WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Институт депутатского мандата в теории и практике народного представительства в России

Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам

 

На правах рукописи

 

Варлен  Мария Викторовна

Институт депутатского мандата в теории и практике

народного представительства в России

 

12.00.02 – Конституционное право;

Муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

 

 

Москва – 2012


                                                                                                    

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Российской Федерации  Ф Г Б О У   В П О  «Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина»

Научный консультант:                                   

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Почётный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Екатерина Ивановна Козлова

Официальные оппоненты:                              

Советник юстиции Российской Федерации, доктор юридических наук

Владимир Михайлович Платонов

    Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Марат Сабирьянович Саликов

Заслуженный юрист Российской Федерации, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Борис Сафарович Эбзеев

 

Ведущая организация:

    Институт государства и права  РАН

 

Защита  состоится  11  апреля 2012 года в 12.00 на заседании Диссертационного совета          Д 212.123.02 при  МГЮА имени О.Е. Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская,      д.9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГЮА имени О.Е. Кутафина.

Автореферат разослан                      2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета,

Заслуженный деятель науки Российской Федерации,

Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор                                                        

Н.А. Михалева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Актуальность темы исследования. Власть в демократическом  государстве исходит от народа. Она должна быть легитимирована и опосредована народом, связана его волей и нести ответственность перед гражданами. Институт депутатского мандата – одно из ключевых звеньев в системе демократической легитимации власти и ее функционирования.  В условиях стремительно растущего выра­жения недоверия части российского общества к власти, порождаемого, в том числе, действующей системой народного представительства, вопрос о модернизации последней приобретает острый научно-правовой характер и требует поиска новых методов и механизмов  участия граждан в управлении делами государства, новых подходов к порядку формирования и деятельности представительных органов власти, к правовому регулированию статуса депутата, его взаимоотношений с партийными фракциями, избирателями.   Принятие мер по повышению уровня и качества народного представительства необходимо также для поступательного развития, безопасности и целостности многонационального и многоконфессионального российского государства  в условиях происходящих в современном обществе процессов глобализации и информатизации. Эти процессы оказывают существенное влияние на развитие и функционирование  институтов демократии, включая и институты народного представительства, депутатского мандата и требуют своего учета при решении вопросов, связанных с обеспечением развития Российской Федерации как правового  демократического федеративного государства. Решение указанных задач обуславливает необходимость выработки  научно-обоснованного подхода к пониманию  современных проблем парламентаризма, роли и функций современного парламента в системе публичной власти, в общей системе демократии. Это предполагает не только анализ современного состояния парламентаризма в Российской Федерации, исследование современного конституционно-правового статуса парламентария, роли политических партий в парламентской деятельности, но и изучение вопросов эволюции депутатского мандата в России, отечественного и зарубежного опыта организации и функционирования представительных органов власти. При этом речь идет не о механическом воспроизведении идей и институтов, характеризующих парламентский опыт, не об их копировании, а об  учете особенностей российской действительности при решении задач модернизации и европеизации страны.

Парламент является органом, в котором непосредственным образом воплощается принцип народного суверенитета. При этом Конституция, закрепляя принцип разделения властей, полномочия Президента России, Правительства Российской Федерации, федеральных судов, устанавливает пределы парламентской деятельности, которые также следует учитывать при определении концептуальных подходов к развитию института депутатского мандата в современных условиях.

Социально-политическое предназначение современного парламента обусловлено его функциями: представительной, законодательной, бюджетной, контрольной и другими. Эти функции должны осуществляться в демократической форме и демократическим путем при активном участии депутатов и контроле со стороны институтов гражданского общества. Парламент по своему порядку формирования, структуре и составу является органом, призванным решать основополагающие вопросы жизни общества, основываясь на принципах гласности, публичности, политического и идеологического плюрализма, свободы слова, дискуссий и мнений, гарантированности прав парламентского меньшинства. Работа парламента как коллегиального органа государственной власти во многом зависит от деятельности отдельных его членов – депутатов, от их активности, профессионализма, ответственности. А также она обусловлена характером взаимоотношений депутатов с избирателями, с фракциями.  Уровень доверия избирателей к народному представителю зависит во многом от конституционно-правовой природы депутатского мандата, ее реального воплощения в практике народного представительства. Свободные, нефальсифицированные и периодические выборы – необходимое условие получения депутатского мандата, их распределения среди победивших политических партий. Сегодня сомнения в доверии    порождены  многочисленными нарушениями  на выборах, отсутствием должного  общественного контроля и гласности, использованием административного ресурса на всех стадиях избирательного процесса.

Природа депутатского мандата обуславливает во многом правовой статус депутата, его права, обязанности, гарантии, ответственность. Она имеет свои особенности на разных уровнях народного представительства: федеральном, региональном и местном.

Конституция Российской Федерации в отличие от конституций ряда зарубежных стран не дает прямого ответа на вопрос о природе мандата депутата Государственной Думы Федерального Собрания России. Конституционный Суд России признал, что депутат Государственной Думы имеет свободный мандат. Однако этот вывод Конституционного Суда России требует своей корректировки и развития с учетом партийной принадлежности депутата, жесткой фракционной дисциплины, особенностей правового регулирования взаимоотношений с избирателями. Конституционный институт народного представительства неразрывно связан с институтом   депутатского мандата. При исследовании юридической природы депутатского мандата принято акцентировать внимание  прежде всего на характере взаимоотношений с избирателями и с учетом этого определять депутатский мандат в качестве свободного или императивного и решать вопросы,  касающиеся допустимости или недопустимости наказов, поручений избирателей, а также возможности или невозможности (досрочного) отзыва депутата. Зарубежная и отечественная практика решения этих вопросов имела и имеет сегодня как общие черты, так и  отличия, определенные во многом историческим опытом, а также традициями отечественной государственно-правовой науки и  зарубежного конституционализма, ориентирующегося  преимущественно на концепцию свободного мандата. Поэтому дальнейший правовой анализ института депутатского мандата сохраняет свою значимость и востребованность в теории и практике народного представительства.

Политико-правовая природа и содержание депутатского мандата не могут быть поняты вне анализа конституционных норм, закрепляющих основы конституционного строя, принципов парламентской деятельности, статус Федерального Собрания как законодательного и представительного органа государственной власти Российской Федерации. Конституционные нормы являются ядром, предопреде­ляющим содержание  всех иных нормативных правовых актов, регулирующих статус депутата, правовые основы и гарантии его деятельности. Поэтому анализ конституционных норм, закрепляющих систему народовластия, представительную форму ее осуществления, взятых в их системном единстве, необходим для выработки основных подходов и направлений развития народного представительства в России и его основного элемента – института депутатского мандата.

Конституционные нормы определяют лишь основные черты института депутатского мандата, демократические принципы и условия реализации депутатских функций и полномочий. Их развитие и  конкретизация происходит в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, для которых сегодня характерна некоторая противоречивость в подходе к регулированию депутатского мандата  на разных уровнях системы народного представительства, а также наличие пробелов в ряде вопросов, затрагивающих институт депутатского мандата  в целом. Это также актуализирует тематику диссертационного исследования.

Развитие России как демократического правового государства невозможно эффективно действующей системы народного представительства.  Современная российская система народного представительства нуждается в модернизации с учетом тех вызовов, с которыми столкнулась сегодня Россия. В основе концептуальных подходов к решению стоящих перед страной задач по совершенствованию и развитию системы публичной власти, представительной демократии лежит идея народного представительства, идея депутатского мандата. Научная разработка которых требует, с одной стороны подведение итогов практики обеспечения депутатами интересов народа в органах народного представительства, а с другой стороны новых подходов к реализации и дальнейшему развитию и законодательному обеспечению идей народного представительства и депутатского мандата.

Несмотря на многообразие и высокую значимость результатов уже имеющихся государственно-правовых исследований в сфере народного представительства, анализ современной российской системы представительства, а также  отечественных и зарубежных научных источников позволяет тем не менее сделать вывод о том, что избранная тема диссертационного исследования с учетом указанных факторов требует своей дальнейшей научной разработки, сохраняя свою  научную и практическую значимость и актуальность.  

Степень научной разработанности темы.  Среди первых отечественных исследователей проблемы статуса народного представителя, легитимности его деятельности можно выделить таких известных ученых-государствоведов, как  С.А. Авакьян, А.С. Автономов,  И.А. Азовкин, А.А.Безуглов, Н.А.Богданова, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, Н.В.Витрук, И.В. Выдрин, Л.А.Григорян, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, А.И. Ким, Е.И. Козлова,  В.Ф. Коток, Н.С.Крылова, В.А. Кряжков, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, В.В. Лапаева,   С.В. Масленникова, Б.А. Страшун, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин,   Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, А.А. Югов и др.

Проблемы народовластия, парламентаризма, организации и деятельности представительных органов власти также исследовались, в частности, в работах  П.А. Астафичева, М.Т.Богомолова, О.Н. Булакова, И.В. Гранкина,  А.В.Зиновьева, Е.И.Колюшина,  В.А. Кочева, М.А.Краснова, А.П.Любимова, А.Ф.Малого, М.С.Матейковича, Л.А.Нудненко, В.В.Невинского, Ж.И.Овсепян,  С.М.Поповой, В.М.Платонова, Р.М.Романова, В.Н.Руденко, М.С.Саликова, Г.Н.Чеботарева,  Е.С.Шугриной и  др.

Отдельные аспекты реализации элементов  конституционно-правового статуса депутатов различных уровней и  содержания депутатского мандата анализировались в работах, Д.Н.Бахраха,    В.В. Гошуляка,  А.Т.Карасева, Г.Н.Комковой, О.М. Матвеевой, Н.А.Михалевой, О.О.Миронова, И.П.Окулича,  Н.Г.Старовойтова,  А.Я. Ярматова и других авторов.

При подготовке диссертационного исследования анализировались труды отечественных специалистов в области теории и истории государства и права, конституционного права, политических и правовых учений, административного и международного права, прежде всего, С.С.Алексеева, С.Н.Бабурина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица,  К.А.Бекяшева,  А.В. Васильева, Б.П.Елисеева, И.А.Исаева, Л.М. Карапетяна, С.Ю.Кашкина, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца,  И.О.Красновой, Б.С.Крылова, Б.Н.Кудрявцева, М.Н.Кузнецова, И.Н. Куксина, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д.Матвеевой, Г.В. Осипова, Т.Н.Радько, И.П.Рыбкина, С.В.Соловьевой,  Ю.А. Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, Г.И.Тункина, В.Ф.Яковлева, И.С. Яценко и др.

Проблемы становления и развития конституционно-правовых институтов парламентаризма решались в работах зарубежных авторов: М.Амеллера, А.Бакера, Ж.Блонделя, Де Лавеле, М.Дюверже, Д. Еллинека, О.Моделя, М.Прело, X. Файнера, а также в трудах  ученых дореволюционной России: Н.М.Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И.Лазаревского, П.И.Новгородцева, К.М. Тахтарева, Л.А. Тихомирова, В.М.Устинова, Б.Н.Чичерина, Л.А.Шаланда  и других.

Вместе с тем, комплексные исследования конституционно-правового статуса депутата (независимо от уровня представительного органа) в аспекте организации и осуществления представительной власти как формы народовластия с учетом существенных законодательных изменений, произошедших в России в последние годы, далеки от завершения.

Объектом исследования являются правоотношения в системе народного представительства России, связанные с формированием, становлением и развитием  конституционно-правового статуса народного представителя в выборных органах публичной власти,  теоретико-методологическими и концептуальными основами института депутатского мандата,  моделированием конституционно-правового статуса депутата в Российской Федерации.

Предметом исследования стали система норм конституционного права и  закономерности развития концепции депутатского мандата в российском конституционном законодательстве, природа и содержание депутатской деятельности, конституционно-правовой статус депутата.

Целью диссертационного исследования являются: разработка теоретико-методологических основ развития института депутатского мандата; выявление направлений эволюции указанного института, а также разграничение основных этапов его становления и представление на этой основе целостной правовой модели депутатского мандата; подготовка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства о статусе депутата.

В соответствии с указанной целью  сформулированы следующие задачи:

1) провести анализ природы, содержания парламентаризма  как теоретико-правовой основы депутатского мандата;

2) раскрыть особенности депутатского мандата в системе институтов конституционного права и законодательства;

3) исследовать критерии классификации и систематизации депутатских мандатов в современной России;

4) определить понятие и основные элементы депутатского мандата в современной России;

5) изучить историко-правовой опыт законодательного регулирования статуса  членов Государственной Думы I– IV созывов в Российской Империи;

6) определить природу и содержание депутатского мандата  членов Всероссийского Учредительного Собрания;

7) выделить этапы эволюции правового статуса депутатов Совета народных депутатов;

8) уточнить понятие «концептуальных принципов преемственности»  и  различия в мандате депутатов в отечественном законодательстве;

9) выделить ключевые направления в использовании зарубежного опыта регулирования конституционно-правового  статуса парламентария в современном российском законодательстве;

10) выявить предпосылки  возникновения и основные этапы развития депутатского мандата в России;

11)  изучить источники правового регулирования депутатского мандата в России;

12)  исследовать формы конституционно-правового мандата  депутата в   России;

13) выделить виды и основные различия конституционно-правового статуса депутатов Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации;

14) разработать основные направления формирования современной концепции статуса депутата представительного органа власти в России.

Методология и методика исследования. Диссертационное исследование осуществлено на базе  научных методов познания. Прежде всего, на диалектико-материалистическом методе познания политико-правовой действительности, который позволил рассмотреть институты депутатского мандата, народного представительства,  представительной демократии в обществе и государстве в аспектах динамики и статики. Наряду с ним использовались общенаучные методы познания (анализа и синтеза, аналогии и сравнения, логические выводы), а также частнонаучные методы (историко-правовой,  исторический, догматический, сравнительно-правовой, статистический, метод экспертного опроса), позволившие детально раскрыть содержание института депутатского мандата, соотношение его отдельных элементов, показать сильные и слабые стороны для   дальнейшей эффективной модернизации исследуемого института. Характер проблем, поставленных и исследуемых в диссертации, обусловил системно-структурный подход к изучению проблем правовой субординации в системе и структуре народного представительства, избирательного процесса, позволяя моделировать возможные концепции развития института депутатского мандата.  Посредством метода сравнительно-правового анализа осуществлено комплексное сопоставление статуса народных представителей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также отдельных элементов статуса парламентариев зарубежных государств.

Методологической основой исследования послужили работы С.С.Алексеева, А.С.Автономова, В.Г. Афанасьева, К.С.Бельского, И.В.Блауберга, Н.А.Богдановой, Д.А.Керимова, В.И. Ленина, А.Н. Леонтьева, А.А.Малиновского, К. Маркса, В.Н.Садовского, В.С. Тюхтина, Э.Г. Юдина и других авторов.

Методологическая база, заложенная в основу работы, предопределила основные исследовательские подходы – системность и комплексность.

Теоретическую основу исследования составляют труды ведущих ученых по проблемам теории государства и права, конституционного права, прав человека, муниципального права, политологии и иным дисциплинам. Среди них труды, Г.В.Барабашева, М.В.Баглая, А.А.Безуглова, В.А. Кочева, С.Д. Князева, М.А. Краснова, И.А. Кравца, В.А.Кряжкова, М.И.Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.И. Крусса, В.А. Пертцика, А.Е.Постникова, С.В. Полениной, В.Д. Перевалова, В.В. Пылина, И.П.Рыбкина,  Ю.А.Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеева  и других.

Правовая и эмпирическая основа исследования.

Правовую основу исследования составляют Конституция России, законы и иные акты федерального уровня, нормативные акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, судебные решения, прежде всего решения Конституционного Суда России, а также конституции и иные акты ряда зарубежных государств.

Эмпирической базой исследования являются данные, полученные в результате изучения документов и иных материалов практики деятельности представительных  органов власти разного уровня, депутатов, статистические данные Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания России за период 1995-2011 годы, Законодательного Собрания Оренбургской области (2006-2011годы). В работе использованы результаты экспертного опроса 80 специалистов (депутатов, их помощников, работников аппаратов парламентов), а также контент-анализа материалов средств массовой информации, в том числе публикаций, посвященных проблемам реализации различных видов мандатов в практике народного представительства России.

Научная новизна исследования состоит: в выявлении и системном обобщении закономерностей историко-правовых этапов развития института депутатского мандата в отечественных органах представительной власти; в установлении тенденций и преемственности между различными видами и формами депутатского мандата. С позиций современного научно-правового представления определено содержание парламентаризма как доктринальной основы депутатского мандата; проведена разработка критериев классификации  и систематизации депутатских мандатов различного уровня; установлены возможности и условия использования зарубежного опыта  законодательного регулирования элементов института депутатского мандата.

К новым результатам работы можно отнести теоретические положения, в которых подробно сформулированы и содержательно обоснованы  концептуальные основы моделирования конституционно-правового статуса депутата в России, а также предложения по основным направлениям его развития и  совершенствования.

Результаты диссертационного исследования позволяют вынести на защиту следующие основные научные положения и выводы:

  1. Формирование конституционно-правового  института депутатского мандата ? сложный процесс.  Диссертант выделяет в нем три периода: 1)   формирование теоретических основ парламентаризма и соответственно института депутатского мандата как политико-правового явления; 2) количественный рост правовых норм конституционного законодательства, которые потенциально могут быть отнесены к институту депутатского мандата; 3) развитие правового статуса депутата в качестве самостоятельного института конституционного права.
  2. Обоснован вывод о том, что место института депутатского мандата    в системе народного представительства определено следующими конституционно-правовыми и политическими доминантами, во-первых, наделяющими граждан Российской Федерации особым позитивно-представительным статусом; во-вторых,  дающими право беспрепятственно осуществлять в составе законодательного (представительного) органа власти законотворческие, а также иные публично-властные полномочия, руководствуясь конституционными принципами, определяющими начала организации и деятельности государства и общества, а также интересами граждан, собственными убеждениями; в-третьих,  обеспечивающими юридические условия для эффективной депутатской деятельности, включая особую правовую защищенность (депутатский иммунитет); в-четвертых,   дающими право депутату современного парламента (члену палаты) выступать от имени всего парламента (палаты парламента) только в случае наделения его такими полномочиями самим парламентом (палатой парламента); в-пятых,   имеющими юридически лимитированный период действия.
  3. Идея депутатского мандата тесно взаимосвязана  с идеей народного представительства. Вопрос об определении сущности народного представительства, включая Президента, высших должностных лиц субъектов России, глав муниципальных образований, является дискуссионным в литературе. Расширительное  толкование понятия «народное представительство», когда оно охватывает всех выборных должностных лиц и все выборные органы, по мнению диссертанта,  неточно, ибо выхолащивает, размывает сущность явления. Необходимо различать функции народного представительства – принятие от имени народа актов высшей юридической силы, представительство интересов разных социальных слоев общества и др., и представительские функции, которые осуществляет глава государства, выборные должностные лица регионального и муниципального уровней власти. Конституция России и законодательство используют термин «представительный орган власти» исключительно к коллегиальным органам законодательной власти, а также применительно к представительному органу местного самоуправления. Таким образом, функции народного представительства Конституция возлагает только на  коллегиальные представительные органы власти. Конечно, выборные должностные лица участвуют в обеспечении представительства интересов народа в рамках  своих функций и полномочий, ибо систему в систему представительного правления в широком смысле слова входят все органы публичной власти. Органами народного представительства выступают не все органы власти, а только те, которые в силу своих прерогатив отнесены Конституцией к таковым. Они имеют свои существенные признаки и отличия от всех иных выборных органов, выборных должностных лиц.  Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» прямо определяет депутата как представителя народа, который уполномочен осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией России и законом (ст.1).   Согласно статье 80 российской Конституции Президент России является главой государства и представляет  Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Акты, издаваемые Президентом России, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые принимает Парламент – представительный орган власти.

          При выборе должностных лиц для избирателей определяющими являются организаторские способности претендентов, их умение проводить в жизнь конкретные решения на основе законов. Для депутатов самое главное  –  способность к максимально точному  выражению в разрабатываемых законах воли народа или его части.   Законодательство должно определять статус депутата, его полномочия, гарантии и ответственность исходя прежде всего из этой основной функции депутата – выступать представителем народа (его части) в представительном органе власти.

4. Диссертант исходит из того, что понятийные категории  «депутат» и «депутатский корпус» в представительных органах наделены самостоятельным содержанием, при этом имеют  комплементарно-сочетаемые связи. Они проявляются в том, что депутатский корпус представляет собой совокупность избранных в тот или иной парламент депутатов, который в предусмотренных законом случаях может выступать вне рамок парламента (коллективные обращения, участие в парламенте Союзного государства России и Беларуси, работа в избирательных округах и пр.). Такое их соотношение отражает связанность деятельности отдельных депутатов и депутатского корпуса соответствующих представительных органов власти.  Помимо этого деятельность депутатского корпуса представительного органа в целом, с одной стороны, выражается в деятельности отдельных депутатов, а с другой,  включая деятельность отдельных депутатов, не может рассматриваться только как сумма усилий последних.  Не только отдельные депутаты, но и депутатский корпус в целом являются субъектами народного представительства. Правоспособность депутатского корпуса выражается в различных организационно-правовых формах (работа в комитетах, комиссиях, рабочих группах).

5. Институт депутатского мандата диссертант рассматривает как подинститут института парламентаризма, как макросистемный объект исследования (в рамках отрасли конституционного права как системы)  и микросистемный (в рамках института парламентаризма). Макросистемный характер обусловлен окончательным определением места и роли института мандата депутата в конституционном праве и в конституционном законодательстве. И здесь на первое место выступают обусловленность этого института основами конституционного строя, основными правами и свободами личности, взаимосвязью с иными институтами демократии. Микросистемный характер исследуемого института показывает его неразрывную  связь с генеральным институтом парламентского права ? парламентаризмом.

Депутатский мандат  обладает специальными конституционно-правовыми характеристиками, ограничен по времени действия и кругу полномочий, возобновляем,    содержит перечень конкретных полномочий, обязанностей и ответственности, гарантирован в той или иной степени наличием иммунитета избранного лица. 

6. Разработаны критерии классификации депутатских мандатов, позволяющие исчерпывающим образом определить их конституционно-правовую природу и предметное политико-правовое содержание: а) по связи с избирателями (императивные, смешанные, свободные, опосредованные); б) по территории действия (межпарламентские, федеральные, региональные, местные (муниципальные); в) по статусу депутатов внутри представительного органа (рядовые, наделенные специальными полномочиями в силу избрания в руководящие органы парламента); г) по юридической связи с парламентом (работающие на профессиональной (возмездной) основе (так называемые «освобожден­ные», с отрывом от основной работы) и  на общественных началах);  д) по принадлежности к политической партии (работающие в составе партийной фракции или независимые); е) по способу избрания (избранные по одномандатным и многомандатным округам, по партийным спискам)

7 . Особенность эволюции депутатского мандата в России проявляется в сохранении двуединой политико-юридической связи депутатов с избирателями на всех уровнях системы народного представительства. Депутатский мандат в ретроспективном рассмотрении его конституционно-правовой природы в России имел характер  императивного и свободного, а на современном этапе развития отечественного федерального парламентаризма его можно охарактеризовать как новейший вид – опосредованный политической партией, что отражается на его представительной природе,  создает угрозу замены представительства депутатом интересов народа представительством, в первую очередь,  партийных интересов.   Политико-правовое умаление индивидуальности депутата и переход к партизации представительных органов требуют  новых механизмов взаимоотношений между партией и ее членами, между депутатами и партийной фракцией (обязательное проведение общественных праймериз,  регулярный публичный отчет фракций о деятельности и др.).

8. Конституционно-правовой статус депутата характеризуется  совокупностью закрепленных Конституцией, федеральными законами и регламентами и обеспеченных соответствующими гарантиями  норм, устанавливающих: а) юридическую связь с избирателями; б) природу депутатского мандата; в) цели, принципы депутатской деятельности; г) правоспособность депутата; д) основания приобретения и прекращения статуса депутата; е) гарантии депутатской деятельности; ж) конституционная ответственность; з) ограничения для депутатов по осуществлению той или иной деятельности, занятию тех или иных должностей.

Как показала практика реализации этих норм, многие вопросы депутатской деятельности оказались либо не урегулированы должным образом (вопрос дисциплины, ответственности депутата за непосещение заседаний палаты и др.), либо   их регулирование осуществлялось несистемно, без необходимого уяснения смысла и духа конституционных принципов демократического и федеративного государства. Системный подход к закреплению конституционно-правового статуса депутата (с учетом также возможного перехода к выборам членов Совета Федерации) ставит задачу разработки нового федерального закона о статусе депутата, в котором бы на основе содержащегося в науке конституционного права критического анализа действующей системы народного представительства, законодательства о статусе депутата, зарубежной практики, новых тенденций в демократическом развитии России были бы установлены новые законодательные основы для формирования новой парламентской практики, новой депутатской деятельности, отвечающей современным требованиям к представительной демократии, для расширения демократического контроля общества за органами народного представительства, их взаимодействия с институтами гражданского общества.

По мнению диссертанта, необходимо также расширить законодательное регулирование статуса депутата законодательных (представительных) органов государственной власти путем  закрепления дополнительных  организационных гарантий депутатской деятельности, требований соблюдать депутатскую этику, которые установлены регламентами законодательных (представительных) органов государственной власти.  Необходимость  системного подхода к  конституционно-правовому регулированию статуса депутата обусловлена единством главных элементов содержания депутатского мандата.  В этих целях на всех уровнях правового регулирования необходимо обеспечить единые подходы к конституционно-правовому статусу депутатов разных уровней народного представительства.

9. Основными направлениями  развития интегральной концепции статуса депутата представительного органа власти России являются:  1) на федеральном уровне: а) разработка нового рамочного федерального закона о едином статусе депутата выборного органа государственной власти, включающего вышеуказанные принципиальные, а не детальные характеристики депутатского мандата, которые имплементируются в регламенты палат Федерального Собрания России в случае придания им статуса закона; б) создание возможностей реального участия в реализации права отрешения Президента России от должности; в) повышение реальной самостоятельности палат Федерального Собрания; г)   закрепление в Конституции России, помимо принципа разделе­ния властей, нормы о единстве федеральной власти, а не только ее системы;  2) на региональном уровне: а) принятие законов о статусе депутатов  региональных парламентов на основе модельных законов; б) создание юридических и практических возможностей для формирования, помимо региональных отделений федеральных полити­ческих партий, самостоятельных региональных политических пар­тий; в) сохранение двухпалатных законода­тельных (представительных) органов государственной власти в объединяемых субъектах Федерации; г) развитие института отзыва депутатов по инициативе изби­рателей;  3) на муниципальном уровне: а) расширение форм организационно-правового участия федеральных и региональных пар­тий в избирательном процессе; б)  расширение числа депутатов, осуществляющих свою деятельность на профессиональной основе; в) повышение материального содержания и финансовых возможностей депутатов муниципальных представительных органов публичной власти.

10.  Конституционно-правовой статус депутата характеризует его должность, которая занимает особое место в системе государственных и муниципальных должностей (в зависимости от территориального уровня представительства). Депутат не относится ни к государственным, ни к муниципальным служащим. Понятие  «должность депутата»  отражает то, что депутат действует в составе  представительного органа государственной или муниципальной власти, в составе общедепутатской коллегии. Его должность является самостоятельной «ячейкой»,  которая позволяет ему на равных условиях с другими депутатами осуществлять на профессиональной постоянной основе или общественных началах функцию представительства интересов населения, народа, реализуя всю совокупность своих прав, обязанностей и гарантий. Новый закон о статусе депутата должен более подробно урегулировать весь круг отношений, связанных с вопросом   о должности депутата, с его должностными полномочиями и ответственностью.  В дореволюционной России члена Государственной Думы могли по решению палаты удалить с заседания. Депутата Государственной Думы Федерального Собрания удалить нельзя, даже если его поведение выходит за рамки его должностных полномочий, грубо нарушает  нормы депутатской этики.

11.  Современный депутатский мандат реализуется в условиях парламентаризма, который предполагает наличие реально и эффективно  действующего парламента, функционирующего в условиях демократического политико-правового режима. В настоящих условиях информационного общества, развития процессов глобализации, усложняются вопросы, решаемые депутатами. В целях консолидации демократических основ государства, укрепления доверия к представительной власти  представляется целесообразным,    во-первых, модернизировать избирательный процесс посредством расширения требований, предъявляемых  к кандидатам в депутаты (наличие высшего  образования,  опыта отраслевого управления, обязательность предварительной законодательной и представительной работы в органах народного представительства); во-вторых,  законодательно запретить  передачу мандата после установления результатов выборов в представительный орган,  кроме исключительных случаев (например, смерть, болезнь, утрата гражданства); в-третьих,  ввести эффективные механизмы ответственности депутатов перед избирателями (регулярные отчеты о деятельности через Интернет, введение в практику работы Интернет-приемной депутата, совершенствование института общественных помощников); в-четвертых, введение категорического запрета на совмещение руководящей и предвыборной деятельности для должностных лиц. Также расширение  таких контрольных полномочий депутатов, как право запроса, выражения недоверия Правительству России, обязательное одобрение кандидатуры его Председателя путем обсуждения различных кандидатур, создание эффективного механизма преодоления президентского вето только решением Государственной Думы Российской Федерации, существенные правовые и временные ограничения возможности роспуска представительных органов власти и многое другое.

12.  Использование зарубежного опы­та (прежде всего государств Европейского Союза) законодательного регулирования статуса парламентария в Рос­сии возможно по следующим направлениям: а) повышение юридического статуса Регламентов палат Феде­рального Собрания до акта утверждаемого федеральным законом; б) как следствие превращение Регламента палаты в акт, обжа­луемый в суде и являющийся правовым аргументом в суде в случае лишения депутатского мандата; в) квалификация на уровне закона понятия и содержания депу­татского запроса, установление его связи с профессиональной де­ятельностью избранного лица; г) замена полной депутатской неприкосновенности парламент­ским индемнитетом; д) установление непосредственной связи между эффективностью деятельности конкретного депутата (особенно регионального и местного уровней) и его материальным и техническим обеспечением.

13. Анализ законодательства зарубежных стран позволил установить, что  верхние палаты парламентов создаются для обеспечения представительства регионов в федеративных государствах и/или для приостановления популистских решений нижних палат парламентов.

В то же время, Совет Федерации Федерального Собрания России не наделен достаточными правомочиями  для достижения названных целей,  право вето на решения Государственной Думы применяется крайне редко. Члены Совета Федерации представляют в палате интересы не столько населения  регионов, а  их действия, как показывает практика, не всегда адекватны потребностям населения. В связи с этим и новыми направлениями в развитии политической системы российского государства, объявленными Президентом России, в диссертации аргументируется  необходимость возвращения  к порядку формирования Совета Федерации путем прямых выборов населением.

14.   Обоснован вывод о необходимости  совершенствования на муниципальном уровне  института отзыва депутатов, призванного обеспечить ответственность депутатов перед населением в отношении: а) независимых депутатов, избранных по одно- и многомандатным округам, по инициативе избирателей в случае неудовлетворительного по их мнению исполнения депутатами своих обязанностей; б) депутатов, избранных по партийным спискам, по инициативе выдвинувшего их отделения политической партии в случае нарушения депутатом устава данной партии, выхода (исключения) его из рядов политической партии или депутатской фракции, сформированной по партийным спискам (сейчас это относится только к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ

15.  Оригинальную (синтетическую) концепцию депутатского мандата, по мнению диссертанта,  составляет система постоянно развивающихся взглядов и суждений как отечественных, так и зарубежных ученых и практиков (политиков) о месте и роли парламентария в системе  публичной власти, а ее содержание определено тенденциями формирования и уровнем развития институтов демократии и парламентаризма, политического и идеологического плюрализма, уровня политического и правового сознания общества.  Отечественные и  зарубежные  теории и практика современного народного представительства свидетельствуют о сближении ряда принципиальных позиций, что открывает новые возможности для развития правовой и теоретической базы российского парламентаризма.

16. Делается вывод о том, что общая позитивная тенденция развития теории народного представительства  в российской науке конституционного (государственного) в целом  сохранилась и  на основе новых подходов к законодательному регулированию и реализации депутатского  мандата  с учетом как положительного, так и отрицательного опыта, несмотря на неоднозначный и противоречивый  путь истори­ческого развития в России депутатского мандата как конституционно-правового института (ограничение правовых возможностей депутата в дореволюционной России, формализм и заидеологизированность депутатской деятельности в советский период, партийность депутатского  мандата сегодня) должна развиваться, внося свой вклад в модернизацию политической системы современной России.  Перед наукой и практикой парламентаризма по-прежнему стоят  вопросы о природе депутатского мандата, роли политических партий в системе народного представительства, гарантиях депутатской деятельности, об ответственности депутатов перед народом, перед избирателями, порождаемые  современными проблемами развития государства и общества в условиях модернизации процессов общественного развития.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что совокупность полученных результатов, теоретических выводов и положений образует концепцию института  депутатского мандата в рамках   теории народного представительства в России. Диссертационное исследование осуществлено на основе теоретического осмысления проблем многих отраслей системы российского права. В то же время, характер разработанных вопросов, их органическая связь между собой обеспечивают целостность содержания диссертации.  

С точки зрения осмысления перспектив научного осмысления института депутатского мандата работа может служить основой нового теоретического исследования имеющихся в ней вопросов и постановки последующих научных проблем, решение которых будет способствовать повышению эффективности деятельности парламентариев.

Практическая значимость диссертационного исследования.  

Результаты исследования, теоретические выводы, предложения, а также научно-практические рекомендации могут быть учтены: а) при дальнейшем анализе содержания правового статуса депутата и парламентария; б) в практической правотворческой и правоприменительной работе органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, органов местного самоуправления; в) в учебном процессе при преподавании учебных курсов конституционного  и муниципального права России, конституционного права зарубежных стран; г) при подготовке международно-правовых документов.

Апробация результатов исследования.

Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Российской Федерации МГЮА имени О.Е. Кутафина. Отдельные положения диссертации были апробированы автором в процессе лекционных и практических занятий по курсам «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Формы непосредственной демократии Российской Федерации», «Депутатский мандат в Российской Федерации». Выводы и предложения диссертанта докладывались на теоретических, научно-практических конференциях и круглых столах по проблемам конституционного права, проводимых в Москве, Кисловодске, Пятигорске и других.

Результаты диссертационного исследования были использованы в выступлениях на парламентских слушаниях, заседаниях профильных комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания России, а также Законодательного Собрания Оренбургской области (2009 ? 2011 годах). При подготовке проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также отдельные законы субъектов Российской Федерации. За активную законотворческую деятельность в 2011 году Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации диссертанту объявлена благодарность.  

Структура и содержание диссертации.

Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения и библиографического списка.

Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется состояние её научной разработанности, раскрываются объект и предмет исследования, определяются методологические и теоретические основы, обозначаются цели и задачи исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, даётся информация о результатах апробации положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в работе.

В главе 1 - «Теоретико-методологические основы развития института депутатского мандата» - раскрыто авторское видение парламентаризма  как теоретико-правовой основы депутатского мандата, характеристика депутатского мандата в системе институтов конституционного права и законодательства, сущность, критерии классификации и систематизации депутатского мандата, определены понятие и основные элементы конституционно-правового статуса депутата в современной России.

В первом параграфе первой главы ? «Парламентаризм  как теоретико-правовая основа депутатского мандата» ? на основе анализа разных позиций, сформулирован тезис о том, что  в науке конституционного права категория «народное представительство» относится к числу особо важных, поскольку от степени внедрения народного представительства в практику государственного устройства в значительной степени зависят форма государства, структура, компетенция органов государственной власти, характер их взаимоотношений.

Без парламента нет парламентаризма, основанного на крепком полновластном парламенте, наделенном определенными качествами. В России в настоящее время парламентаризм одновременно выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе; принцип организации власти и государственного управления; важнейший институт в триаде разделения властей; важный инструмент преодо­ления противоречий между органами государственной власти в центре и регионах.

Являясь полифункциональным институтом, парламентаризм (воплощающий в себе наиболее значимые идеи представительной демократии), с одной стороны, позволяет гражданам реализовать свое конституционное право на участие в управлении делами государства, а с другой – выступает в качестве структурно-функционального элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти и тем самым препятствующего ее абсолютизации и возможным злоупотреблениям.

Рассмотрение парламентаризма в качестве самостоятельной политико-правовой категории предполагает акцентирование внимания на двух смысловых значениях. Термин «парламентаризм», с одной стороны, используется для обозначения системы народного представительства, легальной формы участия населения в политическом процессе; с другой, в качестве инструментальной составляющей системы сдержек и противовесов, обеспечивающей ограничение аппарата государственного управления. В первом понимании парламентаризм является условием и вместе с тем признаком демократического государства.

Это дает возможность  построить анализ соотношения категорий «парламентаризм» и «парламентская форма правления», позволяющей говорить об их взаимной связи и, вместе с тем, нетождественности. Основным отличием является то, что парламентаризм сочетает в себе функциональную и субстанциональную характеристику государственного устройства, в то время как парламентская форма правления является сугубо функциональной характеристикой системы государственной власти. В указанном понимании парламентаризм выступает синонимом демократии, в то же время в условиях парламентарной формы правления возможно сосредоточение парламентом большинства властных полномочий, что обусловливает так называемый «парламентский абсолютизм». Таким образом, парламентская форма правления может при определенных обстоятельствах ущемлять демократию и посягать на принцип парламентаризма.

По мнению диссертанта, парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий интересы всего народа, являющийся коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые непосредственно населением страны с обязательным соблюдением демократических процедур.  Помимо этого, депутаты должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности; обязательно на постоянной основе, иначе говоря, быть полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями. И только располагая перечисленными признаками, центральный законодательный орган может выступать в качестве одного из важнейших основополагающих звеньев парламентаризма.

В диссертации показано, что говорить о наличии парламентаризма можно при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, то есть такой системы, в которой он не чисто формально, а реально, фактически имеет возможность отправлять свои функции, занимая, тем самым, адекватное место в политической системе страны. Речь идет, в первую очередь, о действенном участии парламента в определении и осуществлении внутренней и внешней политики государства, законодательной функции, контроле за исполнительной властью,  формировании или участии в формировании (назначении) других государственных органов и должностных лиц.

Рассматриваемый в качестве конституционно-правовой категории парламентаризм представляет собой получившую конституционно-правовое закрепление систему взаимодействия государственных органов и общественно-политических структур, обеспечивающую демонополизацию и правовую подконтрольность аппарата государственной власти, а также позволяющую строить государственную политику в рамках широкого социального консенсуса относительно основных конституционно-правовых ценностей.

Во втором параграфе первой главы ? «Депутатский мандат в системе институтов конституционного права и законодательства» ? проанализировано место указанного института в единой системе конституционного права и законодательства.

Диссертант отмечает, что депутатский мандат –  это особая система юридических принципов и норм, регулирующих порядок избрания, статус, гарантии прав народных избранников и связанные с ними организационные отношения, а также сам процесс парламентской деятельности, его взаимоотношения с другими органами государственной власти и избирательным корпусом. Во-первых, именно становление конституционного законодательства привело к изменению легитимизации верховной власти. Во-вторых, конституционно-правовое регулирование в силу своей универсальности расширило рамки регламентации верховной представительной власти в иных нормативно-правовых актах.     

Возникла неоднозначная теоретическая и практическая ситуация: основы деятельности парламентариев регламентируются  конституционным правом, но наряду с этим и на этой базе «возник массив норм, которые обособились в парламентское право». Парламентское право чаще всего ассоциируется с определенными процедурами, процессом (принятие закона, проведение парламентских слушаний, проведение парламентских расследований,  избрание на различные должности, например, председателя комитета, и др.). Но эти процедурные, процессуальные нормы находятся под влиянием общих принципов конституционного права, а также его материальных норм, их невозможно искусственно «оторвать» друг от друга. Парламентское право не может быть названо конституционно-процессуальным правом, поскольку парламентские процедуры –  лишь часть процедур, в которых формируются и взаимодействуют высшие государственные органы.

С определенной натяжкой можно предположить, отличие методов парламентско-правового регулирования от императивных методов регулирования, характерных для конституционного права в целом. Хотя и в парламентском праве используются императивно-властные методы воздействия, что не исключает применение всевозможных координирующих способов воздействия, а во многих случаях стимулируется использование согласительных процедур и иных механизмов, способствующих достижению скоординированных решений.

Можно сказать, институт депутатского мандата занимает особое место в структуре конституционного права и конституционного законодательства, представляя собой совокупность правовых нормрегулирующих общественные отношения в области реализации народного суверенитета в рамках представительного органа власти, связанного с взаимоотношением парламента с другими органами государственной власти и элементами политической системы, связанными с процессом функционирования представительного органа.

По своей структуре институт депутата представляет собой своеобразный комплекс основополагающих конституционных норм – принципов и других норм конституционного права, регулирующих те или иные аспекты статуса парламентария.  В отличие от других институтов конституционного права институт  парламентария является «двухслойным». Его основы находятся в Конституции России, а нормы текущего законодательства органично вплетены в содержание депутатского мандата. В других отраслях права конституционные нормы являются отправным началом для их развития. Например, в трудовом праве  детально  регулируются трудовые отношения парламентариев как работников, нормирование и оплата их труда, гарантии и компенсации, трудовая дисциплина  и пр.

С учетом  выделения в институте депутатского мандата материальных и процессуальных норм, можно говорить о двух группах общественных отношений. Одну из них можно обозначить как сущностные (материального характера), посредством которых выявляется предназначение депутата, прежде всего, отношения между парламентариями и народом ? источником власти, между парламентариями и парламентом, а также другими органами власти. Это отношения межинституционального характера. Вторая группа отношений, гораздо большая по объему, ? это организационные, процессуальные отношения, связанные с участием парламентариев в парламентских  процедурах, парламентском процессе.

Констатируя правоту большинства исследователей,  которые считают институт депутатского мандата структурной частью конституционного права, диссертант полагает, что этот конституционно-правовой институт является элементом  парламентского права, представляющего собой составную часть конституционного права, имеющую статус правового института. Нормы субинститута депутатского мандата закрепляют различные элементы конституционно-правового статуса депутата. Но не только. Они также: а) устанавливают тип депутатского мандата, цели и принципы депутатской деятельности, основания и условия обретения и прекращения статуса депутата; б) направлены на определение порядка депутатской деятельности. Наименование в таком случае данного правового образования институтом мандата депутата допустимо.

Говоря о месте и роли института депутатского мандата в конституционном праве  России, диссертант отмечает, что основное назначение данного института  конституционного права  – нормативное обеспечение деятельности депутатского корпуса в системе органов государственной власти, а равно  нормативное обеспечение парламентаризма как определенного принципа построения политической системы в рамках отдельного государства.

В то же время представление об институтах депутатского мандата и парламентского права только как о процедурных, процессуальных должно быть несколько скорректировано с учетом того, что они складываются под влиянием норм и принципов конституционного права и имеют в своей основе материальные нормы, непосредственно относящиеся к конституционному праву, и включают их в свое содержание. Вместе с тем нужно учитывать, что нормы конституционного права в силу своей специфики, основополагающего характера, так или иначе всегда являются базисом для любой отрасли права, конкретизирующей конституционно-правовые нормы.

Неоднозначность термина «мандат депутата» порождает различные подходы к определению его юридической природы. Этот вопрос исследуется в  третьем параграфе первой главы ? «Сущность, критерии классификации и систематизации депутатского мандата в современной России».Анализ полярных точек зрения ученых на  юридическую природу мандата депутата, подсказывает диссертанту возможность рассмотреть её как  тот или иной вид мандата. Рациональное зерно этой позиции заключается в том, что у каждого вида мандата существует своя юридическая природа, обусловливающая его специфику. Однако в данном случае игнорируется природа депутатского мандата в целом как нечто единое для всех его видов, а также производится подмена понятий «юридическая природа мандата» и «признаки отдельных видов мандата».

Исходя из того, кто является носителем депутатского мандата, выделяются мандаты отдельных депутатов и совокупные мандаты. В числе последних мандаты избирательных объединений, депутатского корпуса отдельных представительных органов власти, депутатского корпуса страны в целом. О мандате избирательного объединения, политической партии, можно говорить тогда, когда она получила на выборах определенное число депутатских мест, сформировав собственную фракцию в представительном органе. Вхождение депутатов во фракцию партии не означает, что они утрачивают непосредственную связь с гражданами (избирателями, народом, населением). Каждый из них является обладателем индивидуального мандата. Однако наряду с их индивидуальными мандатами свой мандат как отражение партийного выбора избирателей, доверия граждан получает и их избирательное объединение, политическая партия в лице фракции этого объединения (фракции) в представительном органе власти. Мандат депутатского корпуса отдельных представительных органов власти накладывается на индивидуальные мандаты депутатов, избирательных объединений, политических партий, в них представленных, определяя конституционно-правовой статус названных представительных органов в их конкретном депутатском составе. Что касается мандата депутатского корпуса страны, то его выделение имеет не юридическое, а социально-политическое значение, позволяя оценивать, насколько эффективно функционирует в интересах граждан депутатский корпус в целом.

Действующее в России законодательство позволяет характеризовать как опосредованный партией не только индивидуальный депутатский мандат, но и такие виды совокупного мандата, как мандат избирательных объединений, политических партий, сформировавших фракции в представительных органах власти, мандат общедепутатских коллегий представительных органов власти.

Связанность позиции депутата позицией партии, фракции, определяемую партийной, фракционной дисциплиной, следует в юридической плоскости рассматривать не как отдельный партийный мандат депутата, а в качестве одного из средств ограничения свободного депутатского мандата. Цель данного средства (в идеале) – повышение эффективности прямых и обратных связей депутатов и граждан. Названная связанность не может искажать конституционную суть депутатского мандата, подменять базовую связь депутата с избирателями его отношениями с руководством фракции, партии.

Независимо от того, существует или не существует институт наказов и отзыва, мандат депутата свободен и императивен одновременно. В этом, на взгляд диссертанта, нет логического противоречия, если оговориться, в каких именно отношениях проявляются данные, пусть и противоположные, свойства депутатского мандата.

Особого внимания заслуживает вопрос о правомерности так называемых «наказов избирателей». Законодательство не предусматривает институт наказов избирателей, то есть обязательных для депутата общественно значимых поручений, принятых в особом порядке, за неисполнение которых депутат несет ответственность в виде отзыва.

Изменения законодательства о статусе депутата Государственной Думы уже не позволяют депутату действовать абсолютно свободно, руководствуясь лишь Конституцией и своей совестью. Теперь он вынужден ориентироваться на фракционную дисциплину, даже если его личная позиция отличается от позиции партии или претерпела изменения с момента избирательной кампании. Итак, российское законодательство не предусматривает института наказов избирателей,   хотя   в действующем   обновленном законодательстве существует обязанность депутатов  Государственной Думы РФ    поддерживать  связь  с    избирателями посредством рассмотрения обращений избирателей, ведения приема граждан. Совершенствование системы   рассмотрения обращений граждан следует связывать с развитием   взаимоотношений   между   депутатом   и   избирателями.

Присоединяясь к обсуждению другой важной проблемы, связанной с исследованием природы депутатского мандата в современной России, диссертант анализирует вопрос о допустимости или недопустимости отзыва депутатов избирателями. Вопрос о возможности и процедуре отзыва депутата либо члена представительного органа дискуссионен.

Опасность существующих законоположений состоит даже не в том, что в парламент будет попадать лишь незначительное число партий, а в том, что это число будет определяться не избирателями, а органами власти уже на стадии создания партии. Именно ввиду осуществляемого в настоящее время реформирования возможности создания оппозиции и зарождения новых политических партий существенно снижаются. Рамки же применения административного ресурса, напротив, расширяются.

Под депутатским мандатом диссертант понимает исходящее от граждан в лице избирательного корпуса поручение депутату (депутатам) представлять их интересы при осуществлении законодательно установленных властных функций, соединенное или не соединенное с дополнительными требованиями, адресованными депутатам избирателями (наказы, иные индивидуализированные поручения). Депутатский мандат также предполагает нормативное закрепление того или иного способа взаимоотношений депутата (депутатов) и граждан после выборов.

Анализ представительного характера Государственной Думы ? одной из палат современного российского парламента ? позволяет сделать вывод о том, что депутаты федерального парламента все более движутся в своем статусе от представительства народа (избирателей) к представительству немногих политических партий. Несмотря на неоднозначную политическую оценку проведенной реформы, очевидным является преобразование свободного мандата депутата Государственной Думы в опосредованный партией мандат.

В параграфе четыре первой главы ? «Понятие и основные элементы конституционно-правового статуса депутата в современной России» ? раскрывается практическое значение законодательного определения понятия «депутат». Данная категория непосредственно затрагивает интересы населения, поскольку речь идет о правовом положении его представителей в органах государственной власти, призванных в максимальной степени выражать интересы населения.

Выявление  природы статуса депутата предполагает акцентирование внимания на том, что парламентарии (депутаты) выступают в качестве субъектов конституционного правоотношения народного представительства. Парламентарий, прежде всего, представляет ту часть избирательного корпуса, которая высказалась за данную кандидатуру посредством тайного волеизъявления на выборах. Но поскольку круг избирателей, отдавших свои голоса за этого кандидата, неизвестен, императивных отношений между выборным лицом и избирательным корпусом быть не может.

Природа конституционно-правового статуса парламентария (депутата)  в России обусловлена природой и предназначением народного представительства, характером связей парламентария и избирателей, что находит юридическое отражение в конституционно-правовом мандате парламентария.

Представляется целесообразным разделить конституционно-правовой статус парламентария на две составляющие: основные элементы статуса и второстепенные. К основным элементам относятся: права, обязанности, ответственность депутата, порядок избрания депутата, вид и содержание мандата, закрепленные нормами права и обеспеченные соответствующими гарантиями. Второстепенными элементами являются: гражданство, возраст, профессия, образование депутата.

Кроме того, в содержание правово­го статуса депутата высшего органа государст­венной власти Российской Федерации, помимо названных, необхо­димо выделять такие элементы, как срок осуществления полномочий, взаимоотношения депутата с избирателями, депутатская этика, кон­трольные полномочия депутата, позволяющие должным образом влиять на ис­полнительные структуры и эффективно участвовать в процессах управления делами государства или соответствующей территории субъекта Российской Федерации.

Мандат депутата имеет смешанную конституционно-правовую природу, которая заключается в сочетании императивных и свободных свойств поручения народа осуществлять отдельные властные полномочия и публично-значимые функции от его имени и в его интересах. Однако концепция свободного мандата не может рассматриваться как аксиома демократии, конституционализма и парламентаризма в той же мере, в какой концепция императивного мандата.

В своей совокупности права и обязанности депутата высшего органа государственной власти России образуют его полномочия, которые в свою очередь формируют компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации, выражающуюся в его властных полномочиях, составляющих суть публичного права депутата, его так называемого политического права. Такие политические права, как право изби­рать и быть избранным, право на объединение, право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления и ряд других при­надлежат, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, всем россий­ским гражданам. Однако политический статус депутата - особая категория.

Во второй главе ? «Основные этапы становления  института депутатского мандата в выборных органах публичной власти» ? рассматриваются этапы становления законодательного регулирования статуса депутатов Государственной Думы Российской империи I?IV созывов; анализируется эволюция  законодательного регулирования правового статуса депутатов Всероссийского Учредительного собрания и Советов народных  депутатов; выделяются концептуальные принципы преемственности  и  различия правового статуса депутатов в государственном конституционном законодательстве, проводятся параллели с зарубежным опытом законодательного регулирования статуса парламентария в российском конституционном законодательстве.

В первом параграфе второй главы ? «Правовой статус членов Государственной Думы Российской империи I-IV созывов» ? определены этапы становления законодательного регулирования статуса депутатов первых Дум Российской империи. Созыв в 1906 году представительного органа власти ? Государственной Думы ? оказал значительное влияние на формирование в Российской империи начала XX века механизма политического участия - вовлеченности членов социально-политической общности в существующие внутри ее политические отношения и структуру власти. Посредством Государственной Думы был создан постоянный орган общественного мнения, воля народа получила свое выражение через представителей.

Анализ основных законов Российской Империи (в редакции 1906 года) позволяет утверждать, что в царской России была принята доктрина национального представительства, в соответствии с которой, депутаты представляли не избирателей своего округа, а нацию в целом. Избиратели не могли давать членам Думы наказов и отзывать их. Депутатам предоставлялась свобода в высказывании мнений и суждений по делам, относящимся к ведению Думы.

Российское законодательство достаточно подробно регули­ровало статус членов Государственной Думы и Государственно­го совета, компетенцию палат народного представительства,  организацию их работы. Палаты обладали правом проверять полномочия своих членов. Так, предварительная проверка вновь избранных членов Государственного совета воз­лагалась на комиссию по делам личного состава и внутреннего распорядка. При этом постановлением палаты выборы члена Государственного совета могли быть отменены. Запрещалось совмещать мандаты члена Думы и члена Совета. Определялись основания прекращения полномочий членов Думы и членов Совета.

Как известно, первый опыт функционирования российского парламента оказался трудным и не очень успешным. Важнейшими факторами, определявшими деятельность Думы в 1906 - 1917 годах, являлись преимущественно негативное отношение к ней верховной власти в лице монарха и правительства, нежелание считаться с ее позицией, активное вмешательство в процесс ее формирования и функционирования вплоть до роспуска, как это случилось с первыми двумя Думами. Отсутствие у депутатов опыта законодательной деятельности, внутренние разногласия в рамках парламентского корпуса, нерегулярный характер работы в годы Первой мировой войны, непростые отношения с верхней палатой парламента ? Госсоветом ? также снижали значение думской деятельности. И тем не менее, несмотря на издержки, парламентаризм 1906 - 1917 годов  накопил важный позитивный опыт - сосуществования и взаимодействия законодательной и исполнительной властей, законотворческой деятельности депутатов, сотрудничества между двумя палатами парламента, взаимодействия различных парламентских фракций.

В целом правовое регулирование деятельности представительных органов государственной власти в период 1905-1917 годов нельзя назвать удовлетворительным. Относительно широкие полномочия de jure, не подкрепленные механизмом их реализации, в отсутствие политической воли консервативной верхушки власти, стремление дать как можно меньше прав как можно меньшему количеству населения сыграли свою роль. Заложенных правовых основ представительной демократии было вполне достаточно для развития в стране конституционной монархии с гарантированными правами и свободами личности, с действующим принципом разделения властей, со стабильной юридической основой экономики. Однако для этого были необходимы благоприятное стечение политических, экономических и международных факторов и развитие этих основ в реально действующие механизмы и процедуры, закрепленные в нормативных актах.

Проводя параллели между Государственной Думой и Государственным Советом начала XX в. и Государственной Думой и Советом Федерации по Конституции 1993 года следует отметить такие позитивные тенденции, как расширение контрольных полномочий (депутатские запросы, выражение недоверия правительству, одобрение кандидатуры председателя Правительства Российской Федерации, бюджетные и налоговые полномочия); отсутствие ограничений в части предметов законодательного ведения; возможность преодоления президентского вето; более четкие процедуры взаимодействия между палатами; невозможность бесконтрольного роспуска представительных органов. В качестве недостатка хотелось бы выделить отсутствие в действующей Конституции РФ пусть даже декларативной нормы об осуществлении власти не только на основе разделения властей (ст. 11 Конституции РФ), но и в согласованном единстве целей и предпринимаемых действий.

Во втором параграфе второй главы ? «Законодательное регулирование правового статуса членов Всероссийского Учредительного собрания» ? мандат члена Учредительного собрания определен автором как свободный, ибо член Собрания избирался в составе списка кандидатов. Ему не давались обязательные для исполнения на­казы и инструкции избирателей. Вместе с тем, учитывая, что члены Учредительного собрания избирались в составе списка, который форми­ровался избирательным объединением (как правило, политиче­ской партией), которое шло на выборы с определенной про­граммой, они должны были ее разделять и поддерживать. По­этому мандат члена Учредительного собрания имел «партийную окраску». Члены Учредительного собрания состояли в тех или иных фракциях, вынуждены были подчиняться партийной дис­циплине, хотя это и не исключало их самостоятельности при голосовании.

Хотя члены Учредительного собрания исходили из того, что они обладают неприкосновенностью, однако многие из них по­нимали, как призрачна неприкосновенность народных избран­ников в условиях нестабильности государственной власти, усу­губившейся в результате свержения Временного правительства Советами во главе с большевиками.

После Великой Октябрьской социалистической революции устройство власти в России отошло от принципа разделения властей еще дальше, чем в период 1905-1917 годов. Второй период развития компетенции представительных органов в России – советский, включает в себя время с конца октября 1917 года по начало октября 1918 года. Его можно охарактеризовать как период существования представительного органа с de jure неограниченной компетенцией.

В третьем параграфе второй главы ? «Генезис законодательного регулирования правового статуса депутатов в советский период» ? рассмотрена специфика  деятельности Съезда депутатов как представительного органа, парламента (или скорее квазипарламента). Депутаты работали на неосвобожденной основе, они не получали никакого вознаграждения в связи с исполнением своих полномочий. Тесно связана с указанной и такая особенность Съездов, как их непостоянная работа. Как правило, депутаты собирались на сессии дважды в год на несколько дней. За такое короткое время они не могли полноценно ознакомиться со всеми законодательными инициативами в полной мере, оценить их, предложить поправки. Таким образом, Съезд сохранял статус законодательного органа, но утрачивал реальное содержание, превращаясь в учреждение, которое всего лишь голосовало за решения постоянно действующих органов власти.

Особенностью советской концепции народного представительства, депутатского мандата в советский период было признание императивности мандата выборных представителей всех уровней Советов: от поселковых и сельских до Верховных  Советов СССР и РСФСР. Наказы являлись составной частью конституционно-правового содержания депутатского мандата. Однако они касались  преимущественно вопросов хозяйственного, социально-культурного характера, т.е. вопросов связанных со строительством каких-либо общественно значимых сооружений (больниц, библиотек, домов культуры, стадионов, детских площадок и т.п.), ремонтом домов, дорог и т.д.

Несмотря на то, что в советской государственно-правовой литературе постоянно ставился вопрос о необходимости специального законодательства о наказах, отсутствие полноценного законодательного регулирования, отсутствие процессуальных норм, нигилистическое отношение избирателей к роли наказов, в целом небольшая практика реализации этого института, привело к тому, что в СССР наказы перестали выражать смысл императивного мандата.

Вторым элементом депутатского мандата являлись обязательные регулярные отчеты депутатов перед избирателями и теми коллективами, которые их выдвинули кандидатами в депутаты. Отчеты способствовали поддержанию связи с  избирателями. Они давали возможность избирателям высказать свои претензии к деятельности депутата, к работе тех или иных органов и организаций, обратить внимание на вопросы и проблемы, волнующие их.

Третьим элементом депутатского мандата являлся институт отзыва. В соответствии с Конституцией СССР 1977 года и Конституцией РСФСР 1978 года депутат, не оправдавший доверие избирателей, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке. Крайне редкое использование отзыва на практике объясняется следующими причинами: 1) депутатом должен был стать наиболее активный и порядочный человек, что зачастую и происходило; 2) избиратели зачастую не предъявляли своим избранником высокие требования; 3) избиратели были лишены права возбуждать вопрос об отзыве; 4) избиратели не знали всех тонкостей закона об отзыве; 5) институт отзыва не был полноценно урегулирован в законодательстве, а механизм реализации этого права был сложен.

Поскольку в советский период сформировалась особенная система государственного управления, то с формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже ? Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными и представительными органами государственной власти. В реальности же их правовое положение не укладывалось в традиционный статус законодательного и представительного органа. Наиболее яркими проявлениями этого положения является следующее: советы и съезды обладали полновластием и верховенством, осуществляли полномочия, которые относились как к законодательной деятельности, так и должны были бы принадлежать скорее органам распорядительной власти. Конституции именовали их органами не только законодательными, но и контрольными, распорядительными. Контрольные полномочия заключались не только в наделении съездов и советов дополнительными предметами ведения, но и в возможности делать запросы в органы исполнительной власти и должностным лицам, которые обязаны были на них отвечать, а также в праве формирования правительства.

Рассмотренный период можно охарактеризовать как время становления в России первого профессионального парламента (имеется в виду Верховный Совет), работающего на постоянной основе. Недостатками регулирования положения и компетенции представительных органов было сохранение у очень большого по численности органа (Съезд народных депутатов) статуса высшего органа власти, хотя очевидно, что реальное принятие решений таким органом практически невозможно. Нахождение консенсуса между тысячей человек, эффективное обсуждение ими законопроектов и иных вопросов, относящихся к ведению Съезда по Конституции 1978 года (в редакции 1989 года), было затруднено в высшей степени. В результате высший орган государства стал очередной профанацией идеи парламента.

Можно найти много параллелей в судьбах российских парламентов начала и конца XX века. Этому познанию посвящен  четвертый параграф второй главы ? «Проблемы преемственности  института депутатского мандата в государственном (конституционном) праве». Перед Думой в начале XX века объективно стояли две задачи, без решения которых кризис не мог быть преодолен. Во-первых, следовало модернизировать социально-экономический строй в стране, что сводилось в основном к решению аграрно-крестьянского вопроса и освобождению от пут феодально-патриархальных, сословных порядков. Во-вторых, нужно было изменить баланс внутри власти: утвердить себя в качестве полноценного законодательного и представительного органа, поставить рядом с монархом зависимое от Думы  правительство. Ни одна из этих задач не была решена. Дореволюционной Думе изначально было отведено ограниченное пространство в государственной жизни, и все ее попытки выйти за эти пределы императорская власть энергично пресекала, не останавливаясь перед нарушением ею же установленных законов.

По существу образцы российского парламентаризма начала и исхода ХХ века могут рассматриваться как различные модификации этой модели. Ее особенностью является не трехзвенное разделение властей, но более сложная конструкция, включающая четыре компонента: над тремя традиционными ветвями власти возвышается фигура главы государства, персонифицирующего власть верховную. Сущностное сходство различных исторических форм определяет близость ряда характеристик этих феноменов. В частности, можно назвать: доминирующее влияние главы государства (императора в начале ХХ века и президента в конце этого столетия); серьезные трудности взаимодействия в треугольнике Дума ? верховная власть (император или президент) ? исполнительная власть (правительство); нестабильный характер избирательного законодательства, изменявшего принципы формирования Думы; взрывной, но малоэффективный характер многопартийности.

Таким образом, рассмотрение характеристик российского парламентаризма в европейском контексте показывает, что идентичность основного принципа его эволюции ? принципа устойчивости традиций представительства  ? определяет существенные различия феноменологии исторической динамики законодательных институтов в России и государствах Европы в условиях принципиального несовпадения этих традиций.

В историческом масштабе главной составляющей процесса профессионализации российских депутатов является то, что современный парламент стал одним из институциональных каналов рекрутирования и ротации общенациональной политической элиты, где понятие элиты трактуется сугубо в функциональном смысле ? как сообщество лиц, принимающих стратегические решения.

В дореволюционной Государственной Думе сформировались многие атрибуты современного парламентаризма. Несмотря на то, что царская Дума была крайне ограничена в своих прерогативах осуществлять контроль за действиями правительства, все же у этого государственного органа впервые в истории нашей страны появились некоторые реальные контрольные полномочия в отношении кабинета министров.

Дума принимала предложенный правительством бюджет, т. е. получала политические возможности проконтролировать распоряжение государственными финансами, а при желании в определенной мере выстроить бюджетные приоритеты. Именно Государственная Дума, в отличие от всех предшествующих российских представительных органов, приобрела ряд характерных черт собственно парламентского учреждения. Здесь  впервые появились фракции, был выработан регламент работы палаты, возникли такие формы деятельности, как депутатские запросы правительству.

Первая Дума также дала России опыт парламентской деятельности партий. При радикальной разнице политических платформ фракции успешно вырабатывали формы сотрудничества. Появилось такое важное политическое понятие, как парламентская трибуна. С этой трибуны свои мысли и позиции беспрепятственно высказывали политики самого различного толка ? от крайне левых до крайне правых.

В советский период нашей истории, несмотря на упразднение Государственной Думы, процесс развития парламентаризма не совсем прервался. Советская система представительных органов, при всех ее издержках и недостатках, все-таки являла собой проявление народовластия, хотя и ограниченного, формального. Например, советский парламентаризм накопил определенный опыт по отчетности депутатов перед избирателями. Хотя, конечно, законодательные органы социалистических республик нельзя называть парламентами в полном смысле слова.

На рубеже XX?XI веков значительно обновились российские государственно-правовые институты. Важнейшим элементом государственно-правовой реформы стало учреждение постоянно действующих, формируемых на основе свободных и равных выборов, профессиональных парламентов как в России в целом (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации), так и в ее составных частях — субъектах Российской Федерации (законодательные (представительные) органы власти). Новый подход к организации и роли представительных органов потребовал изменения правового статуса депутата. Пересмотру подверглись права и обязанности народных избранников, гарантии их деятельности, условия наделения полномочиями. В настоящее время дискуссионным остается вопрос о юридическом характере мандата депутата, то есть взаимоотношения депутатов с избирателями.

Конституция Российской Федерации 1993 года сформировала более сбалансиро­ванную систему сдержек и противовесов, нежели Манифест 17 октября 1905 г. и «Ос­новные государственные законы» 1906 года Президент как глава государства форми­рует правительство, принимает решение о его отставке, распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией России, осуществляет руководство внешней политикой, обладает правом за­конодательной инициативы, подписывает и обнародует федеральные законы и т.д.

Таким образом, юридически нынеш­ний представительный и законодательный орган Российской Федерации обладает бо­лее широкими полномочиями, чем столетие назад. Тем не менее многие исследователи справедливо считают, что перекос в системе разделения властей в пользу исполнитель­ной власти ? президента и правительства ? по-прежнему существует. В результате и современные Государственные Думы де-факто являются второстепенным элементом российской политической системы.

В пятом параграфе второй главы ? «Зарубежный опыт законодательного  регулирования статуса парламентария: проблемы использования в российском конституционном законодательстве» ? проведены параллели с зарубежным опытом законодательного регулирования статуса парламентария.

Анализ деятельности парламентских органов мировых государств позволяет говорить о многочисленных специфических особенностях, свойственных каждой стране. В то же время, несмотря на значительные расхождения, большинство из них характеризуются  идентичными проблемами, такими, как определение компетенции во взаимоотношениях с исполнительной и судебной властями, объем компетенции при решении вопросов внешней политики, содержание законодательной, а также контрольной компетенции парламентских органов и др.

Правовое положение депутата парламента определяется конституциями государств, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями, наделяющими парламентариев специфическими правами, обязанностями и привилегиями, необходимыми им для выполнения их функций.

Современная конституционно ? правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран.

В деле обеспечения независимости парламента­риев большое значение имеет институт депутатского (парламентского) иммунитета (от лат. immunitas — освобождение от чего-либо), ограждающий их прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного преследования (задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или его соответствующей палаты. Исключение обычно составляют случаи, когда депутат застигнут на месте совершения преступления. В ряде стран (например, в ФРГ) без согласия парламента или его палаты к депутату не может быть предъявлен и гражданский иск. Депутатский иммунитет может распространяться на весь срок полномочий парла­ментария (например, в ФРГ, Италии, Испании и др.) или только на время сессии парламента (например, во Франции, США, Японии и др.). В одних странах депутатский иммунитет охватывает освобождение от уголовной ответственности за все виды преступлений, а в других ? только за часть из них. Так, в США члены палаты представителей и сенаторы не пользуются парламентским иммунитетом в случаях, если они совершили измену, тяжкое преступление или нарушение общест­венного порядка. В целом вместе с демократизацией политической жизни в мире наблюдается тенденция ограничения депутатского иммунитета, как по срокам его действия, так и по его объему.

В мировой парламентской практике сложились две системы взаимоотношений депутатов и избирателей ? основанные на теории императивного (обязательного) и представительного (свободного) мандатов. В настоящее время известно несколько способов закрепления императивного мандата депутата. Во-первых, конституция прямо указывает на все элементы императивного мандата (штат Калифорния США). Во-вторых, конституция провозглашает не все, а некоторые элементы содержания императивного мандата депутата. Этот способ закрепления императивного мандата является наиболее распространенным в мировой практике (Вьетнам, Куба, штат Массачусетс США). В-третьих, конституции некоторых государств умалчивают о природе депутатского мандата. Однако при этом элементы императивного мандата содержатся в других нормативных актах (Беларусь).

Практика реализации императивного мандата депутата в зарубежных странах существенно отличается от теоретических представлений о нем. В частности, на сегодняшний день не существует таких государств, в которых бы проявлялись все четыре признака императивного мандата депутата. Депутат в той или иной мере рассматривается не только как представитель избирательного округа, но и как представитель всей нации. Во многих государствах могут отсутствовать нормативно закрепленные институты наказов и отчетности депутата, что, однако, не влечет за собой признания в этих странах свободного мандата. В тех же странах, где все же устанавливаются отзыв и отчетность, не проводится жесткое отграничение их от обращений граждан и простых встреч с избирателями.

Институт отзыва депутата находит различное законодательное закрепление за рубежом. При этом косвенные выборы и избирательная система пропорционального представительства не рассматриваются в качестве препятствий в его осуществлении (например, в Швейцарии право отзыва вполне согласуется с избранием депутатов по избирательной системе пропорционального представительства). Законодательству большинства стран свойственно признание общих, а не конкретизированных оснований отзыва; предоставление гарантий депутату, в отношении которого поставлен вопрос об отзыве; назначение процедуры голосования избирателей по вопросу об отзыве. Одновременно в мировой практике все еще сохраняется возможность отзыва депутата представительным органом по инициативе избирателей.

В диссертации обосновывается вывод о том, что зарубежное законодательство содержит несколько способов закрепления партийного императивного мандата депутата.. А практика   реализации   законодательных   установлений   о   свободном мандате в зарубежных странах свидетельствует о том, что  независимо     от     нормативного     закрепления     положения     о представительстве   народа   государства   в   целом   на   практике   депутат стремится прежде всего заботиться о поддержании связей с избирателями своего избирательного округа.

Запрет наказов избирателей не противоречит установлению обязанностей депутата и не означает полной независимости депутата от избирателей, политических партий, групп давления, органов государства и местного самоуправления. Значение неимперативности депутатского мандата состоит в возможности депутата действовать в соответствии со своими убеждениями, не опасаясь правовых санкций. Вместе с тем, неимперативность мандата зачастую ведет к даче депутатами популистских

обещаний. Одновременно с тем, что законодательство зарубежных стран не признает институт формальной отчетности депутата, существует множество каналов получения избирателями информации о деятельности своего представителя. При этом современные информационные системы позволяют экономить личное время избирателей, освобождая их от обязанности посещать собрания и публичные мероприятия, а также обеспечивают граждан мобильными и более полными сведениями о депутате, нежели это было возможно при использовании формальной отчетности. Свободный мандат не согласуется с какой-либо возможностью отзыва депутата (в том числе и политической партией). Однако считается, что прекращение депутатских полномочий по причине роспуска парламента или в силу неисполнения должностных обязанностей не противоречит свободному мандату.

Диссертант рассматривает вопрос о мандатах членов верхних палат зарубежных государств, а также вопроса о формировании верхней палаты парламента в Российской Федерации, делая при этом вывод, что Конституция Российской Федерации, оставив на усмотрение федерального законодателя вопрос порядка формирования Совета Федерации, заложила ту правовую неопределенность, которая не разрешена до настоящего времени. Для разрешения этого вопроса предлагается изменить соответствующее положение Конституции Российской Федерации, либо установить на законодательном уровне такой порядок применения выборных процедур, который соответствовал бы положениям Конституции Российской Федерации в части формирования Совета Федерации.В третьей главе ? «Концептуальные основы   развития института депутатского мандата в Российской Федерации» ? анализируются предпосылки  возникновения и основные этапы развития конституционно-правового статуса депутата в Российской Федерации, источники законодательного регулирования депутатского статуса в Российской Федерации, виды и основные различия конституционно-правового статуса депутатов Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, основные направления формирования современной концепции статуса депутата представительного органа власти в Российской Федерации.

В первом параграфе третьей главы ? «Институт депутатского мандата: переход от советской концепции к современной» ? выявляются предпосылки  возникновения и основные этапы развития конституционно-правового статуса депутата в России.

Парламент совершенствуется вместе с обществом и государством, отражая тенденции их развития в исторических ситуациях, соотношение социальных сил в экономических, политических, военных сферах.

Следует отметить, что вплоть до XX века представительства в России не существовало и историю российского парламентаризма можно отсчитывать от 6 августа 1905 года, когда император Николай II подписал манифест и закон о создании Государственной Думы Российской Империи.

6 октября 1917 года Временное правительство распустило Думу, это было произведено в связи с назначением  выборов в Учредительное собрание, которое в свою очередь было распущено в январе 1918 года согласно Декрету ВЦИК. Именно эту дату  можно связать   завершением развития парламентаризма в России  досоветского периода. В советский период начала представительства при организации власти сохранялась, но произошел отказ от парламентаризма как особой системы организации власти, предполагающей наличие принципов разделения властей, политического  многообразия, многопартийности, свободного депутатского мандата и т.д.

Среди наиболее ярких примеров советской представительной системы можно выделить практику соединения законодательства, управления и контроля, а также императивный мандат. С 1918 года связь избирателей со своими избранниками выражается в следующем: избиратели дают представителю обязательные для выполнения наказы, а представитель со своей стороны обязуется периодически отчитываться о своей работе и работе представительного органа. Кроме того, избиратели имеют право в любой момент отозвать народного избранника, если последний пренебрегает исполнением своих обязанностей или производит иные, не согласующиеся с его высоким рангом, действия.

 За следующие десятилетия Советы, сконцентрированные партией на функции территориального социально-экономического управления, постепенно стали фактором не только государственной, политической, но и общественной структуры. В этом понимании Совет представлял собой организацию непосредственного взаимодействия власти и общества, идеально подходящую для реализации тезиса о народовластии, являвшегося главным идеологическим постулатом СССР. Деятельность Советов народных депутатов в СССР имела  всеохватывающий характер, закрепляясь соответствующей законодательной и нормативно-правовой базой, определяющей их статус и компетенцию. В той или иной степени эти направления деятельности Советов находили свое отражение в структуре их постоянных комиссий.

Среди сфер взаимодействия Советов как органов власти с населением, где ярче всего находило свое проявление взаимоотношение власти и общества, следует назвать идеологию, институт выборов и наказов избирателей, их взаимоотношения с депутатами, различные формы взаимодействия власти и общества ? письма, жалобы, обращения граждан, отражение идущих процессов в СМИ, деятельность партий и общественных организаций, работа институтов народной демократии ? сходов, собраний, референдумов, территориального общественного самоуправления, домовых, уличных и прочих комитетов, участие населения в органах народного контроля, работе постоянных и временных комиссий Советов и т.п.

С принятием Российской Конституции 1993 года начинается четвертый этап развития парламентаризма в стране. Статья 10 Конституции РФ утверждает принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную, которые самостоятельны, равноправны, независимы. Потому важную роль в системе органов государственной власти играет парламент России - двухпалатное Федеральное Собрание, являющееся постоянно действующим представительным и законодательным органом. Съезд народных депутатов России и ее Верховный Совет были представительными учреждениями советского типа с присущими им особыми чертами, с прямой ответственностью депутатов перед избирателями, юридическим выражением которой явились право отзыва депутатов, их подотчетность и наказы. Поэтому определяющим в становлении новой российской парламентской теории и практики стало отсутствие в тексте Конституции РФ норм-принципов, присущих императивному мандату. В течение многих лет Конституции Советского государства предполагали наличие правовых норм, регулирующих институты наказов, отчетов и отзыва депутата. Таким образом, анализируя Конституцию России и принятые в соответствии с ней иные нормативные акты можно сделать вывод о том, что российский законодатель пошел по пути закрепления в отечественном законодательстве свободного мандата, для которого свойственна независимость и неответственность депутатов.

Во втором параграфе третьей главы ? «Проблемы  законодательного регулирования института депутатского мандата в Российской Федерации» ? рассмотрены проблемы законодательного регулирования депутатского мандата в Российской Федерации.

Начиная с Конституции СССР 1977 года и вплоть до принятия Конституции России 1993 года, в правовом статусе народного представителя и российского представительного органа в целом, произошли серьезные изменения. Они затрагивают такие важные проблемы, как характер депутатского (парламентского) мандата, ответственность и неприкосновенность парламентария, его права и обязанности как по отношению к избирателям, так и  государству,  а также несовместимость мандата с определенными видами деятельности и должностным положением. Одним словом, с долей некоторого обобщения можно говорить о трехзвенной структуре конституционно-правового статуса депутата, то есть о полно­мочиях, гарантиях и ответственности народного представителя. Именно такую структуру конституционно-правового статуса депутата предполагает законодатель в Федеральном законе от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ (в ред. от  21 ноября 2011 г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Конституционные нормы определили лишь основные направления деятельности российского парламентария, их конкретизация произошла в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. При этом следует отметить противоречия в законодательстве затрагивающие статус народного представителя в целом.

Так, изменения,     внесенные     в     законодательство     о     статусе     депутата Государственной Думы в последние годы, усиливают партийную дисциплину в парламенте. По существу указания фракции становятся для депутата своего рода наказом, поскольку не предусматривается реальных     возможностей безответственного отступления от них. Это,  с  одной  стороны,  позволит обеспечить стабильность в парламенте, однако с другой стороны,  лишит депутатов инициативности, свободы выражения мнения может способствовать подмене  интересов   народа   интересами   политической  партии   и   созданию условий для активного финансово-промышленного лобби.

В законодательстве  о  статусе  депутатов Государственной  Думы  не  зафиксирована обязанность депутата  проводить отчеты   перед   избирателями,   однако   имеется   указание   на   необходимость информирования их о своей деятельности. В законодательстве о выборах под «отчетом  депутата  о  проделанной  работе»   подразумевается   предвыборная агитация кандидата в депутаты и запрещаются отчеты перед избирателями, не оплаченные из средств избирательного фонда. Представляется целесообразным предусмотреть обязанность депутата Государственной Думы, снабженную санкциями перед парламентом, отчитываться перед избирателями через СМИ не реже 1 раза в год (в том числе в случае выдвижения в качестве кандидата на очередных выборах). Отчетность депутата перед избирателями после вступления в силу нового законодательства    будет    иметь    меньшее    значение    по    сравнению    с подконтрольностью    его    фракции.   Информированию    избирателей    о деятельности   депутатов  способствуют   их встречи  с   избирателями, деятельность СМИ и возможность личного посещения избирателями заседаний Государственной Думы.

 Изменения законодательства существенно сказываются на характере взаимоотношений депутата с избирателями. С одной стороны, депутат уже не сможет действовать абсолютно свободно, руководствуясь лишь конституцией и своей совестью. Он вынужден ориентироваться на фракционную дисциплину, даже если его личная позиция отличается от позиции партии или претерпела изменения с момента избирательной кампании. С другой стороны, нет и столь жесткой зависимости депутата от избирателей, которая существует при императивном депутатском мандате. Несмотря на то, что сохраняется обязанность поддерживать связь с избирателями, депутат не будет принимать наказы избирателей, может не отчитываться перед ними. Не допускается и процедура отзыва депутата непосредственно избирателями. Таким образом, в результате предлагаемых законодателем изменений мандат депутата Государственной Думы нельзя отнести ни к свободному, ни к императивному. И хотя российское законодательство не предоставляет права партиям напрямую отзывать депутатов, схожесть вводимой в Российской Федерации модели с партийным императивным мандатом очевидна.

В настоящее время  положительными последствиями реформы, законодательства о статусе депутата, являются создание условий для партийного развития в стране, стабильность в парламенте. Однако, опираясь на зарубежный опыт, отметим негативные тенденции. В частности, опосредованный партией мандат депутата Государственной Думы будет способствовать подмене   в   деятельности   депутата   интересов   народа   интересами   партии. Широкие   слои   населения,   в   том   числе   беспартийные,   лишаются   своего представительства   в   Думе.   Новое   законодательство   влечет   за   собой бюрократизацию  парламента.  Депутат  фактически   лишается   естественного права любого человека - свободы выражения мнения, превращается в «винтик партийной   машины».   Указанные   изменения   являются   ярким   примером реформирования «сверху». Для политических партий создаются нормы «на вырост»,   без   учета   общественного   мнения.   Реформа   способна   усилить разочарование граждан в представительной демократии. Текущие изменения законодательства, по мнению диссертанта, способны во многом предотвратить вышеуказанные негативные тенденции.   

В третьем параграфе третьей главы ? «Особенности правового статуса депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов России» ? определены виды и выделены особенности правого статуса депутатов Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов России.

Важным аспектом государственно-правового регулирования статуса законодательных органов является определение правового положения их депутатов. Такое регулирование осуществляется как на федеральном уровне, применительно к членам Федерального Собрания РФ, так и на региональном, а также и на уровне местного самоуправления. Преодолению недостатков могло бы способствовать внедрение модельных актов, касающихся регламента деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов России.

Содержание правового статуса депутата представительного органа субъекта РФ формировалось на протяжении всего периода строительства органов государственной власти в регионах России.

По мнению диссертанта, создание института профессионального парламента в субъектах Федерации в условиях разделения полномочий между законодательной и исполнительной властью значительно снизит зависимость таких парламентов от исполнительной власти, что будет способствовать выработке независимых предложений по экономическому и социальному развитию региона.

Проблема неприкосновенности депутата регионального парламента весьма актуальна. Регулярно появляющиеся предложения отменить депутатский иммунитет встречают все большее понимание среди рядовых избирателей, поскольку он ассоциируется с возможностью депутата уйти от ответственности, воспользовавшись депутатской неприкосновенностью. Однако особенность статуса заключается в том, что депутат является представителем народа, выражает его интересы в парламенте и, как должностное лицо,  должно быть защищено от неоправданного преследования по политическим мотивам. Составная часть мандата ? неприкосновенность депутата. В зарубежных странах и традиционно в советском законодательстве нормативно регламентировался процесс привлечения депутата к уголовной и административной ответственности. Он имел особенности по сравнению с общим порядком привлечения граждан к ответственности.

На современном этапе реализации задач по совершенствованию системы государственного управления на первый план выступает научно-обоснованная концепция формирования правового государства, а также перспективы развития конституционно-правового статуса депутата в Российской Федерации, которые и рассмотрены в  параграфе четыре третьей главы ? «Основные направления развития депутатского мандата  в Российской Федерации».

 Полномочия депутата в демократическом обществе крайне важны и разнообразны. Он является представителем народа в высшем органе власти, участвует в законодательной функции, в осуществлении внешнеполитической деятельность. Во всех Конституциях мира закреплению статуса парламента отводится значительное место. Системный подход позволяет рассматривать парламент России как целостную систему, главным компонентом которой выступает личность депутата с его объективными и субъективными связями.

Несмотря на произошедшие в связи с принятием Конституции РФ 1993 года  глубокие преобразования в организации деятельности депутата высшего представительного и законодательного органа страны, в частности, осуществление такой деятельности на постоянной профессиональной основе, приходится констатировать, что сегодня проблемы профессионализации депутатской деятельности далеко еще не решены. Значительная часть депутатов Государственной Думы не имеет необходимой для эффективной законотворческой деятельности подготовки. Принцип профессионализма деятельности депутатов пока не получил ни должной теоретической разработки, ни соответствующей законодательной и иной нормативно-правовой регламентации. Рамочное конституционное регулирование данного принципа нуждается в конкретизации и детализации его в специальных нормативных актах. В целях обеспечения профессионализма в деятельности депутатов должен быть создан механизм организации и научно-методологического руководства профессиональной подготовкой и повышением квалификации депутатов. Необходимо внедрить систему обучения депутатов основам парламентской деятельности. Проводимые ныне в этом направлении мероприятия не отвечают современным требованиям.

Необходима четкая правовая регламентация трудовой дисциплины депутатов, их трудовых обязанностей. Недостаточное регулирование этих вопросов на федеральном уровне на практике приводит к коллизии права и возникновению многочисленных спорных ситуаций, решение которых на сегодняшний день возможно только с участием Конституционного Суда РФ.

Проблема свободного или императивного мандата должна решаться по-новому, с использованием опыта отечественных и зарубежных юристов. Не противостояние, а поиск оптимального сочетания основных признаков свободного и императивного мандата является залогом разработки законодательства, реально гарантирующего права избирателей в России. В чистом виде ни императивный мандат, ни свободный мандат не являются оптимальными правовыми конструкциями, способными придать парламентской системе России завершенный характер. Решение проблемы заключается в разработке мандата смешанного вида, совмещающего положительные стороны обоих видов. Смешанная модель депутатского мандата теоретически позволит депутатам действовать в интересах всего общества, не подвергаясь давлению извне, вести свои дела свободно и под свою ответственность. Мандат, выработанный в условиях реальной многопартийности, политико-идеологического разнообразия, мандат, обеспечивающий в полной мере права и свободы человека – это выбор, который уже сделала современная демократическая Европа и который предстоит сделать России.

Неответственность народного избранника, которая не рассматривается как синоним «безответственности», должна иметь свои четкие законодательные рамки. Независимость депутата должна заключаться исключительно в невозможности влияния на волю депутата со стороны кого-либо (избирателей, территориальных или национальных групп, партий, экономических корпораций или лобби).

Абсолютно безответственный депутат, равно как и депутат, лишенный иммунитета, ? это две крайности, каждая из которых таит в себе серьезную опасность для отечественного народного представительства. Одновременно предложения о лишении или уменьшении неприкосновенности депутата не приемлемы для российской парламентской системы, поскольку допускают недобросовестное использование правовых средств с целью блокирования самостоятельной и независимой деятельности депутатов.

В условиях нестабильного правового поля выход из такой ситуации должен лежать в иной плоскости. Речь может идти лишь о таких мерах ответственности, которые, во-первых, не требуют внесения изменений в Конституцию РФ, во-вторых,  способны блокировать неконституционную деятельность депутатов и иных лиц, обладающих иммунитетом, и,  в-третьих, помогают депутатам действовать эффективно и оперативно. Особенно важно последнее условие, так как предложения типа ограничения иммунитета, введения института отзыва депутатов таят в себе опасность возможности недобросовестного использования правовых средств с целью блокирования прогрессивной деятельности депутатов.

По мнению диссертанта, партийный императивный мандат представляет собой не что иное, как ограничение прав депутата. Сторонники свободного типа депутатского мандата одним из коренных недостатков императивного называют «скованность» депутата интересами узкой группы граждан – проживающих на территории округа, в котором он избирался, и ввиду этого неспособностью представлять интересы всех граждан, проживающих на закрепленной территории. Это положение правильно, однако в случае с партийным императивным мандатом мы получаем систему, при которой депутат в случае добросовестного отношения к своим обязанностям представляет интересы членов и сторонников своей партии, что вступает в противоречие с положением депутата как представителя всего народа.

Необходимо внедрение и последующее развитие в законодательстве следующих принципиальных положений, которые имеют непосредственное отношение к эффективности партийного императивного мандата в качестве ответственности депутата: 1) передача на законодательном уровне решения вопроса об отзыве депутата в случае несоблюдения им требований, которые касаются его партийной принадлежности, политическим советам партий соответствующих уровней как наиболее открытым для общественности институтам политических партий. В настоящее время данный вопрос отнесен к внутрикорпоративным вопросам партий и зачастую решается исполнительными комитетами; 2) создание возможности отзыва муниципального депутата исходя из его императивного мандата по рекомендации граждан. Это предоставит потенциальную возможность отзыва депутата гражданами, проживающими на подотчетной территории, которые являются членами других партий либо не являются членами партий вообще, что представляется, очевидно, эффективным шагом на пути построения ответственной власти без ущерба для свободы депутата и демократичности процесса; 3) вопрос об ответственности депутата следует рассматривать с двух сторон: как ответственность перед представительным органом и как ответственность перед своими избирателями. Абсолютно безответственный депутат, равно как и депутат, лишенный иммунитета, ? это две крайности, каждая из которых таит в себе серьезную опасность для отечественного народного представительства. Одновременно, предложения о лишении или уменьшении неприкосновенности депутата не приемлемы для российской парламентской системы, поскольку допускают недобросовестное использование правовых средств с целью блокирования самостоятельной и независимой деятельности депутатов; 4) что же касается мандата  депутата Государственной Думы, то, по мнению диссертанта, необходимо установление законодательного баланса между принципами свободы и ответственности в содержании правового статуса депутата. Это связано не только с мандатом депутата, но и с совершенствованием иных элементов содержания правового статуса депутата. Важно четко отграничить права депутата от его обязанностей, предусмотреть ответственность депутата перед Государственной Думой за неисполнение должностных обязанностей, рационализировать предоставляемые депутату гарантии реализации прав и обязанностей    (в   том   числе   сузить   депутатскую   неприкосновенность, предусмотреть гласную процедуру определения депутатского вознаграждения, лимитировать предоставление дополнительных услуг); 5) на сегодняшний день в своем реальном виде ни свободный, ни императивный мандат не являются оптимальным выбором для Российской государственности и правовой системы. Конституция РФ прямо не прописывает вопрос о природе депутатского (парламентского) мандата, но утверждает принцип парламентаризма (по своей сути отрицающий обязательный мандат) и не закрепляет нормы ? признаки императивного мандата. Нет упоминаний об элементах императивного мандата и в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В связи с этим в параграфе научно обоснована необходимость конституционного закрепления нормы, либо прямо закрепляющей свободный мандат, либо подтверждающей императивный.

В заключении подведены итоги исследования и сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Основные положения диссертационного исследования

 опубликованы в следующих работах:

  1. В ведущих рецензируемых научных журналах,

рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации

  1. Варлен М.В. Реализация принципа конституционной законности в деятельности законодательных органов субъектов России // Конституционное и муниципальное право. 2012. №3.  0,5п.л.
  2. Варлен М.В. Взаимодействие депутатов двух уровней: субъекта Российской Федерации и муниципального, как условие эффективности осуществления публичной власти на территории субъекта России // Представительная власть. XXI век. 2012. №.1. 0,5 п.л.
  3. Варлен М.В.  Принцип конституционной законности в деятельности представительной власти  муниципального уровня // Местное право. 2011. № 5. С.41-48. 1 п.л.
  4. Варлен М.В.  К вопросу о преемственности института депутатского мандата в государственной (конституционном) праве // Евразийский юридический журнал. 2011. № 1. С. 66-71. 0,8 п.л.
  5. Варлен М.В.   Особенности конституционного статуса парламентария в международном праве и зарубежном законодательстве // Правоведение. 2010. № 3. С. 173-181. 1 п.л.
  6. Варлен М.В.   Статус депутата в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Представительная власть. XXI век. 2010. № 12. С. 26-29. 0,8 п.л.
  7. Варлен М.В. Правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Приволжском федеральном округе: компетенция и структура //  Вестник СГАП. 2010. № 3 (73). С. 22-30. 1 п.л.
  8. Варлен М.В.  Генезис конституционно-правового статуса парламентария // Lex Russica.  2010. №2. С.341-350. 1 п.л.
  9. Варлен М.В.  Юристы здесь были всегда! // Юрист вуза. 2010. №1. С.10-15. 0,3 п.л.
  10. Варлен М.В.   Особенности реализации правового статуса политической партии через выдвижение кандидатов в депутаты // Право и политика. 2009. №11. С.2223-2230. 0,7 п.л.
  11. Варлен М.В.    Понятие и основные элементы конституционно-правового статуса парламентария в России // Современное право. 2009. №10. С.18-23. 0,6 п.л.
  12. Варлен М.В.    Парламентарий как понятийная категория конституционного права //  Современное право. 2009. №9. С.21-26. 0,7 п.л.
  13. Варлен М.В.   Институт парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства // Современное право. 2009. №6(1). С.21-26. 0,6 п.л.
  14. Варлен М.В.   Философско-правовые источники теории парламентаризма //  Современное право. 2009. №5(1). С. 2-7. 0,7 п.л.
  15. Варлен М.В.   Статус парламентария в субъекте Российской Федерации (на примере Приволжского федерального округа) // Право и политика 2009. №1. С.30-38. 1 п.л.
  16. Варлен М.В.   Некоторые аспекты народного представительства в Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве 2008. №5. С.23-25. 0,7 п.л.
  17. Варлен М.В.   Структурно-содержательные элементы основ статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (Конституционно-правовой аспект) // Lex Russica. 2007. №6. С.1064-1086. 1 п.л.
  18. Варлен М.В.   Правовой статус депутата и выборного должностного лица (проблемы теории) // Юридический мир. 2006. № 8. С.30-35. 0,5 п.л.
  19.  Варлен М.В. Народный представитель: теория и практика // Законодательство и экономика. 2005. №11. С.5-7. 0,5 п.л.
  20. Варлен М.В.  Правовой статус депутата и выборного должностного лица (проблемы теории и практики) // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2005. №4. С.31-38. 0,75 п.л.
  21.   Варлен М.В.  Новые аспекты института российского гражданства // Законность. 2002. №12. С. 5-9. 0,5 п.л.
  22. Публикации в иных изданиях
  23. Varlen M.V. Parlamentarism: theory and practice // Oxford Journal of Legal Studies. Volum 33. Number 2. Spring 2012. ISSN 0143- 6503. Oxford University Press.
  24. Варлен М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы. Монография. М.: Проспект. 2010. 10,5 п.л.
  25. Варлен М.В. К концептуальным основам развития института депутатского мандата в России // Сборник тезисов. Кутафинские чтения. Материалы международной научно-практической конференции. М.: МГЮА имени О.Е.Кутафина, 2010. 0,8 п.л.
  26. Варлен М.В.  Законодательная политика в сфере модернизации образования // Российская газета. 2010. №43 (5122). 3 марта. 0,1 п.л.
  27. Варлен М.В.   Правовую грамотность школьникам // Ректор вуза. 2010. №6. С.36-38. 0,3 п.л.
  28. Варлен М.В.  Основные различия в конституционно-правовом статусе парламентария высших органов власти и органов местного самоуправления Российской Федерации // Право и жизнь. 2010. №139. С. 49-64. 1 п.л.
  29. Варлен М.В.   Хороший юрист востребован всегда // Ректор вуза. 2009. №5. С.48-50. 0,3 п.л.
  30. Варлен М.В.  Конституция Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА акад. РАН О.Е.Кутафина  // М.: Агентство (ЗАО) «Библиотечка РГ». 2009. 0,8. п.л.
  31. Варлен М.В. Российское гражданство как предмет межотраслевого регулирования // Сборник тезисов. Кутафинские чтения. М.: МГЮА.2009. С.25-29. 0,8 п.л.
  32. Варлен М.В. Депутатский мандат: конституционно-правовые элементы и механизм реализации // Сборник трудов кафедры конституционного и муниципального права России, посвященный 15-летию Конституции Российской Федерации М.:МГЮА. 2009. 1 п.л.
  33. Варлен М.В. Конституция Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА акад. РАН О.Е.Кутафина  // М.: Агентство (ЗАО) «Библиотечка РГ». 2003. 0,8 п.л.
  34. Варлен М.В. Некоторые противоречия российского федерализма //  Право и жизнь. 2001. №41. С.46-54. 0,5 п.л.
  35. Варлен М.В. О думских фракциях и группах // Право и жизнь. 1998. № 15. С. 74-79. 0,5 п.л.
  36. Варлен М.В. Неприкосновенность депутата регионального уровня // Право и жизнь. 1997. № 11. С. 62-67. 0,5 п.л.

 

III.Учебные пособия и методические работы

  1.  Варлен М.В. Статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.  Конституционное право: Учебник для бакалавриата / Отв.ред.проф. В.И.Фадеев. М.: Проспект. 2012. 30/1п.л.
  2. Варлен М.В. Реализация принципа конституционной законности в деятельности законодательных органов государственной власти. Конституционная законность: Учебное пособие для магистров / Под ред.проф. В.В.Комаровой. М., 2012, 10/1 п.л.
  3. Варлен М.В.  Гражданство: России и СНГ. Учебно-практическое пособие. М.: Проспект. 2010. 20,5 п.л.
  4. Варлен М.В.  (в соавторстве с В.И.Фадеевым). Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы.  Учебное пособие. М.: Норма. 2008. 28/9 п.л.
  5. Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации (программа спецкурса) // М.: МГЮА, 2006. 0,5 п.л.
  6.  Варлен М.В. Формы непосредственной демократии Российской Федерации (сборник методических материалов) // М.: МГЮА, 2005. 1п.л.
  7. Варлен М.В. Конституционное право России (сборник методических материалов) // М.: МГЮА, 2004. 0,5 п.л.
  8. Варлен М.В. Конституционное право России (учебно-методические материалы) // М.: Университет Н. Нестеровой, 2001. 3 п.л.
  9. Варлен М.В.  Конституционное право России (сборник методических материалов) // М.: МГЮА, 2001. 0,4 п.л.
  10.  Варлен М.В. Конституционное право России (сборник методических материалов) // М.: МГЮА, 2004. 0,5 п.л.
  11.  Варлен М.В. Формы непосредственной демократии Российской Федерации (сборник методических материалов) // М.: МГЮА, 2005. 1п.л.
  12. Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации (программа спецкурса) // М.: МГЮА, 2006. 0,5 п.л.

См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края» // СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1601.

См.: СЗ РФ. 1994. № 2. Ст.74; 1996. №12. Ст.1034; 1999. №28. Ст.3466; 2001. №7. Ст.614, №32, Ст.3317; 2003. №2. Ст.160, №27. Ст.2700; 2004. №17. Ст.1588, №25. Ст.2484, №51. Ст.5128; 2005. №19. Ст.1749; 2006. №29. Ст.3126, №31. Ст.3427; 2007. №1. Ст.40, №6. Ст.683, №10. Ст.1151, №16. Ст.1828, №18. Ст.2118; 2008. №13. Ст.1186, №44. Ст.4996, №52. Ст.6229; 2009. №7. Ст.772, №20. Ст.2391; 2010. №31. Ст.4181, №47. Ст.6029; 2011. №1. Ст.16, №31. Ст.4703, № 48. Ст. 6730.

См.: Послание Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 года // Российская газета. 2011. № 290. 23 декабря.

См.: Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.