WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ СЛУЖБА: СИСТЕМНЫЕ СВОЙСТВА, ФУНКЦИИ, ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам

 

На правах рукописи

АРТЕМЬЕВ Александр Михайлович

ГОСУДАРСТВЕННАЯ

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ СЛУЖБА:

СИСТЕМНЫЕ СВОЙСТВА, ФУНКЦИИ,

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Специальность -

12.00.14 – административное право;

финансовое право; информационное право

12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

 

 

 

Москва – 2008


Работа выполнена на кафедре административного права

Московского университета МВД России.

 

Научный консультант:            заслуженный работник высшей школы РФ,

доктор юридических наук, профессор,         

                                                КИКОТЬ Владимир Яковлевич

 

      Официальные оппоненты:      доктор юридических наук, профессор

БУШКЕВИЧ Василий Николаевич

доктор юридических наук

                                                  КОРОВНИКОВ Александр Венидиктович

                  

доктор юридических наук, доцент

КАПЛУНОВ Андрей Иванович

 

       Ведущая организация:   Всероссийский научно-исследовательский

                                                   институт МВД России

 

 

Защита состоится 10 июля 2008 года, в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д 203.019.01 при Московском университете МВД России по адресу: 117997, Москва, ул. Академика Волгина, 12.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан  «______» ____________2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета                                    И.И. Лизикова


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ



Актуальность темы для современной науки чрезвычайно велика и обусловлена теоретической и практической значимостью проблем, связанных с созданием нового вида государственной службы – правоохранительной службы - и развитием самостоятельного института права, связанного с ее обеспечением.

Создать действенную государственную правоохранительную службу в составе общей системы государственной службы в объеме, структуре и правовой урегулированности, принятых в развитых демократических государствах, - дело ответственное и очень сложное. Сегодня предпринимаются решительные шаги на пути становления государственной правоохранительной службы России, обсуждаются концептуальные идеи, взгляды, идет осознание отечественного и мирового опыта, закладываются основы coответствующих законодательных актов.

Исследовательский интерес к указанной теме обусловлен, несомненно, и тем, что, в соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», продленной до 2006-2007 годов, Указом Президента Российской Федерации от 19.11.2002 г. №1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» МВД России вместе с другими заинтересованными ведомствами проводит большую работу по формированию законодательной базы правоохранительной службы.

Значительные изменения, произошедшие в отечественной правовой науке в последние десятилетия, сказались и на исследовании категорий и институтов административного права, привели к пересмотру традиционных оценок их содержания. Особое внимание ученых направлено на группу так называемых правоохранительных органов и, в частности, на институт правоохранительной службы.

Несмотря на обилие научных работ по вопросам государственной службы в целом, в юридической науке существует очевидный дефицит работ, посвященных отдельным видам государственной службы, раскрывающих их сущность и специфику. Недостаток внимания юридической науки затронул и институт правоохранительной службы, играющей в условиях обеспечения безопасности личности и государства, борьбы с терроризмом, особую роль. Между тем, необходимость в качественной разработке теории правоохранительной службы объективно существует. Она обусловлена, в частности, тем, что существование правоохранительной службы и ее самостоятельное законодательное регулирование определено Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации».

Процессы демократических преобразований, происходящие в России, не позволяют при подготовке правовой базы правоохранительной службы замыкаться на одной лишь ее правоохранительной функции, что свойственно более полицейскому, а не правовому государству. В современных условиях задачи и цели правоохранительной службы значительно шире, охватывают значительный круг различных правовых, социальных и нравственных явлений. Указанное обстоятельство приводит к необходимости рассматривать их в качестве самостоятельной системы.

В настоящее время категория правоохранительной службы должна исследоваться комплексно и стать основой новой, самостоятельной теории, роль которой пока отечественное административное право выполнить в требуемом объеме не в состоянии, поскольку оно базируется на положениях теории разделения властей, в силу чего оно ограничено исследованием лишь управленческих структур государственных органов. Однако правоохранительная служба не может ограничиваться сферой управления. В рамках правоохранительной службы управление является не видом правовой деятельности, а только ее методом. Поэтому вопросы о функциях правоохранительной службы и ее правовом обеспечении должны быть отнесены к предмету теории правоохранительной службы.

Современная административно-правовая теория требует пересмотра также и в вопросе о статусе судебной власти. Теория, основанная на воззрениях о том, что самостоятельность судебной власти и ее независимость требует рассмотрения правоохранительной службы только как разновидности исполнительных государственных органов, в которых она предусмотрена, явно отстает от современных реалий.

Как показывает анализ научной литературы, в теории пока отсутствует концептуальность в рассматриваемом вопросе, что в первую очередь сказывается на качестве законодательства.

Проводимая в Российской Федерации в течение последних лет административная реформа затронула все важнейшие сферы правового регулирования отношений между государством и его гражданами, значительные изменения претерпел институт государственной службы, была создана новая система государственной службы. Между тем, институт правоохранительной службы как вида государственной службы реализуется в сложных условиях. Подтверждением этому является, например, отсутствие самого понятия и определения правоохранительной службы, неопределенность в понимании ее места, задач и функций в общей системе государственной службы, отсутствие исследований правоохранительной службы с точки зрения различных институтов права; отсутствие единого перечня федеральных органов исполнительной власти, где должно быть предусмотрено прохождение правоохранительной службы; отсутствие единого кодифицированного акта, который компенсировал бы разбросанность решений этих и ряда других вопросов по множеству нормативно-правовых актов различного уровня. Эти факты позволяют говорить о значительной бессистемности правового регулирования правоохранительной службы, о дублировании и противоречии одних норм права другим.

Актуальность исследования правоохранительной службы связано и с расширением правового статуса российских граждан. В связи с этим преимущество ведомственного нормотворчества в этой сфере управления крайне нежелательно. Не только общие, но и иные нормы целесообразно закреплять на уровне законов, а не ведомственных положений о той или иной службе.

Анализ функционирования государственной правоохранительной службы с разных точек зрения: как теоретическую конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования го­сударственно-служебных правоотношений - должен помочь законодателю в формировании новой законодательной базы прохождения правоохранительной службы.

Правовой аспект государственной правоохранительной службы важен для того, чтобы увидеть юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достига­ется практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий правоохранительных служащих и компетенции исполнительных орга­нов, в которых она осуществляется.

Государственная правоохранительная служба — сложный социально-право­вой институт, изучение которого требует комплексного ана­лиза его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирую­щих государственно-служебные отношения, т.е. права, обя­занности, ограничения, запреты; стимулирование, ответствен­ность служащих, прохождение государственной правоохранительной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отноше­ний. Здесь отчетливо проявляется институциональный характер государ­ственной правоохранительной службы.

Целями данного диссертационного исследования являлись: обоснование существования государственной правоохранительной службы как предмета комплексного межотраслевого института российского права, а также выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательной базы для организации и осуществления правоохранительной службы в Российской Федерации.

Для достижения указанных целей диссертантом решались следующие задачи:

- проследить становление системы государственной службы России в различные исторические периоды ее развития и возникновение предпосылок для зарождения правоохранительной службы как ее самостоятельного вида;

- определить характеристики правоохранительной службы, выражающие ее природу и сущность, и на их основе дать понятие правоохранительной службы;

- определить задачи и функции правоохранительной службы в общей системе государственной службы;

- исследовать структуру правоохранительной службы как правового и социального института;

- исследовать правоохранительную службу с точки зрения обеспечивающих ее институтов права;

- установить комплекс федеральных органов исполнительной власти, где может быть предусмотрено прохождение правоохранительной службы, и на их основе описать модель реализации института правоохранительной службы;

- исследовать институты правоохранительной службы и системы правовых норм, регулирующих основания и порядок ее прохождения, и на этой основе выявить особенности комплексного межотраслевого института ее регуляции;

- разработать подробные рекомендации федеральным органам исполнительной и законодательной власти по совершенствованию законодательства в сфере прохождения правоохранительной службы, в том числе - по совершенствованию административно-правового режима осуществления прохождения правоохранительной службы и разрешению существующих в данной сфере проблем

Методологическая база исследования.Поставленная в диссертации проблема требует междис­циплинарного подхода и использования научного аппарата по теории государства и права, конституционному праву, философии, логике, методологии науки, культурологии, философской и педагогиче­ской антропологии, различным направлениям психологии и педагогики, философии права, а также результатов исследований по различным отраслям права.

Проблематика исследования создает в определенной степени методологически уникальную ситуацию, поскольку работа, посвященная межотраслевому аспекту права, сама должна базироваться на принципах интеграции, дифференциации, иметь относительно самостоятельные структурные компоненты. В силу этого в основу исследования положена научная парадигма, характеризующаяся как интегративно-дифференцированный анализ. А поскольку предметной областью исследования являются сложноструктурированные, многоаспектные, достаточно мобильные, открытые социальные системы, в работе нашли свое воплощение некоторые принципы, составляющие существо синергетического подхода к действительности.

Для решения поставленных задач также активно использовалась система принятых в юридической норме принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения как истории, так и современности. Помимо общенаучных, наиболее соответствующими избранному методологическому подходу стали частнонаучные методы — сравнительно-правовой, историко-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический и др.

Научная работа выполнена на широкой эмпирической и источниковой базе. Основными нормативными источниками стали Конституция Российской Федерации, базовые федеральные законы: «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.); Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федеральный Закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Для проведения научного исследования использовался также весь нормативный массив, регламентирующий порядок становления и развития правоохранительных органов в РФ и прохождения в них правоохранительной службы сотрудниками и служащими, данные статистической отчетности, аналитические и справочные документы МВД России, ФМС России, ФСИН России, МЧС России, ФСКН России, ГФС России.

Предметом анализа и основой теоретических и эмпирических обобщений были и многие другие федеральные законы, регулирующие порядок прохождения отдельных видов правоохранительной службы, международно-правовые документы и нормативные акты, имеющие то или иное отношение к теме исследования.

Источником ценной информации были учебно-методические документы образовательных учреждений федеральных органов, где предусмотрена правоохранительная служба, материалы Государственного архива Российской Федерации, материалы кафедр административного права, административной деятельности конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России, аналогичных кафедр других вузов системы МВД России, а также кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС.

При подготовке диссертации учтен положительный отечественный и зарубежный опыт правового регулирования правоохранительной службы, применимый в современных российских условиях.

Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков, принадлежащих к различным научным направлениям и школам. Это работы: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, С.А. Авакьяна, Е.А. Агеевой, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Н.А. Бердяева, Т.А. Берштама, С.Н. Братуся, И.И. Веремеенко, М. Вебера, И.А. Галагана, В.М. Горшенева, О.А. Галустьяна, Б.Н. Габричидзе, Е.В. Додина, М.Ф. Забалуевой, В.Г. Игнатова, В.Н. Карташова, И.Ш. Кильясханова, В.Я. Кикотя, В.А. Козбаненко, М.Н. Коркунова, А.В. Коровникова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.П. Малахова, Е.И. Марковой, В.М. Манохина, А.В. Облонского, Л.Л. Попова, А.С. Прудникова, Т.И. Ойзермана, И.С. Самощенко, Ю.Н. Старилова, М.С. Строговича, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.Н. Чиканова, В.И. Шкатуллы, Ф.И. Шамхалова, В.В. Щукина и др.

При подготовке исследования в части формирования деятельностного и системного подходов к пониманию и изуче­нию правовых основ межотраслевых институтов использовались труды таких ученых, как В.Г. Абрамов, Ю.К. Аврутин, В.М. Бабаев, М.М. Бабаев, П.П. Баранов, К.С. Бельский, Я.М. Бельсон, Л.Ш. Берекашвили, В.П. Божьев, В.Н. Бушкевич, С.Е. Вицин, Б.И. Кожохин, А.Л. Колодкин, А.П. Коренев, C.Я. Лебедев, Т.Н. Москалькова, К. Райхер, В.П. Сальников, В.Н. Синюков, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Л.И. Спиридонов и др.

Многогранность объекта исследования, особенно в части исследования его как предмета воздействия межотраслевого института права, обусловило привлечение научных источников не только по общей теории права и государства, но и по государственному строительству и управлению, административному, конституционному, гражданскому, финансовому, семейному праву, социологии права и другим юридическим отраслям, раскрывающим теоретическую и практическую сущность вопроса. В процессе работы над диссертацией использовались работы В.А. Ананича, Ю.М. Антоняна, П.А. Астахова, В.Н. Барышева, В.М. Бакуна, Н.А. Беляева, В.В. Белоусова, А.С. Богомолова, А.Д. Бойкова, А.И. Бойцова, В.В. Бородина, Н.Т. Геннера, Н.Л. Васецкого, С.А. Воронцова, Ж. Веделя, Б.Л. Еремина, В.П. Иванова, В.М. Исакова, В.М. Курицына, В.Е. Квашиса, Ю.М. Козлова, Ю.К. Краснова, А.П. Кизлыка, С.С. Маиляна, Ю.В. Наумкина, В.В. Огородникова, А.Н. Ткача, В.В. Черникова, А.П. Шергина, И.А. Ямпольской, М.И. Яропкина и др.

Степень разработанности темы. В последние годы учебно-методическая и исследовательская работа по данной проблеме активизировалась. Издан ряд научных трудов и курс лекций, освещающих современный опыт становления функционирования государственной правоохранительной службы.

Тем не менее, многие аспекты функционирования и развития государственной правоохранительной службы, как составной части государственной службы, остаются неисследованными. Немало споров идет вокруг понятия, круга задач и функций государственной правоохранительной службы. Неисследованными остаются многие институты правоохранительной службы, в том числе правовой, социальный, нравственный и др. В имеющихся научных исследованиях, освещающих становление правоохранительной службы, слабо раскрыты особенности правового статуса ее сотрудников. Не получили достаточно полного освещения такие проблемы, как социальная сущность государственной правоохранительной службы, существующие технологии организации, прохождения, а также управления правоохранительной службой. Более внимательного изучения и осмысления в целях реформирования государственной правоохранительной службы как вида государственной службы требует зарубежный опыт наиболее развитых стран.

Объектом исследования выступает система государственной службы, сложившаяся и функционирующая в современной России, а также система правоохранительной службы, в своей основной и определяющей части выступающая как особый вид государственной службы.

Предмет обозначен самой структурой исследования, а именно – в его качестве выступают системные свойства государственной правоохранительной службы, которые должны найти адекватное воплощение в соответствующем законодательстве, структурно-функциональные характеристики данной службы, а также сложившаяся и требуемая система правового обеспечения эффективного осуществления всех функций правоохранительной службы.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

- в выделении методологических аспектов проблемы становления, развития и реализации на практике одного из видов государственной службы Российской Федерации - государственной правоохранительной службы, что, с одной стороны, позволило выработать общеправовые решения данной проблемы, а с другой стороны, помогло преодолеть постановку проблемы только в организационно-техническом плане;

- в применении методологии системного исследования, что позволило выявить наиболее общие и принципиально важные критерии, на основе которых может создаваться обоснованная и эффективная система государственной правоохранительной службы;

- в понимании правоохранительной службы и как результата теоретического конструирования, и как результата практикизаконодательного регулирования го­сударственно-служебных правоотношений;

- в понимании действительной государственной правоохранительной службы как сложного, диалектического единства исторически наработанного опыта и проявлений объективных закономерностей развития современного государства;

- в конкретизации и расширении системы понятий, способных, на взгляд диссертанта, верно и всесторонне раскрыть сущность и содержание основных аспектов деятельности правоохранительных органов;

- в установлении тенденций и перспектив развития государственной правоохранительной деятельности;

- в раскрытии системы правоохранительной службы как единства принципов, форм и средств правоохранительной деятельности, системы государственных органов правоохраны и правового института;

- в выработке концепцииорганизации, законодательного обеспечения и прохождения государственной правоохранительной службы;

- в обосновании приоритетности развития правоохранительной службы в системе  государственной службы как следствия системообразующего характера правоохранительной функции в системе функций государственной службы;

- в дополнениисовокупности объектов и субъектов правоохраны в их устоявшемся понимании группой новых объектов и субъектов правоохраны как следствия расширения содержания правоохранительной функции;

- в установлении способовреализации правоохранительной функции государства в целом посредством деятельности органов правоохраны;

- в обосновании межотраслевого характера правового института обеспечения государственной правоохранительной службы и механизма его действия;

- в рассмотрении правоохранительной службы как органичного единствасоциального, правового и политического институтов;

- в разработке и формулированиирекомендаций федеральным органам исполнительной и законодательной власти по вопросам совершенствования законодательства в сфере прохождения правоохранительной службы.

Научную новизну имеют также теоретические положения и практические выводы, выносимые на защиту:

1. Методология структурно-функционального анализа является наиболее эффективной для решения комплекса вопросов, связанных с формированием и осуществлением правоохранительной службы. При этом первичным в структурно-функциональной характеристике данного вида государственной службы является именно динамическая, функциональная сторона. Именно спецификой системы функций определено становление структуры правоохранительной службы.

2. Правоохранительная система является единством таких неотъемлемых ее элементов, как система функций правоохраны, правоохранительная деятельность, охранитель­ные юридические нормы и правоотношения, система правоохранительных органов, сложившиеся законность и правопорядок, охранительные элементы правосознания и правовой культуры.

3. Система правоохранительной службыносит открытый характер, касается ли это объема функций, объема и содержания правоохранительной деятельности или системы органов правоохраны. Именно изменением характера и числа функций правоохранительной службы определены и изменения во всех других компонентах правоохранительной системы.

4.  Множественность и разнородность объектов правоохранительной государственной службы, выделенных законодателем в качестве критерия определения направлений ее деятельности, не позволяет выделить единый критерий ее содержания, что, с одной стороны, значительно затрудняет формирование единых организационных и правовых основ государственной правоохранительной службы, а, с другой стороны, создает объективные предпосылки многофункциональной компетенции правоохранительного органа или включения правоохранительных должностей в органы, основным содержанием компетенции которых является иной вид государственной службы.

5. Изменение значимости ряда объектов правоохраны в условиях формирования правовой государственности закономерно ведет к расширению круга субъектов правоохранительной деятельности.

6. Современная отечественная государственная правоохранительная служба является следствием сложного сочетания традиций организации и осуществления государственной службы и в их положительных, и в негативных моментах со стремлением государственной власти решить современные проблемы правоохраны качественно новым способом, используя при этом опыт зарубежных стран.

7. Понимание существа и содержания правоохранительной службы связано с ее характеристикой как специфической государственной деятельности, а не системы органов (служб, подразделений и т.п.).

8. Государственная правоохранительная служба является предметом правового регулирования на основе комплексного, межотраслевого института российского права. Оптимизация данной службы, способность ее решать не только задачи государственного управления, но и общесоциальные задачи непосредственно зависит от разнообразия нормативного материала, отражающего все стороны правоохранительной деятельности.

9. Правоохранительная функция в правовом государстве приобретает комплексный характер, поскольку осуществляется во всех сферах жизни общества. При этом первостепенной оказывается содержательная, а не формальная сторона ее реализации, а ее содержание определено не исключительно самим государством, а является прямым следствием его взаимодействия с институтами гражданского общества.

10. Отличительной особенностью правоохранительной функции правового государства является то, что в оценке эффективности ее реализации преобладают общесоциальные, а не политико-юридические последствия.

11. Правовые средства организации государственной правоохранительной службы являются единственно адекватными средствами поддержания общества на уровне, когда оно динамично и способно к прогрессирующему изменению. Именно по этой причине охрана права во всем объеме его институтов и отношений оказывается необходимым условием реализации всего многообразия стоящих перед современным государством задач.

12. Основным способом реализации задачи совершенствования системы государственной правоохранительной службы является развитие системы гарантий как системы, которая должна быть в полной мере создана самим государством. Когда общество само передает заботу о гарантиях прав и свобода граждан государству, тогда государство становится правовым, а служба правоохраны оказывается способной действовать во всех существенных для жизни государства направлениях.

13. Развитие системы функций и форм правоохранительной деятельности органов внутренних дел должно быть органично связано с совершенствованием системы их полномочий. Их сбалансированность, полная согласованность являются необходимыми условиями реализации правоохранительной функции современного государства.

14. В условиях формирования правоохранительной службы, выполнение возложенных на ее сотрудников и служащих задач невозможно без четкой правовой и единой законодательной базы самой правоохранительной службы во всех федеральных органах власти, что требует скорейшего принятия единого основополагающего нормативного акта – закона «О правоохранительной службе Российской Федерации».

15. Административно-правового статус государственного служащего правоохранительной службы может быть эффективен для организации правоохранительной службы в случае соответствия ему высокого социального статуса лица, замещающего правоохранительную должность.

16. Сложность процессуально-регламентирующего регулирования государственной правоохранительной службы обусловлена ее комплексным межотраслевым характером.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что с учетом формирования нового вида государственной службы – правоохранительной службы, автором рассмотрены теоретические и практические вопросы, которые имеют большое значение для понимания ее существа и природы, целей и задач, которые перед ней ставятся. Исследование правоохранительной службы как предмета самостоятельного межотраслевого института права позволит в дальнейшем приступить к поиску новых подходов в исследовании многих институтов права, и будет способствовать развитию смежных отраслей права.

Практическая значимость исследования состоит в том, что основные теоретические положения, сформулированные в данной работе, могут быть использованы в качестве научно-методологической базы для законодательных органов при подготовке и создания действенной и унифицированной правовой базы для прохождения правоохранительной службы. В частности, отдельные положения исследования нашли свое отражение в проекте Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации».  Выработанные предложения и рекомендации могут быть применены в органах правоохраны для совершенствования организационно-управленческого обеспечения их деятельности.

Подготовленные по результатам исследования рекомендации и предложения предназначены для широкого круга специалистов в законодательной, научной и правоприменительной сфере. Особый интерес данное исследование представляет для специалистов, занимающихся изучением правовых основ межотраслевых институтов, руководителей и преподавательского состава образовательных учреждений федеральных органов исполнительной власти, занимающихся профессиональной подготовкой сотрудников и служащих правоохранительной службы.

Апробация исследования.Результаты исследования нашли отражение в трех опубликованных монографиях, научных статьях и других публикациях по теме диссертации, в ряде учебников и учебных пособий, а также в выступлениях на научных и научно-практических конференциях и семинарах. Ряд положений теории и выводов, изложенных в работе, были внедрены в учебный процесс. Некоторые подходы и предложения автора по проблеме становления и развития правоохранительной службы вошли в рекомендации, подготовленные для Правительства РФ, Федерального собрания РФ и для Министерства внутренних дел РФ - по итогам «круглого стола» на тему «Проблемы подготовки кадрового состава и прохождения службы в системе МВД РФ» (Москва, 2007 г.), в которых отражены обоснованные исследованием идеи по формированию законодательной базы для создания нового вида государственной службы – правоохранительной службы. Многие теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, использованы в практической деятельности департамента кадровой политики МВД России и кадровых аппаратов органов внутренних дел, отражены в отчете по реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» (применительно к правоохранительной службе). Идеи, концепции, предложения сформулированные автором в исследовании, нашли отражение при подготовке Министерством внутренних дел Российской Федерации совместно с Администрацией Президента Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проекта федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, включающих 7 глав, каждая из которых, в свою очередь, делится на параграфы (всего их 24), а также из заключения и списка используемой литературы.

 

 

 

 

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ





Во введении обосновывается актуальность темы, раскрывается степень ее разработанности, формируются цели, задачи исследования и пути их достижения, определяется предмет, объект и методы исследования, отражается научная новизна, положения и выводы, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость работы, формы апробации темы.

Первый раздел – «Теоретико-методологические основания исследования института государственной правоохранительной службы Российской Федерации» - посвящен вопросам научной организации познания и моделирования системы государственной правоохранительной службы как особого вида государственной деятельности.

Первая глава – «Системный подход к пониманию природы, содержания и функций государственной правоохранительной службы» - состоит из трех параграфов, в которых выявляется сущность системного подхода и его место в методологии социального познания (§ 1), определяются возможности применения системного подхода к выявлению системных свойств государственной правоохранительной службы Российской Федерации (§ 2), выясняется место государственной правоохранительной службы в системе деятельности государства (§ 3).

В первом параграфе отмечается, что повышенное внимание к системному подходу в юриспруденции в настоящее время объясняется его соответствием задачам общественной практики, задачам познания и конструирования больших систем, к которым с полным правом относится как государство в целом, так и система государственной службы. Общая теория социальной организации, общая теория социального управления и общая теория социальных систем - это теоретико-методологические образования совсем иного рода, чем методы, принципы и понятия философского или естественнонаучного знания. По своему характеру и теоретико-методологическому статусу они ближе к научно-практическим методам, содержат в себе много очень конкретного методологического материала. К теории систем такого характера относится и формирующаяся теория государственной правоохранительной службы.

Методологический аппарат указанной теории должен обладать адекватными средствами познания. И, соответственно, на первый план здесь выдвигаются как формы и конкретные правила системно-методологические познания, так и обширный понятийный аппарат. Для того, чтобы выяснить системные свойства государственной правоохранительной службы, необходимо суметь выразить объект исследования в соответствующем понятийном каркасе.

Автор выяснил, что характеристика правоохранительной службы как формы государственной деятельности в ее системном аспекте носит скорее понятийный, нежели эмпирический характер, а, значит, не может сводиться к простому описанию и перечислению государственных органов и служб. Она предполагает обращение внимания к уровню принципов, идейных, организационных и политико-правовых основ государственной службы.

Далее, в применении к предмету исследования, рассмотрены такие узловые понятия теории систем, как структура и элемент. Структура несет в себе тип, способ связей, совокупность устойчивых взаимосвязей, обеспечивающих целост­ность объекта, сохранение основных свойств при различных внутренних и внешних изменениях. Она отражает то, что остается устойчивым, неизменным при различных преобразованиях системы государственной службы. В практическом плане выявление этих компонентов системы государственной службы чрезвычайно важно, ибо ее устойчивость – главная проблема государственного развития.

Обосновывается мысль, что государственная правоохранительная служба вне сомнения относится к многоуровневым общественным системам, поэтому она практически не ограничена в возможности дифференциации, разветвления, многообразия, расширения функциональных возможностей.

В сложных структурах, охватывающих несколько уровней (общество, правовая система, государственная служба), отдельные виды и уровни связей могут рассматриваться как элементы более общей структуры, т.е. эти структуры могут выступать в качестве элементов.

В отличие от структуры понятие организации выражает не только структурные, но и динамические характеристики системы государственной службы. Государственная служба как организация представляет собой систему органов, обеспечивающих динамическое равновесие внутренних процессов системы.

Особое внимание автор уделяет раскрытию содержания принципа полисистемности, согласно которому любой конкретный объект в одно и то же время может представлять различные системы. Если принять исследуемый объект за систему, то окружающая его среда образует систему высшего порядка, Для анализа системы государственной службы чрезвычайно важно принимать во внимание такую родовую систему, как общество (или гражданское общество). Такой подход оказывает самое непосредственное влияние на определение сущностных функций государственной правоохранительной службы.

В заключение делается вывод, что применение приемов системной методологии в практике способствует лучшему решению проблем сбалансированности и комплексности в государственном управлении, системному предвидению последствий мирового глобального развития, улучшению перспективного планирования, повышения эффективности правоохранительной деятельности.

Во втором параграфе диссертант отмечает, что конструирование и описание комплексного (межотраслевого) института обеспечения государственной правоохранительной деятельности является проблемой, связанной с непосредственным, практическим применением системного подхода, с использованием его возможностей. Решение проблемы правотворчества в сфере обеспечения деятельности правоохранительных органов возможно только при опоре на системность данного процесса.

Суть системного подхода к исследуемой проблеме автор видит в органичной связи самых разных методологических подходов, которые позволяют охарактеризовать предмет как целостную систему, выработать наиболее глубокое понимание ее природы, структуры, функций и содержания. В диссертации оценивается познавательная и организующая ценность ряда методов познания государственно-правовых явлений, а именно – формально-юридического метода, синергетики, герменевтики, методов аксиологии, диалектики и др.

По мнению автора, вопрос о правовом обеспечении данного направления государственной деятельности должен исследоваться только после того, как государственная служба будет рассмотрена не только в системе государственной деятельности, но и в системе функционирования права. В первую очередь это требует рассмотрения основных подсистем единой системы государственно-правовой жизни – системы государственной деятельности, системы права и системы законодательства. Эта система в основных чертах описывается диссертантом.

Системный подход, по мнению автора, должен вывести анализ права на более высокий уровень. Это предполагает исследование его, по меньшей мере, четырех главных срезов: а) право в системе общества; б) правовая система как целостность явлений, обеспечивающих специфически нормативное регулирование общественных отношений; в) система объективного права; г) система реализации права государственными органами и службами.

Научная модель государственной правоохранительной службы - ее системы - строится с учетом не только существующего круга общественных отношений, но и действующего законодательства. Законодательство также создается не только с учетом действующей системы права, но, прежде всего, с учетом текущих практических потребностей урегулирования тех или иных общественных отношений. Система законодательства точно так же должна соответствовать системе права, как последняя должна соответствовать системе общественных отношений, регулировать которые призваны нормативно-правовые акты, составляющие систему законодательства.

Следует отметить, что с точки зрения системной методологии поиск первичного и вторичного, главного и второстепенного в конфигурации этих трех подсистем лишен научного смысла. Как одноуровневые системы они имеют связи координационные, а не субординационные.

Диссертант отмечает, что современный этап развития российского права имеет, по крайней мере, две очевидные тенденции: с одной стороны, наблюдается непрерывный количественный рост законодательства, отражающий потребность в специальном правовом регулировании отдельных общественных отношений; с другой - происходит интеграция правового обеспечения, выражающаяся во все более тесном и сложном взаимодействии и взаимовлиянии отдельных отраслей при правовом регулировании государственной правоохранительной службы. При таких условиях построение всеобъемлющей, детализированной и непротиворечивой картины действительной государственной службы представляется с научной точки зрения задачей чрезвычайно трудной, поскольку отражаемый научной теорией фрагмент социальной реальности становится все более и более сложным. Тем не менее, преодоление данной трудности возможно. Поиску таких возможностей посвящены последующие разделы диссертации.

Понять природу и особенности правоохранительной деятельности, определить ее значение и роль в государственной организации можно, только рассматривая ее системе деятельности государства. Этой проблеме посвящен третий параграф.

Деятельностный подход может дать ясное представление о пределах действия государства, его эффективности и выборе приоритетных объектов приложения государственных усилий. Исследование государственной правоохранительной деятельности опирается на общее понятие социальной деятельности. Каждый вид социальной деятельности может быть специфицирован по всем структурным моментам социальной функции, которую выполняет выделяемый рассматриваемый вид государственной деятельности.

Характер, природа направление деятельности государства являются исходными началами, определяющими существенные и отличительные признаки государственной деятельности. Речь идет в первую очередь о сущности и содержании политической власти. Политическая власть осуществляется государством, в том числе, и в форме издания общеобязательных нормативных предписаний с последующим обеспечением их реализации, поэтому деятельность государства с момента его возникновения является властной и правовой. Деятельность государства всегда имеет юридическую форму, даже если эта деятельность не «закреплена в нормативных актах». Естественно, что ни один нормативный правовой акт не может предусмотреть всех конкретных форм реализации обязанностей по конкретной должности.

Другим свойством государственной деятельности является ее публично-правовой характер. В контексте рассматриваемой проблемы весьма важно помнить о многосубъектности государственной деятельности.

Государственную деятельность непосредственно реализует многочисленный государственный аппарат, поэтому весьма важным является свойство территориальной определенности, которое выступает одновременно и как принцип пределов деятельности субъектов государственной службы.

Государственная правоохранительная служба как вид государственной деятельности имеет все перечисленные выше свойства.

Анализ основных форм деятельности государства показывает, что в широком смысле правоохранительная деятельность осуществляется в той или иной степени всеми подразделениями государства, его служащими и должностными лицами. Вместе с тем, правоохранительная деятельность в более узком ее понимании есть деятельность специальных органов, в компетенцию которых включены полномочия по обеспечению правопорядка в соответствующей социальной сфере.

В еще более узком смысле следует связывать с правоохранительной деятельностью только государственную правоохранительную службу. Государственная служба - это деятельность лица, состоящего на государственной службе в соответствующем правоохранительном органе, наделенного полномочиями по охране правопорядка в конкретной социальной сфере, в объеме и способами, установленными должностью, за соответствующее вознаграждение, выплачиваемое из соответствующего бюджета.

Таким образом, государственная правоохранительная служба как вид деятельности государственного служащего лежит в основе правоохранительной деятельности соответствующего государственного органа. Функционально и предметно разделенная, но тесно взаимосвязанная деятельность правоохранительных органов образует систему правоохранительной деятельности государства.

Во второй главе«Сущность и содержание правоохранительной функции современного российского государства»,- определяется системообразующий характер правоохранительной функции современного российского государства (§ 1), дается характеристика правоохранительной функции как формы осуществления направлений деятельности государственных органов (§ 2) и раскрывается содержание правоохранительной функции (§ 3).

В первом параграфе автор исходит из того, что функции государства тесно связаны с его сущностью. Сущность же государства заключается в организации особой политической публичной власти. Следовательно, функция государства есть организующее воздействие государства, основанное на обязательных императив­ных велениях носителей государственно-властных полномочий, прежде всего - государственных органов и их должностных лиц.

Далее утверждается, что важной характеристикой государственных функций является указание на их неразрывную связь со служебной ролью государства. Уточнение понятия «служебная роль» государства позволяет не только глубже проникнуть в природу функций государства, но и отграничить собственно функции государства от разнообразной деятельности государства и его органов. С данной точки зрения, любая функция государства, с каким бы направлением деятельности она ни была связана, характеризуется двумя отличительными признаками: во-первых, любая из них связана именно с поддержанием надлежащего государственно-правового порядка; во-вторых, любая из них связана с решением проблемы управления обществом. Функции государства – это не любая деятельность, которую осуществляет государство, а его управленческая деятельность.

Системность функций есть объективное свойство функционирования государства в целом; она выражается в необходимости координации и согласовании всех функций государства между собой. И если основные функции являются элементами, из которых складывается вся система функций государства, то каждая из основных функций, в свою очередь, - система многочисленных направлений деятельности государства. Автор доказывает, что в функции «охраны правопорядка» присутствуют и тесно переплетаются и организаторский, и регулятивный аспекты. Посредством правоохраны государство создает своеобразные барьеры для появления и развития отношений, мешающих нормальному развитию общества, и потому решает задачу управления обществом универсальным способом.

В соответствии с основными сферами общественной жизни выделяются четыре базовых функции, каждая из которых включает в себя множество более узких направлений и сторон государственной деятельности: экономическая, политическая, социальная и идеологическая функции.

При таком делении функций государства, правоохранительную функцию закономерно следует отнести к числу политических функций. Между тем, в любом государственно-организованном обществе именно правовая, а не политическая сфера, соответствует одной из базовых потребностей человека – потребности в организованности, урегулированности и предсказуемости человеческой жизни. Охранительная функция государственной деятельности проявляется в обеспечении государством общественного и правового порядка, защите и охране прав и интересов граждан и организаций, защите конституционного строя и государства от противоправных посягательств.

Функция охраны правопорядка - задача всего государства, всей системы его органов. Государство посредством правоохранительной функции не только обеспечивает охрану и восстановление нарушенного права, но и создает гарантии для осуществления гражданами своих прав и свобод.

Приоритетность правоохранительной функции обусловлена тем местом, которое правовое государство занимает в общественной жизни, а именно, во-первых, тем, что границы его деятельности задаются не самим государством, а развитым гражданским обществом, а, во-вторых, тем, что в ци­вилизованном обществе главной функцией государства может и должна стать охрана интересов человека, защита его прав. Вследствие этого правоохранительную функцию современного российского государства можно определить как системообразующую. Это означает, что посредством правоохраны создается возможность решать весь комплекс государственных задач.

Правоохранительную функцию нельзя признавать автономной среди других функций государства. Автор анализирует системную связанность правоохранительной функции с указанными выше основными функциями государства. Эта системная связанность проявляется в том, что правоохрана представляет собой необходимый момент и форму реализации политической, экономической, идеологической и социальной функций государства. Правоохранительная функция становится системообразующей функцией в правовом государстве, означает также, что принципы правового государства становятся принципами правоохраны, а это, в свою очередь, оказывает определяющее влияние на содержание непосредственных задач правоохраны.

Во втором параграфе диссертант исходит из того, что воздействие государства на конкретные виды и группы однородных общественных отношений осуществляется в правовых и внеправовых формах. Правильный выбор форм осуществления правоохранительной функции может как стабилизировать условия развития общества, оказывать созидательное воздействие, так и усиливать негативные процессы. В условиях правовой государственности предпочтение отдается таким формам осуществления государственных функций, которые бы в полной мере обеспечили реальный приоритет прав и свобод человека и гражданина, способствовали формированию гражданского общества, и сохраняли незыблемость всех принципов правового государства.

Под формами осуществления правоохранительной функции государства понимается деятельность основных звеньев механизма государства, специфика видов государственной деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций.

Автор придерживается точки зрения тех авторов, которые в качестве основных форм осуществления деятельности государства выделяют законодательную, управленческую (т.е. административную, исполнительную, распорядительную), судебную и контрольно-надзорную.

Правовые формы осуществления правоохранительной функции представляют собой деятельность, связанную с совершением юридически значимых действий в строго определенном за­коном порядке Они определяются природой субъекта государственной власти и его компетенцией в области осуществления государственно-вла­стных полномочий.

В диссертации эти формы по способам деятельности государственных органов разделены на правоустановительные, правоисполнительные и право­охранительные. В современных условиях распорядительные средства регулирования общественных отношений постепенно уступают место договорным средствам, а односторонние государственно-властные решения во все большей степени со­четаются с договорными формами взаимоотношений. Имеются серьезные основания для широкого использования административных договоров.

В параграфе уделено внимание так называемым неправовым формам осуществления правоохранительной функции. Эта деятельность не требует полного и строго­го юридического оформления и не связана с совершением юридически зна­чимых действий. Но это не означает, что организационная деятельность никак не регу­лируется правом. К внеправовым формам помимо организационной деятельности автор относит подготовку материалов для издания юридических актов, составление спра­вок, отчетов, ведение делопроизводства и многое другое.

Функции государства реализуются различными методами посредством государственных органов. В правовом государстве, для преодоления негативных явлений используются демократические методы и стиль работы, понимаемые не как абстрактная идея, а как целая система специально разработанных и реально действующих мер и механизмов, призванных обуздать, сдержать бюрократизацию. В условиях построения в России правового государства становится очевидным использование таких государственных средств и методов, которые могут обеспечить реальную защиту прав и свобод отдельных граждан и безопасное существование всего общества.

Автор обосновывает мысль, что формы осуществления функций государства нельзя рассматривать в отрыве от содержания его деятельности и от сущности государства, которые их определяют. Изменение форм осуществления функций государства предопределяется изменениями в государственной жизни, а также экономическими, социальными, политическими, идеологическими и иными отношениями в обществе.

Правоохранительная деятельность находится в неразрывной связи с осуществлением интересов тех членов социальной общности, для которых небезразлично, с какой целью организуется и осуществляется правоохранительная деятельность. Если правоохранительная деятельность осуществляется в отрыве от социальных запросов общества, то она не отвечает своему назначению в качестве функции правового государства.

В третьем параграфе автор исходит из тезиса, что вопрос о содержании правоохранительной функции государства имеет принципиально важное значение для характеристики государственной правоохранительной службы как с точки зрения понимания ее как специфической деятельности, так и с точки зрения понимания ее как системы государственных органов. Содержание правоохранительной функции есть ее динамическая характеристика, призванная отражать собственно функционирование государства, стороны реализации функций.

Процесс реализации каждой функции государства многогранен, включает в себя множество конкретных действий государственных органов. Поэтому даже простое описание процесса реализации правоохранительной функции представляет собой весьма сложную задачу.

Под содержанием исследуемой функции автор понимает наиболее стабильные, объективно необходимые и закономерные, относительно обособленные стороны реализации государственного воздействия на правовую сферу общественной жизни.

Одним из центральных является вопрос об объеме правоохранительной функции. Автор полемизирует с теми учеными, которые рассматривают содержание исследуемой функции как деятельность, осуществляемую государством, главным образом, в связи и вследствие совершаемых посягательств на правопорядок. Такое понимание явно обедняет, сужает содержание данной функции, придает ей излишне репрессивный характер, хотя эта сторона реализации правоохранительной функции в условиях современного российского государства является далеко не самой важной с точки зрения перспективы государственного развития в целом и соответствующей государственной службы.

Автор считает гораздо более предпочтительной позицию сторонников более «широкого» понимания содержания рассматриваемой функции, которые включают в него не только собственно правоохранительную деятельность, но и деятельность, направленную на создание условий для оптимального действия правовых институтов, эффективного осуществления прав и свобод личности и иных субъектов права и выполнения ими юридических обязанностей.

В содержании правоохранительной функции государства особо выделяются обеспечение, охрана, защита и восстановление правопорядка. Их существенное различие и органичное единство подробно анализируются в диссертации.

Особое значение автором придается такой стороне содержания правоохранительной функции государства, как создание и обеспечение гарантий правопорядка. Этот элемент содержания рассматриваемой функции является необходимым для решения стратегической цели осуществления охранительной функции государства - создания и поддержания такого уровня правового порядка, который необходим для нормального существования общества.

Автор отмечает, что, хотя создание таких гарантий не является содержанием собственно правоохранительной функции – они создаются, в том числе, целенаправленным воздействием государства в рамках соответствующих государственных функций, - однако, учитывая, что какая-то одна группа гарантий не способна обеспечить правопорядок, необходимо рассматривать их в комплексе с юридическими гарантиями.

В параграфе рассмотрены в связи с юридическими гарантиями иные формы гарантий. Среди юридических гарантий выделены меры по совершенствованию законодательства, меры по выявлению нарушений правопорядка, меры защиты, меры ответственности, меры надзора и контроля и меры профилактики, а также процессуальные гарантии.

Изучение сложной проблематики, связанной с функцией обеспечения, охраны, защиты и восстановления правопорядка в полном объеме предполагает изучение организационно-правового механизма указанной функции.

В третьей главе – «Становление и развитие системы государственной службы в России» - выделены три исторических этапа, значимых для выяснения закономерностей развития отечественной государственной службы: становление государственной службы в Российской империи (§ 1), особенности организации государственной службы в советский период (§ 2),развитие системы государственной службы в постсоветской России (§ 3).

Формирование государственной службы России охватывает ряд различных по своему социально-политическому характеру периодов и является результатом длительного исторического процесса. Одна из особенностей процесса формирования государственной гражданской службы в самостоятельную отрасль и вид службы, отмечает автор, заклю­чалась в том, что ее становление происходило в обстановке утвержде­ния российского централизованного государства.

В первом параграфе подробно анализируются те обстоятельства, которые обусловили возникновение специфической общественной организации, при которой каждое сословие населения могло сохранить себя лишь в том случае, если несло «службу», или «тягло», в пользу государства. Основным поставщиком «начальных» людей на высокие должности был Государев двор, сложившийся в XIV-XVI вв. Он был своего рода объединением высших государственных служащих вплоть до петров­ских реформ начала XVII в.

Процесс формирования государственной службы развивался од­новременно со строительством системы органов государственной власти и их аппарата, отражая происходившие в ней изменения. Поли­тическая практика второй половины XVII в. убедительно свидетель­ствовала, что прежние институты управления в лице приказов в центральных и местных учреждениях уже не обеспечивали эффективного функциони­рования государственного механизма.

Выясняется, что с середины XVII в. все более активно формировался институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях того времени. Разветвление государственного аппарата влекло за собой увели­чение количества служащих. Но еще в XVI - первой половине XVII вв. в системе государственной власти не было строго оформленных структур.

Образование в конце XVII столетия постоянного контингента служителей приказов стало базой для возникновения в начале сле­дующего века нового типа кадров государственных служащих. Одним из итогов петровских административных реформ стало более четкое разграничение функций между отраслями управленческой деятель­ности. Эти реформы завершили процесс выделения гражданской служ­бы в специальную отрасль государственного управления, ее обособле­ние от военной и придворной деятельности.

В силу специфики становления и укрепления российского централизованного государства с монархической формой правления в России утвердился тип государственной службы как повинности. Строго определенная управленческая специализа­ция отсутствовала.

Законодательно существование чиновничества как особой груп­пы населения и его правовое положение были оформлены в первой четверти XVIII в.  Была введена единая система чинов, номенклатура должностей, их ранжирование в каждом виде службы, распределение по классам, старшинство в рамках одно­го рода служащих.

В диссертации анализируется содержание нормативных актов, регламентировавших прохождение государственной службы, определявших основы подбора кадров, важнейшие принципы ее организации. К ним относились полное соответствие действий чиновников всех уровней законам Российского государства, централизм в управлении основными сферами государ­ственной жизни, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подконтрольность государственных органов и государ­ственных служащих руководящим властным институтам, ответствен­ность персонала государственных структур за порученный участок управления и исполнение своих должностных обязанностей.

В XVIII в. России утвердилась система карьерной государственной службы. Принципы, определявшие ее, анализируются в данном разделе.

Изучение и всесторонняя оценка складывавшейся системы государственной службы, ее принципов, механизмов формирования и воспроизводства позволяет сделать вывод о том, что к ХХ в. в России сформировался достаточно слаженный и в целом успешно действовавший механизм государственного управления.

Но диссертант выявил не только позитивные, но и негативные стороны функционировавшей в рассмотренный период государственной службы.

Во втором параграфе рассмотрена организация государственной службы в советский период. Государственная служба, сложившаяся в дореволюционной России,была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. Характерная черта новой власти — соединение законодательных и исполнительных функций. 2 декабря 1917 г.при СНК был образован Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ), истала формироваться советская система государственного управления и государственной службы.

Конституция РСФСР1918 г. закрепила систему государственного управления, основой которой объявлялись Советырабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата, а также основы национальной политики, принципы Советской Федерации, основы советской государственной службы. Развивается процесс сращивания партийных и государственных структур, партийной и государственной службы.

В 30-е гг. советское управление деформируется, усиливается идеологический и партийный монополизм, возникают и укрепляются культ личности, авторитарность партийно-государственной элиты, оторванность ее от народа, отчуждение народа от власти и управления. Утвердилась в управлении воля высшего должностного лица, власть чиновно-бюрократического аппарата, предельная концентрация полномочий в руках всевластной партийно-государственной верхушки, подчиненность советских (государственных) органов власти и управления партийным и, соответственно, советских служащих — партийным служащим. На функционировании государственной службы весьма негативно сказывались ставшие обыденными явлениями нарушение законности, принижение роли суда, прокуратуры, правовой и судебный произвол, массовые репрессии

Совершенствуемая на основе Конституции СССР система управления стала приобретать на рубеже 30 - 40-х гг. характер военного управления. Система управления обрела такие специфические неконституционные черты, как милитаризм, чрезвычайность, директивность, жесткий централизм, репрессивность и т.п. Эти черты своеобразно сочетались с конституционными принципами. Система управления применяла военно-мобилизационные принципы.

Уроки исторического опыта государственного управления 1941—1945 гг., направленного на мобилизацию всех сил государственных служащих и широких слоев населения в самоотверженном труде во имя решения жизненно важных для страны задач не теряют своей актуальности и в наши дни. Они учат, в частности, необходимости всестороннего учета всей совокупности объективных и субъективных факторов, конкретно-исторической ситуации при обеспечении эффективности управления в интересах всего народа.

Вместе с тем сложившиеся в годы войны директивный стиль, власть разбухшей номенклатурной бюрократии, чрезмерно увеличившегося аппарата государственных и партийных органов, командно-административные и авторитарные методы управления медленно изживались во властных структурах и деятельности государственных служащих.

На рубеже 40—50-х гг. явно обозначились кризисные явления в управлении и функционировании аппарата партийно-государственной службы.

С 1973 г. стала формироваться трехзвенная система управления «министерство — производственное объединение — предприятие», однако предприятия оставались бесправными. Согласование государственных планов развития народного хозяйства по-прежнему шло через партийные органы.

Наступившая стагнация экономики обусловила необходимость перестройки управления как одну из главных задач, стоящих перед обществом. В годы «перестройки» была осуществлена массовая смена кадров, которая наряду с устранением партократов привела в ряде случаев к резкому снижению компетенции политического руководства. Однако в 1990 г. в стране начался новый этап глобального социально-политического кризиса, непосредственно приведший к крушению советской государственности.

Анализируя функционирование государственной службы в советский период, автор обращает внимание на то, что правовое положение государственных служащих в этот период российской истории определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института государственной службы не признавалась. Исключение делалось лишь для отдельных категорий служащих. Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств. Государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и срасталась с последней.

Лишь в первые постсоветские годы (1992—1995 гг.) государственная и муниципальная служба в России начинает формироваться как самостоятельный институт, учитывающий отечественный и зарубежный опыт.

В третьем параграфе автор утверждает, что в начале 90-х гг. возникли определенные объективные и субъективные предпосылки для создания новой системы государственного управления. Многие ранее существовавшие виды службы упразднены, особенно в сфере управления экономикой. Возникла многопартийность, потребовавшая отделения партийной деятельности от государственной службы. Были устранены многие политические обстоятельства, препятствующие возникновению современной государственной службы.

В то же время становление государственной службы происходит скачкообразным путем, в кадровом корпусе государственных органов создалось неравновесие. В этих условиях решающим оказалось воздействие правовых механизмов - принятие Конституции РФ, вступление в силу Положения о федеральной государственной службе (1993 г.). В то же время, пока не было оснований утверждать, что становле­ние государственной службы России завершилось.

Какие в этих условиях были созданы правовые основы российской государственности и складывались предпосылки возникновения современной системы государственной службы?

Правовая основа российской государственности в конце 1991 - начале 1992 гг. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.

Но постепенно стала уходить в прошлое государственная идеология, согласно которой утверждалось, что не государство должно служить человеку, а человек — государству.

Важными шагами в правовом оформлении новой российской государственности стали начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, создание нормативных правовых документов, регламентирующих организацию и прохождение государственной службы.

В 1992—1993 гг. была окончательно разрушена система Советов и Советской власти в России — вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Федерации. Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции.

Для строительства новой российской государственности, новой системы государственного и муниципального управления важное значение имели «Положение о федеральной государственной службе», принятие и реализация Гражданского кодекса, федеральные законы «О Конституционном суде», «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), другие законы и нормативные акты. Важное значение в этом отношении имел Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Он установил правовые основы организации государственной службы РФ и Основы правового положения государственных служащих РФ. В законе были даны классификация государственных должностей государственной службы, квалификационные разряды государственных служащих, порядок прохождения государственной службы, порядок аттестации государственного служащего и ряд других важных моментов.

Большое значение для организации государственного управления, деятельности органов государственной власти и управления имел закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. Впервые было законодательно закреплено, что в государственную службу входят три вида: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба, и были закреплены принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

Таким образом, освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать «костяк» новой российской государственности, государственного управления, института государственной службы.

Второй раздел – «Структурно-функциональная характеристика государственной правоохранительной службы Российской Федерации» - посвящен исследованию системы государственной правоохранительной службы в ее динамическом аспекте, т.е. с точки зрения выявления характера ее как деятельности, осуществляемой в определенных государством (посредством соответствующих законов) направлениях.

В первой главе – «Государственная правоохранительная деятельность в правоохранительной системе общества» - определяются сущность и содержание правоохранительной системы в Российской Федерации (§ 1), выявляются основные элементы правоохранительной системы государства (§ 2), государственная правоохранительная служба рассматривается как специфическая деятельность (§ 3), анализируется зарубежный опыт организации правоохранительной службы (§ 4).

В первом параграфе отмечается, что предназначением правоохранительной системы общества является реализация правоохранительной функции. Объектом правоохранительной деятельности общества является не только устанавливаемый государством правопорядок, но и правопорядок, который можно назвать гражданским. Гражданский правопорядок - понятие более широкое и емкое, чем правопорядок в традиционном его понимании. Он охватывает отношения, соответствующие не только юридическим нормам, но и сложившимся устойчивым социальным связям, признаваемым обществом нормальными (нормативно значимыми). Гражданское общество вырабатывает негосударственную систему охраны гражданского правопорядка, включающую самостоятельный массив средств охраны и защиты прав личности, институтов гражданского общества, правовой основы социальной и политической системы. С этой точки зрения государство, его правоохранительные органы и правоохранительная деятельность - лишь часть правоохранительной системы общества.

Гражданский правопорядок обеспечивается и некоторыми государственными органами, такими, как Конституционный суд, имеющий право приостановить действие государственного нормативного акта, противоречащего нормам Конституции (являющейся актом гражданского общества, принятого общим голосованием).

Государственная правоохранительная служба является функционально-обособленной частью правоохранительной системы государства и остается ядром правоохранительной системы общества.

Конституирующими элементами содержания правоохранительной системы выступают субъекты и объекты правоохранительной деятельности, правоохранительные полномочия, средства и способы их осуществления, результаты правоохранительной деятельности.

Одним из интегрирующих элементов содержания выступает субъект правоохранительной деятельности. Система субъектов правоохранительной деятельности определяет содержание правоохранительной системы.

Другим интегрирующим элементом содержания правоохранительной системы является объект. Общим объектом является правовой порядок. Однако множественность и разнообразие сфер и форм правового регулирования неизбежно порождает и множественность предметов правовой охраны, т.е. правопорядка отдельных социальных сфер. Множественность и разнообразие объектов правоохраны определяют, с одной стороны, структурированность правоохранительной системы, а, с другой стороны, очерчивают объем и содержание средств и методов охраны правопорядка в отдельной социальной сфере.

Совокупность конкретных объектов правоохраны, соответствующие ей средства и способы представляют собой функциональное содержание правоохранительной системы и отдельных ее элементов. Функциональное содержание правоохранительной системы лежит в основе структуры ее органов.

Немаловажным элементом правоохранительной системы (государственной в целом и, в значительной степени, негосударственной ее части) являются правовые основы ее функционирования. Правовым содержанием правоохранительной системы выступает совокупность норм, определяющих вышеназванные элементы ее содержания, а также процессуальные нормы, выполняющие не меньшую правоохранительную нагрузку.

Сущность и содержание правоохранительной системы общества задают структурно-функциональные параметры государственной правоохранительной системы.

Во втором параграфе автор обращает внимание на то, что правоохранительная система государства, являясь частью правоохранительной системы общества, представляет собой согласованную совокупность правовых и государственно-организационных средств, обеспечивающих охрану системы общественных отношений.

Отмечается, что правоохранительная система является интегративным образованием, совмещающим охранительную функцию правовой системы общества в целом и обособленную часть государственного механизма в виде системы правоохранительных органов.

При этом автор обращает внимание, что правовой компонент правоохранительной системы является базовым, так как закладывает правовые, организационные и предметные параметры правоохранительной деятельности. Правовые нормы конституируют систему правоохранительных органов, определяют пределы государственной правоохранительной деятельности, фиксируют юридические средства охраны правопорядка, и только затем включаются правоохранительные органы.

Наконец, правовая составляющая правоохранительной системы разграничивает деятельность государственных правоохранительных органов и правозащитную деятельность институтов гражданского общества.

Автор указывает и на правовой принцип деятельности правоохранительных органов, из которого вытекает, что право не только создает юридические средства правовой охраны, но и строго очерчивает функции каждого правоохранительного органа и государственного служащего.

Вторым компонентом правоохранительной системы выступает ее институциональная основа, представленная системой государственных органов.

Автор дает определение правоохранительного органа. Таковым признается орган государства, который осуществляет специализированную правоохранительную деятельность, обеспечивающую охрану правопорядка, законности, борьбу с преступностью защиту прав и свобод граждан, методами и в форме установленной законом.

Учитывая, что каждый из органов правоохранительной системы действует в различных фазах правоохранительной деятельности государства, автор проводит их классификацию. Данная классификация положена в обоснование функциональных особенностей органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, образующих единый механизм правовой охраны.

Отмечается, что некоторые правоохранительные органы, в том числе и органы внутренних дел, полифункциональны, что в значительной степени обусловлено сложностью и разнообразием объектов правоохранительной системы.

Автором дается оценка роли правоохранительных органов исполнительной власти, действующих на ранних фазах правоохранительной деятельности, что обусловливает такие принципы их организации и функционирования, как единоначалие, оперативность, наличие специфических средств сбора информации, реагирование на проявления угроз охраняемым объектам и др.

В третьем параграфе утверждается, что в отечественной юридической науке не выработано общего понимания правоохранительной деятельности. В немногочисленных трудах, в которых предпринимается попытка определения понятия правоохранительной деятельности, авторы ограничиваются лишь отдельными ее признаками. Например, одни указывается на ее юридический характер по форме и содержанию, другие считают главным отличительным ее свойством легальное принуждение, третьи определяют ее по субъектно-предметным характеристикам, указывая, что это деятельность уполномоченных государственных органов по охране общественных отношений, по борьбе с преступностью и т.д.

Правоохранительная деятельность складывается из целенаправленных действий по: 1) выявлению угроз существующему правовому порядку, 2) предотвращению нарушений правопорядка, 3) пресечению нарушений правопорядка, 4) восстановлению правового порядка и 5) применению мер юридической ответственности к нарушителям правопорядка.

Анализ определения государственной службы, данного в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской федерации», дает основание для следующих суждений о специфике этого вида правоохранительной деятельности:

- субъектом этого вида правоохранительной деятельности может быть только физическое лицо, имеющее гражданство Российской Федерации;

- эта деятельность является видом государственной службы, а, значит, должна соответствовать общим признакам государственной службы, т.е. являться профессиональной и служебной;

- правоохранительная государственная служба - федеральная служба, а это предполагает ее иерархическую организацию;

- содержанием государственной службы является деятельность на должности правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях. Эти должности, во-первых, должны быть определены как должности правоохранительной службы, а, во-вторых, не в любых государственных органах, службах и учреждениях, а только в тех, которые выполняют соответствующие функции;

- содержание деятельности в виде государственной службы определяется занимаемой должностью и функциональной характеристикой государственного ведомства, где определена эта должность;

- характер выполняемой в определенной должности правоохранительной деятельности определяет специфику правового регулирования порядка прохождения конкретного вида государственной правоохранительной службы.

На основании этого автор делает следующие выводы: во-первых, характеристика правоохранительной деятельности как служебной позволяет говорить о ней как о деятельности исполнительно-распорядительного характера, осуществляемой на условиях назначаемости или найма на службу на определенный срок. Во-вторых, правоохранительная деятельность в качестве государственной службы не может осуществляться в правотворческой (законодательной) или судебной форме. В-третьих, не может считаться государственной правоохранительной службой выполнение правоохранительной деятельности в отдельных случаях лицами, не замещающими правоохранительные должности.

Правоохранительная служба лежит в основе организационно обособленной подсистемы правоохранительной системы государства.

Четвертый параграф посвящен анализу зарубежного опыта в организации правоохранительной службы.

Отмечается, что в каждом из государств действует своя система органов, осуществляющих правоохранительную деятельность, поэтому зарубежный опыт позволяет избежать лишь отдельных негативных моментов в реформировании правоохранительной деятельности, но не может дать универсального или оптимального рецепта организации правоохранительной службы.

Автор обращает внимание на увлечение в теоретических исследованиях так называемыми «моделями»; модель лишь концентрирует внимание на существенных различиях систем правоохраны и объясняет исторические, культурные, экономические и политические условия их формирования. Следует также учитывать, что в зарубежных странах реформа правоохранительной деятельности, как правило, является частью административной реформы (впрочем, как и в России) и потому направления ее развертывания определяются общими задачами реформирования государственного управления в целом.

Вместе с тем, сходство и методологическое единство административной реформы в различных странах представляется весьма интересным и довольно неожиданным феноменом. Именно поэтому столь важную роль для современного развития российского государства и общества имеет исследование теорий и моделей государственного управления и административных реформ, существующих в развитых странах, и определение границ приемлемости «импорта» данных идей и институтов в Россию.

Изучения зарубежного опыта строительства правоохранительной службы проводилось автором на основе репрезентативной выборки государств, представляющих основные современные политико-правовые системы: системы государственной службы США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Финляндии, Швеции и Китая.

Зарубежный опыт показал, что правоохранительная служба является весьма важным компонентом организации управления общественными делами. В той или иной степени почти во всех исследованных государствах наблюдается стремление к унификации правового регулирования государственной службы на основе классификации по разрядам должностей государственной службы. Общей тенденцией правового регулирования правоохранительной службы стало ее разделение на высшее политическое руководство, на государственных профессиональных чиновников, чиновников государственной службы субъектов федерации (США) и местной государственной службы (Франция).

Опыт иностранных государств интересен и в вопросах определения статуса государственных служащих правоохранительных органов. Автором выделены варианты организации и правового регулирования правоохранительной службы, сложившиеся в указанных выше государствах.

Ни в одной из стран правоохранительная служба не выделена в самостоятельный вид государственной службы. Вместе с тем, органы, традиционно осуществляющие правоохранительные функции, как правило, имеют специальное правовое регулирование, учитывающее специфику этой государственной деятельности. Правовое регулирование осуществляется на основе трех видов правовых источников: Конституции, общего законодательства о гражданской (общественной) службе и специального законодательства, устанавливающего специальные условия правоохранительной службы в отдельных органах государственной власти.

Вместе с тем, как положительный опыт следует отметить существование в большинстве указанных стран стройной системы отбора и подготовки кадров.

Во второй главе - «Функции правоохранительной службы государства» - дается общая функциональная характеристика правоохранительной службы Российской Федерации (§ 1), исследуется система социальных функций правоохранительной службы (§ 2),выявляются основные направления реализации правоохранительной функции (§ 3), а также определяются формы реализации правоохранительной функции органами внутренних дел (§ 4).

В первом параграфе утверждается, что с функциональной точки зрения государственная правоохранительная служба может быть рассмотрена как правовой институт, регулирующий порядок замещения правоохранительных должностей и прохождения службы, и как специфическая правоохранительная деятельность.

Давая общую функциональную характеристику правоохранительной государственной службе, автор обращает внимание на следующие моменты.

Во-первых, государственная правоохранительная служба является социально востребованной деятельностью, с ее помощью решаются задачи общесоциального характера.

Во-вторых, функции правоохранительной государственной службы производны от функций органа, службы или учреждения, осуществляющего обеспечение задач в сфере правоохранительной деятельности государства.

В-третьих, функции правоохранительной службы определяются родовым объектом правоохранительной деятельности: безопасность; законность и правопорядок; борьба с преступностью; защита прав и свобод человека и гражданина.

В-четвертых, функциональные особенности отдельных правоохранительных должностей определяются ее местом и ролью в механизме правоохранительной деятельности (фазе правоохранительной деятельности государства).

Вместе с тем, автор отмечает, что функции конкретной государственной должности должны определяться в соответствии с перечнем типовых должностей правоохранительной службы, устанавливаемых указом Президента, как это предусмотрено ст. 9 Федерального закона о системе службы Российской Федерации.

Автором отмечается сложность функциональной характеристики государственной правоохранительной службы в связи с множественностью и специфичностью задач, решаемых правоохранительными органами. Это обстоятельство является одной из основных трудностей в определении круга государственных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность.

Во втором параграфе диссертант указывает, что социальные функции правоохранительной службы трудно отделимы от правовых, но обширность социальной сферы как предельно широкого предмета правоохранительной деятельности не позволяет свести функции рассматриваемого вида государственной службы к организационно-правовым. Правоохранительная служба – не только правовой, но и социальный институт, она служит интересам общества, обеспечивает выполнение конституционных требований о поддержке социальной сферы. Решение этих социальных задач способствует укреплению связи государственной правоохранительной службы и общества.

Автор обосновывает мысль, что в условиях формирования новой российской государственности любая функция, связанная с деятельностью правоохранительных органов, должна иметь социальную составляющую, и вследствие этого различие между социальными и собственно правовыми функциями правоохранительной службы определено характером их юридического закрепления.

С содержательной точки зрения, определяются основные социальные функции государственной правоохранительной службы: реализация интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач государства; производство государственных социальных услуг; разрешение социальных конфликтов; регулирование социального статуса государственных служащих и др. Наряду с ними выделяются социальные функции организационного плана: социально-организационная (правоохранительная служба как образец, идеальный тип организации); социально-коммуникационная (связь правоохранительной системы с обществом, учет общественного мнения); социально-информационная (информирование общества о деятельности правоохранительных органов); социального контроля; социального регулирования (регулирование отношений в сфере труда, собственности, жилья и т.д.).

Отмечается, что в российской системе правоохранительной службы как социальном институте пока мало условий для самоорганизации и самореализации служащих, для того, чтобы раскрылся их творческий потенциал.

Значительное внимание уделено анализу специфических функций управления, прежде всего функциям корректировки, предупреждения, правоохраны, повышения эффективности управления, обеспечения эффективного использования государственных средств.

К числу специфических автор относит совокупность функций, которые реализуются на основе организации контроля исполнения: диагностическая, ориентирующая, стимулирующая, педагогическая функция, функция обратной связи.

В тесной связи с указанными функциями, которые с различных сторон отражают социальное назначение правоохранительной службы, находятся мировоззренческая и идеологическая функции.

В контексте постановки проблемы совершенствования организации правоохранительной деятельности особое место отведено анализу координирующей функции в государственной службе. Автор приводит целый ряд оснований, в силу которых весьма целесообразным было бы создание специального органа координации контроля над деятельностью правоохранительных органов - Координационного совета. Обстоятельно рассмотрен порядок формирования и механизм функционирования Координационного совета. По мнению автора, соблюдение общих правил координационной деятельности, формальных процедур согласования вопросов, принятия решений и иного взаимодействия поможет предотвратить волокиту бюрократических согласований, перекладывание ответственности и иные негативные моменты.

В заключение диссертант обосновывает мысль, что необходимость повышения качества правоохранительной деятельности следует разрешать не только за счет расширения и без того объемного списка контрольных структур, а, прежде всего, за счет повышения культурно-нравственного уровня сотрудников правоохранительной службы, развития их гражданских качеств.

В третьем параграфе дана характеристика основных направлений реализации правоохранительной службы в деятельности рассматриваемого вида государственной службы.

Под основными направлениями в данном случае понимается основная линия правоохранительной деятельности, определяемая ее объектом. Под объектом традиционно понимают, то на что направлены правоохранительные воздействия. Как уже отмечалось, общим для правоохранительной деятельности отличающей ее от иных форм охранительной деятельности государства является правопорядок.

Специфика объекта правоохранительной деятельности определяет не только направленность усилий соответствующих правоохранительных органов, но предполагает соответствующий арсенал правоохранительных средств, адекватных объекту приемов и методов правоохранительной деятельности, что традиционно определяется как специальные правоохранительные функции.

Автор обращает внимание, что законодатель, определяя понятие правоохранительной деятельности, счел необходимым выделить ряд родовых объектов путем их перечисления и тем самым дал основание для определения круга государственных органов осуществляющих правоохранительную функцию.

Основными направлениями государственной правоохранительной службы, исходя из законодательного определения, являются полномочия: а) по обеспечению безопасности; б) по обеспечению законности и правопорядка; в) по борьбе с преступностью; г) по защите прав и свобод человека и гражданина.

Далее дается характеристика основных направлений деятельности государственной правоохранительной службы. Указывается на излишне общий их характер, дающий основание для дискуссий о составе государственных органов, служба в которых может осуществляться на общих основаниях государственной правоохранительной службы. Так, например, деятельность по обеспечению безопасности не может стать основанием для признания всех государственных органов обеспечивающих различные виды социальной и государственной безопасности к числу правоохранительных. Кроме того, автор считает, что кроме предметных критериев правоохранительной государственной службы, необходимо законодательно закрепить в качестве ее существенного признака юридический характер средств и методов обеспечения определенного вида безопасности.

В настоящее время действует федеральный закон «О государственной охране», который предусматривает комплексную охрану лиц, подлежащих государственной охране, а также зданий, строений, сооружении и др. объектов целях безопасности первых. Значительный объем охранных мероприятий не имеет юридического содержания. Кроме того, закон предполагает возможность привлечения для решения задач «других государственных органов обеспечения безопасности».

Далее анализируются основные направления деятельности правоохранительной службы по обеспечению законности и правопорядка. Дается оценка, борьбы с преступностью и защите прав и свобод человека и гражданина как базовым объектам правоохранительной службы.

Отмечается, что комплексная деятельность по обеспечению правовой охраны базовых объектов, требует разнообразных средств, способов и форм, что создает объективные предпосылки для многофункциональной компетенции правоохранительного органа или включение правоохранительных должностей в органы, основным содержанием компетенции которых является иной вид государственной службы.

На основе анализа свойств и предметного состава объектов правоохранительной деятельности, отмечается, что данный перечень, требует уточнения в законе о правоохранительной службе или его детализации указом Президента, учитывая его конституционное полномочие по определению структуры федеральных органов государственной власти.

С вышеуказанных позиций анализируется действующее законодательство, косвенно определяющее перечень государственных органов, относимых к правоохранительным.

В четвертом параграфе исследуется специфика реализации правоохранительной функции органами внутренних дел, которая проявляется в разнообразии ее форм.

Отмечается, что реализация правоохранительной функции государства осуществляется всеми его органами, но, прежде всего, органами, непосредственно образованными с целью обеспечения правоохраны. При этом деятельность органов внутренних дел может быть, конечно, представлена и как правоохранительная в полном объеме, т.е. складывающаяся не только из защиты прав и свобод граждан от возможных их нарушений, но и из создания наиболее благоприятных условий для их реализации, что ведет к тому, что иные формы деятельности поглощаются правоохранительной. Однако следует согласиться с теми учеными, которые утверждают, что содержание правоохранительной деятельности органов внутренних дел связана главным образом с пресечением поведения, запрещенного правовыми нормами, применением санкций, мер принуждения в случае совершения правонарушений. При этом, конечно, сами формы этой деятельности могут быть самыми разнообразными.

При определении форм деятельности ОВД следует учитывать и тот факт, что каждое структурное подразделение, входящее в систему МВД России, имеет специфические задачи, а, следовательно, и формы их решения.

Автор исходит из того, что основными формами реализации правоохранительной функции ОВД является правоприменительная, организационная и воспитательная. Такая система форм адекватно отражает структуру деятельности как ОВД в целом, так и отдельных подразделений.

Правоприменительная форма выражает деятельность органов внутренних дел по реализации своей компетенции в сфере обеспечения прав и свобод граждан, по созданию оптимальных условий для пользования ими. Она характеризуется, в частности, изданием правоприменительных актов с целью конкретизации содержания прав и свобод человека и гражданина, установления порядка, пределов и оснований их реализации, а также индивидуализации других юридических фактов, с которыми связано дальнейшее существование прав человека и гражданина. В ходе правоприменения органы внутренних дел устанавливают наличие прав и обязанностей и их меру; определяют момент действия или факт прекращения субъективных прав и обязанностей; осуществляют контроль над правильностью приобретения прав и обязанностей.

Во многих случаях правоприменение - это целый комплекс последовательно развивающихся действий многих участников какого-либо процесса (возбуждение уголовного дела, предварительное расследование, судебное разбирательство, кассация).

Организационная форма характеризуется созданием условий для исполнения правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере правоохраны, правообеспечения прав и свобод, совершен­ствованием с этой целью организационных структур, широким примене­нием передового опыта других государственных органов, организацией взаимодействия с органами правосудия, прокуратурой, другими государственными структурами, наблюдением за исполнением должностными ли­цами и гражданами правовых документов, регулирующих обеспечение прав и свобод граждан и др.

В работе дан анализ внутриорганизационной и внешнеорганизационной форм деятельности ОВД.

Воспитательная форма определяется необходимостью повышения уровня правосознания не только граждан, но и сотрудников органов внутренних дел.

Выбор форм деятельности органов внутренних дел всегда обусловлен характером, стоящих перед ними задач. С развитием этих органов постоянно развиваются формы реализации правоохранительной функции; они приводятся в соответствие с задачами, стоящими перед органами внутренних дел на каждом этапе становления российского государства и общества.

Третий раздел – «Система правового обеспечения государственной правоохранительной службы Российской Федерации» - посвящен анализу нормативно-правового массива, определяющего правоохранительную деятельность по всем ее основным направлениям, а также определению тенденций и мер по совершенствованию правового регулирования действующей системы правоохраны.

В первой главе – «Государственная правоохранительная служба как предмет межотраслевого правового регулирования» - раскрываются структура и задачи правоохранительных органов (§ 1), государственная правоохранительная служба рассматривается как межотраслевой комплексный институт (§ 2), анализируется процесс развития правоохранительной службы как правового института (§ 3).

В первом параграфе констатируется, что для оценки государства как правового принципиально важным является наличие развитой системы субъектов обеспечения правоохраны. Эта система должна обладать рядом отличительных признаков, которые требуется теперь установить. В настоящее время, отмечает автор, в российском законодательстве отсутствует понятие и перечень (структура) федеральных органов исполнительной власти, являющихся правоохранительными органами. Разнобой в подходах к определению круга правоохранительных органов связан с отсутствием единого понимания сущности самой правоохранительной деятельности. Однако ясно, что правоохранительные органы составляют обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи.

Эти задачи в общем виде состоят либо в восстановлении нарушенного права, например, в области гражданских правоотношений, либо в наказание правонарушителей, когда восстановить нарушенное право невозможно, либо в восстановлении нарушенного права и наказании одновременно, когда возможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания. Решая эти непосредственные задачи, правоохранительные органы реализуют и весь объем возложенных на них функций.

Автор обосновывает мысль, что правоохранительная функция в той или иной мере осуществляется всеми органами государства, но для правоохранительных органов она является основной.

Для определения того, какие федеральные органы исполнительной власти относятся к правоохранительным, автор обращается к анализу ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». В системном виде компетенция каждого федерального органа исполнительной власти отражена в положении о данном федеральном органе исполнительной власти, в котором собраны воедино «разбросанные» по различным нормативно-правовым актам задачи, функции и полномочия каждого федерального органа исполнительной власти.

Анализ нормативно-правовых актов, устанавливающих компетенцию федеральных органов исполнительной власти и регламентирующих их деятельность, позволяет автору сделать вывод о том, что к правоохранительным органам необходимо отнести: Министерство внутренних дел РФ, Федеральную миграционную службу, Федеральную службу безопасности РФ, Федеральную службу РФ по контролю над оборотом наркотиков, Федеральную службу охраны РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральную службу исполнения наказаний, Федеральную службу судебных приставов, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральную таможенную службу.

Диссертант рассматривает структуру и круг задач указанных федеральных органов.

Особое внимание уделено характеристике задач и структуры МВД России. Как показал анализ нормативных актов, регулирующих деятельность МВД России, правоохранительная компетенция МВД России не ограничивается уголовно-правовыми и административными мерами борьбы с преступностью. В нее включается и иная правоохранительная деятельность, например: обеспечение общественного порядка, лицензионно-разрешительная деятельность и т.д.

Диссертант обращает внимание на две тенденции, связанные с развитием правоохранительной системы. Одна из них связана с включением в правоохранительную службу функций, свойственных структурам, обеспечивающим национальную безопасность страны с присущими ей мерами по предотвращению политических, экономических, военных и иных угроз.

Вторая тенденция, связанная с формированием правового государства, выражена в появлении новых средств реализации правоохранительной функции. Изменение объектов правоохраны в условиях формирования правовой государственности, ведет к образованию новых субъектов правоохранительной деятельности.

Третья тенденция состоит в том, что все большую активность приобретает механизм передачи негосударственным субъектам, прежде всего, органам местного самоуправления, государственных по существу полномочий по осуществлению правоохранительной функции, что позволяет привлечь население к решению насущных задач стоящих перед обществом и обеспечить эффективность реализации правоохранительной функции.

Во втором параграфе государственная правоохранительная служба исследуется еще в одном контексте данного понятия, а именно – как определенный институт, т.е. как совокупность правовых норм и предписаний, функционирующая в рамках российской правовой системы. Делается вывод, что вследствие многообразия задач, функций и структурных элементов правоохранительной системы указанная служба представляет собой межотраслевой институт.

Межотраслевые институты формируются на основе неоднородных отраслей права. Правоохранительная служба, будучи сложным, многоуровневым образованием, охватывается всеми базовыми отраслями права – конституционным, административным, гражданским, уголовным правом, но в основном – первыми двумя. При этом подчеркивается, что нормы одних отраслей применяются не в отдельности от других, хотя и вызваны к действию конкретными и разнородными задачами, а в постоянной взаимной связи, синтетично. В комплексности правоприменения заложено условие эффективной организации и управления в рамках государственной правоохранительной службы.

Автор полагает, что познание сущности и содержания правоохранительной службы как межотраслевого институтатребует изучения весьма значительного количества законодательных и иных правовых актов. Многообразие актов и содержащихся в них конкретных правовых предписаний в значительной мере объясняется тем, что деятельность различных структур правоохранительной службы касается многих государственных и должностных лиц. И все они призваны выполнять в высшей степени ответственную работу. В силу этого, в частности, требуется особо тщательная правовая регламентация построения соответствующих структур правоохранительной службы, их полномочий и полномочий должностных лиц.

Диссертант дает характеристику основным нормативным документам, определяющим содержание государственной правоохранительной службы.

Отмечается, что в этом массиве сосуществуют акты разного юридического значения (юридической силы), что их система носит в основном иерархический характер; в нем взаимодействуют положения Конституции, Федеральных законов РФ с положениями Конституций и законов субъектов Российской Федерации; указы Президента РФ с постановлениями Правительства РФ, положения международных соглашений с положениями ведомственных нормативных актов и т.д.

Автор обосновывает систематизацию всех нормативных документов и подразделяет их на следующие группы: акты общего характера; акты, относящиеся к судебной власти и правосудии, к организационному обеспечению деятельности правоохранительных органов, к нормативно-правовому обеспечению прохождения правоохранительной службы; к прокурорскому надзору в правоохранительных органах; к определению задач и функций правоохранительных органов; статусов самих работников правоохранительной сферы и т.д.

Институциональный подход к рассмотрению государственной правоохранительной службы, по мнению автора, позволяет соотнести ее с совокупностью межотраслевых юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих весь объем их функций. Данный вывод особо важен для проектирования Федерального закона о правоохранительной службе в ее функциональной и предметно-объектной деятельности.

В параграфе институциональность государственной правоохранительной службы рассматривается диссертантом, помимо указанного значения, также и в другом смысле – как комплексный функциональный институт, представляющий собой единство правоохранительной службы как правового, социального, социокультурного и нравственного института. Такой подход позволяет расширить нормативную базу, оказывающую существенное воздействие на организацию, содержание правоохранительной службы, на подбор и подготовку кадров и на многое другое.

В третьем параграфе диссертант раскрывает проблемы и направления развития правоохранительной службы как правового института. Предполагается, что сделать это можно за счет, главным образом, совершенствования системы правовых предписаний.

Анализ действующего законодательства показывает, что нормы права, регулирующие деятельность сотрудников правоохранительной службы, носят пока разрозненный характер. Между тем наблюдается тенденция к изданию модельных нормативных актов, в том числе актов, кодифицированных по отдельным вопросам деятельности правоохранительных служб.

Далее выделяются направления совершенствования правоохранительной службы. Первое из них – совершенствование деятельности по предмету правового регулирования. Указывается, что глубокая интеграция правовых связей не позволяет в деятельности правоохранительных служб ограничиваться только традиционно выделяемыми предметами. В сферу правоохранительной деятельности неизбежно включаются и иные правоотношения, вплоть до бытовых. Важно, однако, во избежание злоупотреблений устанавливать некоторые пределы вмешательства в определенные правоотношения. Эти пределы, в числе прочего, также меняются в зависимости от политического курса.

Диссертант раскрывает недостатки действующего законодательства, которые усугубляются множественными отсылками законов к полномочиям федеральных органов исполнительной власти по выработке правил и процедур деятельности органов управления акционерных обществ, ведения реестров акционеров, определению характера согласованности действий и сговора на товарных и финансовых рынках и пр. Нечеткость и отсутствие должной детализации требований самих законодательных актов являются благодатной почвой для развития корпоративных конфликтов, захвата чужого бизнеса.

В работе отмечается важность расширения предмета деятельности правоохранительных органов при взаимодействии с другими исполнительными органами государства. В частности, внимание уделено процедурам подбора судейских кадров, введению военных судов, организации военной полиции и другим вопросам.

Далее рассматриваются такие направления развития правоохранительной службы, как совершенствование методов деятельности и содержания ее принципов.

Основной целью правоохранительной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений с другими институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутриаппаратных отношений.

Отмечается, что возможности правового регулирования правоохранительной службы во многом зависят от развития основных отраслей права. Кроме того, необходим исчерпывающий перечень принципов организации и деятельности правоохранительной службы. В этом плане уже упоминавшийся проект Федерального закона «О правоохранительной службе» предусматривает развернутую систему принципов правоохранительной службы. Дополнительными гарантиями данных принципов являются условия их соблюдения, также предусмотренные проектом.

Одной из важнейших задач развития правоохранительной службы является определение соответствующего правового статуса государственного служащего, т.е. юридической формы его социального положения как работника государственного органа. Такое его состояние включает правосубъектность служащего, юридические государственно-управленческие полномочия и ответственность.

В заключение делается вывод, что наиболее ценное и необходимое качество, выражающееся в определенной совокупности элементов структуры правоохранительной службы, способных во взаимодействии реализовывать все функции системы, - это системность. В системном характере усилий по созданию современной государственно правоохранительной службы заложено самое прочное основание их успешности.

Во второй главе - «Структура и содержание института регулирования государственной правоохранительной службы» - государственная правоохранительная служба рассмотрена в контексте ее конституционно-правовых основ (§ 1), административно-правового регулирования статуса государственных служащих (§ 2) и процессуально-регламентирующего регулирования государственной правоохранительной службы (§ 3), а также рассматриваются вопросы, связанные с развитием организационной культуры правоохранительной службы (§ 4).

В первом параграфе отмечается, что принципы, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма (аппарата) государства, во-первых, относятся к конституционным основам деятельности государственных органов. Это значит, что они четко сориентированы с политической точки зрения и связаны с организацией правоохранительной деятельности прежде всего не организационно-технически, а идейно. Во-вторых, принципы деятельности субъектов правоохраны всегда имеют законодательное закрепление. Поэтому, приходит к выводу автор, независимо от характера своего содержания – будь они политическими, идейно-нравственными или организационными – могут и должны быть признаны как юридические. Иными словами, деятельность субъектов правоохранительной службы на принципиальном уровне полностью определена юридическими началами.

Для понимания системного характера деятельности субъектов правоохраны важно рассматривать ее принципы в единстве принципов общего характера, относящихся к механизму государства в целом, ко всем составляющим его государственным органам, и принципов частного характера, действие которых распространяется лишь на некоторые звенья государственного механизма, отдельные органы или группы органов. Общие принципы находят свое непосредственное выражение в Конституции РФ, а также в Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и иных федеральных законах («О Конституционном Суде Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации» и др.).

Автор исследует содержание таких конституционно закрепленных принципов организации и деятельности механизма Российского государства, как народовластие, гуманизм, федерализм, разделение властей, законность.

Наряду с ними анализируется содержание таких принципов, как: верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации; единство основных требований, предъявляемых к государственной службе; профессионализм и компетентность государственных служащих; гласность в осуществлении государственной службы; ответственность государственных служащих за принимаемые решения, за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность государственной службы; стабильность кадров государственных служащих в государственных органах, экономичность государственной службы.

Особое значение для характеристики принципиальных основ государственной правоохранительной службы имеют два принципа - единство системы государственной власти и принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Перечисленные выше принципы формирования и деятельности государственного механизма как системы государственных органов, рассматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии, придают механизму государства необходимые для его успешного функционирования целенаправленность, единство и целостность.

Из принципа самостоятельности федеральной правоохранительной службы вытекает такое явление, как обособленность правоохранительной службы. Этот принцип является организационным основанием для развития оптимальной системы ведомственного нормотворчества.

Во втором параграфе указывается, что центральное место в правовом обеспечении государственной правоохранительной службы занимает создание прочных правовых основ статуса государственного служащего правоохранительной службы. Статус государственного служащего определяет не только его положение в системе государственной службы, но и обеспечивает престижность и привлекательность этого вида государственной деятельности, что должно создать объективные предпосылки конкурсного замещения названных должностей.

На сегодняшний день законодательство о правоохранительной службе не систематизировано, отсутствуют единые правовые основы и теоретические подходы к определению специфики данного вида государственной службы, что затрудняет формирование единых основ правового статуса служащих правоохранительной службы. Правовой статус государственных служащих регулируется более чем десятью федеральными законами и более чем сотней ведомственных нормативных правовых актов, определяющих правовое положение отдельных правоохранительных органов и порядок прохождения в них службы.

Диссертант отмечает, что такое положение приводит к наличию значительного числа бланкетных норм, отсутствию конкретных и четких формулировок, определяющих то или иное право, гарантию или обязанность, затрудняющее их реализацию.

На основе обобщения действующего законодательства, регулирующего статус государственного служащего, автор отмечает, что круг обязанностей служащего правоохранительных органов должен отличаться от обязанностей служащих иных видов государственной службы. Кроме общих для всех государственных служащих обязанностей, он должен включать следующие обязанности: принимать независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени все возможные и законные меры для предупреждения и пресечения правонарушений, оказания помощи лицам, находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их жизни или здоровья; знать и уметь применять нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты правоохранительного органа в объеме, необходимом для исполнения своих служебных обязанностей; соответствовать квалификационным требованиям к состоянию здоровья и уровню физической подготовленности, установленным по замещаемой должности правоохранительной службы; не допускать публичных выступлений, причиняющих вред интересам государственной службы, правам и законным интересам граждан и организаций; пройти обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию в соответствии с федеральным законом и некоторые другие обязанности.

Значительное внимание при регламентации административно-правового статус автор уделяет системе ограничений, связанных с выполнением должностных обязанностей, к которым автор относит запреты: а) использовать свое служебное положение в корыстных и иных личных целях, а также для оказания не предусмотренного федеральным законом содействия гражданам или организациям; б) отказываться от исполнения своих служебных обязанностей по причине угрозы его жизни или здоровью, если эти обязанности предусмотрены контрактом и приняты необходимые меры безопасности, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, и от исполнения иных служебных обязанностей, в том числе, не предусмотренных контрактом о правоохранительной службе; в) создавать или способствовать созданию в правоохранительных органах структур политических партий, религиозных объединений; г) заниматься иной, помимо служебной, оплачиваемой деятельностью, за исключением не препятствующей исполнению служебных обязанностей педагогической, научной и другой творческой деятельности; д) самостоятельно или через доверенных лиц принимать участие в управлении организациями любых организационно-правовых форм, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Автором рассматриваются проблемы правового регулирования других элементов правового статуса государственного служащего правоохранительной службы: государственные гарантии, предоставляемые служащему и членам его семьи; система материального обеспечения, обязательного государственного страхования; система поощрений и стимулирования карьерного роста за счет учета заслуг, профессиональной квалификации и опыта.

Диссертант дает характеристику основных видов ответственности служащих правоохранительной службы, включая дисциплинарную, административную, уголовную, гражданско-правовую.

В качестве мер совершенствования института ответственности государственных служащих правоохранительной службы автором предлагается: формирование административной юстиции в Российской Федерации в виде системы административных судов, которым вменялось бы в обязанность применение некоторых мер дисциплинарной ответственности, связанных с понижением статуса или увольнением государственного служащего; расширение перечня дисциплинарных взысканий, за счет включения в него мер, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на правоохранительной службе или приобретенных за годы государственной службы: сокращение должностного оклада, частичное сокращение размера или лишения доплаты к пенсии с учетом стажа правоохранительной службы.

Автор отмечает, что рассмотренные проблемы административно-правового статуса требуют скрупулезной «инвентаризации» прав, обязанностей, стимулов, ограничений и гарантий государственных служащих всех видов правоохранительных органов и формирование на их основе единого административно-правового статуса государственного служащего правоохранительной государственной службы, учитывающего специфику отдельных видов правоохранительной деятельности.

В третьем параграфе автор отмечает что, одним из важных направлений административной реформы в Российской Федерации является резкое усиление законодательного регулирования административных процедур.

Значимость процессуального и регламентирующего правового обеспечение государственной правоохранительной службы определяется характером этого вида государственной деятельности. В правоохранительной деятельности используется исключительно юридические средства охраны, она нацелена на реализацию охранительных норм права. Это деятельность часто связана с применением мер государственного принуждения, а это всегда влечет повышенный риск проявлений незаконного ущемления прав и свобод граждан или злоупотребления служебным положением.

Процессульно-процедурная сторона правоохранительной деятельности государственных органов и служащих обязательно регламентируется целым рядом законов, кодексов, в которых определяется порядок и формы участия правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью, формы правоохранительной деятельности и порядок ее осуществления, перечень административных правонарушений и перечень органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также порядок производства по ним. Кроме того, вопросы регламентации решаются ведомственными нормативными актами, должностными функциональными инструкциями, принимаемыми соответствующими подразделениями правоохранительных органов.

Далее автором анализируется понятие административного процесса и административной процедуры, рассматриваются основные научные точки зрения на их содержание, назначение и функции, дается оценка их значимости для правоохранительной деятельности, аргументируется тезис о создании типовых регламентов основных форм правоохранительной деятельности.

Автор обращает внимание на достаточно новую форму регулирования административных процедур – «административный регламент». Рассматривается возможность его использования для регулирования административных процедур, обеспечивающих правоохранительную деятельность.

В заключении высказывается мнение, что органы государственной правоохранительной службы, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Эта задача может быть решена введением специального раздела в закон о правоохранительной службе или путем принятия специального закона об административных процедурах в государственной правоохранительной службе.

Организационная культура правоохранительной службы, как отмечается в четвертом параграфе, представляет собой комплекс ценностей и норм служебного поведения, принимаемых и разделяемых государственными служащими определенного государственного органа и являющихся продуктом их совместной деятельности.

В работе различаются объективная и субъективная организационная культура правоохранительной службы. Объективная организационная культура проявляется в функционировании государственного органа, а субъективная культура характеризует уровень индивидуального восприятия служащим государственной правоохранительной службы существующих в организации ценностей, в качестве которых выступают как представления служащих о принципах деятельности организации и взаимоотношениях ее членов, так и модели поведения служащих и речевые стандарты.

Далее диссертант различает доминирующую организационную культуру и субкультуры социально-ориентированных и ориентированных на внутреннюю организацию подразделений, например, субкультуру работников уголовного розыска. Организационные культуры в сфере правоохранительной службы сочетают в себе признаки как административной, формальной, так и неформальной, так называемой органической культуры.

Далее автор выясняет, какие характеристики организационной культуры соответствуют запросам общества и государства. Среди них особое место отведено профессионализму служащих правоохранительных органов, адаптивности как способности органа власти и служащих действовать в изменяющейся ситуации, а также служению обществу как конечной цели правоохранительной службы и доминирующему мотиву деятельности сотрудников.

Каждая социальная группа является носителем специфических «кодексов поведения», наличие которых указывает как на формальные, так и содержательные свойства организационной культуры.

Ключевую роль играет, по мнению автора, культура должностного лица. Он высказывает идею о принятии специального документа, который регламентировал бы эту культуру, наподобие существующего Международного Кодекса поведения государственных должностных лиц, и налагал ряд запретов, воспроизведенных в лучших традициях отечественной морали.

В связи с этим затронут вопрос о соотношении правовой и политической культуры в деятельности работников правоохранительной службы. По убеждению автора, полностью исключить влияние политической ориентации в деятельности работника правоохранительной службы нельзя, хотя и следует поддерживать стремление к вытеснению политической культуры и замене ее организационной культурой, ориентированной на интересы людей, при одновременном сохранении базовых ценностей государственной правоохранительной службы.

Автор приходит к выводу, что практически все происходящее в обществе сказывается на управленческой деятельности работника правоохранительной службы, причем, в сторону ее усложнения; геометрически прогрессирует штатная нагрузка. В связи с этим необходимо внедрение «гибкого» планирования, преодоление ставшего таким популярным формализма к оценке качества работы государственных служащих. Формальное, негибкое управление, выстраивание жестких субординационных связей является питательной почвой для бюрократизации правоохранительной службы, которая чрезвычайно снижает эффективность правоохранительной деятельности.

В заключительной части параграфа автор обращается к анализу важных направлений становления работника правоохранительной службы как личности, высказывает суждения относительно изменения стиля и методов управления в системе правоохранительной службы.

Рассмотренные элементы культуры работников правоохранительной службы позволяют оценивать правоохранительную службу как специфическую деятельность не только в организационно-правовом, но и в социально-нравственном плане.

Взаключении диссертации формулируются основные теоретические выводы и практические рекомендации, а также определяются направления дальнейшего научного исследования проблемы.

Основные научные результаты диссертации изложены в следующих публикациях автора (общий объем - около 65 п.л.).

Публикации в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования и науки РФ:

1. Артемьев А.М., Соколова Е.Н. Педагогические аспекты формирования морально психологической подготовленности сотрудников правоохранительных органов // Вестник Московского университета МВД России. 2004. №4. С. 137-140 (0,4/0,2 п.л.);

2. Артемьев А.М. Правоохранительная служба в Российской Федерации. Понятие и экономическая основа // Закон и право. 2006. №4. С. 28-30 (0,4 п.л.);

3. Артемьев А.М. Задачи и функции правоохранительной службы // Вестник Московского университета МВД России. 2007. №5. С. 26-27 (0,3 п.л.);

4. Артемьев А.М. Проблемы развития и совершенствования правоохранительной службы в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2007. №4. С. 22-26 (0,4 п.л.);

5. Артемьев А.М. Принципы правового регулирования правоохранительной службы в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2007. №6. С. 12-14 (0,3 п.л.);

6. Артемьев А.М. Контрольная функция правоохранительных органов // Вестник Московского университета МВД России. 2007. №7. С. 30-33 (0,3 п.л.);

7. Артемьев А.М. К вопросу об определении сущности правоохранительной службы и ее структуры // Российский следователь. 2008. №2. С. 29-32 (0,4 п.л.);

8. Артемьев А.М. О статусе сотрудника правоохранительной службы // Юрист-правовед. 2008. №2. С. 17-20 (0,6 п.л.);

9. Артемьев А.М. Правоохранительная служба как межотраслевой институт // Философия права. 2008. №1. С. 80-82 (0,5 п.л.);

10. Артемьев А.М. К вопросу о принципах деятельности правоохранительной службы // Российский следователь. 2008 № 1. С. 33-35 (0,4 п.л.).

Иные научные издания:

11. Артемьев А.М. Реализация кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров. Организационно правовой аспект. Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. 143 с. (9,0 п.л.);

12. Артемьев А.М. Развитие государственной службы в Российской Федерации. Монография. М.: ПАЛЕОТИП, 2006. 238 с. (15 п.л.);

13. Артемьев А.М. Институт правоохранительной службы Российской Федерации. Монография. М.: ПАЛЕОТИП, 2007. 175 с. (11 п.л.);

14. Артемьев А.М. Предметы исключительного ведения Российской Федерации. Социологический порядок и толерантность // Материалы третьей Всероссийской научной конференции, 30-31 мая 2002 г. Краснодарский юридический институт МВД России, 2002. С. 15-21 (0,25 п.л.);

15. Артемьев А.М. Реализация кадровой политики в сфере подготовки кадров // Сборник материалов научно-практической конференции. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 22-26 (0,4 п.л.);

16. Артемьев А.М. Анализ задач и функций правоохранительной службы // Право: теория и практика. 2007. №11. С. 18-22 (0,4 п.л.);

17. Артемьев А.М. Отечественный и зарубежный опыт государственной службы и проблемы его адаптации в современных условиях // Федерация. 2007. №10. С. 7-12, (0,3 п.л.);

18. Артемьев А.М. О социальном предназначении правоохранительной службы // Федерация. 2007. №11. С. 13-18 (0,3 п.л.);

19. Артемьев А.М. Оффшорный бизнес в России и проблемы контроля за ним, со стороны государства и правоохранительных органов // Материалы международной научно-практической конференции, 22-23 октября 2007 г. Часть 2. Ставрополь: Ставропольский филиал Краснодарского юридического университета МВД России, 2007. С. 46-53 (0,25 п.л.);

20. Артемьев А.М. К вопросу о политической и правовой культуре сотрудников правоохранительной службы // Вопросы гуманитарных наук. 2008. №1. С. 151-156 (0,3 п.л.);

21. Артемьев А.М. О проблеме контроля над деятельностью правоохранительных органов // Современные гуманитарные исследования. 2008. №1. С. 250-254 (0,3 п.л.);

22. Артемьев А.М. О признаках правоохранительной службы // Актуальные проблемы современной науки. 2008. №2. С. 117-121 (0,4 п.л.);

23. Артемьев А.М. О значении координации деятельности структур правоохранительной службы // Вопросы гуманитарных наук. 2008. №1. С. 156-160 (0,3 п.л.);

24. Артемьев А.М. Об организационной культуре правоохранительной службы // Юридические науки. 2008. №1. С. 114-119 (0,33 п.л.);

25. Артемьев А.М. О проблеме понятий должностей правоохранительной службы // Юридические науки. 2008. №1. С. 119-124 (0,3 п.л.).

Учебники и учебные пособия:

26. Управление персоналом предприятия. Учебное пособие для вузов (в соавторстве). М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 384-451 (13,0/4,2 п.л.);

27. Руководство сотрудниками фирмы. Учебное пособие для вузов (в соавторстве). М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 73-115 (14,2/4,8 п.л.);

28. Административная деятельность ОВД. Учебное пособие для вузов (в соавторстве). М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 17-52 (14,0/2,2 п.л.);

29. Российское гражданство. Учебное пособие для вузов (в соавторстве). М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 160-198 (15,0/2,0 п.л.);

30. Введение в специальность «юриспруденция». Учебное пособие для вузов (в соавторстве). М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 103-117, 154-175, 189-199 (10,0/2,1 п.л.);

31. Правоохранительные органы. Учебное пособие для вузов (в соавторстве). М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 106-108, 116-118, 120-123, 132-143 (11,25/1,6 п.л.);

32. Инструментарий менеджера персонала. Учебное пособие (в соавторстве). М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 1-12 (5,5/0,7 п.л.);

33. Трудовое право. Учебник (в соавторстве). М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 1-32 (23,0/1,6 п.л.);

34. Управление персоналом. Учебное пособие для вузов (в соавторстве). М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 1-42 (17,5/2,3 п.л.);

35. Криминализация экономической деятельности. Учебное пособие для слушателей юридических и экономических вузов (в соавторстве). М.: «Щит-М», 2006. С. 93-99, 280-289, 293-299 (21,8/2,0 п.л.).

 

 

 

 

 

 

 

Подписано в печать

Формат 60х90 1/16      Объем 3,0 п.л.

Тираж 100 экз.      Заказ _____

Московский университет МВД России

 





© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.