимо прочего, обусловлен наличием признанных самобытными – австрийской, бельгийской, американской и канадской – моделей конституирования федеративных отношений. Анализ национальных основных законов на предмет выявления общего и особенного в подходах к конституционной децентрализации государственной власти позволил не только обобщить данный зарубежный опыт, но и оценить возможность его адаптации к аналогичным российским процессам.

Типичными особенностями, свойственными конституциям федераций европейского и американского регионов в части децентрализации государственной власти, является, во-первых, не прямое, а институционально опосредованное закрепление системы функционального разделения властей; во-вторых, дискреционное использование терминологии, описывающей модели конституционного перемещения государственной власти с общефедерального на субъектный уровень; в-третьих, преобладание децентрализации второго порядка в законодательной сфере. При этом в конституции каждой из названных федераций представлено собственное решение ряда проблем, касающихся рассредоточения государственной власти. Именно такие частности стали основанием для выделения конституционных моделей децентрализации государственной власти.

Децентрализация государственной власти как универсальный публичный феномен находит свое воплощение не только в федеративных, но и унитарных странах. Исходя из концептуального посыла о том, что децентрализация государственной власти как комплексная категория обретает свою качественную определенность, во-первых, через системное единство и разделение публичной власти, во-вторых, через национальные особенности формы государственного устройства, в-третьих, через сложившуюся правовую традицию, в диссертации рассмотрены общее и особенное в конституционном закреплении параметров рассредоточения государственной власти в унитарных странах европейского зарубежья.

На основе анализа их конституций сделан вывод, что в унитарном государстве при априорной централизации всего государственного механизма, в конституционном порядке закладываются определенные элементы его гибкости в целях повышения эффективности функционирования общества и государства. Фокусную группу для исследования составили 10 стран – пять республик (Венгрия, Италия, Польша, Португалия, Франция) и пять монархий (Великобритания, Дания, Испания, Нидерланды, Норвегия), среди которых есть как централизованные, так и децентрализованные государства.

В современный период безотносительно названного деления для унитарных государств стали характерными процессы усиления децентрализации. По мнению диссертанта, курс на децентрализацию становится более отчетливым в немалой степени под влиянием решений Совета Европы о развитии демократических институтов.

Анализ конституций названных государств показал, что в половине из них наличествует прямое упоминание о децентрализации, но в собственном ключе. Например, о ее типичном понимании можно судить, исходя из конституций Италии, Испании, Португалии. В отличие от этого в конституциях Франции и Польши децентрализация «привязана» не к государственно-управленческой сфере, а к публичной – государственной и муниципальной – власти в целом, что приближено к трактовке децентрализации в узком смысле. В конституциях трех стран – Венгрии, Норвегии, Нидерландов – параметры рассредоточения государственной власти представлены через иные характерные понятия.

В диссертации отмечено, что децентрализация в смысле рассредоточения государственной власти по функциональному критерию проявляет себя во всех странах данной фокусной группы.

Помимо известного конституционного подхода рассредоточения государственной власти по функциональному критерию в некоторых государствах учреждена особая – назовем ее функционально ограниченной – децентрализация, выразившаяся, например, в бикамерализме (в Великобритании, Испании, Италии, Нидерландов, Норвегии, Польши, Франции).

При анализе конституций унитарных государств выявлено также рассредоточение государственной власти межфункционального характера (Италия, Испания, Польша). Обнаружено также временное делегирование (Португалия); двойной механизм делегирования полномочий главы государства (Франция).

В унитарных государствах активно проявляет себя и децентрализация по вертикальному типу, когда определенные государственные полномочия целесообразно перемещаются с общегосударственного на иной уровень. Сам факт конституционного закрепления «исключительных полномочий» государства указывает на подобные «перемещения». Организационно этот процесс поддерживается соответствующими законодательными и исполнительными органами.

Далее автором подчеркнуто, что каждая из рассматриваемых европейских стран в своем основном законе с разной степенью подробности – от предельной детализации до упоминания некоторых черт – закрепила вопросы вертикальной децентрализации государственной власти. При этом нечеткость децентрализационных параметров, представленных в конституционных актах, не означает отрицание этого процесса, невозможности его осуществления на основе соответствующего законодательства и отсутствие рассредоточения государственной власти на практике.

Дальнейший анализ конституций унитарных европейских государств на предмет децентрализации власти дал диссертанту основания выделить формат внятного внешнего делегирования (передачи) полномочий, что, по мнению автора, можно рассматривать как разновидность децентрализации.

Обобщая конституционный опыт децентрализации государственной власти, выявленный в унитарных странах европейского зарубежья, диссертант отметил, что он опосредован как правовой традицией, так и национальными интерпретациями в части учредительных параметров и организационной структуры публичного механизма.

Конституционное разнообразие децентрализации государственной власти в унитарном формате указывает, по мнению диссертанта, не только на продолжающееся развитие данного феномена, но и на его значительный адаптационный механизм и широкие возможности в деле повышения эффективности функционирования публичной власти.

Далее в диссертации уточнено, что отдельное от иных унитарных государств рассмотрение моделей децентрализации государственной власти в странах СНГ обусловлено тем, что на момент прекращения существования Советского Союза «как геополитической реальности» республики, обретшие суверенитет, находились в сопоставимой системе политических и юридических координат. Как бы ни были организованы их территории – государственная власть отличалась довольно жесткой централизацией. Это неизменно сказывалось на централизации государственного управления в разных – базовых и надстроечных – сферах общественного развития.

Закономерно, что в первые годы после обретения независимости перед иными республиками бывшего СССР, как и перед Россией, стояли такие приоритетные задачи как строительство основ государства, обеспечение суверенитета, сохранение территориальной целостности. Оправданная на том этапе развития централизация государственной власти, не обеспечивала своим механизмом и присущими методами властного влияния решения всех проблем дальнейшего государственного строительства. Поэтому актуализировались вопросы децентрализации государственной власти с учетом национальных интерпретаций по поводу ожидаемых перспектив развития конкретной страны. Отметим при этом, что сам термин «децентрализация» применительно к государственной власти в конституционном формате стран СНГ употреблен только в Конституции Украины.

Анализ текстов конституций стран СНГ на предмет выявления моделей децентрализации государственной власти в ее широкой трактовке показал, что институциональная поддержка принципа разделения властей присутствует только в Беларуси.

Децентрализация государственной власти в смысле конституционного перемещения властных полномочий с общегосударственного на иной сложившийся в стране уровень публичной власти в пределах СНГ представлена двумя принципиальными моделями, характерными для унитарных государств, – автономией и местным самоуправлением. Автономии предусмотрены в пяти из одиннадцати государств. В конституциях трех государств (Азербайджана, Грузии, Украины) речь идет об автономных республиках. В Конституции Таджикистана упоминается об автономной области, в Конституции Молдовы – об автономно-территориальном образовании

Дальнейший анализ показал, что в унитарных странах СНГ наиболее распространенной конституционной формой рассредоточения государственной власти является перемещение ее на уровень местного самоуправления.

Разные конституционные подходы к учреждению и гарантированию рассредоточения государственной власти на постсоветском пространстве, а также практика реализации данных установлений актуализировали обращение к доктринальным разработкам моделей децентрализации государственной власти в странах СНГ. Исследования децентрализации государственной власти и реформ местного самоуправления в постсоветских государствах позволили выявить и охарактеризовать три основные модели развития этих систем: первая – формально децентрализованные системы органов местного самоуправления (характеризуется выраженным стремлением к административной децентрализации на основе автономии территориальных общин); вторая – рассматривается как комбинация централизации и децентрализации, при которой представительные органы власти и местные исполнительные органы обладают относительно высокой степенью административной автономии от государственных и областных органов, но остаются под контролем государства; третья – обладает несомненными чертами административной централизации (характеризуется тем, что местные органы власти временно уполномочены выполнять функции «государственной власти на местном уровне», чем создается своеобразная «иерархическая пирамида компетенций», подчиненная высшему органу власти в государстве).

Далее в диссертации проанализировано содержание Ереванской декларации о децентрализации, принятой на международной конференции стран Восточной и Центральной Европы и СНГ. Она, отразив ключевые направления децентрализации власти и в государствах СНГ, несет в себе программный потенциал. По мнению автора, что именно такое ее восприятие сказалось на последующем принятии некоторыми странами СНГ национальных документов, направленных на децентрализацию государственной власти.

Выявленное разнообразие конституционных моделей децентрализации государственной власти в странах СНГ поддерживает вывод о вариативности и многогранности феномена децентрализации, что позволяет государствам, нацеленным на демократические преобразования и повышение эффективности государственного строительства, адаптировать его конструктивный ресурс с учетом конкретных условий и актуальных возможностей, демонстрируя при этом индивидуальность и последовательность взятого курса.

Глава III – «Децентрализация государственной власти в Российской Федерации» – посвящена децентрализации власти в России имперского (§ 1) и советского (§ 2), постсоветского (§ 3) периодов.

Диссертантом отмечено, что с момента образования древнерусского государства в структурировании аппарата государственной власти России конкурентно наличествовали централизация и децентрализация. На разных исторических этапах их влияние во многом определяло не только особенности формы государства, но и направления государственной политики в целом.

Основываясь на научной литературе, посвященной данному периоду развития российской государственности, автор диссертации отметил, что децентрализационные аспекты управления в российском государстве отмечались в период феодальной раздробленности, в подтверждение чего приведены соответствующие аргументы на примере Великого Новгорода.

В XIV – XV вв. шел процесс образования единого централизованного государства. Российская государственность окончательно оформилась с момента принятия Иоанном III титула Государя всея Руси, ставшим, таким образом, фактически основателем Московского государства. В период его правления происходила жесткая централизации государственного управления.

С первой половины XVII в. начала оформляться система исполнительной власти, элементы которой характерны и для современной России. Существовала административная территориальная децентрализация государственных властных исполнительно-распорядительных полномочий в виде приказов (четвертей) формировались органы центрально-областного управления как органы общей (хотя и строго установленной центром) компетенции.

К концу XVII – началу XVIII вв. приказная система органов исполнительной власти демонстрировала значительное преобладание принципов централизованного управления.

Имперский этап развития российского государственного управления связан, прежде всего, с правлением Петра I. Оценивая этот период с точки зрения развития административной децентрализации, диссертантом сделан вывод, что ее методы активно использовались как технология управления. Основной вид децентрализации – отраслевая децентрализация (ведомственная либо территориальная), а вопросы территориальной децентрализации в форме местного самоуправления развивались медленно и противоречиво вплоть до «земской» и «городской» реформ XIX в. Основываясь на модели шведского государственного управления, Петр I сформировал новую систему органов государственной власти. Отдельные коллегии при собственном функционировании создавали отраслевые местные государственные учреждения, что можно соотнести с территориальной децентрализацией.

В завершение характеристики состояния структуры государственной власти эпохи Петра I, следует отметить, что из выстроенной системы исполнительно-распорядительного управления лишь вопросы местного управления (административно-территориальной децентрализации) оказались наиболее уязвимыми.

О зарождение децентрализации как принципа построения системы управления государством и как формы организации публичной власти можно говорить лишь со времени правления Екатерины II. Децентрализация здесь выступала в отраслевом, ведомственном и территориальном видах. В 1775 г. была начата реформа государственного аппарата, а ее важнейшим направлением стала обширная децентрализация государственного управления. В связи с этим большинство коллегий было упразднено, а их функции переданы местным органам. К концу 80-х гг. остались только три коллегии, именуемые государственными, и была создана одна новая – Медицинская коллегия.

Диссертантом сделан вывод, что масштабное усиление децентрализации управления стало результатом тех проблем, которые не были решены Петром I. Екатерина II в провинциях учредила должность постоянного и полномочного представителя, в функцию которого входило непосредственное проведение политики Центра на местах.

Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы самоуправления, где заседали наряду с коронными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина II стремилась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.

Политика Павла I в конце XVIII в., направленная на укрепление аппарата государства путем централизации власти, оказалась почти безрезультатной. В 1796 – 1797 гг. при нем упростилась система местных учреждений. Однако Александр I восстановил почти все учреждения местного управления, суда и сословных организаций, созданные реформами 1775 – 1785 гг.

Начатая Екатериной II децентрализация, была подготовкой к созданию министерской системы управления. Именно с этим связана парадигма современного развития органов исполнительной власти.

В 1810 г. Александр I разделил все государственные дела между 12 министерствами. Определялось, что система функционирует на основах единоначалия, персональной ответственности, исполнительности, линейности, строгой ведомственной подчиненности по вертикали, в четких рамках отраслевого управления, конкретности функций и др. Благодаря этому министерская система была жизнеспособна, сравнительно легко адаптируема к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления и утвердилась в России на длительное время.

В результате соединения близких по функциям и назначению министерств, как центральных государственных органов с подчиненными им местными учреждениями, возникли ведомства, характерная черта которых – четкое вертикальное управление. Местные власти выступали против подчинения всех муниципальных учреждений ведомственному управлению. Борьба центрального и местного управления – характерная черта рассматриваемого периода – привела к необходимости наделения местных органов власти определенной автономностью.

Далее в диссертации подчеркнуто, что именно в эпоху правления Александра I начали формироваться предпосылки для рассмотрения децентрализации в управлении как демократического института.

Вторая половина ХIХ в. характеризовалась  серьезными реформами множества российских институтов государственности в балансе «централизация – децентрализация» государственного управления, однако, при этом существенных изменений не произошло. Создание многих новых органов государственной власти не повлекло совершенствования механизмов системы управления.

Наиболее известные и важные в этот период события – «земская» и «городская» реформы местного самоуправления. В диссертации они рассмотрены в свете утверждения общей децентрализации государственного управления по территориальному принципу и установления взаимосвязи категорий «местное самоуправление», «демократия» и «децентрализация».

Коренные реформы местного самоуправления были осуществлены Александром II. Он утвердил компромиссное «Положения о губернских и земских учреждениях», которое, после опубликования 1 января 1864 г., в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации. В пределах своей компетенции они были самостоятельны, но обладали скудными финансовыми ресурсами.

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. Единство управления на всей территории Российской Империи позволяло проводить эффективную координацию действий властных элит всех территорий, что в свою очередь формировало единый слаженный государственный механизм, являющийся залогом силы государства на мировой арене и на своей территории, позволяющей результативнее отстаивать интересы всех представляемых им народов.

В имперский период в России существовали различные формы и способы государственного управления. Децентрализация реализовывалась в форме деконцентрации, делегирования и полной передачи власти (органам местного самоуправления), но не во всем была успешной в силу ряда негативных факторов, которые не удалось избежать и предотвратить. В результате несмотря на значительное развитие децентрализации (в том числе, как демократического института), в управленческой системе в основном преобладала централизация.

В итоге диссертантом обобщено, что с момента создания министерской системы и до революционных преобразований XX в. централизация и децентрализация развивались как основные методы государственного управления России. Показанные различия формирования государственности и внешних влияний на этот длительный эволюционный процесс привели к установлению существенных особенностей при использовании «централизации – децентрализации» национальной российской системой управления. Несмотря на использование в России децентрализованных методов управления, основа управленческой модели, ее сущностное содержание всегда тяготело к централизации.

После победы Октябрьской революции были образованы новые органы власти – Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти и управления. Хотя в первые месяцы после революции, с 16 декабря 1917 г. по 20 марта 1918 г., в структуре Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системе государственной власти и управления.

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с задачами государства, являющегося по своей природе жестко централизованным. В основу организации местного управления был положен принцип полновластия Советов и их единства как органов государственной власти.

Анализ законодательства того времени позволил выявить основные черты, присущие местным Советам, которые и было охарактеризованы в диссертации. В дальнейшем статус местных Советов продолжал уточняться. На конституционном уровне было установлено, что местные Советы – это органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках и сельских населенных пунктах.

Правовой статус местных Советов регламентировался большим количеством нормативных актов, регулярно вносивших изменения в порядок их функционирования. Серьезное обновление законодательства произошло в 1960 – 1970-е гг., когда была принята совокупность документов, регулирующих различные стороны правового положения органов власти на местах. При этом существенного изменения ситуации не происходило.

Необходимо все же заметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Но реальное управление в государстве осуществлялось через пронизывающую все государство партийную структуру.

Однако объективная необходимость оптимизации управления заставляла центральные органы мириться с тем, что Советами при всей их декоративности осуществлялись некоторые функции самоуправления. В 1924 – 1925 гг. в рамках кампании «лицом к деревне» предпринималась попытка оживления работы Советов. Начиная с 1923 г. сначала в экспериментальном порядке, а затем и повсеместно вводились бюджеты местных Советов. Доходная часть их слагалась преимущественно из средств, полученных от самообложения, и отчислений от сельхозналога. С 1925 г. Положение о городских Советах установило право этих Советов на самостоятельное составление и утверждение бюджетов. Кроме того, расширялись полномочия волостных и уездных съездов Советов.

Но период относительной самостоятельности местных Советов был недолог и закончился со сворачиванием НЭПа. Местные Советы стали безвластными органами, и такое их состояние выразилось в дальнейшей политике государства.

С конца 30-х гг. прошлого века усилилось отраслевое государственное управление, отражавшее ускоренные процессы индустриализации и реконструкции народного хозяйства. С 1956 г. начался новый период децентрализации, когда вновь создаются совнархозы по территориальному принципу. Из ведения Союза ССР правительствам союзных и автономных республик передавались некоторые вопросы хозяйственного и культурного строительства.

Тем не менее, в условиях советского государства основным принципом государственного строительства был принцип демократического централизма. В системе государственного управления применялся принцип двойного подчинения. Оно в целом себя оправдало, но было ликвидировано в начале 90-х гг. прошлого века.

После XX съезда КПСС, прошедшего в феврале 1956 г., общие тенденции к оживлению общественной жизни затронули местные Советы: была упрощена структура исполкомов, предприняты усилия по улучшению подготовки и проведения сессий Советов, оживилась работа постоянных комиссий Советов, расширились их права. Органы внутренних дел были преобразованы в соответствующие отделы исполкомов Советов на основе принципа «двойного подчинения». Изменилось – в пользу местных Советов – и планирование бюджета.

В первой половине 1960-х гг. прошлого века в отечественной научной литературе шла полемика о Советах как органах местного самоуправления. Ортодоксальная точка зрения, согласно которой местные Советы – только и исключительно местные органы государственной власти, возобладала лишь к концу 1960-х гг. Термин «местное самоуправление» исчез из официальных документов, хотя и употреблялся в научной литературе.

С середины 60-х гг. прошлого века снова усиливается централизация в управлении, государственные комитеты и министерства становятся штабами своих отраслей. Далее диссертантом проанализирована развивавшаяся законодательная основа деятельности местных Советов. Показано, что в первой половине 1970-х гг. были расширены полномочия сельских Советов: в их ведение передали вопросы, ранее входившие в полномочия районных Советов. После принятия в 1977 г. Конституции СССР в 1979-1980 гг. был издан ряд законодательных актов, определявших полномочия Советов всех уровней. Но на практике повысить роль местных Советов не удалось: тенденции к централизации и бюрократизации были гораздо сильнее. К середине 1980-х гг. нарастал кризис Советов. И лишь в конце 1980-х гг. курс на демократизацию государства привел к повышению роли республик и местных Советов, расширению прав основного производственного звена – предприятия, объединения.

Преобладание централизованных форм и методов, в том числе и политических – процесс объективный. Однако их крайне масштабные формы оборачиваются исчезновением понятия «децентрализации» из категориального аппарата советского государства. Практически же отказаться от децентрализованных методов в процессе государственного управления невозможно. Поэтому административная децентрализация наличествовала, но исключительно как техника управления.

С 1946 г. децентрализация, несмотря на общую приверженность демократической централизации, в системе управления стала приобретать более серьезное значение. В диссертации рассмотрены причины такого изменения, включая реформы Н.С. Хрущева. Результат проведенной децентрализации управления экономикой был впечатляющим. Однако властям не удалось найти правильное сочетание централизованного государственного руководства и децентрализованного управления. Всплеск децентрализованного управления, переросший из мощного стимулятора в неконтролируемый тормоз дальнейшего развития, сразу же стал заменяться привычными методами централизованного воздействия.

Диссертантом отмечено, что проблемы эффективности управления (вернее его неэффективности) в советский период решались, в основном, посредством модификации системы централизованного управления, через перераспределение функций, компетенции и полномочий между действующими органами центральной власти или вновь создаваемые.

Начиная с провозглашенного процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой т.н. парад «суверенитетов», распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления вошло в новую фазу. Конец 1980-х гг. характеризовался целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы, а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.

В конце 1980-х – начале 1990-х гг. был поставлен вопрос о местном самоуправлении как об эффективном механизме народовластия. 6 июля 1991 г. был принят закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление лишь путем принятия закона, не реформируя, по сути, прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов.

Вместе с тем Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Однако политическая обстановка существенно сказалась на развитии местного самоуправления.

Апробированная десятилетиями советская модель демократического централизма в изменившихся условиях не могла обеспечить реализации задач построения новой российской государственности. Осознанная необходимость рассредоточения государственной власти в суверенной России наталкивалась на не достаточное понимание пределов таковой, что угрожало единству страны. В этих целях 31 марта 1992 г. был подписан трехзвенный Федеративный договор. Диссертантом подчеркнуто, что в нем одновременно представлены два противоположных по смыслу, но имманентных федеративному государству процесса – и централизация, и децентрализация. Первый выражен через перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации, которые не подлежат передаче на уровень субъектов Федерации; через возможность передачи властных полномочий от органов государственной власти субъектов Федерации к соответствующим федеральным органам. Второй имеет нисходящее выражение: предметы ведения и полномочия передаются от федеральных органов к органам государственной власти субъектов Федерации. При этом указано, что такой переход полномочий осуществляется по соглашению между ними – это общий знаменатель процесса. Однако он содержал и частности, которые также рассмотрены в диссертации.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. не в договорном, а в позитивном формате определило параметры и перспективы нового перераспределения государственной власти между федеральным Центром и субъектами. При этом был сохранен и договорный механизм разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Помимо Федеративного договора, продолжающего свое действие в части, не противоречащей Конституции, предусмотрены и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Договорный децентрализационный процесс был начат уже в середине февраля 1994 г. Первыми здесь оказались республики Татарстан (15 февраля), Кабардино-Балкария (1 июля) и Башкортостан (3 августа). Остальные договоры были заключены в течение 1995 – 1998 гг. В этот период, а именно 3 июня 1996 г., термин «децентрализация» получил нормативное закрепление в Указе Президента Российской Федерации «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации». Подобные положения децентрализационного толка были весьма прогрессивны, но в условиях не сложившегося законодательного регулирования данных процессов получили вольные трактовки со стороны заинтересованных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации.

Анализ заключенных в это время договоров показал, что в договорное оформление децентрализационного процесса 4 вида субъектов – республики, края, области, города федерального значения – включились непосредственно, а автономные округа – опосредованно, что связано со сложносоставностью некоторых субъектов Федерации.

Необходимо отметить, что конституционные положения не упоминают особенности «разграничительных» договоров, а лишь указывают на них. В отсутствие конкретизирующего эти процессы закона договаривающиеся стороны стали дискреционно определять пределы допустимого перераспределения государственной власти. Подобное в большей или меньшей степени проявилось во всех заключенных договорах о разграничении предметов ведения между федеральным Центром и конкретным субъектов Федерации.

Принятие Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» можно считать некоей «уловкой» законодателя, с одной стороны, формально принимающего меры по урегулированию организационной поддержки процесса-данности децентрализации государственной власти, с другой, – не ставящей субъекты Федерации в какое-либо наказуемое в правовом смысле положение. Тем самым, по мнению диссертанта, был поддержан заданный договорным процессом режим вертикальной децентрализации государственной власти.

Отмечено, что принятию Федерального закона от 6 октября 1999 г. предшествовало принятие другого Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который и был проанализирован в диссертации. Он, прежде всего, предназначался для введения децентрализации в правовое русло.

Исходя из требований ч. 2 ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г., ранее заключенные договоры и соглашения по поводу разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов Федерации подлежали приведению в соответствие с названным Федеральным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу. В силу выполнения данного требования ни один из договоров не сохранил своей юридической силы.

Осуществив «коррекционную» миссию, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. был признан утратившим силу. Регулирование договорного процесса, в том числе в части вертикального рассредоточения государственной власти осуществлялось в рамках федерального закона, определяющего общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Уже в соответствии с новыми требованиями сроком на десять лет был заключен новый договор, а именно Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (Москва, 4 ноября 2006 г.).

По мнению диссертанта, федеративное государство не может игнорировать свои сущностные признаки, одним из которых является рассредоточение государственной власти между уровнями федерации и ее субъектов. Поэтому во многом оправданно приостановленный «разграничительный» договорный механизм возвращается в правовое пространство России, но в новой более строгой системе юридических координат, ориентированной на территориальную и политическую целостность нашей страны, и поддержку экономических, географических и иных особенностей субъекта Российской Федерации.

Диссертантом сделан вывод, что за период постсоветского конституционного строительства перераспределение государственной власти, осуществляясь на основе Конституции Российской Федерации, приобретало полярные тенденции. Именно в этой сфере и в связи в процессами рассредоточения государственной власти проявилась значительная степень влияния политики на право.

Глава IV – «Конституционно-правовой механизм децентрализации государственной власти в России» – охватывает проблемы, связанные с императивным механизмом децентрализации государственной власти (§ 1), договорным механизмом децентрализации государственной власти (§ 2), конституционными гарантиями децентрализации государственной власти (§ 3), правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации в отношении децентрализации государственной власти (§ 4).

В диссертации подчеркнуто, что императивное рассредоточение государственной власти является преимущественной его формой, а применительно к горизонтальной децентрализации – исключительной. Исходя из специального (традиционного) значения децентрализации государственной власти как конституционного способа ее рассредоточения, который выражается в нисходящем перемещении полномочий между органами, представляющими исполнительную функциональную ветвь государственной власти, в диссертации обращено внимание на присущий данному виду децентрализации императив контроля в пределах переданных полномочий.

Перенося теоретические представления об императивном механизме правового регулирования того или иного процесса общественных отношений в плоскость практической реализации, автор диссертации отметил, что в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию неоднократно указывалось на необходимость совершенствования механизма взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, в основу которого положен именно императивный механизм децентрализации государственной власти.

Обращаясь к характеристике децентрализации в контексте императивного механизма ее реализации, диссертантом сделан вывод, что в данном случае децентрализация представляет собой основанный на законе процесс перехода властных полномочий от централизованной подсистемы к децентрализованной. При этом сделан акцент на опосредованности «горизонтальной» децентрализации формой правления. Показано, что оптимальный вариант децентрализации государственной власти по горизонтали достигается в той государственно-управленческой системе, где последовательно реализован принцип разделения властей. Далее с учетом специфики данного принципа в Российской Федерации, а также основываясь на Конституции Российской Федерации, раскрыта внутрифункциональная горизонтальная и вертикальная децентрализация государственной власти. Наивысшая степень децентрализации существует в законодательной сфере. Здесь зависимость между нормотворческими органами, находящимися на различных уровнях вертикальной структуры государства носит опосредованный характер, проявляющий в иерархическом приоритете нормативных правовых актов, принимаемых на вышестоящих уровнях по вопросам, отнесенным к исключительной или совместной компетенции.

Аналогичная децентрализация существует и внутри судебной власти применительно к органам конституционного контроля. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 5-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации, во-первых, не обязательная, а «усмотренческая» его публичная структура, во-вторых, не состоящая в иерархических отношениях с федеральным Конституционным Судом. При этом в своей деятельности конституционные (уставные) суды субъектов Федерации не могут нарушать федеральную Конституцию и законодательство в силу действия ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, а также не могут игнорировать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. В данном случае также сочетаются необходимая децентрализация и целесообразная централизация.

Дальнейшее рассмотрение императивного механизма децентрализации государственной власти осуществлено применительно к системе исполнительной власти. Здесь зависимость между децентрализованными уровнями публичного управления значительно выше. В сферах исключительного и совместного ведения такая зависимость носит уже непосредственный характер. Критически оценив процесс неправомерной децентрализации, инициативно осуществляемый субъектами Российской Федерации, исходя из ложно понимаемого ими суверенитета, рассмотрена унификация вертикального децентрализационного процесса посредством Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Показано, что принятые вслед за ним нормативные правовые акты, связанные с учреждением и формированием института полномочных представителей в федеральных округах, с трансформацией системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, с изменением порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, с установлением новых, в том числе и в плане ответственности, отношений главы Российского государства с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечили проведение политики централизации государственной власти. Осуществленный анализ законодательных корректировок первоначального замысла Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ позволил сделать вывод об усилении централизации в априори децентрализационной сфере. Обращено внимание и на некоторые смягчающие меры в части порядка отбора кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Федерации с участием политических партий. Однако этого не достаточно для поддержки необходимого баланса между централизацией и децентрализацией государственной власти в Российской Федерации.

По мнению диссертанта, определенный программный и коррекционный потенциал в поддержку децентрализации государственной власти несут ежегодные послания Президента Российской Федерации, которые были проанализированы в диссертации.

Далее в диссертации как элемент императивного механизма обеспечения децентрализации государственной власти рассмотрена система санкций, адресованных соответствующим публичным субъектам, а также сложности, связанные с их реализацией. По мнению диссертанта, реализация мер ответственности опосредована неопределенностью положения некоторых санкций в части их принадлежности к мерам предупреждения, пресечения, ответственности или восстановления; их рассредоточенностью по различным нормативным актам; ориентированностью на обеспечение должного порядка государственного управления, а не на наказание нарушителей. Рассмотрено также федеральное принуждение (федеральное вмешательство) в качестве императивного механизма, обеспечивающего законность децентрализованного публичного управления. В связи с его недостаточной, по мнению автора, разработанностью обращено внимание на необходимость изучения соответствующего зарубежного опыта.

Исходя из того, что санкции, связанные с федеральным принуждением, должны осуществляться на основе принципа законности, обоснована необходимость четкого нормативного определения перечня мер и состава субъектов, их реализующих, условий (оснований) применения, правового определения процедурных вопросов, сроков и, в некоторых случаях, условий отмены этих санкций. В диссертации рассмотрены особенности и проблемы реализации как наиболее распространенных законодательных мер обеспечения законности в системе децентрализованного государственного управления, так и не получивших необходимого развития. В частности, это прекращение режима децентрализованного публичного управления (полностью, или фрагментарно), его замену (может быть как постоянная, так и временная) централизованным управлением. Как представляется, несмотря на возможную эффективность от реализации в необходимых случаях этой меры, в России отсутствуют разработанные формы и процедуры изменения способа упорядочивающего воздействия. Определенные подходы к этому представлены в Федеральном законе от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где установлено право органов государственной власти субъектов Российской Федерации временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления.

Далее диссертантом сделан вывод, что оптимизация функционирования государственной власти путем децентрализации властных полномочий, основывается изначально на императивном механизме. При том, что последний более адекватен горизонтальной форме данного процесса и является здесь единственно возможным, он используется и в вертикальной децентрализации. Первоначальное законодательное установление принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти раскрыло широкий простор для договорного процесса в данной сфере. Именно императивным путем данный процесс был свернут.

При этом, по мнению диссертанта, публичный договор в деле децентрализации государственной власти имеет существенный потенциал. Таковой складывался в России на протяжении длительной истории под влиянием особенностей государственного строительства. С учетом этого в диссертации рассмотрены научные подходы к раскрытию сущности и содержания публичного нормативного договора. Отмечено, что правоспособность, позволяющая сторонам согласовывать, координировать свои государственно-управленческие отношения по публичному договору может основываться на институте делегирования полномочий.

Интенсивная фаза развития публичного нормативного договора связана с распадом СССР и сохранением единства России (Федеративный договор 1992 г. и внутрифедеральный договорный процесс 1994-1998 гг.). Однако количество подписываемых договоров, как известно, не обеспечило их качества, в силу чего в деле разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации отдано предпочтение законодательному регулированию. Однако это не означает полного отказа здесь от договорной формы упорядочения отношений.

В целях раскрытия регулятивных возможностей публичного нормативного договора в процессе децентрализации государственной власти (в узком и специальном смыслах) диссертантом проанализированы научные позиции и дискуссии, связанные с такого рода договором. Рассмотрены особенности различных видов нормативных договоров, в том числе с учетом формы государственного устройства и субъектов федеративных отношений. Сделан вывод, что при общей тенденции повышения роли нормативного договора в различных областях, в сфере децентрализации власти к нему теперь прибегают в случаях и порядке, прямо установленных законодательством.

В диссертации также сделан акцент на особенности административных договоров в части, касающейся специальной формы децентрализации в сфере исполнительной власти. Рассмотрены примеры конституционного (уставного) закрепления договорной формы передачи исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными исполнительными органами части своих полномочий; делегирования органами исполнительной власти автономных округов части своих полномочий аналогичным органам области, в состав которой они входят; взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и о передаче им государственных полномочий. Автором диссертации обращено внимание на договорные формы согласования федеральных и региональных программ и планов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Сделан вывод о том, что в поддержку договорного механизма децентрализации государственной власти могут выступить не только основанные на Конституции Российской Федерации и законе договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, но и договоры о совместной деятельности.

Далее автором отмечено, что договоры между органами государственной власти различных уровней, будучи всегда определенным политико-правовым компромиссом во взаимоотношениях федерального Центра и его субъектов, могут стать эффективным средством преодоления противоречий.

В процессе рассмотрения научно-теоретических подходов к исследованию проблем договорного регулирования государственно-децентрализационных отношений в новейшей истории России, автором диссертации осуществлен анализ Федеративного договора от 31 марта 1992 г. на предмет его соответствия конституционным положениям и решаемых им задач, а также раскрыты его значимые для исследуемой проблематики особенности. Показана диалектика децентрализационного фактора, выраженного в Федеративном договоре, в сохранении единства государства.

Однако логика дальнейшего развития договорного процесса в части рассредоточения государственной власти между федеральным и региональным уровнями власти, куда было включено 46 субъектов Российской Федерации, в полной мере показала его уязвимость в случае пренебрежения конституционными требованиями и действий в угоду политическим интересам региональных лидеров. Обосновано, что специфика конституционных положений о предметоведческом рассредоточении государственной власти, несовершенство законодательной конкретизации условий и порядка заключения и расторжения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, а также сложившаяся в этих условиях публично-договорная практика существенно исказили восприятие данных юридических форм согласования интересов между Российской Федерацией и ее субъектами, вопреки Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 11) ограничили возможности договорного механизма в деле децентрализации государственной власти.

Далее в диссертации рассмотрены этапы договорного процесса 1994-1998 гг., их особенности и проблемы нормативно-правового, институционального и процессуального его обеспечения с учетом конкретной договорной практики и оценок со стороны главы государства.

Осуществленные законодательные корректировки договорного процесса серьезно сказались на нем: договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти были денонсированы. При этом законодательное элиминирование дискреционных подходов субъектов Федерации в договорном рассредоточении государственной власти, а также введение своеобразной ратификации данных публичных договоров не исключили данный механизм децентрализации государственной власти. Свидетельством тому является вновь заключенный в 2006 г. Договор с Республикой Татарстан.

В диссертации в качестве децентрализационных форм реализации государственной власти рассмотрены законодательные акты, принятые субъектами Федерации по поводу договоров и соглашений, ими заключаемых, а также договорный процесс между равностатусными субъектами Российской Федерации.

Исходя из анализа положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», касающихся договоров и соглашений между государственными органами исполнительной власти разных уровней, рассмотрены перспективы договорного механизма децентрализации государственной власти в части передачи полномочий. Сделан вывод, что в существующей системе законодательных координат реализовать данный механизм довольно сложно. При этом в практическом плане наибольшее развитие может иметь использование договоров о совместном осуществлении полномочий и других аспектах взаимодействия органов государственной власти, в которых стороны соглашались бы содействовать в реализации совместных обязательств перед населением с учетом реально складывающейся в конкретной местности ситуации. Такой подход позволит поддержать договорный механизм децентрализации государственной власти, хотя и в производном формате.

Проблемы императивного и договорного механизмов децентрализации государственной власти в России, а также выявленные тенденции преобладания централизации власти в современном государственном строительстве актуализируют рассмотрение конституционных (нормативных, институциональных, процессуальных) гарантий децентрализации государственной власти. Основываясь на доктринальных разработках вопросов юридических гарантий, в том числе конституционных, в диссертации рассмотрена гарантийная роль конституционных норм-принципов универсального свойства, обеспечивающих априорность функционального и предметоведческого рассредоточения государственной власти, прежде всего в части горизонтального и вертикального разделения властей, а также норм-гарантий, касающихся федеративного устройства России, которому имманентна децентрализация государственной власти. Отмечено, что научные интерпретации правового содержания конституционных принципов и их законодательная конкретизация в части своего воздействия на децентрализационные процессы в России могут выступать как поддерживающими, так и ограничивающими их.

В диссертации обосновано, что принцип единства системы государственной власти, несмотря на очевидно централизованную направленность его формулировки, выполняет важную гарантную роль в обеспечении стабильного развития оптимально децентрализованного государства.

В контексте децентрализации государственной власти рассмотрены и гарантии местного самоуправления в России как конституциионно-значимого публичного уровня власти, реализующего отдельные переданные ему государственные полномочия. Сделан вывод, что существующее законодательное регулирование данного процесса не является совершенным, а, значит, в плане гарантий здесь сохраняются недоработки.

Далее в диссертации рассмотрены институциональные и процессуальные конституционные гарантии децентрализации государственной власти. Сделан вывод, что Президент Российской Федерации как глава государства и гарант Конституции Российской Федерации призван осуществлять и стратегически направленную, и оперативно управленческую гарантную роль в данном процессе. При этом показано, что в его деятельности и модернизационных инициативах взяла верх централизационная направленность его государственно-властного воздействия.

Последовательным гарантом основ конституционного строя, единства государства и оптимизации процессов централизации и децентрализации государственной власти в России выступает федеральный Конституционный Суд. Его правовые позиции в данной части децентрализации публичной власти также проанализированы в диссертации.

Выступая органом охраны Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд, помимо прочего наполняет и уточняет содержание тех ее положений, которые касаются рассредоточения публичной власти между ее уровнями, поддерживая при этом модернизационный курс государственного строительства России. В период с января 1992 г. до октября-ноября 1993 г. Конституционный Суд своими решениями блокировал дезинтеграционные процессы, наличествовавшие в федеративном строительстве России после распада СССР. После принятия российской Конституции 1993 г. Конституционный Суд принял более десяти решений, где отражены отказ от чрезмерной централизации государственной власти и утверждение в практике государственного строительства действительного федерализма, уважение к правам народов и наций и защита прав человека. Тем самым осуществлялась конкретизация конституционных основ российской модели децентрализации. Эти решения подробно проанализированы в диссертации с учетом поводов и оснований, преследуемых Конституционным Судом целей, особенностей его правовых позиций, проблем, связанных с исполнением постановлений Суда, и т.д.

Автором диссертации подчеркнуто, что многие из тех правовых позиций по вопросам децентрализации государственной власти, которые формулировались Конституционным Судом на первом этапе его деятельности, были восприняты Федеративным договором, Конституцией России 1993 г. Принятые уже после ее вступления в силу, имеют значение официального или казуального толкования и обязательны для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для исследования проблем децентрализации государственной власти в диссертации рассмотрены, в частности, правовые позиции Конституционного Суда по поводу верховенства федеральной Конституции; государственного суверенитета; гарантий равноправия субъектов в отношениях с федеральными органами государственной власти и связанного с этим единообразия конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; обеспечения вопросов ведения субъектов Федерации; возможности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти; организации государственной власти и взаимодействия ее органов; сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; механизмов обеспечения государственной целостности, включая федеральное вмешательство и меры ответственности органов власти субъектов Федерации и их должностных лиц; исключительного ведения субъектов Российской Федерации и др.

В диссертации рассмотрены также проблемы законодательного делегирования федеральных полномочий как правового механизма распределения полномочий между центром и регионами по предметам совместного ведения. Обращено внимание на то, что делегирование федеральных полномочий из сферы совместного ведения на уровень субъекта Федерации, по сути, превращает федеративные единицы в административно-территориальные. Представлены некоторые критические соображения по поводу расширения Конституционным Судом Российской Федерации  перечня полномочий субъектов Российской Федерации. При этом границы, до которых регионы могут обременяться нефинансируемыми федеральными мандатами нового поколения в лице обязательств финансировать «добровольно» полномочия в социальной сфере, не указаны. Принимая во внимание природу решений Конституционного Суда Российской Федерации, их традиционное распространение на иные полномочия и сферы общественных отношений, можно прогнозировать, что тенденция расширения зоны финансовой ответственности регионов и муниципалитетов будет постепенно распространяться и на другие компетенционные позиции.

Помимо этого в диссертации проанализированы правовые позиции Конституционного Суда, касающиеся баланса централизации и децентрализации в сфере местного самоуправления.

Диссертантом представлена оценка влияния правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации на формирование децентрализационных принципов. Выявлены причины отсутствия системы конституционно-правовых принципов установления полномочий субъектов Федерации в сфере совместного ведения. Автором диссертации подчеркнуто, что решения Конституционного Суда Российской Федерации по проблемам децентрализации государственной власти оказывают концептуальное и практическое влияние на развитие конституционно-правовых отношений в стране.

В Заключении подведены итоги диссертационной работы, аргументирован ряд практических рекомендаций и выводов, которые в дальнейшем могут использоваться в научном и практическом исследовании проблем, сопряженных с темой диссертации, а также в законотворческой деятельности.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы

следующие научные работы:

  1. Монографии и другие научные издания
  2. Ляпин И.Ф. Конституционная теория и практика децентрализации государственной власти в России. Монография. – Н.Новгород, 2009. – 432 с. – 18,7 п.л.
  1. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных

    Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации

    1. Ляпин И.Ф. Перераспределение власти в суверенной России: закономерности роста или смена парадигмы // Современное право.  2009.  № 5 (1). – 0,35 п.л.
    2. Ляпин И.Ф. Децентрализация государственной власти: опыт анализа конституционного феномена и факторов его развития // Современное право. 2009.  № 9 (1). – 0,5 п.л.
    3. Ляпин И.Ф. Децентрализация власти в унитарных государствах // Государственная служба.  2010.  № 1. – 0,4 п.л.
    4. Ляпин И.Ф. Децентрализация государственной власти: от понятийных интерпретация к нетипичным трактовкам // Современное  право.  2010. № 12(1). – 0,5 п.л.
    5. Ляпин И.Ф. Конституционные особенности децентрализации государственной власти в зарубежных федерациях // Закон  и  право. 2010. № 2. – 0,6 п.л.
    6. Ляпин И.Ф. Децентрализация государственной власти в переплете смежных процессов // Современное право. 2011. 2 (1). – 0,5 п.л.
    7. Ляпин И.Ф. Конституционные модели децентрализации государственной власти в странах СНГ // Приволжский  научный  журнал. 2011. № 2. – 0,4 п.л.
    8. Ляпин И.Ф. Место  и  роль  децентрализации  государственной  власти  в  системе  государственного   управления  современной  России // Право  и  управление.  XXI  век. 2011. № 1. – 0,4 п.л.
    9. Ляпин И.Ф. Современные модели децентрализации государственной власти: опыт государств СНГ // Административное и муниципальное право. 2011. № 5. – 0,5 п.л.

 

Публикации в научных, периодических изданиях,

сборниках научных трудов:

    1. Ляпин И.Ф. Участие государственных и местных органов власти во внешнеэкономической деятельности // Проблемы конституционного развития суверенных республик. – Уфа, 1993. – 0,3 п.л.
    2. Ляпин И.Ф. Внешнеэкономическая деятельность государственных и местных органов власти в свободной экономической зоне // Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. – М.: РАУ, 1993. – 0,5 п.л.
    3. Ляпин И.Ф. Государственное управление свободными экономическими зонами // Становление Российской государственности: политико-правовые аспекты. – М.: РАУ, 1993. – 0,5 п.л.
    4. Ляпин И.Ф. Децентрализация власти: разумные пределы и перспективы // Национальные интересы.  2006.  № 1. – 0,35 п.л.
    5. Ляпин И.Ф. Субъект Российской Федерации // Энциклопедия государственного управления в России: в 4 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова, отв. ред. И.Н. Барциц. – М.: РАГС, 2006. – 0,3 п.л.
    6. Ляпин И.Ф. Концентрация и деконцентрация власти в суверенной России // Материалы международной научно-практической конференции «Инновации в государстве и праве России». – Н.Новгород: Изд-во Нижегородского университета, 2009. – 0,3 п.л.
    7. Ляпин И.Ф. Субъект Российской Федерации // Муниципальное управление. Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К. Егорова, отв. ред. И.Н. Барциц. – М.: РАГС, 2008. – 0,3 п.л.
    8. Ляпин И.Ф. Децентрализация  государственной  власти:  принципы  практической  реализации // Юридическое  образование,  наука и  практика: актуальные  проблемы. Сборник  научных  статей. Выпуск 4.- Н.Новгород: Изд-во Нижегородского  госуниверситета, 2010. – 0,4 п.л.
    9. Ляпин И.Ф. Закономерности  перераспределения  государственной  власти  в  суверенной  России // Государственное  управление  и  право: сборник  научных  статей.  Выпуск  10  /  под  общ.  ред.  И.Н. Барцица. – М.: Изд-во МосГУ. 2010. – 0,5 п.л.
    10. Ляпин И.Ф. Укрепление конституционных  основ  российской  государственности  и  децентрализация  государственной  власти:  позиция  Конституционного  Суда  РФ //  Новое  в  экономике  и  управлении. Сборник  научных  статей. Выпуск  33. ? М.: МАКСПресс, 2011. – 0,4 п.л.
    11. Ляпин И.Ф. Децентрализационные  аспекты  управления  в  российском  государстве до  конца  XVIII  в. // Социально-гуманитарные  науки.  Сборник  трудов  аспирантов,  магистрантов  и  соискателей.- Н.Новгород: ННГСАУ,  2011. – 0,3 п.л.
    12. Ляпин И.Ф. Децентрализация  государственной  власти  и  ее  виды  // Сборник  трудов  молодых  ученых  и  аспирантов. – Н.Новгород: Волговятская  академия государственной  службы, 2011. – 0,3 п.л.
    13. Ляпин И.Ф. Децентрализация государственной власти в России: исторические этапы формирования института // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 2. – 0,4 п.л.
    14. Ляпин И.Ф. Использование договорного механизма в децентрализационных процессах в политико-правовом поле Российской Федерации //  Право и экономика. 2011. № 1. – М.: Изд-во МосГУ. – 0,5 п.л.
    15. Ляпин И.Ф. Конституционные основы гарантии процесса децентрализации государственной власти в России // Научные труды Московского гуманитарного университета. Вып. 130. ? М., 2011. – 0,5 п.л.
    16. Ляпин И.Ф.  «Вертикальное» и «горизонтальное» измерения децентрализации государственной власти в контексте развития российского федерализма // Нравственные императивы в праве. 2011. № 1. – 0,4 п.л.
    17. Ляпин И.Ф.  «Видовая  характеристика  децентрализации  государственной  власти» // Право и жизнь. 2011. № 154 (4). – 0,4 п.л.
    18. Ляпин И.Ф.   «Правовая  характеристика договора  о  разграничении  предметов  ведения  и  полномочий  как  механизма  децентрализации  государственной  власти» // Образование и право. 2011. № 5. – 0,4 п.л. 

Кроме того, автором опубликованы научно-методические и учебно-методические работы общим объемом более 36 п.л.


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

 

Ляпина Игоря Федоровича

 

Тема диссертации

«Конституционная теория и практика децентрализации

государственной власти в России»

 

Научный консультант:

Барциц И.Н., доктор юридических наук, профессор

 

 

Изготовление оригинал-макета

Ляпиным И.Ф.

 

Подписано в печать _________

Тираж 100 экз.

Усл. п. л. 2,0

 

 

 

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № _____

119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 





© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.