WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Организационные основы местной власти в РСФСР в период нэпа: историко-правовое исследование

Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам

 

                                                                                               На правах рукописи

 

Ящук Татьяна Фёдоровна

 

 

Организационные  основы местной власти  в РСФСР в период нэпа

Историко-правовое исследование

 

 

Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства; история  учений о праве и государстве

 

 

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора  юридических наук

 

 

 

 

Москва  2008

 

 

Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и  права

Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского,

обсуждена и рекомендована к защите сектором истории государства, права и политических учений Института государства и права РАН РФ   

 

         Научный консультант:       доктор юридических наук, профессор                                                           Лаптева Людмила Евгеньевна                   

 

Официальные оппоненты:             доктор юридических наук,   профессор                         

Кодан Сергей Владимирович

                                                

доктор юридических наук,   профессор                         

                                                    Овчинников Иван Иванович

                                                              доктор юридических наук,   профессор                         

  Шамба Тарас Миронович

 

          Ведущая организация:            Российский государственный

                                                                университет дружбы народов

 

Защита состоится 28 октября 2008 года, в     часов на заседании диссертационного совета Д.002.002.07 при Институте государства и права РАН по адресу: 119991,  Москва, ул. Знаменка, 10.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права РАН

Автореферат разослан  «______» ____________2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета                                  Н.Н. Ефремова


 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

  Актуальность темы диссертационного  исследования

В последние годы  советский этап в развитии государства и права  России  достаточно редко  выступает объектом  глубокого научного анализа юристов. Необоснованно ставится вопрос о том, чтобы сократить соответствующий раздел  университетского учебного курса. Между тем, советское государство и право  были своеобразным следствием  и продолжением  имперского этапа  развития страны, и без научного осмысления его  истоков и особенностей  невозможно верно  определить  вектор дальнейшего развития отечественной государственности.

Особый интерес представляют переходные этапы, когда в политико-правовой и социально-экономической системах  сочетались  разные институты и уклады. Такие исторические моменты, к числу которых относится и период нэпа,  требуют  внимательного изучения. 

В современных условиях реформирования системы местного самоуправления исторический опыт  разграничения властных полномочий между отдельными уровнями публичной власти приобретает особую актуальность. Применительно к советскому периоду истории государства и права такая проблематика относится к  разряду наименее разработанных. В советском государстве, изначально построенном на централистских началах, выделение специфики  местного управления не представлялось особенно важным. Большинство авторов, занимаясь проблемами  местного самоуправления и обращаясь к исторической ретроспективе вопроса, не считает необходимым останавливаться  на советском периоде, поэтому  ограничивается  характеристикой  дореволюционного самоуправления. Советы оцениваются как местные  органы государственной власти, являющиеся структурной частью  единого централизованного аппарата управления.  

Лишь в новейших публикациях   отмечается сохранение и развитие уже на иной основе  элементов  местного самоуправления в советском государстве эпохи нэпа. Местные Советы в рамках такой интерпретации предлагается  рассматривать  как сочетание элементов  государственной власти и  самоуправления . Признание дуалистической природы местных Советов позволяет утверждать, что их организация и компетенция строились с соблюдением принципов самоуправления, хотя  и существенно деформированных в советских условиях. Изучение отечественного опыта организации местной власти в различных исторических обстоятельствах позволяет оспорить мнение, что проблемы, возникшие в ходе осуществления муниципальной реформы в Российской Федерации, вызваны традиционной  предрасположенностью страны к централизации государственного управления, отсутствием устойчивых практик самоорганизации населения, низким уровнем развития гражданских инициатив.

Отдельные аспекты заявленной к исследованию темы предоставляют  новые возможности для теоретического осмысления и практического разрешения задач современного муниципального строительства. Так, адекватная научная оценка  механизма правового регулирования  имущественных, земельных, финансовых, налоговых отношений в 1920-е гг. дает возможность избежать трудностей, связанных с составлением земельного кадастра, единого реестра объектов недвижимого имущества, созданием сбалансированных местных бюджетов в Российской Федерации.

Диссертационное исследование восполняет пробелы в истории  муниципального права,  интерес к которой  значительно возрос  в последние годы. Изучается  богатое научное наследие и практическая деятельность  ученых и специалистов, работавших в  советских научных  учреждениях и государственном аппарате в период нэпа. Многие из них оказались  необоснованно  репрессированы в 1930-е гг., а их научные достижения незаслуженно забыты. Примером удачного заполнения искусственно возникших лакун в истории муниципальной науки служит почти одновременное переиздание  в Москве, Обнинске и Екатеринбурге  труда Л.А Велихова «Основы городского хозяйства» . Работа Т.М. Говоренковой «Читаем Велихова вместе», включающая фрагменты книги «Основы городского хозяйства», и сопровождающаяся ссылками на   современное российское законодательство и практику местного самоуправления,  продемонстрировала  актуальность идей ученого .                        

Объект  исследования

Объектом  исследования выступают общественные отношения, связанные  с формированием  и функционированием органов местной власти, развивающиеся  на протяжении 1921-1929 гг. В  исследуемый  период они  получили надлежащее законодательное регулирование, которое,  с одной стороны, было нацелено на включение местных Советов в единую  иерархически структурированную систему органов государственного управления, а с другой стороны, закрепляло за ними организационную обособленность и самостоятельную компетенцию.

       

   Предмет исследования

Определение предмета исследования обусловлено юридическим дискурсом изучения местной власти. В условиях государства, основанного  на  единстве системы Советов, ее организация  оказалась тесно взаимосвязана с созданием национальных автономий, административно-территориальным  устройством государства. Стремясь отграничить предмет исследования, автор  сосредоточил внимание на организационно-правовой стороне формирования и деятельности сельских и городских Советов, съездов Советов и их исполкомов, образованных в административно-территориальных единицах, а также  сохранившихся в первой половине 1920-х гг. революционных  комитетов.

Территориальные рамки исследования охватывают РСФСР в  исторически существовавших в 1920-е гг. границах, которые частично  не совпадают  с границами современной Российской  Федерации.  

Хронологические рамки  работы  определены на основании устоявшейся периодизации истории  отечественного государства и права, где в качестве  самостоятельного  выделяется период 1921-1929 гг., когда советская государственность развивалась под воздействием  нэпа.  На существенные особенности в организации местной власти в это время обращалось внимание еще в публикациях 1920-х гг. В современных изданиях  также подчеркивается  своеобразие данного периода, обозначаемого термином «собирание коммун». Децентрализацию власти и  введение хозяйственного самоуправления на местах связывают преимущественно с городским управлением, в структуре которого   выделяют и  подчеркивают роль  коммунальных отделов.

Несмотря на историческую непродолжительность, исследуемый период отличается содержательным разнообразием. Его начало связано с  организационным  укреплением местного  управления, подведением  под его  деятельность законодательных основ,  упрощением и упорядочением внутренней структуры  местных учреждений, уточнением их правого статуса   и  взаимоотношений  с центральным государственным аппаратом.

Стабилизация политической и социально-экономической обстановки в стране, достигнутая к 1923-24 гг.,  обусловила переход к новому этапу в развитии местного управления, который характеризуется  попытками его территориальной реорганизации с целью обеспечения хозяйственной самостоятельности новых территориальных единиц,  отграничением местного  имущества, выстраиванием цельной системы местных бюджетов.  Продолжился процесс законодательной регламентации,  определявшей порядок формирования местных органов, закрепления их компетенции.

В конце 1920-х гг. государственно-правовая модель местного управления  подвергается  пересмотру.  В наибольшей степени это коснулось   низового уровня управления, функционирующего в крестьянской среде. В городах существенно ограничивались  имущественные правомочия коммунальных отделов. Местные  органы,  действовавшие на уровне административно-территориальных единиц,  встраивались в жесткую иерархическую  систему  государственного управления.   

Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы с использованием историко - правового анализа совокупности проблем, связанных с организацией и деятельностью местной власти, выявить ее принципы,  систему и способы формирования, определить правовую, территориальную, имущественную и  финансовую основы  местного управления; показать особый статус действующих на местном уровне властных учреждений.

Задачи  диссертации логически вытекают из поставленной цели  и заключаются в следующем: 

- выявить основные научно-методические  центры изучения проблем местного управления и самоуправления  в период нэпа;

- выделить обозначившиеся в отечественном правоведении  1920-х гг. научные позиции и направления в исследовании  местного управления и самоуправления и раскрыть их содержание;

- определить значимые источники права, показать роль каждого из них в регулировании общественных отношений, связанных с организацией  местной власти; 

- исследовать систему органов местной власти и ее отдельных элементов, отметить специфику принципов, положенных в основу ее формирования; проследить эволюцию структуры и функций местного  аппарата  на каждом уровне и всей системы в целом;  

- показать различие подходов, применяемых к  созданию местных органов, образуемых в границах административно-территориальных единиц,  и в пределах  поселений;

- проследить процесс подготовки и реализации новой модели  административно-территориального деления государства, вскрыть его противоречивый и незавершенный характер;

- проанализировать имущественные права местных Советов, рассмотрев их статус в качестве юридических лиц, выделить виды местного имущества;

-  реконструировать модель организации местных финансов в период нэпа, уделив особое внимание местным  бюджетам, как основной формы  их структурирования, изучить   доходы и расходы  местных бюджетов.

            Степень научной разработанности проблемы

Заявленная к исследованию  тема входит  в предмет истории отечественного государства и права,  а также истории государственного  и муниципального права.

Наиболее продуктивный и в то же время противоречивый период в изучении местного управления приходится на 1920-е гг. В организационном плане это проявлялось в сохранении очагов  дореволюционных научных школ и одновременном создании  специальных юридических научных учреждений, приоритетной целью которых  объявлялся анализ развития    советского государства и права.  В теоретическом плане это выразилось в формировании двух   исследовательских направлений, которые можно обозначить как «государственное» и «муниципальное».

В рамках первого, развиваемого, прежде всего,  в научных юридических институтах,  местное управление  рассматривалось как низовой уровень  государственного  управления. В результате объектом  исследований становились форма государственного устройства, особенности советского государственного аппарата, чему и были посвящены  работы  И.Н. Ананова, К.А. Архипова, Г.С. Гурвича, Д.А. Магеровского, М.А. Рейснера, А.М. Турубинера и других авторов . Относительно обособленную группу представляли публикации, связанные с административно-территориальными реформами, где рассматривались  проблемы  территориальной организации государства, ее соотношения с принципами экономического районирования, изучалась структура местных учреждений и предлагались способы ее рационализации

Потребность ускоренного изучения опыта советской государственности в связи  с обозначившимся  в середине 1920-х гг. курсом на разграничение властных полномочий между отдельными уровнями советского  аппарата способствовала зарождению особой  научной отрасли,  получившей  затем название «советское строительство». Начало  ее обособления относится к первым годам советской власти, а причиной возникновения считается отсутствие самостоятельных отраслей  государственного, административного и  финансового права .  Отмечается, что «советским  строительством  охватывалась тогда, по существу,  вся совокупность  действующих законов и иных нормативных актов в области организации  и деятельности органов власти  и управления, социально-культурного строительства, национальных отношений, финансово-бюджетной деятельности и т. д.» .

В рамках общего научного направления  происходит отграничение той области, предметом изучения которой выступают исключительно   местные советские органы, что в полной мере  демонстрируют работы А. Г. Белобородова,  С.М. Бродович,  М.Ф. Владимирского,  Г.С. Михайлова, М. Д. Резунова и других авторов . Большинство  же изданий посвящено изучению советских учреждений определенного уровня – губернского, городского, волостного и т.п. С середины 1920-х гг. в связи с осуществлением политики «нового курса», направленной на укрепление  низового советского управления  особый исследовательский интерес вызывает  организация и функционирование сельских, волостных и районных учреждений. Задача таких работ, нацеленных не столько на научный  анализ, сколько на выработку конкретных практических рекомендаций по совершенствованию  советского  аппарата, обусловила их содержание. Основное внимание отводилось  описанию и систематизации локального опыта  советского управления, составлению комментариев к законодательным актам, выявлению механизма правового воздействия на крестьянскую общину. Определение предмета науки  советского строительства, соотношение его с предметом других юридических наук, прежде всего  государственного  права,  продолжалось вплоть до  разрушения  советской государственной системы. 

Муниципальное направление представлено работами  Л.А. Велихова, М.Д. Загряцкова,  С.А.Котляревского, В.Н. Твердохлебова, С.А. Сиринова, М.Н. Петрова, а также фундаментальным трудом -  «Энциклопедия местного управления и хозяйства» .  В данном случае  местные Советы  интерпретировались как  органы местной власти с чертами, присущими  учреждениям местного самоуправления. 

Отечественный муниципализм 1920-х гг. относится к уникальным исследовательским проектам. Его методологическую основу составила государственная теория местного самоуправления, сложившаяся в России в конце XIX – начале  XX вв. под влиянием  европейской политико-правовой идеологии. Самым цитируемым из дореволюционных авторов в сочинениях 1920-х гг. стал Н.И. Лазаревский, а данное им определение самоуправления как децентрализованного государственного управления получило поддержку и развитие. Так, Л.А. Велихов полагал, что с точки зрения марксизма, местное   самоуправление  - это государственное управление   каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания  уполномоченных на то лиц от господствующего класса  местного населения. Признавая отсутствие  в марксистской литературе  развернутой теории местного самоуправления и,  допуская ее разработку в перспективе, Л.А. Велихов, считал, что ее можно будет обозначить как социально-классовую теорию местного самоуправления .       

Муниципальное направление характеризует смещение  исследовательских акцентов: практически не рассматриваются вопросы  избирательного права,   партийного ресурса кадровой  политики и иные «политизированные» сюжеты, зато  глубокому и детальному анализу подвергаются правовые отношения, связанные с местным имуществом, хозяйственной компетенцией,  финансовой обеспеченностью органов местной власти. Обозначившаяся исследовательская  традиция, сохраняла значительную преемственность с дореволюционной  муниципальной наукой, но плохо сочеталась с основополагающими принципами государства диктатуры пролетариата  и была  прервана в  период оформления тоталитаризма. 

Эволюция политического режима значительно сократила даже организационные возможности продуктивной научной деятельности в рассматриваемой сфере. В конце 1920-х гг. была реорганизована сеть юридических научных учреждений, упразднено НКВД РСФСР. Закрылись  многие юридические журналы, ликвидированы негосударственные издательства. Очередным реформам подверглось  юридическое образование, прошли чистки профессорского состава, устанавливался жесткий диктат государства  над структурой и содержанием  учебного процесса.

Местные Советы противопоставлялись буржуазным муниципальным учреждениям, запрещались любые аналогии советского и буржуазного государственного аппарата. В юридических сочинениях обосновывались принципы республики Советов, доказывалось единство советской власти, всячески подчеркивалось своеобразие советского государства, категорически отвергалось разграничение государственного управления и местного самоуправления.

В 1960-1980-е гг. приращение научного знания, связанного с изучением советского опыта местного управления, велось преимущественно в рамках  науки советского государственного права. В работах С. А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, А.И. Кима, Ю.С. Кукушкина, О.Е. Кутафина, А.И.Лукьянова, С.И. Русиновой, В.А. Рянжина, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета и других ученых , в обобщающих трудах по советскому государственному праву, учебных курсах предметно рассмотрены вопросы избирательного  законодательства, организационной структуры и  компетенции  местных Советов. В научный оборот вводился   значительный массив нормативного материала, относящегося к ранним периодам истории местных Советов, анализировались научные публикации 1920-х гг., что, ввиду  малодоступности этой группы источников, само по себе представляло большую научную  ценность. Исследователи немало потрудились над разработкой категориального аппарата государственного права, углублением и расширением проблематики данной науки.

Отдельные  аспекты, связанные со становлением  местного  советского управления, затрагивались в историко-правовых исследованиях И.А. Исаева, А.П. Косицына, В.М. Курицына, Е.А. Скрипилева, А.С.                                                                            Смыкалина, Л.А. Стешенко,  В.М. Сырых, Т.М. Шамбы, О.И. Чистякова .  

Политической системе советского общества, особенностям государственного развития СССР  и РСФСР посвящены работы  Н.Верта, Е.Г. Гимпельсона, В.П. Дмитриенко, Т.Н. Коржихиной, А.Г. Кушнира, А.Б. Макарова, Н.Б.Орлова, В.Кульски, Ф.Мауера, Х. Альтрихтера и других авторов . В них подчеркивается единство системы советского управления, сосредоточение политических функций у правящей партии.

Написанные на ином эмпирическом материале, сочинения Л.Е. Лаптевой, Н.Н.Ефремовой, Г.А. Герасименко, В.В. Куликова, В.А. Нардовой и других исследователей  имеют важное методологическое и теоретическое значение, поскольку обозначают круг проблем, который  составляет предмет истории муниципального права.  Местное управление и самоуправление изучается в контексте организации публичной власти. В оборот возвращается понятия «местное сообщество», выделяются каналы и способы взаимодействия местной власти с теми субъектами, для управления которыми она создается, компетенция местных органов характеризуется через определение круга вопросов  местного  значения

Авторы современных публикаций по муниципальному праву С.А. Авакьян, И.В. Выдрин, А.Н. Дементьев, М.А. Краснов, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, В.Н. Фадеев, Е.С. Шугрина, а также зарубежные ученые рассматривают  местное самоуправление как особый публично-правовой институт. Его изучение ведется с различных позиций: через форму децентрализации власти;  обладания местного самоуправления собственными предметами ведения или, напротив, наделения государственными полномочиями; особой  общинной корпорации  и  в других ракурсах .       

Особый интерес представляют выводы исследователей о соотношении государственного управления и самоуправленческих начал в переходные периоды, когда неустойчивое положение местного самоуправления   (особенно остро проявляющееся в финансовой сфере)  и его зависимость от центральной государственной власти  приводят к кризису данного института, что в свою очередь становится предпосылкой  укрепления централизованного государства и становления тоталитарного режима .

Источниковая база исследования включает широкий круг документов, которые  можно  классифицировать по различным основаниям. По такому признаку, как происхождение документов, выделяются нормативные правовые акты; материалы официального делопроизводства; документы РКП(б) и ВКП(б); статистические сведения; неофициальные документы (проекты, записки, замечания, комментарии).  

Нормативные правовые акты,  используемые в работе, можно  дифференцировать на законы и подзаконные акты; акты союзного, республиканского и местного происхождения. В составе первой группы  рассматриваются  советские Конституции; постановления, резолюции и иные решения  съездов Советов; акты, принимаемые на сессиях ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР; утверждаемые президиумами  ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР; исходящие от СНК СССР  и  РСФСР; легитимируемые как совместные постановления и декреты исполнительного комитета и соответственно союзного или республиканского правительства.

Обширная группа подзаконных актов включает в себя  распоряжения, инструкции, циркуляры, иные по наименованию документы ряда наркоматов и их структурных подразделений. Наиболее полно представлены акты, исходящие от НКВД РСФСР, действовавшего в его составе Главного управления коммунального хозяйства (ГУКХ); НКФ СССР и РСФСР и  входившего в структуру наркомата Управления местных финансов (УМФ). 

Статус местного нормативного правового акта имели обязательные постановления  местных органов власти, которые  также  используются в диссертационном  исследовании.

К материалам официального делопроизводства относятся  протоколы  заседаний  высших органов государственной власти,  Госплана, коллегий  отдельных наркоматов,  их управлений,  а также специальных комиссий и совещаний (Административной комиссии, Комиссии ВЦИК по районированию, Совещания по советскому строительству и др.)

Учитывая особую роль РКП (б),  а затем ВКП(б) в политической системе  советского общества, научная реконструкция  государственно-правовых институтов невозможна без привлечения  партийных документов. Все значимые  политические стратегии, касавшиеся местного управления,  оформлялись партийными решениями, а затем легализовывались соответствующими государственными органами.

Статистические сведения иллюстрируют результативность реализуемой модели местного управления. Статистику 1920-х гг. отличает разнообразие  и множественность показателей, их сопоставимость с  данными земского и городского учета дореволюционного периода, сведениями МВД Российской империи, с цифровыми материалами, отражающими деятельность органов местного самоуправления в зарубежных государствах.

Проекты, записки,   замечания, комментарии, касающиеся отдельных аспектов местного управления в целом можно интерпретировать как  документы неофициального происхождения. Однако необходимо учитывать тот факт, что их авторство, как правило, принадлежит лицам, занимавшим ответственные должности в государственных учреждениях, в том числе и научно-исследовательских институтах юридического профиля. Поэтому высказываемые суждения  являлись не  столько частными мнениями, сколько выражением официальной точки зрения.  

Дифференцируя используемые источники по способу бытования, необходимо выделить опубликованные документы и  архивные материалы.   Совокупность опубликованных изданий объединяет собрания законодательства, подразделяемые на официальные (СУ РСФСР, СЗ СССР) и многочисленные неофициальные сборники ; отчеты советских учреждений ; энциклопедии , монографии; журнальные статьи.

Отдельно следует указать подборку периодических журналов юридического профиля: общетеоретические журналы («Революция права», «Советское право», «Советское строительство», «Право и жизнь» и др.),  журналы, выпускаемые НКВД РСФСР и его управлениями и отражающими практику советского  строительства («Бюллетень НКВД,  «Власть Советов», «Коммунальное дело» и др.),  узко специализированные  издания («Судебно-арбитражный бюллетень», «Коммунальное хозяйство» и др.).  Полный комплект журнала каждого наименования (практически все они были закрыты к началу 1930-х гг.) представляет  самостоятельный источниковедческий и историографический факт,  требующий серьезного научного осмысления .

Освещение некоторых сюжетов оказалось невозможным без  использования архивных материалов, извлеченных из фондов центральных  (ГА РФ, АРАН, РГАЭ, РГАСПИ) и нескольких местных архивов. В итоге  привлечены документы  35 архивных фондов. 

Так, документы фонда Р.-4041 (Главное управление коммунального хозяйства НКВД)  из ГА РФ отражают процесс выработки  нормативных распоряжений, касающихся коммунальной отрасли, поскольку сохранились первоначальные проекты, инициированные управлением (о коммунальных трестах, о городских банках и т.п.), материалы согласования  в заинтересованных ведомствах  и специальных комиссиях, а также подлежащие окончательному утверждению тексты документов.

Огромный интерес представляет  сохранившаяся переписка ГУКХ с зарубежными научными и общественными учреждениями  (Коммунальным институтом в Берлине, Французской ассоциацией городов-садов), которая доказывает, что в РСФСР отсутствовали  политические условия для развития децентрализации  и самостоятельности  местного управления.

Фонды юридических научных институтов (Ф.350 и Ф.360), находящиеся в архиве РАН, позволяют реконструировать процесс формирование научных сообществ, занимающихся  проблемами  местного управления. Высокой  ценностью обладают протоколы  заседаний  секций институтов, тезисы выступлений, стенограммы обсуждений.  

        Методологические и теоретические основы исследования

К наиболее эффективным для достижения результатов исследования  относятся  диалектический и конкретно-исторический методы, которые позволяют провести всесторонний анализ условий оформления и  последующей эволюции юридического статуса местных Советов в период нэпа. При изучении нормативных правовых актов  применялся  формально-юридический метод.  В качестве методологической базы  использованы  некоторые принципы системного анализа (целостности, аддитивности, иерархичности), применяемые в современных  исследованиях  по проблемам организации управления.  Определенное значение имеют общенаучные методы (анализа, синтеза, индукции, дедукции) и методы смежных с юриспруденцией наук (демографической и экономической статистики).    

Отсутствие в изучаемый период самостоятельной  отрасли права и  развивающейся на ее основе научной дисциплины  вызывает ряд сложностей. Во-первых, непростую задачу представляет определение терминологического  аппарата исследования,  формулирование необходимых понятий и юридических конструкций, обоснование  правомерности  их использования,  во-вторых - выделение  предмета исследования, отграничение его от смежных, но тесно связанных с ним структур и явлений.   

С позиций историзма целесообразным является применение понятий и юридических  конструкций, заключенных в официальных источниках права исследуемого периода. Поэтому вслед за Конституциями  РСФСР 1918 и 1925 гг., иными законодательными актами 1920-х гг. в работе используются категории «организация власти», «местная власть». Институциональное  оформление местной власти происходило  в процессе создания  системы местных Советов. Именно  они, выступая в качестве органов управления, реализовывали властные полномочия. Организационные основы местной власти  согласно советскому законодательству выражались не только в оформлении структуры органов  управления, но обеспечивались наличием  иных  условий (имущественных, бюджетных),  позволяющих   местным Советам выступать в качестве особого публично-правового института.  

В юридической науке 1920-х гг. такие конструкции, как «организация местной власти» и «органы местного управления», «местные органы», «местное управление» и даже «местное  самоуправление»  нередко использовались как  синонимичные и  тождественные по юридическому  смыслу. Кроме того, выражение «местные Советы» нередко  употреблялось как собирательное  понятие, которое обозначало не только городские и сельские Советы, но и съезды Советов и их исполкомы .  На таком понимании  строится и  предложенное исследование.

Автор  не отказывается от современной юридической терминологии,  но, стремясь избежать ненужной «модернизации» в исследовании,     предпочитает говорить о муниципализированной, а не муниципальной собственности,  о местных, а не муниципальных бюджетах,  об имущественных   правах местных Советов, коммунальных банках и т.д.

Особенности объекта исследования  потребовали активного использования  методологического  инструментария, выработанного теорией государства и права . Это позволило более глубоко  исследовать особенности формы государства и политического режима в рассматриваемый период, а также определить подходы автора к систематизации  исследуемого нормативного материала.

Научная новизна работы  обуславливается тем, что в историко-правовой науке заявленная к исследованию тема   практически не изучалась.  Диссертационная работа является первым самостоятельным, логически  завершенным комплексным монографическим исследованием, посвященным изучению организационных основ местной власти  в период нэпа.

Научная новизна проявляется и в исследовательском подходе, который основывается на признании дуалистической  природы  местных Советов,  выступающих  в данный период одновременно  и в качестве  местных органов государственной власти, (что подтверждается  организационным и функциональным единством  всей системы советского управления),  и  органов местного самоуправления, о чем  свидетельствует их структурная обособленность, самостоятельная компетенция, определенная хозяйственная, финансовая и налоговая автономность.

В результате исследования  уточнены и скорректированы некоторые  встречающиеся в публикациях суждения и выводы. В частности, доказано, что земельная рента  в 1920-е гг. не входила в перечень местных налогов (в литературе утверждается обратное), хотя  велись активные дискуссии о ее правовой природе. 

Диссертационное  исследование базируется на широкой  источниковой основе. Многие цитируемые в диссертации  документы впервые вводятся в научный оборот, что ввиду их малодоступности расширяет эмпирический арсенал современной историко-правовой науки.     

          Положения, выносимые на защиту

1. Советское государство периода нэпа оставалось по своей природе  классовым государством, проводящим политику диктатуры пролетариата. Форма республики Советов в целом не предполагала широкого   использования принципа децентрализации в управлении. Однако новая экономическая политика, вызванная  потребностями  быстрого восстановления хозяйства, разрушенного в период войн и революций, повлекла за собой  известные отступления от основополагающего принципа. В итоге местные Советы  стали действовать в двух ипостасях: как органы государственной власти и, в ограниченных пределах,  как органы местного самоуправления.   В нарушение политического критерия подбора  советских кадров, в местный аппарат широко привлекались специалисты земского и городского самоуправления  Российской империи. 

2. Двойственный характер местных Советов, сложившийся на практике, повлек за собой появление двух тенденций  в научном осмыслении соответствующего опыта. Первая формировалась в рамках  научных институтов юридического профиля, где, впрочем, не выделялось обособленное муниципальное направление в науке о местном советском управлении, и местные Советы  принято было рассматривать  только как низовой уровень государственного управления. Противоположное направление разрабатывалось в Главном управлении коммунального хозяйства (ГУКХ)  НКВД РСФСР и теми представителями коммунальной общественности, которые были вовлечены  в образовательную и просветительную работу.

3. Отечественный муниципализм складывался на стыке ряда социальных наук – юриспруденции, социологии, экономики, культурологии, истории. Предметом изучения выступала коммуна, община, то есть организованное территориальное сообщество жителей, которое ведало  широким кругом коммунальных дел. Подлинным  очагом  муниципализма стало ГУКХ, демонстрирующее в своей структуре и  компетенции значительную преемственность с ранее действовавшим, а затем упраздненным наркоматом местного самоуправления. Само НКВД РСФСР  несмотря на смену режима сохранило  круг полномочий, характерных для МВД Российской империи. 

4. Общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционирования  местной власти,  представляли  в данный период  достаточно обособленный объект нормативного регулирования. Это  позволяет отграничить совокупность  норм права,  относящихся непосредственно  к местному управлению,  систематизировать  их по разным основаниям.

Степень оформления  и  автономности  правовых институтов,  выделяемых в сфере местного управления,  была различной. Так, нормы, регламентирующие порядок выборов, кадровое обеспечение, внутреннюю структуру местных Советов, были интегрированы  в единые государственно-правовые установления, касающиеся и центрального, и местного управления. В то же время в качестве относительно самостоятельных и обособленных институтов выделялись местное  имущество и финансы.

5. В 1920-е гг. шел активный поиск модели территориального  устройства государства в соответствии с принципом экономического районирования. При этом преследовались во многом взаимоисключающие цели - повышение управляемости территорией государства из центра,  достижение единообразия  структур  местного управления,  упрощение механизма администрирования на центральном и местном уровнях, создание самодостаточных в хозяйственном отношении  регионов, сохранение особого статуса национальных автономных образований.

В процессе экономического и административного районирования  выстраивалась  новая модель сочетания и  разграничения государственного управления и местного самоуправления. Полномочия местных органов   государственной власти закреплялись за советскими учреждениями  крупных  административно-территориальных единиц, а органы городской власти (городские Советы и коммунальные отделы), районной (съезды  Советов и исполкомы), сельской (сельские Советы, взаимодействующие с традиционными структурами крестьянского самоуправления),  приобретали  черты  органов местного самоуправления.  Намеченная  тенденция проявилась в корректировке и уточнении  функций местных органов различного уровня:  краевые, областные, губернские, окружные и  уездные органы сосредоточивались  на исполнении общих административных полномочий, а городским и районным учреждениям передавалась  широкая имущественная, хозяйственная и финансовая компетенция. Наиболее последовательно, системно и  на основательной законодательной базе  велось  укрепление районного уровня управления.

6. Значительной спецификой отличалась организация городского управления, где властные полномочия были рассредоточены между городским Советом (представительным, выборным органом, обладавшим нормотворческими правами), и отделом коммунального (местного) хозяйства – подразделением исполкома административно-территориальной единицы. Коммунальные отделы, являясь по сути реорганизованными городскими управами,  сохранившими их материальную базу и кадровый состав, отождествлялись в государственно-правовой доктрине  1920-х гг. с  учреждениями местного самоуправления. Такому пониманию способствовали их значительные права по инвентаризации местного имущества, совершению и регистрации гражданско-правовых сделок, получению доходов с объектов муниципализированной собственности и финансированию  городской инфраструктуры. Задача законодателя заключалась в преодолении двойственности городского управления, создании единого центра городской власти, а именно  в подчинении  отдела коммунального (местного) хозяйства городскому Совету.

7. Дуализм в организации городской власти отразил две тенденции  в развитии  местного  управления.  С одной стороны, местные советские учреждения, включенные в иерархически выстроенную государственную  систему республики Советов, исполняли делегированные им общегосударственные полномочия (сбор налогов, охрана общественного порядка и т.д.). С другой стороны, местные органы обладали самостоятельной компетенцией, которая проистекала из объективной необходимости поддерживать среду жизнеобитания местного сообщества. В ведении коммунальных отделов находилась  муниципализированная собственность  и коммунальные финансовые средства, правовой режим которых  лишь отчасти регулировался республиканским законодательством, и в гораздо большей  степени устанавливался местными нормативными актами.  Конкуренция  между коммунальными отделами и исполнительными  комитетами соответствующих  административно-территориальных единиц (особенно в финансовой сфере), создавало иллюзию о перспективах  сохранения и углубления  местного самоуправления.   

8. Наиболее  полно  самостоятельность  местных Советов проявлялась в имущественных отношениях, что выражалось в постепенном предоставлении  местным Советам    всех уровней  гражданской правоспособности,  закреплении за ними статуса юридических лиц, законодательной регламентации порядка приобретения и реализации  гражданских прав,  расширении видов местного имущества. Показателем развитости гражданских правоотношений, в которых участвовали местные органы, служит формирование судебного и арбитражного  способов защиты  их  имущественных  прав.

9. Самостоятельность  местной власти  доказывает создание необходимой для ее деятельности финансовой основы. Это  подтверждается   формированием и развитием системы местных бюджетов, наличием законодательной росписи их доходов и расходов, допущением местных налогов и сборов,  учреждением коммунальных банков. Однако подобные полномочия местных Советов, как и нэп в целом, рассматривались в официальной идеологии как временное отступление и подвергались серьезным  ограничениям. За  государством оставались  значительные средства воздействия на местные финансы, что проявлялось  в более общем  плане   -  в достаточно жесткой  нормативной регламентации финансовой деятельности местных Советов, а в более частном – в доминировании в местных бюджетах  регулирующих, а не собственных доходов.

Особенности городского управления вызвали своеобразный порядок  структурирования городских финансов. Первоначальное отсутствие  обособленных городских бюджетов,  а затем включение их в состав бюджетов административно-территориальных единиц, невозможность  осуществлять все необходимые для поддержания городского социума расходы  из средств, собираемых коммунальными отделами, обусловили создание целевых внебюджетных фондов, ресурсы которых  предназначались для  финансирования городского хозяйства.

10. Местные Советы (городские, волостные, сельские) в период нэпа, вопреки заложенной в Конституциях РСФСР 1918 и 1925 гг. иерархической структуре советской власти, на практике приобрели некоторую самостоятельность. 

Отсутствие экономических и финансовых ресурсов  для планомерной  централизации и даже централизованного планирования  коммунальной сферы, широкое привлечение в советский аппарат буржуазных специалистов привели к существенной корректировке конституционной модели  в действующем законодательстве. Допускалось ограниченное усмотрение (дискреционная власть)  местных органов в решении ряда вопросов.

В итоге практика местных Советов  стала во многом  воспроизводить дореволюционные модели  земского и особенно городского самоуправления, также жестко вписанных в общую  бюрократическую  систему государственного управления  самодержавной России. Местные Советы  действовали в условиях  законодательного ограничения даже  в сферах самостоятельной компетенции и испытывали бремя  партийно-государственного контроля. Двойственность их позиции проявлялась  в необходимости трансляции  на местный уровень решений центральных органов власти и одновременно изыскания  собственных ресурсов для обеспечения потребностей местных сообществ.

11. Сложившаяся модель распределения властных полномочий между отдельными уровнями советского управления, с одной стороны, обеспечивала социальную стабильность и устойчивость государства диктатуры пролетариата, поскольку деятельность местных органов удовлетворяла необходимые  нужды населения, а с другой стороны, освобождая центральную власть от разрешения «мелких» вопросов, способствовала ее организационному укреплению и создавала предпосылки дальнейшей централизации управления. Поэтому на протяжении   исследуемого периода  в организации местного управления  присутствовали условия как для его полного включения в систему единого государственного управления на принципах централизации, так и  для развития и углубления децентрализации с перспективой укрепления самоуправленческих начал.   Однако диктатура пролетариата  и республика Советов изначально противоречили идеологии самоуправления и децентрализации, носителем которых выступали отдельные органы местной власти рассматриваемого периода.       

Практическая значимость  исследования  заключается в возможности  использования его положений для осмысления современного состояния местного самоуправления в РФ, объяснения многих сложностей и противоречий муниципальных преобразований.  Эмпирическая база и выводы диссертации нашли применение в преподавании на юридическом факультете Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского учебной  дисциплины «История  отечественного государства  и права», в разработке специального курса «История юридического образования», в дисциплинах специализации, включенных в программу  магистратуры, таких как «История местного управления и самоуправления в России» и «Проблемы советского государства и права».

Апробация результатов исследования

Диссертация выполнена на кафедре теории и истории  государства и права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского и обсуждена  в секторе истории государства, права и политических учений Института государства и права РАН РФ. Основные идеи,  положения и выводы диссертации  излагались в  публичных докладах  на  Уральских историко-юридических чтениях (Екатеринбург,  2002 - 2007 гг.), на научных конференциях, организованных Российским историко-правовым обществом (2002-2007 гг.), а также на международных, всероссийских и региональных конференциях, проводимых в Москве, Санкт-Петербурге, Калининграде, Саратове, Самаре, Екатеринбурге, Омске в 1999-2008 гг.  

 

 

Содержание работы

Работа состоит из введения, шести глав, заключения, списка использованной литературы и источников.

Во введении представлено обоснование  актуальности темы диссертации, определяется объект, предмет, цель, задачи и научная новизна  исследования, характеризуется теоретико-методологическая и источниковая основа работы, формулируются положения, выносимые на защиту, называются результаты научной апробации.

Первая  глава «Изучение  проблем  местного управления и самоуправления в советской юридической науке 1920-х гг.» носит теоретико-методологический характер, определяет понятийный аппарат и  основные направления исследования.

Первый параграф «Научные центры изучения   местного управления и самоуправления» посвящен выявлению относительно обособленных  и оформленных структур, которые занимались исследованием организации публичной власти на локальном  уровне. В качестве таких структур  называются  научно-исследовательские институты юридического профиля (Институт советского строительства и Институт советского права), учебные заведения (факультеты советского права университетов, некоторые экономические специальности,  краткосрочные курсы),  отдельные подразделения государственного аппарата (НКВД РСФСР,  ГУКХ), а также организационно и в кадровом отношении связанные с ними  специальные совещания и комиссии (Совещание по советскому строительству при ЦИК СССР, Комиссия ВЦИК по районированию, Административная комиссия).

В 1920-е гг. сложилось два похода в понимании  местного управления. В рамках  первого,   проявлявшегося  в  университетской юридической подготовке, в исследовательской проблематике  научных учреждений, в деятельности специальных комиссий, местное управление преимущественно  рассматривалось  как  низовой уровень государственного управления.  В рамках второго подхода,  наиболее последовательно выражаемого ГУКХ и коммунальными отделами, местное советское управление  ассоциировалось с земским и городским самоуправлением дореволюционной России. Уже в 1920-е гг. наметилось разъединение  тематики:  политико-правовые вопросы  отходят к  советскому строительству, а позднее – к советскому государственному праву, а коммунальное имущество и хозяйство  становятся предметом изучения экономических и технических наук.  

Второй параграф «Изучение проблем местного управления и самоуправления в контексте определения формы государственного устройства»посвящен анализу правовой доктрины, рассматривающей местное управление как низовой уровень  государственного управления.

Вопрос о форме  государственного  устройства  РСФСР не находил однозначного решения, поэтому исследователи  подчеркивали особенности государственно-правовой природы РСФСР, невозможность ее идентификации в категориях «буржуазного» государственного  права. Однако в итоге была воспринята точка зрения, которая признавала  федеративную форму  государства.  

Разное понимание сложилось по поводу состава федерации. Уже  в 1920-е гг. утвердился исследовательский прием, при котором  отдельно рассматривалась часть РСФСР, организованная по национально-территориальному признаку, а отдельно - в рамках проблем административно-территориального устройства – остальная «неавтономная» часть. При этом предпочтение отдавалось изучению форм советской  автономии, особенностей  правового статуса автономных республик, областей и национальных округов. Государственно-правовой статус  иных территориальных единиц, его соотнесение с федеративным делением, в рамках проблем государственного устройства практически не рассматривался, хотя  реформы районирования, направленные на создание новой модели   организации  территории  и местного управления, показали  тесную взаимосвязь  и взаимообусловленность этих проблем.

В третьем параграфе «Отечественный муниципализм 1920-х гг.» доказывается правомерность выделения муниципализма в качестве самостоятельного исследовательского проекта, вычленяется и раскрывается  его юридическая составляющая. 

В рамках муниципального подхода государственно-правовой природе местных Советов давалось дуалистическое объяснение. Они  рассматривались не столько  как подразделения единого государственного аппарата, действующие на местах, сколько как органы местного самоуправления. Поскольку важнейшим признаком местного самоуправления признавалось наличие у него собственной компетенции, то именно эти вопросы  (полномочия в сферах имущества, хозяйства, бюджета, налогов)  вызывали  приоритетный исследовательский интерес.

Формируется методология   муниципальных исследований, органично связанная с изучением дореволюционного отечественного опыта и  зарубежной практики самоуправления. Утверждается, что советская модель  местного управления при  наличии  существенной специфики была организована на тех же принципах и обладала теми же признаками, что и органы  местного  самоуправления в других государствах.

Вторая глава «Правовые основы организации местной власти» состоит из четырех параграфов. В первом параграфе «Общая характеристика источников права» отмечается, что изучение заявленной темы  осложняется недостаточной разработанностью вопроса об источниках советского права. Безусловно,  основной массив норм, регулирующих  отношения по поводу организации и функционирования местной власти,  концентрировался в нормативных правовых актах. Система нормативных правовых актов  строилась в соответствии  с иерархией органов, обладающих правом на их принятие. Ввиду отрицания советским  государством  принципа  разделения властей,  законодательные полномочия  приобрели как  центральные представительные  учреждения, так и правительство. Множественность законодательных учреждений прослеживалась на уровне СССР и РСФСР. Подзаконные акты  издавались   разными наркоматами,  но наиболее важные нормы, касавшиеся местного  управления,  содержали документы, исходившие от НКВД РСФСР.

Сохранялось значение такого источника права  как  обычай. Однако государство стремилось локализовать его действие только несколькими  сферами, и хотя допускало применение правового обычая при проведении выборов низовых Советов, регулировании деятельности земельных обществ, но одновременно  добивалось его вытеснения,  включения этих отношений в сферу законодательной регламентации.

Вопрос о рассмотрении в качестве источников советского права  документов, исходящих  от правящей партии,  профсоюзов  остается дискуссионным. Однако следует признать, что эти документы не только определяли  содержание нормативных правовых актов в соответствующей сфере, но и непосредственно регулировали важнейшие вопросы деятельности Советов.

Во втором параграфе «Систематизация законодательства о местном управлении» анализируется процесс упорядочения правовых установлений об организации и компетенции местной власти, который осуществлялся в форме учета,  инкорпорации,  консолидации и  кодификации.  Хотя  в современной теории права наиболее эффективной и целесообразной формой  систематизации  законодательства в переходные периоды считается консолидация, гораздо чаще в 1920-е гг. использовалась инкорпорация. Однако большинство  подготовленных в этот период собраний законодательных актов, не получили  статуса официальных изданий, что во  многом дезавуарировало  ценность проведенной работы и обусловило широкое хождение сборников законов неофициального происхождения.

В качестве систематизированных актов, приближающихся по  своей  целостности и объему к кодексам,  можно выделить ряд законов, которые в данный период обозначались термином Положения. На протяжении 1920-х гг. уровень обобщения и обработки  нормативного материала  постепенно повышался,  что наглядно демонстрируют, например, Положение о местных финансах 1926 г. или Положение о краевых (областных), окружных  и районных  съездах Советов  и исполнительных  комитетах  1928 г.

Наиболее продуктивно, с использованием различных форм   систематизации, упорядочение законодательства о местном управлении велось на союзном и республиканском  уровнях.  Обработка нормативных правовых актов,  исходящих от местных Советов,  ограничивалась их учетом и изданием  построенных по принципу хронологической инкорпорации  сборников обязательных постановлений. 

В третьем параграфе «Вертикальная и горизонтальная структуры законодательства о местных Советах» констатируется,  что наличие развитого законодательства о местном  управлении, позволяет выделить в нем  вертикальную и горизонтальную структуры. В рамках первой нормативные правовые акты дифференцируются в соответствии с их юридической силой, а в рамках второй – по предмету правового регулирования.  

Вертикальная структура  законодательства  отражала форму советского  государственного устройства. Регулирование общественных отношений, связанных с местных управлением,  осуществлялось  преимущественно  актами республиканского и союзно-республиканского уровней. В условиях множественности советских законодательных органов сложилась их «специализация»  по сферам законодательства. Большинство  актов, касающихся местного управления,  принимались отдельно ВЦИКом или  СНК РСФСР, а в ряде случаев  оформлялись как их совместные постановления.  Вопросы  разграничения территории административных единиц  разрешались Президиумом ВЦИК, а имущественные правомочия  местных органов нередко закреплялись в  постановлениях Экономического совещания РСФСР. 

Анализ законодательства о местных Советах с точки зрения  его  горизонтальной структуры затрудняется   незавершенностью процесса  формирования самостоятельной комплексной отрасли права о местном управлении, невозможностью  ее строгого  отграничения  по предмету правого регулирования от отраслей государственного и административного права, которые также находились в стадии становления.

Нормы, касающиеся местного управления, частично входят в  совокупность государственно-правовых предписаний, определяющих порядок формирования, организационную структуру, компетенцию отдельных властных органов, а частично представляют относительно обособленную группу, ориентированную на регулирование общественных отношений, возникающих исключительно в сфере местного управления. Значительное число таких норм, устанавливающих организационные, территориальные, финансовые и имущественные основы местного управления, концентрировалось в  Положениях о Советах различных уровней, неоднократно  принимаемых на протяжении 1920-х гг.

Четвертый параграф «Нормативные правовые акты органов местной власти» посвящен анализу нормотворческой деятельности  местных Советов, в процессе которой формировался особый массив  актов. Обширное законодательство 1920-х гг., описывающее процедуру  и предмет местного правового регулирования, не содержало легальных определений и классификаций актов, издаваемых местными органами. Силу «местного закона» имели обязательные постановления, которые обладали  такими отличительными признаками, как обращение к неопределенно широкому кругу лиц, проживающих на подведомственной территории, наступление административной ответственности  в случае его неисполнения, особый порядок  вступления в действие, ограниченный (не более 1 года) срок применения. В правоведении 1920-х гг.  выделялись и иные акты  местного нормотворчества – распоряжения, приказы, циркуляры, инструкции.

Законодатель разграничивал нормотворческие полномочия отдельных местных органов, что выразилось в постепенном расширении  круга  субъектов, обладавших таким правом и в подробном перечислении  вопросов, по которым могли издавать обязательные постановления советские учреждения различного ранга. 

Особое внимание уделялось  регламентации  административных санкций за неисполнение требований обязательного постановления. Основными видами санкций на протяжении исследуемого периода оставались принудительные работы и  денежный штраф. Общая логика  законодателя заключалась в постепенном смягчении мер принуждения (так, уже в 1922 г. был отменен допускаемый ранее арест, а в 1926 г. за незначительные  нарушения  разрешалось ограничиваться предупреждением), а также в поиске соразмерности  между серьезностью нарушения и строгостью санкции.

Полномочиями по контролю и надзору за нормотворческой деятельностью местных органов и законностью налагаемых административных взысканий обладали различные учреждения (исполкомы вышестоящих Советов, НКВД РСФСР, прокуратура). Однако наиболее энергично такую работу проводила прокуратура, которая опротестовывала незаконные постановления и добивалась их отмены.

В третьей главе  «Динамика структуры местного управления» выделяются  методы, используемые при  конструировании  местных органов публичной власти, анализируется  порядок  кадрового обеспечения местных советских учреждений,  описывается  их иерархия, прослеживается эволюция внутренней  структуры.

Первый параграф «Принципы  организации местной власти»  посвящен выявлению основных начал  и идей, определяющих порядок формирования и  структуру местных учреждений,  их взаимодействие между собой  и с органами центральной власти.

В условиях единства системы  Советов основополагающим  принципом структурирования  ее отдельных  элементов являлся принцип централизма. Он прослеживается  в общем порядке  формирования  центральных и  местных органов власти, в  ведомственной подчиненности  местных учреждений соответствующим наркоматам. Рассматривая   организацию местной власти в дихотомии  «централизация – децентрализация»,  следует отметить,  что на протяжении 1920-х гг.  соотношение этих элементов не оставалось неизменным. Укрепление децентралистского  начала, особенно очевидное в середине 1920-х гг., обеспечивалось не наличием его прочных традиций на местном уровне, а путем законодательных установлений верховной власти.

Отличительной чертой исследуемого периода   являлось включение в сферу местного управления  отношений, которые  в случае четкого разграничения государственного управления и местного самоуправления и реализации принципа  разделения  властей не могли бы  составлять его предмет.

В советских условиях, хотя и в  деформированном виде,  проявилось действие   принципов, относимых современной наукой муниципального права  к основным началам местного самоуправления. В таком качестве  можно рассматривать организационное обособление местного самоуправления в системе органов публичной власти, взаимодействие  с органами государственной власти  в осуществлении общих задач и функций;  соответствие материальных и финансовых ресурсов  местного самоуправления его  полномочиям;  государственные гарантии местного самоуправления.

Во втором параграфе «Способы  формирования органов местной власти»анализируется  правовое обеспечение кадрового состава советских учреждений, которое различалось в зависимости от способов формирования,  в качестве которых  выделяются   выборы и назначения.

Соответственно нормативное регулирование отношений, возникающих  в процессе выборов депутатов  и комплектования корпуса советских служащих, осуществлялось различными отраслями  права. Получение депутатского статуса регламентировалось Конституцией, положениями о Советах  различных уровней,  инструкциями о выборах.  Внешние признаки победы советской демократии (расширение избирательных прав, упорядочение процедуры выборов, высокая явка избирателей, соответствие состава кандидатов социальной структуре общества) подвергаются в настоящее время  серьезной критике.

Права и обязанности советских служащих регулировались нормами трудового права. С развитием нэпа жесткая  государственная система распределения работников  заменялась свободой трудоустройства. Однако занятие ответственных должностей в советском аппарате осуществлялось в особом порядке, требующем согласования или утверждения партийного комитета соответствующего ранга.    

Местные учреждения, как и весь государственный аппарат в период нэпа, остро нуждались в квалифицированных кадрах, поэтому доминирующей политической тенденцией являлось привлечение  старых специалистов на советскую службу. Они занимали должности, требующие профессиональных знаний и подготовки, но редко выдвигались  на руководящие посты. В целом положение этой  категории работников    зависело от колебаний   политического  курса,  поведения руководителей   учреждений, отношения к ним  сослуживцев. 

В третьем  параграфе «Система органов местной власти» определяется  и описывается  правовой статус съездов  Советов, исполнительных комитетов, городских и сельских Советов, революционных комитетов,  органов традиционного крестьянского самоуправления. С одной стороны, стабильная система органов местной власти  была создана еще до начала  исследуемого периода и получила конституционное закрепление. С другой стороны, она подвергалась постоянным реорганизациям, вызванными реформами административно-территориального устройства, пересмотром и упрощением внутренней структуры советских учреждений, перераспределением полномочий между  отдельными учреждениями.  

На протяжении исследуемого периода ведущая роль в местном управлении  переходила от одних органов к другим. На первом этапе, который охватывает период с 1921 г. по середину 1920-х гг. основные усилия государства были направлены на укрепление  губернского аппарата. Но уже в середине 1920-х гг., времени максимального углубления нэпа, происходит заметная   децентрализация управления, и соответственно,  организационное укрепление и расширение полномочий иных местных органов.   В итоге компетенция городского, волостного и сельского управления оказалась максимально приближенной к учреждениям дореволюционного самоуправления. Эта политика, несмотря на все противоречия и колебания,  в целом осуществлялась до конца 1920-х гг. и отражала  ту тенденцию в организации публичной власти, согласно которой  уровень государственного управления  четко отделялся от местного самоуправления.

В четвертой главе «Развитие территориальных основ местной власти» прослежена  эволюция территориального устройства государства,  выделяются административно-территориальные единицы и поселения, в пределах которых  формировались органы местной власти.          

В первом параграфе «Территориальная организация государства в начале 1920-х гг.»  охарактеризованы причины и итоги территориального переустройства государства в революционный период. Пересмотр  внутренних границ государства инициировали местные органы, которым распоряжениями центральной власти передавались полномочия по созданию новых административно-территориальных единиц. К началу 1920-х гг. задача слома старого  государственного аппарата на местах была выполнена, и разрешение всех административно-территориальных вопросов закреплялось за Президиумом ВЦИК.

Наиболее очевидными результатами территориального переустройства стали:  увеличение  общего числа административно-территориальных единиц на всех уровнях при сокращении их площади, населения и экономического потенциала; провозглашение национально-территориальных автономий; приобретение городского статуса бывшими сельскими поселениями. Сохранилась значительная преемственность с дореволюционными принципами государственного устройства, поскольку основными видами административно-территориальных единиц оставались губернии, уезды и волости,  а типами поселений – города и сельские поселения. Новацией советского законодательства стало введение  такой  категории  поселения,   как поселок городского типа,  что наряду с легализацией городского статуса  недавно провозглашенных городов  завышало степень урбанизации страны.

По мере стабилизации  политической обстановки и укрепления государственной власти в виде Советов  интенсивность  пересмотра внутренних границ государства замедляется. Центральными органами предпринимались значительные  усилия, направленные на закрепление  сложившегося  административно-территориального деления и прекращение его самовольного  изменения.  Специальными декретами  устанавливается статус отдельных административно-территориальных единиц, описываются их границы и состав.

Во втором параграфе «Подготовка  административно-территориальных реформ» рассматривается  деятельность  специальных комиссий, иных учреждений и  отдельных лиц по разработке методологии районирования.  Уточняется и раскрывается содержание  термина  «районирование»,  который обладал двояким смыслом, поскольку употреблялся как для обозначения всего процесса административно-территориального переустройства, включавшего  создание новых  крупных единиц - областей и краев, так и  для обозначения реформ низового аппарата, выражавшихся в переходе  от прежних волостей к районам и в укрупнении сельских Советов.

Основные работы по  районированию были сосредоточены во ВЦИКе, НКВД РСФСР и Госплане, в Комиссии ВЦИК по районированию. Проблемами низового районирования  занимались преимущественно  Административная комиссия и Совещание по советскому строительству при ЦИК СССР.

Методологической  основой предстоящих реформ стал проект Госплана,  базировавшийся на идее экономического районирования.  Предлагалось перейти к новой схеме административно-территориального деления по типу «область (край) -  округ - район». В качестве пилотных регионов реформы были избраны Урал (как индустриальная область) и Северный Кавказ (как сельскохозяйственный  край).

На стадии реализации проекта оформилось два подхода к пониманию этапов, содержания, способов административного регулирования районирования. Первая модель исходила  из разработки и внедрения реформы сверху, путем директивных распоряжений центральной власти, а вторая – строилась по схеме «снизу - вверх», где принципиальные решения принимались на низовом  уровне. Первый вариант отстаивали Госплан и Административная комиссия, и он был апробирован  при создании Уральской области, за второй способ выступала Комиссия ВЦИК по районированию, и он воплощался на Северном Кавказе. Если при образовании краев и областей  главным критерием определения границ  выступал уровень экономического потенциала территории, то при проведении низового районирования  в большей степени  учитывался  демографический фактор.

Важной частью подготовительных мероприятий  стала разработка и утверждение категорий населенных пунктов, в качестве которых назывались городские и сельские поселения, а также дачные, рабочие и курортные поселки. Это позволило выявить объективно сложившиеся пространственные хозяйственные связи, определить экономическое значение отдельных поселений, более равномерно распределять поселения различных типов по вновь создаваемым административным единицам.   

В третьем параграфе «Изменение административно-территориального  деления РСФСР в 1923-1929 гг.»  рассматривается  процесс реализации реформы районирования. Объективные  сложности проводимых мероприятий  существенно тормозили и деформировали проектные наработки. Самым серьезным фактором, препятствующим созданию целостной  в хозяйственном отношении территории края или области, стала необходимость  соблюдения всех прав и преимуществ автономий. В итоге все автономные республики остались за пределами областных объединений.

Достижение упорядочения административно-территориального устройства откладывалось, поэтому наряду с новыми единицами  - Уральской областью (1923 г.),  Северо-Кавказским краем (1924 г.), Сибирским краем (1925 г.), Дальне- Восточным краем (1926 г.) -  сохранялись прежние губернии.

Незавершенный характер носило и низовое районирование. Оказавшаяся  наиболее удачной  «Северо-Кавказская» модель (сначала низовое  районирование, а затем  образование края) применялась ограниченно. В большинстве случаев внутреннее размежевание территории  планировалось осуществить уже  в границах  провозглашенных краев и округов.

Территориальные реформы  затронули и поселенческий уровень. Принятое в 1924 г. Общее положение о городских и сельских  поселениях и поселках, а также   изданные на его основе  в 1926 -1927 гг. иные законы на длительный период определили перечень  категорий населенных пунктов. 

Система  территориальной организации советского государства    1920-х гг. отражала логику развития  и противоречия нэпа. Административно-территориальные  реформы  касались проблем перераспределения власти, децентрализации управления, развития местного самоуправления. 

Пятая  глава «Имущественные права местных Советов»  посвящена  выявлению и описанию отдельных видов муниципализированной собственности, порядка закрепления имущественных правомочий  за местными учреждениями  различного  уровня.

В первом параграфе «Понятие местного имущества» исследуются   методологические подходы  к обозначению категории  «местное имущество», рассматриваются способы приобретения и реализации  местными органами имущественных прав, определяются виды местного имущества, выделяются особенности  включения в состав местного имущества материальных объектов каждого вида.

Опираясь на формулировки закона, прежде всего  на ГК РСФСР 1922 г., Положение об имущественных правах местных Советов 1923 г., иные акты, можно утверждать, что законодатель признавал  муниципализированную собственность, которая включала имущество, находящееся в ведении местных органов. Термин «муниципализация» обозначал способ перехода имущественных прав от бывших собственников к местным органам, который по юридическому содержанию был  тесно   связан с национализацией.     

Советское законодательство постепенно распространило статус юридических лиц на исполкомы местных  Советов всех уровней и даже на сельские Советы, имевшие собственный бюджет. Различались не только  сроки приобретения отдельными местными органами гражданской правоспособности, но и ее пределы. Наиболее активными участниками гражданско-правовых отношений  выступали  отделы коммунального (местного) хозяйства, хотя вопрос о наличии  у отделов исполкомов прав юридического лица, учитывая умолчание законодателя,   оставался спорным. Судебная и арбитражная  практика в случае возникновения исков по договорам, одной стороной которого выступал отдел исполкома,  была противоречивой.

Важным достижением исследуемого периода явилось выделение  видов местного имущества (земли, строений, предприятий, лесов,  дорог),  проведение инвентаризации и последующего юридического закрепления имущества за определенным местным органом.  Местные Советы  могли  пользоваться  и распоряжаться принадлежавшим им имуществом любыми  не запрещенными в законе способами. Однако наиболее часто местные объекты передавались в аренду или вносились в уставной капитал коммунального треста.

Второй параграф «Правовой режим городских земель и земельных имуществ»  в большей степени затрагивает  правовое регулирование земельных отношений в городах. Сельские органы власти могли  устанавливать права только на участки,  не задействованные в сельскохозяйственном производстве, такая практика не имела широкого распространения и не получила должной законодательной регламентации. Напротив, нормативные акты, касающиеся городских земель,  представлены широким комплексом документов, среди которых особо выделяются  Земельный кодекс РСФСР 1922 г., Положение о земельных распорядках в городах 1925 г., законы о земельной ренте и другие документы.

Декретом  от 20 августа 1918 г. все земли в пределах городской черты  объявлялись муниципализированными. Фактически весь объем правомочий  в отношении городской земли  осуществляли коммунальные отделы. На основании законодательных установлений они провели мероприятия по идентификации городской  черты,  инвентаризации земельных участков,  выявлению их пользователей, составлению и выдаче земельных записей.

Значительную эволюцию претерпела система обложения городских земель с целью получения местных доходов. Неудачи с переводом городских земель в режим возмездного арендного пользования вызвали пересмотр земельного законодательства и введение земельной ренты. Участки городской земли, хотя и сохранили статус местного имущества, но уплачиваемая с них рента,  в отличие от арендных платежей,  только частично поступала в местные бюджеты.

Третий параграф «Формирование фонда муниципализированных строений»  посвящен анализу правомочий местных органов в отношении такого вида местного имущества как жилые помещения и помещения торгового, ремесленного и иного назначения. 

На протяжении исследуемого периода  были  предприняты серьезные усилия по проведению инвентаризации муниципализированных строений,  организации полноценного и достоверного учета такого имущества.  Представляется, что серьезным пробелом советского законодательства являлось  отсутствие юридического разграничения движимого и недвижимого имущества, жилого и нежилого  помещения, хотя на практике  такое разграничение подразумевалось. Действие большинства  законодательных актов распространялось либо  на  помещения,  используемые под жилье, либо  на занятые торговыми, складскими или иными предприятиями. После  состоявшейся муниципализации  местные органы не были заинтересованы  в  последующем увеличении фонда муниципализированных строений, поскольку это требовало  серьезных усилий по организации управления и  значительных финансовых  затрат.  Допускалась демуниципализация  посредством  возращения имущества бывшим владельцам, а в дальнейшем - продажи муниципальных строений с торгов.

Менялись формы эксплуатации муниципальных строений. Первоначально преобладающей формой являлась  непосредственная эксплуатация коммунальным отделом,  затем  - сдача в аренду, а на более позднем этапе – создание трестов с передачей в их уставной капитал коммунального имущества и переводом трестов на хозрасчет.   Особым образом регулировались отношения местных органов с жилищно-арендными кооперативами (ЖАКТами), в которые объединялись муниципализированные дома.  

Муниципальные строения рассматривались как  источник финансовых поступлений местных бюджетов. Однако доходы приносили только помещения, используемые  под торговые или иные нужды,  тогда как расходы  на содержание жилья, напротив, превышали суммы, поступающие от квартирной платы.

В четвертом параграфе «Коммунальные предприятия как особый вид местного имущества» изучается правовое регулирование отношений, возникающих в процессе эксплуатации местных производственных объектов. К ним относились общественный транспорт, водопровод, электрические сети, бани,  сады,  парки, парикмахерские и т.п.

Советское законодательство не давало однозначного легального   определения коммунального  предприятия, понимая его в широком и узком смысле слова. В первом случае коммунальным предприятием считалось любое предприятие, независимо от характера деятельности, если оно находилось в муниципальной собственности. В узком смысле   не всякое местное  предприятие называлось коммунальным. К ним относились  только объекты, расположенные в городах, которые обслуживали    потребности местного сообщества преимущественно в форме оказания услуг. Для отграничения этой категории  объектов местного  имущества  нередко использовался термин  коммунальные предприятия общего пользования.  В начале 1920-х гг. такие предприятия находились в ведомственном  подчинении  коммунального отдела и ГУКХ, в то время как  иные промышленные объекты  местного значения  передавались   в управление отделов народного хозяйства, общее руководство которыми  осуществлял ВСНХ. 

Отечественный муниципализм и действовавшее законодательство относили коммунальные предприятия общего пользования к предприятиям монопольного характера, что влекло за собой важные  юридические  последствия: они не могли сдаваться в аренду; особым образом, с обязательным  участием  местных Советов,  регулировались тарифы на предоставляемые ими  услуги. Остальные  коммунальные предприятия эксплуатировались на тех же правовых основаниях, что и иные местные имущества, т. е. могли сдаваться в аренду, передаваться в концессию,  подвергаться  демуниципализации и т.д.

Прибыльная эксплуатация коммунальных предприятий напрямую зависела от применяемых коммунальных тарифов, в установлении которых местные Советы пользовались значительной самостоятельностью. Сочетая социальную направленность тарифной политики с принципом экономической целесообразности, местным органам удалось обеспечить не только безубыточную работу  большинства коммунальных отраслей, но и получать бюджетные доходы.

Шестая глава «Законодательное регулирование местных  финансов»  посвящена анализу законодательства, касающегося местных бюджетов, местных налогов, сборов и самообложения населения, коммунальных банков и коммунального кредита. 

В первом параграфе «Этапы становления местных бюджетов» указывается, что именно бюджеты выступали основной формой организации местных финансов. Законодательство о местных бюджетах представлено значительным числом союзных и республиканских актов, среди которых  по своей значимости выделяются Временное положение о местных финансах СССР 1923 г. и Положения о местных финансах СССР 1926 г. Широкими  нормотворческими полномочиями в регулировании бюджетных отношений  обладали сами местные Советы. Они составляли, утверждали, исполняли бюджет, принимали постановление о его исполнении, вводили перечень  местных налогов и сборов, утверждали их ставки, устанавливали надбавки к государственным налогам, определяли доходы от местного имущества.

На протяжении 1920-х гг. усложнялась система  местных бюджетов. Если в начальный период она ограничивалась  преимущественно  губернским уровнем, то  впоследствии  была доведена до уровня городских и волостных бюджетов.  Предпринимались попытки выстраивания новой бюджетной модели,  в которой основные финансовые ресурсы сосредотачивались бы в волостных и городских бюджетах, а бюджеты  крупных административно-территориальных единиц приобретали бы регулирующее значение. 

Доходы и расходы, как основные элементы   местных бюджетов  с течением времени не только  получили законодательную регламентацию, что, безусловно, важно само по себе, но стали  более соотносимыми, что позволило достичь сбалансированности и устойчивости  местных бюджетов, преодолеть общий порок  их ранней истории – огромный дефицит.

Классификация доходов и расходов местных бюджетов в финансово-правовой науке 1920-х гг. проводилась по разным основаниям. Доходную часть наиболее часто изучали с  точки зрения соотношения между налоговыми и неналоговыми  источниками, собственными и регулирующими доходами. Причем более предпочтительным  казалось  преобладание  доходов неналогового характера и  собственного происхождения. Расходы подразделялись  по  социальному назначению на административные, социально-культурные и хозяйственные. Приоритетным направлением считалось  финансирование школ, больниц, библиотек, при этом  наблюдалось стремление к экономии  административных  расходов, что противоречило заявленной политике по укреплению низового советского  аппарата. Ограниченность  хозяйственных расходов на городские нужды стала причиной  создания  специальных фондов, где концентрировались финансовые средства, имевшие строго целевое назначение.      

При  очевидной  самостоятельности  местных бюджетов они включались в единую  бюджетную систему государства,  взаимосвязь между  отдельными звеньями которой проявлялась в процессе межбюджетного регулирования.

Во втором параграфе «Развитие законодательства о местных налогах, сборах и самообложении населения» рассматривается правовое регулирование местного налогообложения,  определяется  роль местных налогов и  сборов в формировании доходной части бюджетов, отмечается особенность организации  финансовых ресурсов деревни.

На протяжении 1920-х гг. система местных налогов и сборов претерпела значительную эволюцию. Первые советские законы в этой сфере  устанавливали закрытый перечень местных налогов и сборов, запретив произвольную налоговую деятельность местных Советов. В соответствии с законами 1926 г. часть местных налогов вводилась союзными актами, а часть – республиканскими, что подчеркивало  совместную компетенцию Союза и республик по вопросам финансов. Критику многих специалистов вызывало  постоянное сокращение перечня местных налогов. Обоснованность таких возражений подтвердило скорое восстановление некоторых  из отмененных ранее налогов.

Налоговая система советского  государства строилась таким образом, что основные объекты  подлежали обложению государственными налогами, и только один местный налог, налог на строения, распространялся на массовые источники. Однако значительные изъятия из общего действия налога, а также невысокие ставки  существенно снижали его значение.  В целом налоговая политика отличалась широким предоставлением льгот трудящимся, допускала полное или частичное освобождение от уплаты отдельных налогов, что обеспечивало ее социальную и классовую  направленность, но одновременно уменьшало  доходы местных бюджетов.

Методика исчисления   местных налогов и сборов основывалась на  принципах государственного налогообложения. Законодатель  устанавливал предельные ставки – либо в абсолютных  показателях,  либо  в долевом отношении   к  какой-либо сумме. В ряде случаев они были увязаны со ставками государственных налогов или  с  государственными  тарифами.   

Самообложение населения для удовлетворения  местных  нужд,  предусмотренное современным  российским правом,   признавалось  и законодательством 1920-х гг.  Однако оно разрешалось только на том  уровне, где пока не были созданы местные  бюджеты, то есть   в сельских поселениях. Простая легализация самообложения  в 1924 г.  к концу исследуемого периода  сменилась  его четкой законодательной   регламентацией, целью которой  являлось включение  финансовых ресурсов крестьянской общины  в местные средства,  управляемые  низовыми   органами советской власти.

В третьем параграфе  «Роль коммунальных банков и коммунального  кредита в системе местных финансов» рассматриваются правовые основы  организации этих финансовых институтов. Задачами коммунальных банков являлись концентрация местных финансовых ресурсов, включавших  средства местных бюджетов и коммунальных предприятий, а также оказание доступных кредитных услуг. Коммунальные банки учреждались в виде акционерных обществ, среди  учредителей обязательно присутствовали местные органы власти, круг которых неоднократно пересматривался  законодателем в сторону расширения.

Основным нормативным актом, регламентирующим деятельность банка, являлся его устав. Первоначально каждый банк самостоятельно  разрабатывал устав, который затем утверждался республиканским правительством. В 1925 г. принимается унифицированный акт - Нормальный устав  коммунального банка.

Реализация кредитных прав  местных Советов оказывалась  напрямую связанной с коммунальными банками, хотя  законодательство  позволяло  им брать кредиты у любых юридических и физических лиц. Банки осуществляли  краткосрочное и долгосрочное кредитование, основная часть сумм,  выдаваемых  на условиях долгосрочного кредита,  направлялась на ремонт  и возведение новых коммунальных предприятий, строительство жилья.

Законодательство  допускало большее разнообразие  форм банковской и кредитной деятельности по сравнению с применявшимися на практике. Так, не выпускались коммунальные облигационные займы, не привлекались иностранные инвестиции.

Коммунальные банки  как самостоятельные коммерческие организации  работали непродолжительный период,  большей  частью они  образовались в середине 1920-х гг., а уже в 1927 г. начинается их перевод  в целевые  банки долгосрочного  кредитования.  Поэтому не успел сложиться четкий механизм  финансового взаимодействия всех субъектов (банков, предприятий, местных Советов), который  по своей природе  всегда рассчитывается на длительную перспективу.  Тем не менее, даже в этих условиях, уровень дефицита  местных бюджетов понижался именно в тех регионах,  где работали коммунальные банки. 

В заключении резюмируется содержание работы, подводятся выводы исследования.

Положения диссертации  отражены в следующих основных исследованиях. Общий объем научных публикаций по теме диссертации составляет около 75 п.л.

Статьи, опубликованные в ведущих научных изданиях, рекомендованных ВАК министерства образования и науки РФ для публикации основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора наук

        • Ящук Т.Ф. О работе по кодификации советского законодательства о местном управлении в 1920-е гг.//История государства и права.- 2006.-№7.- С.34-37.- 0,4 п.л.                                                                                                                                                     
        • Ящук Т.Ф. Формирование отечественного   муниципализма 1920-х гг. // Юристъ-правоведъ. - 2007.- №2.-  72-76.-   0,5 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Из опыта управления муниципальным жилым фондом в период нэпа //Семейное и жилищное право. - 2007.-  №3.-  С. 28-33.-  0, 6 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Дуализм местного управления  в советской деревне 1920-х гг. // История государства и права.-  2007.-  №11. -  С.30-33.-  0,4 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Организация образования в сфере  местного управления в  период нэпа // Право и образование. - 2007.-  №6.-  С. 138-149.-  0,7 п. л.
        • Ящук Т.Ф. Теория местного налогообложения  в отечественной финансово-правовой науке 1920-х годов // Юристъ-правоведъ.-  2007.-  №6.-  С.60-63.-   0,4 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Какой быть квартирной плате? Из опыта правового  регулирования  в период нэпа // Семейное и жилищное право. – 2008 - №2. – С.27-29 . – 0, 5 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Законодательное регулирование налоговых доходов местных бюджетов  в период нэпа // Налоги. – 2008. - №4. – 0, 4 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Национальный фактор в административно- территориальных реформах 1920-х гг. // Вестник университета (Государственный университет управления).- 2006.- №1.- С.194-201.- 0,5 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Принципы административно- территориального устройства РСФСР в 1920-е гг.// Вестник университета (Государственный университет управления).-  2006.-  №2.-  С.172-178. -  0,5 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Коммунальные банки  РСФСР//  Банковское право. - 2006.-  №3.-  С.55-59. -  0, 5 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Организация коммунального    кредита в 1920- е гг.// Банковское право. - 2006.-  №4.-  С.60-64.-  0, 5 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Организация местных налогов  и сборов (на примере отечественного опыта 1920-х годов) //Омский научный вестник. - 2006.-  №6.-  С.172-175.-   О, 6 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Правовая политика в сфере местного управления в период нэпа//Правовая политика и правовая жизнь.-  2007.-  №3.-  С. 112-118.-  0,5 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Система местных бюджетов РСФСР //Финансы и кредит.- 2007.- №3.-  С.59-65.-  0,5 п.л.

Монография, учебное пособие

        • История государства и права  России. Учебное пособие / Коновалов И.А., Маручек А.А., Ящук Т.Ф. Омск: ОмЮА МВД, 1998.  192 с. -  12/4 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Организация местной власти в РСФСР. 1921-1929 гг.: монография. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2007.- 592 с. - 36,9 п.л. 

Иные публикации

        • Ящук Т.Ф. Привлечение старых специалистов  в государственный аппарат Сибири 1921-1925гг. //Вопросы историографии и общественно- политической жизни Сибири / Под ред. В.М. Самосудова.- Омск: ОмГПИ, 1990.- С.141-144. -  0,3 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Социально-психологические аспекты  действия механизма торможения             (на примере осуществления "нового курса" в деревне в 1924-1925 гг.) //Социально-философские и гуманитарные проблемы качества деятельности: материалы Всесоюзной научной конференции). - Омск: ОмГУ, 1990. -  С.171-173. -   0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Государственное управление в Сибири в первые годы нэпа// Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отечественной истории: тезисы докладов научной конференции. - Омск: ОмГУ, 1993.-   С.49-52. - 0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Городское управление  и самоуправление Сибири в    1921-1925 гг. // Таре - 400 лет. Проблемы социально-    экономического освоения Сибири: материалы региональной конференции. -  Омск: ОмГУ, 1994.-  С.158-164. -  0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Организация государственного  управления в Сибири в начале нэпа//    Проблемы социально- экономического   развития и общественной жизни России/  Под ред. А.П.Толочко. - Омск: ОмГУ, 1994. - С.156-169. -  0,5 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Ускоренные способы подготовки  кадров управления в 20-е гг. ХХ в. //Русский вопрос: история и современность: материалы Всероссийской конференции.-  Омск: ОмГУ, 1994. -  С.44-48. – 0, 2 п.л.        
        • Ящук Т.Ф. Старые специалисты в земельных  органах Сибири  в 1921-1925 гг.// История российской интеллигенции: материалы Всероссийской конференции. -  М., 1995. - С.55-57. - 0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Массовые источники  по   истории кадрового состава    государственного аппарата Сибири// Проблемы историографии, источниковедения   и исторического краеведения: тезисы докладов научно-методической конференции. - Омск: ОмГУ , 1995. - С.102-105. 0,2 п.л.  
        • Ящук Т.Ф. Было ли в России самоуправление// Развитие российской государственности и права в период перехода  к рыночной экономике: тезисы докладов Международной научно-практической конференции, посвященной 10-летию юридического факультета  Тюменского государственного университета. – Тюмень: Изд-во ТюмГУ. 1995. – С.25-28. – 0, 1 п.л. 
        • Ящук Т.Ф. Опыт российского   федерализма// Научный вестник Омской высшей школы     милиции МВД России. - 1995. - №2. -  С.9-12.- 0,3 п.л.                                         
        • Ящук Т.Ф. Организация и начало деятельности        Омского коалиционного комитета // 280 лет Омску: История и современность: тезисы  докладов научной конференции.- Омск: ОмГУ, 1996.- С.87-89. - 0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Политика в отношении к старым  специалистам  в первой половине           1920-х гг. //Исторический ежегодник. - Омск: ОмГУ, 1997.- С.54-60.-  0,5 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Административно-территориальное  размежевание Омской губернии и     Казахстана в 1920-е годы //Степной край: зона  взаимодействия                   русского и казахского народов: материалы международной научной конференции. - Омск: ОмГУ, 1998.-  С.104-106. -  0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Гражданская война и  социальная структура советского    общества // Гражданские войны. Политические кризисы.  Внутренние конфликты: История и современность: материалы Всероссийской   научной конференции. - Омск: ОмГПУ, 1998.-  С.44-47.-  0, 2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Участие университетской  общественности Сибири в научной    организации управленческого труда в   1920-е гг. //Интеллигенция России: динамика, образы, потенциал местных культурных гнезд: материалы Всероссийской научной  конференции. - Омск, ОмГУ, 1998.- С. 93-96.-  0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Юридические журналы 1920-х годов как источник по  истории советского правоведения //Вестник Омского университета.-  Омск, 1999. - №1. -  С.111-114.-  0,5 п.л.
        • Гражданско-правовая ответственность в юриспруденции 1920-х гг. // Юридическая ответственность в правовом регулировании общественных отношений: материалы межвузовской научно-                                                                                            практической  конференции. - Омск: ОмГУ, 1999.- С.49-52.-  0,3 п.л.
        • Ящук Т.Ф. “Спецееедство”  и    “комчванство”    как элементы     политической  культуры  России 1920-х годов //Русский вопрос: история и современность: материалы Всероссийской научной конференции.- Омск, ОмГУ, 1999. - С.93-96.- 0,2 п.л.    
        • Ящук Т.Ф. Местные бюджеты  Сибири    в 1921- 1926 гг. // Исторический ежегодник.-  Омск,  1999. - С.85-94.-  1 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Правовое регулирование     местных Советов в 1924-1925 году// Реализация норм права: межвузовский  сб. научн.  трудов. - Омск, ОмГУ, 1999.-  С.31-38.- 0,5 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Организация деятельности налоговых органов в первые годы нэпа //     Современные проблемы    менеджмента: сб. научн. трудов.- Омск: ОмГТУ, 1999.- С. 193-197. – 0, 3 п.л.     
        • Ящук Т.Ф. Журнал “Право и жизнь” -  “очаг” гражданского общества  1920-х годов // Интеллигенция и проблемы формирования  гражданского общества в России: тезисы докладов Всероссийской научной конференции.- Екатеринбург: УрГУ, 2000. - С.227-229.-  0, 2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Подготовка служащих советского  аппарата на курсах волостных      секретарей в Сибири в начале 20-х  гг. // Политические партии, организации,  в условиях кризисов,  конфликтов и трансформации: опыт уходящего столетия: сборник  материалов     международной научно- практической конференции. -  Омск: ОмГУ,   2000. - С. 337-340.- 0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. О некоторых особенностях  русской политической культуры// Первые кузбасские   философские чтения. -  Кемерово: КГУ, 2000.-  0,1 п.л.      
        • Ящук Т.Ф. Административно-территориальное  размежевание Омского уезда в 1921 г. //Степной край: зона взаимодействия  русского   и казахского народов (XVIII-XX вв.): материалы II международной научной конференции.- Омск –Кокшетау, 2001.-  С. 91-94. -  0, 2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Изучение проблем местного  управления в юридических  научно-исследовательских   учреждениях (1920-е гг.) // Юридическое образование и наука: исторический срез: Уральские историко -юридические    чтения. Сессия вторая. - Екатеринбург, УрАГС, 2002.-  С.65-74. -  0,7 п.л.      
        • Ящук Т.Ф. Проблемы периодизации  отечественной государственности в учебниках о истории  государства и права России// Теория, методология и методика изучения и преподавания историко-юридических наук: Уральские историко -юридические    чтения. Сессия третья. -  Екатеринбург, УрАГС,  2003. - С.25-28.-  0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Советские конституции: опыт и итоги изучения // Конституция Российской Федерации 1993 года и развитие отечественного государства и права: международная научная конференция. Часть 1.-  Омск: ОмГУ, 2003.- С.9-15.-  0,4 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Местная власть в первых советских конституциях // Конституционное развитие России: история и современность: Российская научно-практическая конференция. – Екатеринбург: УрАГС, 2003.-  С.197-200.- 0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Становление советского    законодательства о местных   бюджетах // Научный вестник Омской Академии МВД России. - 2003.-  №2. - С.11-12.-   0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Реформирование  административно- территориального устройства //  Юридическая география: состояние   и перспективы  исследования. Уральские  историко-юридические чтения. Сессия четвертая. - Екатеринбург: УрАГС, 2004.-   С.38-40. - 0,3 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Главное управление коммунального  хозяйства НКВД РСФСР// Проблемы  истории государственного управления: государственный аппарат и    реформы в России: материалы  международной  научно-практической  конференции. Ч.1. -  Спб., 2004.-  С. 229-232. -  0,3 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Советское законодательство о местных   бюджетах (1918-1920-е годы) //   Вестник Омского университета. Сер. «Право».-  2005.-  №3.-  С.46-56.-  0, 4 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Научные центры по изучению проблем местного управления  РСФСР в 1920-е гг. // Вестник Омского университета. Сер. «Право».-  2005.-  №4.-  С.39-47. -  0,8 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Система местных бюджетов РСФСР //Дайджест финансы. - 2006.- №9. С.59-65.-  0,5 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Полномочия НКВД РСФСР   по организации    местного управления и хозяйства //Вестник Омского университета. - 2006.- №1.- С.111-114 - 0,4 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Эволюция советского избирательного  законодательства (1917-1920-е гг.) //  Вестник Омского университета. Сер. «Право».- 2006.- №1.- С.5-15.- 0,8 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Организация и деятельность Главного управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР // Вестник Омского университета.  Сер. «Право». - 2006.- №2.-  С.43-49.-  0,6 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Понятие города  по советскому    законодательству 1920-х гг.// Вестник Омского университета. Сер. «Право». - 2006. - №3. - С.101-104.- 0,4 п.л.
        • Ящук Т.Ф. К вопросу о доступности правовой информации в советском государстве 1920-х гг.//Правовая культура и правовой нигилизм: материалы конференции. Омск, ОмГУ, 2006.-  С.71-75.-  0, 4 п.л.
        • Ящук Т.Ф. К вопросу о форме государственного  устройства РСФСР // Право и политика: история и современность: материалы международной научной конференции. - Омск, Омская Академия МВД, 2006.- С.189-190.- 0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Основные  направления исследования  советского  местного управления в 1920-е годы // История  парламентаризма. К 100 –летию  Государственной Думы  в России: материалы  II  Международной конференции 19-20 мая 2006 г. Под ред.  Т.Е. Новицкой. - Самара, 2006. - С.172-174.-  0.2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Формирование советского законодательства о категориях поселений // Право и политика: история и современность. Тезисы докладов и сообщений международной научно-практической конференции / Отв. за выпуск М.А. Бучакова.-  Омск: Омская Академия МВД, 2007. - С. 179-182. - 0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Определение города по отечественному законодательству 1920-х гг. // Государство и право: теория и практика: межвуз. Сб. научн. тр. Вып. 5. Калининград: Изд-во РГУ им. Канта, 2007. - Отв. ред. В.П. Прокопьев. - С.43-55. - 0,5 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Законодательное регулирование аренды муниципального жилья в период нэпа // Международные юридические  чтения: материалы научно-практической конференции. Ч. II. - Омск: Омский юридический институт, 2007. - C.54-57.-  0,2 п.л. 
        • Ящук Т.Ф. О подготовке первой «Истории государства и права Казахстана» //Степной край Евразии: историко-культурные взаимодействия и современность: тезисы докладов и сообщений V Международной  научной конференции/ Под ред. Р.М. Жумашева, А.П. Толочко. – Омск: Изд-во ОмГУ им. Ф.М. Достоевского, 2007. - С. 185-187. - 0,2 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Земельные отношения в советском городе  в период нэпа// Научные труды РАЮН. - Вып.7.- В 2 т.-  Т.1.  - М.: Юрист, 2007.- С.344-348.-  0,4 п.л. 
        • Ящук Т.Ф. Самообложение населения: из опыта организации местных финансов в период нэпа // Вестник ОмГУ. Сер. Право.-  2007. - №2.-  0, 5 п.л. 
        • Ящук Т.Ф. Из опыта управления муниципальным жилым фондом в период нэпа //Человек и закон. - 2007.-  №10.-  С. 47-62.-  0, 6 п.л.
        • Ящук Т.Ф. Особенности применения  норм   ГК РСФСР 1922 г. о юридических лицах  в период нэпа //Проблемы правоприменения в    современной России:  Сб   материалов научн.-практ. конф. - Омск: ОмГУ, 2007. - C.92- 96. -  0,3 п.л. 

                                

 

Акмалова А.А. Особенности правового регулирования  и организации местного  самоуправления в Российской Федерации: теоретико-методологический аспект. Дис…докт. юрид. наук. М., 2003;  Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой и институциональный анализ). Дис…докт. юрид. наук. М., 1998; Мокрый  В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003; Кружков А.В.  Местное самоуправление как институциональный фактор  становления гражданского общества в Российской Федерации.  Дис…докт. полит. наук. М.. 2005; Постовой Н.В. Местное самоуправление:  история, теория, практика. М., 1995;  Шугрина Е.С. Муниципальное право.  Новосибирск, 1995.   

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928.

Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999.

Ананов И.Национальный момент в районировании Юго-Востока// Власть Советов. 1924. №3-4; Архипов К. Советские автономные области и республики. М., б/г; Гурвич Г.С. История  Советской Конституции. М., 1923; Магеровский. Союз Советских социалистических республик. М., 1923;  Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. М., 1923; Турубинер А.М. Государственный строй РСФСР. М., 1923.

Горохов В. Организация территории сельских Советов // Советское строительство. 1929. №2; Дурденевский В. О «соответствии» административно-территориальных единиц // Советское право. 1925. №6; Игнатьев В. Строительство новой волости //Власть Советов. 1924. №3-4.

Фадеев В.И. Советское строительство как наука: становление и развитие (1917-1936 гг.). М., 1976.

Лепешкин А.И., Уманский Я.Н. О соотношении наук государственного права и советского строительства // Правоведение. 1976. №5.  С.49.

Белобородов А. О сельских Советах// Власть Советов. 1924. №2; Бродович С. Съезды Советов и губисполкомы. М., 1928; Владимирский М.Ф. Организация советской власти на местах. М., 1921; Михайлов Г.С. Местное советское управление. М., 1927; Резунов М.Сельские советы и земельные общества. М., 1928. 

Загряцков М.Д. Что такое муниципальный социализм. М., 1917;  Котляревский С. Бюджет и местные финансы. М., 1926; Петров М. Муниципальные задачи социализма. М., 1918; Сиринов М.А. Местные финансы. М., 1926; Твердохлебов В.Н. Местные финансы. М., 1927; Энциклопедия местного управления и хозяйства. М.-Л., 1927.

Велихов Л.А. Указ. соч. С.239.

Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974;  Барабашев Г.В.,  Шеремет  К.Ф. Советское строительство. М., 1988;  Ким А.И. Советское избирательное право. М., 1965; Лепешкин А.И. Советы – власть трудящихся. 1917-1936. М., 1964; Лукьянов А.И. Развитие законодательства  о советских представительных органах  власти (некоторые вопросы  истории, теории и практики).  М., 1978;  Советское конституционное право/ Под ред. С.И. Русиновой  и В.А. Рянжина.  Л., 1975. 

История советского государства и права: В 3 т. / Под ред. А.П. Косицына.  М., 1985.    Т.3; Курицын В.М. История  государства и права России  1929-1940.  М., 1998; Скрипилев Е.А. О некоторых вопросах  истории советского государства и права // Из истории советского государства и права. М., 1989.  С.22-36;  Смыкалин А.С. Органы специальной юрисдикции  в системе Народного комиссариата  юстиции  в 1920-е годы // Актуальные проблемы историко-правовой науки. Межвузовский научный сборник. Саратов, 1988. С. 47-65; Стешенко Л.А., Шамба Т.М. История государства и права России. Академический курс в 2 т. М., 2003. Т.2; Сырых В.М. История государства и права России: советский и современный периоды. М., 1999;  Чистяков О.И. Становление «Российской Федерации» (1917-1922).  М., 2003. 

Верт Н. История совесткого государства. 1900-1991. М., 1991; Гимпельсон Е.Г. Нэп и советская политическая система 20-е годы. М., 2000;  Коржихина Т.Н. Государственные учреждения СССР. М., 1986; Кушнир А.Г. Демократическая альтернатива  середины 20-х годов. М., 1989;  Макаров В.Б. Советское государственное управление первого десятилетия: эволюция системы. Н-Новгород, 2002; Формирование административно-командной системы, 20-30-е годы/ Отв. ред. В.П. Дмитриенко. М., 1992; Нэп: экономические, политические и социокультурные аспекты / Отв. ред. А.С. Сенявский. М., 2006;  Kulski W. W. The soviet regime communism in  Practise.  Syracuse, 1954; Sowjetische Innerpolitik Triebkrafte und Tendenzen / Herausgegeben von R. Lowenthal und B. Meissner. Stuttgart- Berlin, 1968; Meyer F. UdSSR. Gesicht einer Weltmacht, vom selbstzerstoririschen Drang nach uberlegenheit.  Hamburg, 1986; Altrichter H.  Russland 1917. Ein Land auf der Suche  nach sich selbst.   Paderborn, 1997.   

Еремян В.В. Муниципальная история России  (От Киевской Руси  до начала ХХ века). М., 2003; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIXв.) М., 1998;  Лаптева Л.Е. Местное управление в пореформенной России. 1864-1905: Историко-правовое исследование. Дис…докт. юр. наук. М., 2001; Ефремова Н.Н. История земства  и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. 1993. №11; Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце .  XIX- начале XX века. СПб., 1994.  Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995.

Кокотов А.Н. Муниципальное право в российском праве: понятие, назначение и структура// Правоведение. 2004. №3; Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное  или общественное // Советское государство и право. 1990. №10; Кутафин О.Е., Фадеев В.И.  Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. Т.1. М., 1999; Hesse K Grundzuge des Verfassungsrechts des Bundesrepublik Deutschland.  Heidelberg, 1999;  Wurzel.  Gerneinderat als Parlament.  Wuerzburg, 1975; Lokal  Government in Liberal Democracies.  L.,  N.,  Y., 1993.   

Hesse J. J.,  Ellwein T. Das Regirungsystem der Bundesrepublik Deutschland.  B.1. Opladen/ Wiesbaden, 1997.  S. 72-73; Kommunale Selbstverwaltung,  Munchen, 1995.  S. 7.    

См., например, Кучкель А.В., Орлов Р.П. Действующее  законодательство  по советскому управлению. М., 1926. Вып.1-2.

См., например, Два года работы правительства РСФСР: Материалы к отчету правительства за 1924-1925 и 1926-1926 гг. М., 1927.

В 1920-е гг. были  опубликованы уникальные по своей  системности, глубине и информативности  издания -  «Энциклопедия местного управления и хозяйства. Коммунальная энциклопедия», «Энциклопедия  государства и права: В 3-х т.»,  «Финансовая  энциклопедия», аналоги которых не созданы до настоящего времени.

См., например, Ящук Т.Ф. Юридические   журналы 1920-х гг. как источник по истории советского правоведения // Вестник Омского университета. 1999. №1. С.111-114; Она же.  Журнал «Право и жизнь» - «очаг» гражданского общества  1920-х годов // Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России. Екатеринбург, 2000. С.227-229.

Постановления ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. «Положение об имущественных правах местных Советов»  подчеркивало, что местные органы советской власти обладают имущественными правами, хотя согласно тексту закона, такие полномочия получили только исполкомы определенного уровня.  Декрет ВЦИК и СНК от 17 января 1923 г. «О кредитных операциях местных Советов» касался преимущественно губернских исполкомов. 

Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства//Правоведение. 1998. №2; Стучка П.И. Учение о советском государстве  и его Конституции. М.-Л., 1931; Система советского законодательства/  Под ред. И.С. Самощенко. М., 1980; Проблемы общей теории права и государства/ под ред.  В.С. Нерсесянца. М., 1999; Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003; Марченко М.Н. Источники права. М., 2005; Наш трудный путь к праву: Материалы  философско-правовых чтений памяти академика В.С. Нерсесянца / Сост. В.Г. Графский.  М., 2006.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.