WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики

Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 

На правах рукописи

 

 

Василевская Дарья Владимировна

 

 

Административно-правовой режим

недропользования  в Российской Федерации:

проблемы теории и практики

 

Специальность: 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право.

 

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

 

 

 

Москва – 2008


Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант:                  доктор юридических наук, профессор

Чепурнова Наталья Михайловна

Официальные оппоненты:    доктор юридических наук, профессор

Зражевская Татьяна Дмитриевна

доктор юридических наук, профессор

Мелехин Александр Владимирович

Заслуженный юрист Российской Федерации,   доктор   юридических   наук, профессор

Россинский Борис Вульфович

Ведущая организация                   Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия»

Защита состоится 26 марта 2009 года в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д.502.006.01 по юридическим дисциплинам в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте   Российской  Федерации» по  адресу:  119606,  г. Москва, пр. Вернадского, 84, учебный корпус 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Автореферат разослан 20 февраля 2009 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета                                                     Е.Ю. Киреева


I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Управление в сфере экологии и природных ресурсов является одним из достаточно важных сфер государственного управления и функционального воздействия органов исполнительной власти. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации).

Минерально-сырьевой комплекс во многом формирует основу экономики России. Он является одной из составляющих доходной части российского бюджета и валютных поступлений в казну государства и в значительной степени обеспечивает занятость населения. Добыча и переработка полезных ископаемых формирует основу экономического благосостояния жителей городов и поселков северных регионов страны и в целом народа Российской Федерации. 

Богатства недр являются достоянием не только настоящего, но и будущих поколений россиян. Это должно учитываться при проведении государственной политики, в функционировании органов исполнительной власти в сфере недропользования и совершенствовании законодательства о недрах в качестве одной из основных целей, быть ориентиром в определении баланса текущего потребления минеральных ресурсов и создания резервов для обеспечения потребностей будущих поколений.  

Государственная политика, управление и контроль в этой сфере должны строиться с учетом конечности и ограниченности минеральных ресурсов, и, как представляется, иметь два взаимодополняющих вектора развития. С одной стороны, они должны обеспечивать максимально полную и комплексную отработку уже открытых месторождений полезных ископаемых. С другой ?  быть направленными на гарантированность прочных позиций России в данной сфере в будущем. Реализация этих стратегических целей должна выражаться во вложении государственных инвестиций в геологическое изучение недр континентального шельфа Российской Федерации, богатых минерально-сырьевыми ресурсами, активном участии в деятельности по изучению и освоению минеральных ресурсов Мирового океана, создании для этих целей технико-технологических средств, разработки и внедрения новых технологий разведки, добычи и переработки полезных ископаемых. Вопросы рационального использования и охраны недр стали одними из главных не только с точки зрения внутренних функций государства, но и приобрели международный характер.

В этой связи перед наукой административного права встали проблемы поиска новых форм и методов государственного воздействия и регулирования отношений в сфере недропользования. Значимость полезных ископаемых требуют установления особых правовых и организационных основ режима их геологического изучения, разведки и добычи, направленных на удовлетворение потребностей населения, укрепление экономики Российской Федерации в краткосрочной и среднесрочной перспективе, обеспечение стабильности социальных отношений и национальной безопасности.

Становление режима использования полезных ископаемых в России прошло несколько достаточно противоречивых исторических этапов и насчитывает не одно столетие. Анализ основных источников права в этой сфере показывает, что развитие этой отрасли во многом было зависимо от проводимой государством политики. Уже во времена Петра I стало очевидно, что для обеспечения социально-экономического благополучия России большое значение имеют минерально-сырьевые ресурсы, и были выработаны государственно-правовые механизмы влияния и контроля в сфере использования недр. 

Переход к рыночной экономике в 90-е годы ХХ в. во многом повлиял на ценностные основы и политику государства в данной сфере. Вместо государственной собственности на недра и признания их достоянием народа, конституционно было закреплено многообразие форм собственности, в том числе, на землю и природные ресурсы. На смену административно-правовому регулированию пришли рыночные, частноправовые начала недропользования. Публичный интерес народа стал подменяться интересом инвестора, возникли проблемы разграничения полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами Федерации. Это стало причиной того, что недра, являясь основой жизни народов, проживающих на соответствующих территориях, стали использоваться в интересах отдельных личностей в целях получения ими сверхприбылей, во многом в данной сфере был утрачен контроль со стороны государства и ослаблены государственные механизмы управленческого воздействия. 

В настоящее время перед наукой административного права стоят проблемы поиска правовых и организационных мер, направленных на создание механизмов и правовых основ взаимоотношений между государством и инвесторами. Необходим поиск путей и средств, направленных на обеспечение долгосрочных публичных интересов в использовании недр, установления административно-правовых режимов геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых как основы жизни и деятельности народов России.

В числе проблем, требующих теоретического анализа и научного поиска путей их решения, такие как: допустимость и пределы применения диспозитивных методов правового регулирования в отношениях недропользования; определение круга и статуса субъектного состава пользователей недр; выявление критериев определения объемов и приоритетности инвестирования бюджетных средств в геологическое изучение недр; выработка правовых основ и принципов построения  внутрифедеративных отношений в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых; выявление правового режима участков недр, создание системы форм и методов государственного администрирования; законодательное обеспечение минерально-сырьевой  безопасности.

Теоретическое исследование данных проблем в административно-правовом аспекте позволяет выявить их публично-правовые основы и провести системный, комплексный анализ организации и осуществления государственного управления, раскрыть сущность и содержание административно-правовых режимов, форм и методов государственного воздействия на данный сектор экономики. Поставленные в работе задачи требуют системного межотраслевого подхода в контексте организации государственного управления и контроля, поскольку рассматриваемые общественные отношения регулируются как нормами административного права, так и нормами законодательства о недрах.  

Административно-правовой режим недропользования и система административных режимов участков недр, предоставляемых в пользование, системный анализ административно-правовых механизмов, форм и методов государственного воздействия в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых до настоящего времени не были предметом самостоятельного научного исследования в науке административного права. Они частично рассматривались лишь в системе отдельных отраслевых проблем законодательства о недрах.  

Отмеченные обстоятельства свидетельствуют об актуальности   научной и практической значимости проблемы административно-правового регулирования отношений недропользования, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных и зарубежных правоведов по теории государства и права, теории конституционного, гражданского и административного права, истории государства и права. Это, в частности, работы Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, М.М.Агаркова, С.С.Алексеева, Т.А.Анчуткина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, В.В.Безбаха, М.М.Богуславского,  М.И.Брагинского, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, А.Б.Венгерова,  Н.В.Витрука, В.Ф.Воробьева, В.В.Витрянского, Б.Н.Габричидзе,  Ю.А. Дмитриева, Б.П.Елисеева, С.Э.Жилинского, Б.Д.Завидова, Т.Д. Зражевской, О.С.Иоффе, В.П.Казимирчука, Л.М.Карапетяна,  А.Д.Керимова, С.Ф.Кечекьяна, Н.Г.Кобеца, Д.А.Ковачева,  Е.М.Ковешникова, А.Н.Кокотова, И.А.Конюховой, М.Н.Кузнецова, П.Р.Кулиева, И.Н.Куксина, О.Е.Кутафина, В.В Лазарева, В.А. Лебедева, Ю.И.Лейбо, М.Н.Марченко, В.Д. Мазаева, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой,  Н.И.Матузова, А.В.Мицкевича, Н.А.Михалевой, В.С.Нерсесянца,  С.И.Носова, А.А.Окунькова, В.В.Оксамытного, А.Е.Постникова, А.С.Пиголкина, Т.Н.Рахманиной, Т.С.Румянцева, Л.А. Стешенко, Б.А.Страшуна, М. С.Строговича, Ю.А.Тихомирова, Т.Я.Хабриевой,  Р.О.Халфиной, В.А.Четвернина, В.Е.Чиркина, О.И.Чистякова, А.Н.Черткова В.И.Фадеева, Т.М.Шамбы, Д.Ю.Шестакова, Ю.Л.Шульженко, М.Э.Энтина, А.И.Экимова и других.

Раскрытие административно-правовых основ регулирования общественных отношений в сфере недропользования потребовало использования трудов, посвященных понятию государственного управления, механизмов его воздействия, сущности и содержания административно-правовых режимов, формам и методам государственного управления, а также общетеоретических работ по проблемам административного права и административного процесса. В диссертации использованы труды таких ученых как: А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.В. Безруков, В.А.Горленко, В.Б. Исаков, Н.М. Казанцев, С.С.Маилян, А.В.Мелехин, А.Ф.Ноздрачев, О.С.Родионов, И.С.Розанов, Б.В.Россинский, В.Б.Рушайло, Ю.Н. Старилов, М.Ю.Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, И.Д.Хутинаев, Э.Ф. Шамсумова.

Большое значение для сравнительно-правового анализа имело изучение зарубежного законодательства о недрах и работ зарубежных ученых, прежде всего, таких как: Д.Баллем, Д.Барроус, Б.Бартон, С.Блэкман, Х.Гравс, Д.Джонстон, Д.Ергин, А.Ланг, Р.Ларрасабаль Д.Леши, С.Маер, О.Овнс, Л.Перес Р.Поттер, Р.Танк, Р.Уолкер, Р.Финк, Д.Фобрес и других.

При подготовке исследования были также использованы имеющиеся диссертационные работы, посвященные отдельным аспектам правового регулирования, формам и методам государственного воздействия в сфере недропользования, таких авторов как: Э.П.Андрюхина, А.М. Ахриев, М.Е.Коган, А.В. Лагуткин, Л.Ф.Медведева, Л.Г.Навроцкая, К.К.Сунгуров, А.Ф.Суров, О.М.Теплов, А.Ф.Шарифуллина.

Однако имеющиеся диссертационные исследования посвящены анализу развития и функционирования отдельных институтов законодательства о недрах или вопросы правового регулирования отношений недропользования рассмотрены в них с позиции природоресурсного права.

В тоже время общественные отношения в сфере геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых имеют публично-правовой характер, они  являются одной из сфер экономических интересов государства и управленческого государственного воздействия. Это требует комплексного системного анализа форм и методов административно-правового воздействия и государственного управления, выявления сущности и содержания административно-правовой природы режима недропользования, организационно-правовых механизмов его обеспечения.

Правовую основу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного и Верховного Судов Российской Федерации, архивные источники, законодательство о недрах Российской империи, конституции и законодательство зарубежных стран.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие административно-правовой природы общественных отношений в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, выработка научной концепции административно-правового режима недропользования и минерально-сырьевой безопасности Российской Федерации, их понятия, сущности, системы административно-правовых механизмов обеспечения.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

? выявить исторические закономерности становления и развития административно-правовых основ режима недропользования в Российской Федерации;

? раскрыть международно-правовой опыт правового закрепления режима недропользования;

? выявить сущность и содержание административно-правового режима недропользования, его системность;

? раскрыть административно-правовые основы закрепления режима недропользования в Российской Федерации;

? проанализировать административно- правовые основы закрепления режима недропользования в субъектах Российской Федерации;

? исследовать систему субъектов правоотношений в сфере недропользования и административно-правовые основы их статуса, систему и полномочия органов государственной власти, осуществляющих государственное управление в сфере недропользования;

? раскрыть основания и механизм публично-правового признания статуса субъектов недропользования в Российской Федерации, особенности административно-правовой правосубъектности иностранных юридических лиц;

? исследовать систему административно-правовых форм в сфере недропользования, роль и значение административных регламентов оказания государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере недропользования;

? раскрыть систему административно-правовых методов регулирования отношений в сфере недропользования, значение лицензирования недропользования и контрольно-надзорных методов в указанной сфере;

? рассмотреть вопросы соотношения частно- и публично-правовых начал в российском законодательстве о недрах, раскрыть административно-правовую природу договорных отношений в сфере недропользования;

? выявить сущность, содержание и способы административно-правового обеспечения минерально-сырьевой безопасности Российской Федерации;

? сформировать концепцию развития и совершенствования законодательства, регулирующего отношения недропользования на основе принципа обеспечения публичного блага.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления и контроля за геологическим изучением, разведкой и добычей полезных ископаемых на территории Российской Федерации и ее континентальном шельфе.

Предмет исследования составили административно-правовые нормы и практика деятельности органов исполнительной власти в сфере недропользования, условия и порядок предоставления субъектам права на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых на территории Российской Федерации и ее континентальном шельфе, формы и методы обеспечения интересов государства и национальной минерально-сырьевой безопасности.

Методологическую основу исследования образуют научные методы познания общественных явлений и процессов: системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, программно-целевой, формально-юридический, логический, теоретико-прогностический и др.

Большое значение для работы имело применение сравнительно-правового метода, который позволил осуществить критический анализ норм законодательных актов развитых нефте- и горнодобывающих государств, российского законодательства о недрах, а также проектных документов. При этом, сравнительно-правовой метод был дополнен конкретно-историческим, что способствовало выявлению основных тенденций развития рассматриваемой отрасли законодательства на различных этапах исторического развития и России и некоторых зарубежных стран.

Также в ходе исследования использовался формально-юридический метод, который позволил провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на предмет наличия в них пробелов и коллизий. При рассмотрении вопросов о необходимости совершенствования законодательства о недрах в целях ликвидации выявленных проблем и коллизий  применялся теоретико-прогностический метод.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем представлена авторская концепция административно-правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования. Автор разработал и системно структурировал в виде единого научно-теоретического направления административно-правовые основы недропользования.

На основе системного анализа законодательства раскрыты понятие, сущность и содержание особого административно-правового режима недропользования в Российской Федерации, его системность и административно-правовые режимы участков недр, представляемых для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, а также иных целей. Теоретически обоснована административно-правовая природа договорных отношений в сфере недропользования и административно-правовой режим минерально-сырьевой безопасности, формы и методы ее обеспечения. Основу концепции научного исследования составили принцип обеспечения публичной значимости недр и национальной безопасности посредством функционирования административно-правового механизма, форм и методов административно-правового воздействия. Работа содержит авторскую концепцию реформирования системы государственного управления и административно-правового регулирования отношений недропользования.

Научная новизна диссертационного следования отражена в сформулированных и обоснованных теоретических положениях и практических выводах и предложениях, которые выносятся на защиту.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Государственное управление недропользованием следует рассматривать как специфический вид властной государственной деятельности, содержанием которой является практическая реализация государственных полномочий в обозначенной сфере, направленных на создание условий для комплексного и рационального недропользования и государственный контроль за названной деятельностью.

Государственное регулирование недропользования ? это воздействие государства на отношения в сфере геологического изучения, разведки месторождений полезных ископаемых, добычи содержащихся в недрах полезных ископаемых, а также использования недр в целях не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, захоронение отходов, а также иные отношения, связанные с пользованием недрами, направленное на обеспечение устойчивого экономического развития в этой сфере, эффективное использование минерально-сырьевого комплекса в интересах нынешнего и будущих поколений народов России, обеспечение конкурентоспособности экономики страны в целом.

2. Административно-правовой режим недропользования обусловлен следующими факторами:

? режимное регулирование в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых создает условия для формирования специального порядка деятельности хозяйствующих субъектов в данной сфере, необходимые как для устойчивого решения задач в сфере обеспечения экономической безопасности государства, так и для нормального функционирования процесса недропользования в интересах нынешнего и будущих поколений народов России;

? публичное управление в сфере недропользования в современных условиях испытывает потребность в особых регулятивных свойствах его административно-правового обеспечения, что позволит эффективно организовывать деятельность Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентство по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласно их компетенции в сфере недропользования;

? в его рамках субъекты правоотношений (хозяйствующие субъекты, федеральные органы исполнительной власти и др.) имеют возможность эффективного взаимодействия между собой, так как заранее определен легальный порядок действий каждого из них;

? он позволяет объединить и дифференцировать административно-правовые нормы и организационные меры, образующие данный режим, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих как перед федеральными органами исполнительной власти, так и перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Административно-правовой режим недропользования – это совокупность правовых норм и организационных мер, устанавливающих определенный порядок предоставления права пользования недрами в целях геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых, строительства подземных сооружений, иных целей, предусмотренных законодательством, а также соответствующее поведение лиц в сфере недропользования в целях обеспечения минерально-сырьевой безопасности государства и его народа.

По своему целевому назначению данный режим относится к функциональным административно-правовым режимам и устанавливается для реализации функциональных обязанностей органов государственной власти, действующих в сфере недропользования с целью обеспечения функций государственного управления в указанной сфере.

4. Режим недропользования имеет системный характер и представляет собой систему административно-правовых режимов объектов и действий, которые могут быть классифицированы:

По стадиям изучения и освоения объектов недропользования:

правовой режим предоставления участков недр для целей их геологического изучения;

правовой режим предоставления участков недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых;

правовой режим предоставления участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.

По объектам недропользования:

? правовой режим освоения месторождений углеводородного сырья (нефть, газ, газоконденсат);

? правовой режим освоения месторождений твердых полезных ископаемых (уголь, металлы и др.);

? правовой режим освоения драгоценных металлов и камней (золото, платина, алмазы и др.);

? правовой режим освоения месторождений подземных вод;

? правовой режим освоения месторождений общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина, галька и др.).

По месту залегания полезных ископаемых:

? правовой режим изучения и освоения участков недр, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;

? правовой режим изучения и освоения участков недр, расположенных в пределах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации.

5. Законодательно в Российской Федерации установлен особый административно-правовой режим геологической информации о недрах. Она является информацией ограниченного доступа, при этом на определенную ее часть распространяется режим государственной тайны. В целях формирования рынка геологической информации едва ли обоснованно полное отнесение информационных данных к режиму ограниченного доступа. Положения ст. 27 Закона Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1992 №2395 – 1 (в редакции Федерального закона от 03.03.2005 № 27-ФЗ, с изменениями от 18.07.2008 №120-ФЗ) требуют корректировки в части отнесения геологической информации к общедоступной (за исключением информации, которая составляет государственную тайну, перечень которой определяется Правительством Российской Федерации). Представляется не обоснованным чрезмерное ограничение режима доступа и взимание платы за пользование геологической информацией. Законодательно необходимо обеспечить:

- открытый доступ к геологической информации вне зависимости от платежеспособности пользователя этой информацией;

- рациональное использование и охрану недр за счет использования всей полноты геологической информации при составлении проектов геологического изучения недр, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых;

- повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации.

6. Особенность российских соглашений о разделе продукции состоит в широком круге объектов, на которые может распространяться данный правовой режим. Возможность широкого распространения режима соглашений о разделе продукции на все виды полезных ископаемых за исключением алмазов не соответствует сложившейся мировой практике применения указанного режима. По своей сути соглашение о разделе продукции является специальным налоговым режимом, который государство предоставляет в виде своего рода льготы взамен на освоение пользователем недр особо сложных и капиталоемких проектов, либо проектов с граничной рентабельностью.   Существенным недостатком данного режима недропользования является несовершенство организационно-правового обеспечения механизма управления данным процессом в Российской Федерации.

7. Нормы и принципы правового регулирования, содержащиеся в Законе Российской Федерации «О недрах», не адаптированы к специфике регулирования отношений недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации. В силу особых условий, экономического и стратегического значения для государства данных объектов целесообразно принятие отдельного закона, учитывающего всю специфику регулирования общественные отношений, возникающих в связи с предоставлением в пользование для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых участков недр континентального шельфа Российской Федерации, определяющего более жесткие требования по государственному контролю за деятельностью недропользователя на континентальном шельфе. Это обусловлено необходимостью соблюдения стратегических и оборонных интересов государства, защиты окружающей среды при пользовании недрами, значимостью ресурсов недр, расположенных континентальном шельфе Российской Федерации для будущих поколений. 

8. При определении объема полномочий органов государственной власти в сфере недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации, необходимо исходить из того, что ресурсы недр континентального шельфа Российской Федерации являются достоянием всего населения государства, а не только лиц, проживающих на прибрежных территориях. В этой связи целесообразно сохранить за Правительством Российской Федерации весь объем правомочий, связанных с предоставлением права пользования такими объектами. В то же время с учетом негативного влияния работ, связанных с пользованием недрами на окружающую среду, использование при их осуществлении имеющейся береговой инфраструктуры, целесообразно часть налоговых поступлений от деятельности инвестора по освоению ресурсов недр на континентальном шельфе Российской Федерации перечислять в бюджет (бюджеты) прибрежных субъектов Российской Федерации.

9. Формирование административно-правовых основ режима недропольования должно проходить в рамках единого, внутренне согласованного правового пространства Российской Федерации. Это возможно лишь при наличии двух уровней законодательства – законодательства Российской Федерации, устанавливающего общие принципы правового регулирования и законодательства субъектов Российской Федерации, определяющего особенности осуществления деятельности, связанной с пользованием недрами, с учетом специфики субъекта Федерации.

Необходима сбалансированность интересов и объема полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование режима недропользования на уровне субъектов Федерации должно осуществляться не только  применительно к деятельности, связанной с  разведкой и добычей общераспространенных полезных ископаемых, но и охватывать деятельность по разведке и добыче основных видов полезных ископаемых (нефть, газ, золото, платина и др.). Установление административно-правовых основ режима недропользования должно осуществляться одновременно как в интересах всех граждан Российской Федерации, так и с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

10. В административно-правовом механизме государственного управления система лицензирования является основным методом административно-правового регулирования отношений между государством и пользователями недр в Российской Федерации и основой возникновения права пользования участками недр. Выявлены и структурированы основные элементы государственной системы лицензирования недропользования, к которым отнесены:

  1. государственная собственность на недра;
  2. установление требований к субъектному составу пользователей недр;
  3. срочность и платность пользования недрами;
  4. закрытый перечень оснований для возникновения, приостановления, ограничения и прекращения права пользования недрами;
  5. обязательность государственной регистрации лицензии на пользования участком недр, вступление лицензии в силу с момента ее государственной регистрации;
  6. законодательное закрепление требований по рациональному и комплексному использованию недр и их охране;
  7. закрытый перечень оснований для перехода права пользования недрами от одного субъекта к другому;
  8. наличие широкого перечня требований к пользователю недр в части проведения различных государственных экспертиз, законодательного установления требований по проведению работ, связанных с пользованием недрами;
  9. государственный контроль и надзор за соблюдением условий лицензий на пользование недрами.

11. Минерально-сырьевая безопасность ? это комплекс мер, осуществляемых государством, направленных на рациональное использование и охрану недр в интересах нынешнего и будущего поколений граждан Российской Федерации, который включает в себя мероприятия  по определению и реализации стратегии изучения и освоения минеральных ресурсов Российской Федерации и ее континентального шельфа, ограничению иностранного участия при освоении уникальных и крупных месторождений полезных ископаемых, созданию фонда резервных участков недр в целях обеспечения минеральным сырьем будущих поколений россиян, проведению научно – исследовательских и опытно – конструкторских работ,  направленных на создание отечественной продукции, позволяющей максимально полно, комплексно и рационально осуществлять добычу полезных ископаемых.

12. Разработаны предложения по внесению изменений в законодательство о недрах, направленные на его совершенствование и закрепление административно-правовых основ режима недропользования.

Предложено принятие федерального закона «О геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации», разработаны предмет, цели, задачи, принципы правового регулирования, основные понятия и положения указанного проекта федерального закона. Определен круг субъектов государственного управления и контроля, их основные полномочия, объекты налогообложения и принципы распределения налогов от использования полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации.

Сформулированы изменения в ст. 27 Закона Российской Федерации «О недрах», куда следует ввести понятия «обладатель геологической информации», «автор документированной геологической информации», закрепить право собственности только в отношении информации, которая может быть отнесена к объектам авторских прав, а также установить административно-правовой режим защиты прав обладателя геологической информации.

Предлагается внесение изменений в законодательство субъектов Российской Федерации, направленных на обеспечение рационального и комплексного использования недр, условий и порядка предоставления геологической информации, находящейся в собственности субъекта Российской Федерации, порядка взимания платы за пользование недрами, ведения кадастра и баланса запасов полезных ископаемых. Указанные предложения призваны обеспечить сбалансированность интересов и объема полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом правовое закрепление режима недропользования на уровне субъектов Российской Федерации должно осуществляться не только применительно к деятельности, связанной с разведкой и добычей общераспространенных полезных ископаемых, но и охватывать деятельность по разведке и добыче основных видов полезных ископаемых (нефть, газ, золото, платина и др.). Законодательное определение режима недропользования должно осуществляться одновременно как в интересах всех граждан Российской Федерации, так и с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Это предложено обеспечить путем:

? четкого определения полномочий каждого из уровней государственной власти, исключив их дублирование;

? изменения налогового администрирования (отнесения к доходам субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется деятельность, связанная с пользованием недрами сумм, позволяющих ликвидировать (минимизировать) негативные экологические последствия от проведения работ);

? при пользовании недрами предусматривать решение социальных вопросов (обеспечение занятости населения, финансирование образования, здравоохранения, культуры); 

? развивать отрасли науки и промышленности, напрямую не связанные с добычей полезных ископаемых в целях достижения мультипликативного эффекта.

 

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации состоит в представлении концепции административно-правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования, их публично-правовой природы. Особое внимание в работе уделено выявлению административно-правовой природы отношений в сфере недропользования, раскрытию сущности и содержания форм и методов государственного воздействия на данную сферу хозяйственной деятельности.

Автором обосновано наличие особого административно-правового режима недропольования, имеющего системный характер и состоящего из режимов, дифференцированных по видам пользования недрами, местам расположения участков недр, особенностям субъектного состава пользователей недр.

В диссертации содержатся рекомендации по разработке законопроектов, по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты, регулирующие отношения недропользования, в том числе, на континентальном шельфе Российской Федерации. Автором обоснованы предложения по законодательному закреплению принципов определения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Российской Федерации в сфере недропользования, совершенствованию системы органов государственного управления и контроля, а также форм и методов административно-правового воздействия. Комплексный системный подход автора позволил раскрыть все аспекты административно-правового регулирования и государственного управления в сфере недропользования и выстроить концепцию их совершенствования.

Содержащиеся в диссертации предложения  могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в процессе преподавания административного, природоресурсного права, учебных курсов, посвященных проблемам государственного управления и ряда других административно-правовых дисциплин

Материалы исследования были использованы в практической деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а также при преподавании учебных курсов на юридическом факультете Российского государственного университета нефти и газа им. И.М.Губкина.  

Апробация диссертационной работы. Основные научные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в ряде публикаций, были доложены на научно – практических конференциях различного уровня.

Материалы диссертационного исследования апробировались на «круглых столах», в ходе дискуссий на совещаниях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, в Совете Безопасности Российской Федерации.

Кроме того, работа была обсуждена и получила положительную оценку на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура работы. Цель и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящей из введения, шести глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы, а также приложений.

II. Основное содержание ДИССЕРТАЦИОННОЙ работы

В первой главе - «Становление и развитие административно-правового института недропользования» - проанализированы исторические аспекты становления и развития административно-правовых основ режима недропользования в Российской Федерации, и проведено сравнительно – правовое исследование зарубежного опыта установления режима недропользования.

Отмечено, что основы системы управления горным делом были заложены во время правления Ивана IV Грозного созданием Государева приказа Каменных дел. С той же самой исторической эпохой связано и появление организованных геологоразведочных экспедиций. Вместе с тем, развитое нормативное регулирование указанной деятельности – отсутствовало.

История правового регулирования общественных отношений в сфере разведки и добычи полезных ископаемых свидетельствует о противоречивости подходов к ним со стороны государства в разные исторические периоды и усилении частноправовых или публично-правовых начал в государственном управлении.

Эпоха правления Петра I стала переломной в развитии поисков, разведки, добычи и переработки полезных ископаемых, становлении законодательства о недрах, формирования системы органов государственного управления природными ресурсами. Именно в этот период были заложены основы государственной политики и определены приоритеты в сфере освоения и использования недр, которые сохраняют свою значимость и актуальность до настоящего времени.

В результате поиска оптимальной системы организации государственного управления в сфере недропользования в эпоху Петра I была сформирована централизованная система органов государственной власти, сосредотачивающая в себе все полномочия по управлению горным делом. 

В это же время законодательно были закреплены формы и методы административно правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования.

Создание продуманной системы управления горным делом, формирование развитого законодательства в период XVII и начала XVIII века в сфере недропользования, привело к широкомасштабным геологоразведочным работам с привлечением лучших специалистов и использованием передовых технологий. Поиски и разведка месторождений полезных ископаемых, строительство рудоперерабатывающих заводов стали важным элементом государственной политики, одним из существенных элементов стратегии государственного развития.  Активная роль государства в сфере горных отношений позволила России за короткий промежуток времени проделать путь от страны – импортера полезных ископаемых до государства, независимого от зарубежных поставок, а впоследствии и до страны - экспортера.

В работе отмечено, что основы законодательства и принципы государственного управления, заложенные Петром I в конце XVII начале XVIII вв., не оставались неизменными: практически каждая царствующая особа вносила в них существенные изменения, которые касались объема полномочий и порядка их осуществления, взаимоотношений центра и регионов, организационных начал в работе органа государственного управления горным делом, системы законодательного регулирования.

Кроме того, существенно уменьшилось влияние государства  на регулирование горных отношений: от признания общегосударственной значимости и определения ресурсов недр как «общенародного блага» до введения частной собственности на недра.     

На протяжении XVIII – начала XX веков законодательство, устанавливающее правовые основы регулирования отношений недропользования, развивалось достаточно динамично, при этом тенденции реформирования имели противоположную направленность, управленческие функции в рассматриваемой сфере были сосредоточены не в самостоятельном министерстве, а лишь в специализированных департаментах непрофильных министерств.

В результате законодательной реформы, осуществленной комиссией М.М.Сперанского, был издан Устав Горный Российской Империи, который обладал чертами межотраслевого кодифицированного акта, объединяющего в себе нормы по геологическому изучению недр, разведке, добыче полезных ископаемых, их последующей переработке, определял государственно-правовые формы управления и  контроля в данной сфере, то есть исторически национальное законодательство о недрах формировалось путем объединения в едином акте всего объема норм по регулированию  горных отношений, а также вопросов переработки добытых полезных ископаемых.

Несмотря на то, что Устав Горный Российской Империи был отнесен к Гражданским законам, в нем содержалось значительное количество императивных норм и предписаний, призванных обеспечить государственное влияние на регулирование отношений недропользования. По мере развития и совершенствования соответствующего законодательства в Устав вносилось значительное количество публично ориентированных изменений.

В послереволюционный период путем принятия Декрета «О земле» от 26 октября 1917г. всякая собственность на природные ресурсы была отменена и лишь спустя год в отношении природных ресурсов была установлена государственная собственность.  

В административно-правовом регулировании отношений в сфере недропользования в послереволюционный период отмечается создание правовых основ изъятия природных ресурсов из гражданского оборота и установления государственного контроля за их использованием. Порядок правовой регламентации недропользования носил яко выраженный публично-правовой характер, с закреплением значительных полномочий государства в сфере надзора и контроля.

Система государственного управления отношениями недропользования в период с 1918г. по середину 70-х гг. ХХ в. подвергалась неоднократной трансформации с целью поиска оптимальной модели государственного управления, которая состояла как в централизации основных полномочий в компетенции одного органа управления, так и в рассредоточении полномочий между несколькими органами государственного управления в зависимости от вида полезного ископаемого.

Для административно-правового регулирования режима недропользования того же периода характерной особенностью являлось то, что большая часть источников права была представлена правилами, инструкциями и иными подзаконными нормативными правовыми актами, что не всегда позволяло обеспечить системность правового регулирования.

В 1976 г. Верховным Советом СССР были введены в действие Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, на их базе разработаны кодексы союзных республик о недрах. В Основах была закреплена исключительная государственная собственность на недра, они рассматривались как «общее достояние всего советского народа», в качестве основной цели правового регулирования отношений в сфере недропользования устанавливалось обеспечение интересов настоящего и будущего поколений.

Законодатель, осознавая значимость ресурсов недр для развития государства на перспективу, закрепил в системообразующем акте в качестве постулата для построения отношений в сфере недропользования - интересы настоящего и будущего поколений, установил публично-правовую ответственность за рациональное использование недр, их охрану, воспроизводство минерально-сырьевой базы. Автор отмечает, что советское законодательство о недрах одно из первых в мировой практике закрепило этот принцип.

На основе анализа исторических источников сделан вывод, что становление административно-правового режима недропользования в России прошло несколько относительно автономных исторических периодов  развития.

Первый ? конец XVII начало XVIII веков. В этот период законодательно установлены  методы административно-правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования, в их числе: регистрация и государственный учет месторождений полезных ископаемых; систематизация данных о местах нахождения месторождений полезных ископаемых; стандартизация и  установление единых требований к качеству образцов полезных ископаемым, представляемых на экспертизу; государственный контроль; основы финансовых взаимоотношений между государством и  недропользователями; система налогообложения владельцев заводов в государственную казну и контроля правильности их уплаты; система мер наказания за нарушение установленного порядка налогообложении, централизованная система государственного управления. Поиски и разведка месторождений полезных ископаемых, строительство рудоперерабатывающих заводов являлись важным элементом государственной политики, одним из существенных элементов стратегии государственного развития при Петре I. 

Второй период ? XVIII в. – начало XX в. Законодательство, устанавливающее правовые основы регулирования отношений недропользования, в этот период развивалось достаточно динамично при этом, тенденции реформирования имели противоположную направленность, управленческие функции в рассматриваемой сфере были сосредоточены не в самостоятельном министерстве, а лишь в специализированных департаментах непрофильных министерств.

Третий этап охватывает период с 1917г. ? по 1992г. В период НЭПа использование природных ресурсов осуществлялось на основе концессионных соглашений. Автором сделан вывод, что порядок заключения, правовые и экономические условия и исполнение концессионных соглашений посредством разработки и принятия специальных нормативных правовых актов и создания специализированных органов государственного управления  свидетельствуют об их административно-правовой природе, формой регулирования общественных отношений в сфере недропользования были административные договоры. Основанием такой договорной формы административно-правового регулирования общественных отношений было закрепление гражданским законодательством раннего советского периода особого статуса неотчуждаемости природных ресурсов и изъятие их из гражданского оборота.

Позднее, право пользования недрами предоставлялось на основании решения уполномоченных государственных органов, пользователю недр выдавался горноотводный акт, являющийся государственным разрешением, что позволяет сделать вывод об административно – правовых принципах регулирования отношений недропользования.

Кроме того, законодательство о недрах советского периода отличалось значительной публичной ориентированностью.

Четвертый период ? с момента принятия Закона Российской Федерации «О недрах» 1992г. по настоящее время. Отмечено, что Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (ст. 9) установлено многообразие форм собственности на природные ресурсы, в том числе на полезные ископаемые и возможность нахождения их в частной, государственной и иных формах собственности.

Вместе с тем, нормами Закона Российской Федерации «О недрах» 1992г. определено, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Указанным Законом было определено, что права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

В дополнении к Закону Российской Федерации «О недрах» был принят Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ, который установил возможность применения в практике недропользования новой формы построения отношений государства и инвестора  - соглашений о разделе продукции.

Таким образом, административно – правовой режим недропользования, базирующийся на нормах Закона Российской Федерации «О недрах» был дополнен возможностью заключения специальных договоров.

В работе отмечено, что в большинстве зарубежных государств законодательство, регулирующее отношения в сфере использования недр, подразделяется на два самостоятельных направления – законодательство, регулирующее добычу твердых полезных ископаемых, и законодательство, определяющее порядок добычи нефти и газа.

Исторически законодательство, регулирующее разработку твердых полезных ископаемых, связывалось с собственностью на землю, что до настоящего времени во многом определяет систему отношений недропользования. В средние века в большинстве зарубежных государств законодательство о недрах, как и российское законодательство того периода, были неразрывно связаны с правом собственности на землю.

Появившееся значительно позже законодательство о нефти и газе исходило уже из иных основ взаимоотношений режима недропользования и землепользования. Оно не было связано с земельными правоотношениями и  регулирование отношений недропользования осуществлялось с более существенной ролью государства. Это было обусловлено значимостью углеводородных ресурсов для обеспечения его экономической и политической стабильности.

Помимо разделения порядка правового регулирования по видам полезных ископаемых, в государствах, обладающих запасами углеводородных ресурсов на континентальном шельфе, принимают специальные законы, определяющие порядок пользования недрами и добычи углеводородных ресурсов на континентальном шельфе. В них существенно ужесточены экологические, природоохранные нормы, установлены особые требования к субъектному составу пользователей недр.

На основе проведенного анализа в работе сделан вывод, что в зарубежной практике отмечаются различные подходы в определении уровня нормативного закрепления режима недропользования, а также целевого назначения деятельности государства при пользовании недрами. Основы правового регулирования пользования недрами закреплены как в конституциях государств, так и в специальных нормативных правовых актах. При этом не имеет существенного значения правовая идеология и правовые традиции англо-саксонской и романо-германской правовых систем. Основы регулирования отношений недропользования, закреплены в государствах англо-саксонской традиции в специальных законах, которые в случае противоречия с системой прецедентов имеют большую юридическую силу.

По мнению автора, основной тенденцией развития законодательства о недрах в развитых зарубежных государствах является усиление административно-правовых основ регулирования отношений недропользования, что выражается в детализации условий предоставления участков недр в пользование, введении механизмов надзора и контроля в указанной сфере отношений, установлении жестких экологических требований. 

В диссертации отмечено, что в государствах англосаксонской и романо-германской систем права существует значительное количество сходных норм и принципов, свидетельствующих об особом административно-правовом режиме недропользования.  В их числе: государственное регулирование отношений недропользования; разрешительный порядок предоставления недр в пользование (чаще всего, на состязательной основе); платность пользования недрами; государственный контроль за использованием и охраной недр. Основной объем правового регулирования указанных отношений строится на императивных предписаниях при активном участии государства с использованием административно-правовых форм и методов воздействия на отношения в сфере недропользования, нормы частного права являются для законодательства о недрах – дополнительными. Выделяются различные подходы в установлении административно-правовых режимов: в зависимости от видов деятельности; объектов недропользования; места их нахождения. Правовое регулирование пользования недрами в целях поисков, разведки и добычи твердых полезных ископаемых характеризуется относительной либеральностью и нередко применением упрощенных процедур предоставления права пользования недрами. Тогда как в законодательстве о нефти и газе более активно проявляется влияние государства на регулирование порядка предоставления права пользования участками недр, добычу полезных ископаемых, это проявляется и  в отношении полезных ископаемых, содержащихся в недрах континентального шельфа.

Выделены две основные существующие в мировой практике системы предоставления права пользования недрами: разрешительная и договорная.

При разрешительной системе предоставление права пользования участками недр осуществляется на основании государственного разрешения, оформляемого в виде лицензий, патентов, проспекторских разрешений и других документов и государство выступает как авторитарный субъект, предоставляющий право недропользователю на поиски, оценку и добычу полезных ископаемых в административном порядке и определяющий основные условия пользования недрами.

При договорной системе предоставление права пользования недрами осуществляется путем заключения договоров между государством и инвестором, которые по своей природе имеют более административно-правовой, чем гражданско-правовой характер.

Основными формами договорных отношений определены концессии, соглашения о разделе продукции, аренда, различные формы контрактов. В  работе указано, что в связи с ограниченностью полезных ископаемых, их истощением повышается роль государства в регулировании их использования, увеличивается роль административных методов и принципов  в системе недропользования.  

В главе II диссертации – «Административно–правовые основы режима недропользования в Российской Федерации»  рассмотрены сущность и содержания административно – правового режима недропользования, основы его закрепления в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации.

Отмечено, что характер общественных отношений в сфере пользования недрами, несмотря на то, что они регулируются нормами законодательства о недрах, свидетельствует о достаточно широком объеме административно-правовых начал в их регулировании.

Исходя из того, что современная наука административного права к основным элементам юридической структуры административно-правового режима относит: регламентацию деятельности в режимных сферах, систему разрешений, регистрацию определенных видов деятельности отдельных категорий лиц, обеспечение необходимого учета и контроля некоторых видов деятельности, прямое запрещение отдельных установлений, применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима, автором сделан вывод, о наличии данных элементов в регулировании отношений в сфере пользования недрами и наличии особого административно-правового режима недропользования.

В правоотношениях, складывающихся  в недропользовании, как и в административно-правовых отношениях в целом, выделяется субъект управления, который в пределах своей компетенции обязан реализовывать государственно-властные полномочия, таким субъектом являются Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 была отнесена к ведению Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

По мнению автора, к структурным компонентам правового статуса субъекта государственного управления следует отнести компетенцию и полномочия органа, которые в последующей детализации преобразуются в его функции. Полномочия также позволяют субъекту управления обеспечить: организацию внутренней деятельности государственных органов в сфере недропользования; регулятивное воздействие на деятельность подконтрольных субъектов правоотношений; реализацию ответственности и подчиненности подконтрольных субъектов; реализацию органами геологического контроля государственно-властных полномочий. Совокупность указанных полномочий, функций, позволяющих государственным органам реализовать административно-правовые режимы в сфере соблюдение всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований стандартов (норм, правил) в сфере геологического изучения, использования и охраны недр, ведения государственного учета и отчетности осуществление геологического контроля за рациональным использованием и охраной недр, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации, выполнения условий пользования недрами, содержащихся в лицензиях на пользование участками недр и образует их административно-правовой статус.

Административно-правовые режимы образуются, как правило, комплексом различного вида нормативно-правовых актов, которые обеспечивают правовое регулирование отношений в этой сфере, в том числе  отраслевого характера.

На основе анализа действующих в рассматриваемой сфере правовых норм различных отраслей законодательства, автор пришел к выводу о том, что наиболее эффективным средством правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере недропользования, является его административно-правовой режим.  По мнению диссертанта, необходимость рассмотрения правового регулирования в сфере недропользования через призму административно-правового режима обусловлена следующими факторами:

во-первых, режимное регулирование в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых создает условия для формирования специального порядка деятельности хозяйствующих субъектов в данной сфере, необходимые как для устойчивого решения задач в области обеспечения экономической безопасности государства, так и для нормального функционирования механизма геологического изучения, разведки и добычи полезных  ископаемых в интересах российского народа в целом;

во-вторых, публичное управление в сфере недропользования в современных условиях испытывает потребность в особых регулятивных свойствах административно-правового режима его обеспечения. Это позволит эффективно организовывать деятельность Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентство по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, органов государственной власти субъектов Федерации согласно их компетенции;

в-третьих, в рамках административно-правового режима недропользования субъекты правоотношений (хозяйствующие субъекты, граждане, федеральные органы исполнительной власти и др.) имеют возможность для эффективного взаимодействия между собой, так как заранее определен легальный порядок действий каждого из них, что способствует уменьшению произвола и беззакония в режимной сфере;

в-четвертых, административно-правовой режим недропользования позволяет объединить и дифференцировать административно-правовые нормы и организационные меры, образующие данный режим, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих как перед федеральными органами так и перед органами государственной власти субъектов Федерации и иными органами государственного управления в сфере недропользования.

В силу направленности рассматриваемого административно-правового режима на обеспечение правового регулирования пользования недрами, и защиту национальной экономики, автором предложено данный режим определить как административно-правовой режим недропользования.

Диссертантом выработано понятие административно-правового режима недропользования. Административно-правовой режим недропользования определяется как совокупность правовых норм и организационных мер, устанавливающих определенный порядок предоставления права пользования недрами в целях геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых, строительства подземных сооружений, а также соответствующее поведение лиц в сфере недропользования в целях обеспечения минерально-сырьевой безопасности государства и его народа.

В работе подчеркнуто, что процесс недропользования имеет свою структуру и определенные стадии, в этой связи понятие режима недропользования является весьма общим понятием, не отражающим достаточно точно предмет правового регулирования. Для того чтобы достичь точного правового понимания его сущности, по мнению автора, необходимо четко определить его стадии и соответственно сформулировать понятие юридических конструкций административно-правовых режимов каждой его стадии, предложена их авторская классификация.

По стадиям административно-правовые режимы недропользования можно классифицировать как административно-правовые режимы:

- предоставления права пользования участками недр для целей геологического изучения;

- предоставления права пользования участками недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых.

К объектам правоотношений, регулируемых административно-правовыми режимами недропользования, относятся материальные предметы, а также поведение субъектов правоотношений, имеющих отношение к геологическому изучению, разведке и добыче полезных ископаемых. 

Объекты правоотношений (предметы материального мира), регулируемые административно-правовыми режимами, весьма разнообразны и имеют различный правовой статус, к ним, например, относятся: твердые  полезные ископаемые (уголь, руды и т.д.), углеводородное сырье (нефть, газ и др.), драгоценные камни и металлы (золото, алмазы и т.д.), общераспространенные природные ископаемые (песок, глина и т.д.) и др.

Классификация по месту залегания полезные ископаемых формируют два режима недропользования:

- режим геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации (на суше);

- режим геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации.

По видам субъектов правоотношений:

? административно-правовые режимы, регулирующие деятельность органов исполнительной власти в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых;

? административно-правовые режимы, регулирующие деятельность юридических лиц в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.

По своему целевому назначению данные режимы отнесены к функциональным административно-правовым режимам, они устанавливаются для реализации функциональных обязанностей органов государственной власти, действующих в сфере недропользования с основной целью: обеспечения возложенных на них функций.

Отмечено, что административно-правовой режим недропользованияустанавливается комплексом нормативно-правовых актов разной иерархической принадлежности: федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации, приказами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

В диссертации проанализированы основные нормативные правовые акты различной юридической силы, рассмотрена практика их применения, выявлена динамика и основные тенденции развития административно- правового регулирования режима недропользования.

Отмечено, что основными современными тенденциями развития административно-правового режима недропользования являются:

- введение законодательно установленных ограничений на участие иностранных инвесторов в деятельности, связанной с пользованием недрами;

- отнесение на уровень Правительства Российской Федерации принятия решений о предоставлении права пользования участками недр федерального значения;

- установление особого режима предоставления и пользования участками недр континентального шельфа Российской Федерации.

В результате проведенного анализа автором сделан вывод о том, что в законодательстве о недрах наблюдается усиление административно-правовых начал в регулировании отношений недропользования, осуществляется придание им большой публичной значимости. Правовое закрепление режима недропользования в Российской Федерации  осуществляется в нормативных правовых актах различной юридической силы.

В соответствие с конституционной нормой п. «в» ст. 72, где определено, что отношения в сфере недропользования являются предметом совместного ведения Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации, правовое закрепление режима недропользования осуществляется по двум  направлениям: на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Режим недропользования на федеральном уровне закрепляется в Законе Российской Федерации «О недрах», иных федеральных законах, а также подзаконных нормативных правовых актах. Законодательство, закрепляющее режим недропользования на уровне субъектов Российской Федерации имеет аналогичный состав. 

Установление режима недропользования по основным видам полезных ископаемых осуществляется на федеральном уровне. На уровне субъектов Российской Федерации режим недропользования, отличный от норм, закрепленных Законом Российской Федерации «О недрах» может устанавливаться исключительно в отношении участков, содержащих общераспространенные полезные ископаемые.  

Основными тенденциями развития законодательства о недрах на федеральном уровне являются:

- дифференциация правового режима недропользования в зависимости от вида участка недр, а также места расположения объекта недропользования.

Для участков недр федерального значения, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, установлены иные административные процедуры предоставления в пользования по сравнению с прочими  участками недр. Так, для участков недр федерального значения решение о предоставлении права пользования принимает Правительство Российской Федерации по итогам конкурса или аукциона на право пользования недрами, для прочих  участков недр – федеральный орган управления государственным фондом недр в лице Федерального агентства по недропользованию также по результатам состязательных процедур.

Для участков недр федерального значения, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, решение о предоставлении права пользования недрами также принимается Правительством Российской Федерации без проведения конкурса или аукциона на право пользования недрами.

- детальное урегулирование административной процедуры предоставления права пользования недрами, дифференцированное в зависимости от вида пользования недрами. Урегулирование процедуры осуществляется   путем принятия подзаконных нормативных правовых актов, отдельных  для каждого вида пользования недрами.

- ликвидация административных барьеров и потенциально коррупционноемких норм законодательства о недрах путем внесения соответствующих изменений.

Так, подготовлены изменения в Закон Российской Федерации «О недрах»,  уточняющие процедуру проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами, уточняющие требования  к содержанию лицензий на пользование недрами, а также основания для досрочного прекращения права пользования недрами.

Рассмотрена динамика развития административно-правового режима недропользования в субъектах Российской Федерации с 1993г. по настоящее время, проанализированы нормы  договоров и соглашений, заключенных между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, оказывающих влияние на регулирование отношений недропользования. Также в работе рассмотрена динамика развития нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения недропользования, правоприменительная и судебная практика в этой сфере.

Отмечено, что в настоящее время административно-правовой режим недропользования в субъектах Российской Федерации распространяется лишь на пользование недрами в целях геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также строительство подземных сооружений местного значения, что, по мнению автора, не может быть признанно оптимально сбалансированной моделью государственного управления.

Основными элементами режима недропользования на уровне субъектов Российской Федерации являются:

- установление в большинстве субъектов Российской Федерации заявительной, а не состязательной процедуры предоставления права пользования недрами, без установления порядка принятия решения о предоставлении права пользования недрами в случае поступления двух или более заявок, что, по мнению диссертанта, содержит в себе коррупционную емкость.

- значительное количество отсылочных норм к Закону Российской Федерации «О недрах».

Автор обращает внимание на то, что в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации не установлены нормы, детализирующие требования федерального законодательства в части рационального и комплексного использования недр, порядка предоставления геологической информации, находящейся в собственности субъекта Российской Федерации, порядка взимания платы за пользование недрами, порядка ведения кадастра и баланса запасов полезных ископаемых.

При этом правоприменительная практика свидетельствует, что отсутствие указанных норм и требований в законах большинства субъектов Российской Федерации негативно сказывается на обеспечении комплексного и рационального недропользования.

По мнению автора, при установлении режима пользования недрами необходимо сбалансировать интересы и объем полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовое закрепление режима на уровне  субъектов Федерации должно осуществляться не только применительно к деятельности, связанной с геологическим изучением,  разведкой и добычей общераспространенных полезных ископаемых, но и охватывать деятельность по геологическому изучению, разведке и добыче основных видов полезных ископаемых (нефть, газ, золото, платина и др.).

С учетом этого, установление административно-правовых основ режима недропользования должно осуществляться одновременно как в интересах всех граждан Российской Федерации, так и с учетом интересов населения субъекта Федерации. Это возможно путем:

во-первых, четкого определения полномочий каждого из уровней государственной власти, исключив их дублирование;

во-вторых, изменения налогового администрирования (отнесения к доходам субъекта Федерации, на территории которого осуществляется деятельность, связанная с пользованием недрами сумм, позволяющих ликвидировать (минимизировать) негативные  экологические последствия от проведения работ);

в-третьих, при использовании  недр, необходимо предусматривать решение социальных вопросов (обеспечение занятости населения, финансирование образования, здравоохранения, культуры); 

в-четвертых, развивать отрасли науки и промышленности, напрямую не связанные с добычей полезных ископаемых в целях достижения мультипликативного эффекта.

В главе III диссертации – «Административно-правовые основы статуса субъектов правоотношений в сфере недропользования» проанализированы полномочия органов государственной власти как субъектов правоотношений в сфере недропользования, рассмотрены проблемы публично-правового признания статуса субъектов недропользования в Российской Федерации, а также особенности административно-правовой правосубъектности иностранных юридических лиц.

В соответствии с конституционными установками, вопросы недропользования являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в связи с чем, органы государственной власти, участвующие в регулировании отношений в данной сфере существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Рассматривая вопрос системы государственного управления на федеральном уровне, автор указывает, что в связи с административной реформой функции федерального органа управления государственным фондом недр разделены между тремя федеральными органами исполнительной власти: Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Федеральным агентством по недропользованию, и отмечает, что данная трехзвенная структура не всегда является эффективным механизмом государственного управления. Обращено внимание на отсутствие установленного порядок взаимодействия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего координацию и контроль и федерального органа исполнительной власти,  находящегося в его ведении.  Представляется, что этот вопрос должен быть решен законодателем, поскольку отсутствие нормативного правового закрепления создает возможность для злоупотреблений в сфере недропользования.

Оценивая результаты административной реформы в части обособления функций по проведению государственной политики и нормативно-правовому обеспечению – в министерствах, функций по оказанию государственных услуг – в агентствах,  а функций по контролю и надзору – в службах, диссертант обращает внимание на проблему взаимодействия органов, обмена информацией, оперативности принятия согласованных решений. Он отмечает, что указанная проблема является особенно актуальной при реализации государственных функций в сфере лицензирования, например, при  досрочном прекращении права пользования недрами. 

По мнению автора, одним из вариантов решения проблемы может стать отнесение к компетенции межведомственных комиссий, состоящих из представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, полномочий по принятию решений о досрочном прекращении права пользования недрами, что позволит, принимать решения оперативно, а также  повысит их прозрачность, снизит потенциальную коррупционную емкость.

Рассматривая вопрос полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере недропользования, отмечено, что до настоящего времени такое основополагающее полномочие государства  как ответственность за воспроизводство минерально-сырьевой базы ни за одним федеральным органом исполнительной власти  не закреплено. По мнению автора, в целях ликвидации указанного пробела следует отнести данное полномочие к Федеральному агентству по недропользованию и внести соответствующие изменения в Положение о нем.     

Существенной проблемой в сфере государственного управления отношениями недропользования является вопрос предоставления права пользования комплексными месторождениями полезных ископаемых, например, для целей добычи цементного сырья. Сложность ее заключается в том, что предоставление права пользования недрами по одному из видов полезных  ископаемых  относится к компетенции федерального органа управления государственным фондом недр, а по другому – к компетенции уполномоченного органа соответствующего субъекта Федерации.  При этом, у победителя конкурса или аукциона на право пользования недрами на федеральном уровне отсутствуют гарантии получения лицензии на право пользования недрами по виду полезного ископаемого, отнесенного к компетенции субъекта Российской Федерации. 

Для решения этой проблемы предложено при формировании программ геологического изучения и освоения месторождений полезных ископаемых согласовывать с субъектом Российской Федерации возможность предоставления права пользования недрами одновременно, «единым лотом» на федеральном уровне.

Исходя из реализации общих принципов государственной политики в сфере недропользования, автором внесено предложение о закреплении за органами государственной власти субъектов Российской Федерации возможности вкладывать средства бюджетов субъектов Федерации в финансирование работ по геологическому изучению недр с последующей компенсацией вложенных средств, а также об установлении определенной нормы прибыли из разового платежа, определяемого по итогам конкурсов и аукционов на право пользования недрами, направляемого в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Отмечено, что права и обязанности пользователей недр, а, следовательно, публично-правовое признание статуса субъектов, возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр.

В результате проведенного анализа выявлены требования к субъектному составу пользователей недр, а также установлены основания (критерии) для допуска потенциального недропользователя до участия в конкурсе или аукционе на право пользования недрами, либо получения лицензии без проведения конкурса или аукциона.

По мнению автора, публичное признание статуса субъектов правоотношений недропользования предполагает обязательный разрешительный порядок его приобретения. Характер и объем правомочий субъектов определяется видом и характером объекта недропользования, статусом участка недр и его месторасположением.

Законодательно установлены требования к субъектному составу пользователей недр и основания (критерии) для допуска потенциального недропользователя до участия в конкурсе или аукционе на право пользования недрами, либо получения лицензии без проведения конкурса или аукциона, проведена их классификация. К ним отнесены:

- данные, характеризующие недропользователя как юридическое лицо, зарегистрированное в Российской Федерации установленном порядке;

- данные о наличии у недропользователя финансовых средств, в объемах достаточных для проведения работ на участке недр;

- данные о наличии у недропользователя технических и технологических возможностей, необходимых и достаточных для проведения работ на месторождении.

Выявлено, что в Законе Российской Федерации «О недрах» отсутствуют четко установленные требования к составу документов и сведений, характеризующих потенциального недропользователя как лицо, обладающее достаточными финансовыми, техническими и технологическими возможностями для проведения работ на участке недр.

По мнению автора, рассматриваемые требования должны быть дифференцированы в зависимости от вида пользования недрами, а также вида полезных ископаемых. Предложено конкретизировать их в соответствующих подзаконных нормативных правовых актах и установить закрытый перечень документов и данных, подтверждающих сведения, представляемые недропользователями для получения лицензии на пользование недрами. Такой подход,  по мнению диссертанта, позволит  детально урегулировать отношения между недропользователем и государством, минимизирует потенциально коррупционную составляющую.

На основании проведенного анализа выявлены особенности публично-правового признания статуса субъектов недропользования в отношении участков недр федерального значения, указаны особенности в отношении пользователей недр по участкам недр  федерального значения, расположенным на континентальном шельфе Российской Федерации.   

Отмечено, что в целях стимулирования добычи полезных ископаемых на мелких месторождениях полезных ископаемых, месторождениях, находящихся в стадии падающей добычи, на иных малорентабельных объектах  к указанной деятельности целесообразно привлекать мелкие  добывающие компании. К мелким добывающим компаниям целесообразно относить коммерческие организации, зарегистрированные в Российской Федерации в установленном порядке, не входящие в структуру вертикально интегрированных компаний. 

В законодательстве следует установить возможность формирования специального перечня объектов, представляемых в пользование только мелким недропользователям на основе закрытого конкурса.

По мнению автора, активное привлечение мелких недропользователей  к деятельности на низкорентабельных месторождениях будет, с одной стороны, являться оправданной мерой государственной поддержки малого предпринимательства, а с другой стороны, позволит обеспечить рациональное и комплексное недропользование.

Диссертантом сформулированы предложения, направленные на  стимулирование комплексного изучения и использования минерального сырья. Автор предлагает закрепить в Законе Российской Федерации «О недрах» возможность изменения границ участков недр по площади и глубине в случае, если в результате геологического изучения установлено, что месторождение полезных ископаемых выходит за границы предоставленного в пользование участка недр, а также возможность получения в пользование нижележащего участка недр пользователем недр, осуществляющим геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых (по совмещенной лицензии) в границах горного отвода, имеющего ограничение по глубине. Также необходимо законодательно определить критерии оценки примыкающего участка недр, который по размерам и величине запасов полезных ископаемых не будет являться самостоятельным объектом права пользования недрами, и в связи с этим может быть отнесен к основному участку недр, предоставленному в пользование по лицензии.

Принятие таких изменений в законодательство позволит обеспечить полноту геологического изучения, рационального использования и охраны недр, наиболее полное и комплексное извлечение запасов полезных ископаемых, прирост минерально-сырьевой базы в регионах, находящихся в стадии падающей добычи с подготовленной инфраструктурой.

Отмечено, что в развитых зарубежных государствах по-разному решается вопрос доступа иностранных инвесторов к деятельности по разведке и добыче полезных ископаемых. Некоторые государства ограничивают иностранное участие в проектах, связанных с пользованием недрами, некоторые ? дифференцируют объекты по доступности для иностранных инвесторов, некоторые – устанавливают ограничения по объему запасов, ряд государств создают различные условия для инвестиций из других государств. При этом общей тенденцией развития правового регулирования является то, что в развитых государствах национальный режим недропользования для иностранных инвесторов не создается.

Указано, что до 2008 г. в Российской Федерации  для иностранных инвесторов был установлен национальный режим недропользования, то есть иностранным физическим и юридическим мог быть предоставлен тот же объем прав, гарантий и льгот, что и российским юридическим и физическим лицам по абсолютному большинству видов пользования недрами. Это, по мнению автора, не вполне отвечало публичным интересам государства.

В работе обоснована точка зрения, согласно которой внесенные в законодательство о недрах изменения по ограничению иностранного участия в деятельности, связанной с пользованием участков недр федерального значения, являются вполне обоснованными, учитывают исчерпаемость ресурсов недр, необходимость сохранить их для будущего, в том числе, для будущих поколений граждан страны.

В главе IV диссертации «Административно – правовые формы регулирования правоотношений в сфере недропользования» рассмотрена система административно-правовых форм регулирования правоотношений в сфере недропользования, а также проанализированы административные регламенты оказания государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере недропользования.

В работе отмечено, что органы государственного управления в сфере недропользования в объеме своих полномочий реализуют определенные задачи и функции государства.

Осуществление этих функций происходит в конкретных формах управленческой деятельности, которые регламентируются правовыми и организационно-правовыми актами в целях их упорядочивания и  повышения результативности, а также органи­зационно-техническими формами и ресурсным обеспечением.

Для достижения стоящих перед ними задач субъекты  управления в сфере недропользования издают нормативные правовые акты, направленные на установление новых юридических норм, изменение или отмену старых,  формирование новых правоотношений, изменение или прекращение ранее действовавших, осуществляют исполнение государственных функций и оказание государственных услуг, проведение контрольно – надзорных мероприятий.

По мнению автора, аукционная форма предоставления  права пользования недрами должна являться основной, поскольку критерий выявления победителя – максимальная сумма разового платежа за пользование недрами, является прозрачным, не допускающим субъективизма при принятии решений. Конкурсы на право пользования недрами должны проводиться в исключительных случаях только по решению Правительства Российской Федерации. К исключительным случаям предлагается отнести: необходимость применения нестандартных, особо сложных технико-технологических решений, с подтверждением такой необходимости заключением независимой экспертизы.  Автор предлагает внести соответствующие изменения в Закон Российской Федерации «О недрах».

На основе проведенного анализа правоприменительной практики в работе указано, что в настоящее время в Российской Федерации  применительно к отдельным видам работ, например, картирование территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, проведение некоторых видов сейсмических исследований существует лишь одна специализированная организация, способная выполнить необходимые работы с надлежащим качеством. С учетом того, что основным  критерием выявления победителя является предложенная цена договора, в конкурсе может победить организация, не способная выполнить необходимые исследования. Применительно к заключению государственных контрактов на проведение работ в сфере геологии и недропользования предлагается внести изменения в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ указав, что по отдельному перечню работ, утверждаемому Правительством Российской Федерации, основным критерием выявления победителя является опыт проведения соответствующих работ.

Указано, что административный регламент в сфере недропользования ? это нормативный правовой акт, содержащий информацию, необходимую и достаточную для получения государственной услуги в сфере недропользования гражданином или организацией, а также для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги в сфере недропользования должностными лицами федерального органа исполнительной власти.

В работе выявлены основные особенности административных регламентов в сфере недропользования, а также особенности административных процедур при их подготовке к утверждению,  состоящие в следующем:

- регламенты содержат сроки и последовательность действий (административных процедур) федерального органа исполнительной власти в сфере недропользования, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций и предоставления государственных услуг в названной сфере недропользования; 

- разработка административных регламентов в сфере недропользования осуществляется Федеральным агентством по недропользованию и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, а утверждение – Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации;

- путем принятия административных регламентов ликвидируются правовые пробелы, детализируются нормы законодательства о недрах;

- при подготовке административных регламентов существует необходимость получения заключение независимой экспертизы специализированной организации.

На основе проведенного анализа сделан вывод о том, что специальная административная процедура подготовки и утверждения административных регламентов направлена на минимизацию коррупционной составляющей, построение максимально прозрачных и детально урегулированных отношений между государством и недропользователями.

В главе V диссертации «Административно – правовые методы регулирования отношений в сфере недропользования» рассмотрены система административно-правовых методов регулирования отношений в сфере недропользования, лицензирование как основа возникновения права пользования участками недр, административно-правовая природа договорных отношений в сфере недропользования, а также контрольно-надзорные методы регулирования отношений в сфере недропользования.

Отмечено, что для отношений по использованию и охране недр характерна высокая степень централизации, исходя из природы и целей регулируемых общественных отношений. Это предопределяет применение к регулированию отношений недропользования преимущественно административно-правового метода регулирования, который опосредует через предписания и запреты властно-организационные отношения государства с субъектом отношений недропользования.

Административно-правовой метод регулирования отношений недропользования получает реализацию, прежде всего,  через механизмы принятия  уполномоченными федеральными органами исполнительной власти решений о предоставлении права пользования участками недр, о переоформлении лицензий на пользование участками недр, об ограничении, приостановлении либо досрочном прекращении права пользования участками недр.  Указанные решения не являются договорным механизмом, а в полном объеме базируются на принципах власти- подчинения.

Большое значение для воспроизводства минерально-сырьевой базы  имеет реализация программ государственного геологического изучения недр, осуществляемая за счет средств федерального бюджета путем заключения государственных контрактов.  Указанный метод регулирования отношений в сфере недропользования также по своей сути является административно- правовым. 

К основным элементам системы административно-правовых методов регулирования правоотношений в сфере недропользования, по мнению  автора,  можно отнести:

- формирование и утверждение перечня участков недр федерального значения, формирование фонда резервных участков недр, формирование перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, участие в формировании перечней общераспространенных полезных ископаемых для каждого субъекта Российской Федерации;

- принятие уполномоченным государственным органом решений о проведении конкурсов и аукционов на право пользования участками недр, либо предоставление последних без проведения конкурса или аукциона;

- принятие уполномоченными государственными органами решений о переоформлении лицензий на пользование участками недр, внесения в них изменений, либо досрочном прекращении права пользования недрами;

- принятие решений уполномоченными государственными органами о проведении контрольно – надзорных мероприятий в сфере недропользования;

- принятие и реализация уполномоченными государственными органами государственных программ, направленных на геологическое изучение недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы.

По мнению автора, преимущественно административно – правовой метод регулирования  отношений в сфере недропользования вполне оправдан, учитывая необходимость реализации государством своих публичных функций и правомочий собственника недр.   

Рассмотрена система лицензирования как основа построения отношений недропользования в Российской Федерации, выделены элементы, раскрывающие ее административно-правовой характер.

В работе обоснован административно-правовой режим предоставления права пользования недрами для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, а также предоставления права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых.

Автором выявлены и структурированы основные элементы государственной системы лицензирования недропользования, к которым отнесены:

  1. государственная собственность на недра;
  2. установление требований к субъектному составу пользователей недр;
  3. срочность и платность пользования недрами;
  4. закрытый перечень оснований для возникновения, приостановления, ограничения и прекращения права пользования недрами;
  5. обязательность государственной регистрации лицензии на пользования участком недр. Вступление лицензии в силу с момента ее государственной регистрации;
  6. законодательное закрепление требований по рациональному и комплексному использованию недр и их охране;
  7. закрытый перечень оснований для перехода права пользования недрами от одного субъекта к другому;
  8. наличие широкого перечня требований к пользователю недр в части проведения различных государственных экспертиз,  проведения работ, связанных с пользованием недрами;
  9. государственный контроль и надзор за соблюдением условий лицензий на пользование участками недр.

На основе анализа правоприменительной практики сформулированы предложения по внесению изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части установления оснований и порядка внесения изменений в лицензии на пользование недрами, оснований для отказа в приеме заявки на пользование недрами, оснований для досрочного прекращения права пользования недрами.

Дан анализ административно-правовой природы договорных отношений в сфере недропользования,  отмечено, что на современном этапе развития общества, исходя из значимости ресурсов недр, представляется верным ставить вопрос о соотношении принципов императивности и диспозитивности. Это позволяет формировать гибкую систему правового регулирования с учетом интересов как государства, так и недропользователей. 

Автор обратил внимание на то, что вопрос о возможности нахождения недр в частной собственности в настоящее время всерьез не обсуждается и применение гражданско-правовых отношений  без их адаптации к специфике природных объектов регулирования невозможно, аргументируя это тем, что государство:

? одновременно является собственником недр и одним из субъектов отношений недропользования;

? наделено властно – распорядительными и контрольно – надзорными полномочиями.

По мнению диссертанта, лицензионное соглашение не следует отождествлять с административным договором, как предлагают отдельные исследователи, поскольку, лицензия и ее неотъемлемые составные части (в том числе, и лицензионное соглашение) являются административным актом, их содержание регламентировано законодательством, кроме того, в природе лицензионного соглашения отсутствуют принципы равно-партнерских отношений.

Анализируя российскую модель соглашений о разделе продукции,  диссертант отметил, что указанный тип отношений между государством и недропользователем, является административным договором, и в отношении соглашений выполняются следующие условия:

?       одной из сторон правоотношения является орган государственной власти (от имени Российской Федерации выступает  Правительство Российской Федерации);

?       сочетание неравенства сторон с равно-партнерскими отношениями (Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» прямо предусматривает, что отдельные элементы соглашения регулируются законодательством о недрах, базирующимся на административно – правовых началах, а другие – являются предметом переговоров сторон);

?       принятие компетентным государственным органом специального акта (соглашения о разделе продукции, заключенные в Российской Федерации, должны утверждаться специальными федеральными законами);

?       использование государственным органом предоставленных ему властных полномочий в процессе заключения и реализации договора, при этом, заключая соглашение о разделе продукции, государство не теряет свои контрольно- надзорные полномочия.  

Исходя из специфики производственных процессов, характера договорных связей, процедуры заключения договора и содержания воль сторон, механизма достижения «согласия» по существенным условиям договора в сфере недропользовании автор делает вывод о необходимости их специальной правовой регламентации как одного из видов административных договоров.

В работе подчеркнуто, что публично-правовая природа договора применительно к объектам, ограниченным в гражданском обороте, является современной формой построения отношений между государством и инвесторами. Указанный тип отношений позволяет, с одной стороны, обеспечить исполнение государством своих публичных  функций, а, с другой ? дополнить публично-правовую составляющую частноправовыми элементами в целях повышения инвестиционной привлекательности  деятельности по добыче полезных ископаемых.  

Раскрыты  контрольно-надзорные методы  регулирования отношений в сфере недропользования, отмечено, что основной их формой в сфере недропользования являются осуществление проверок государственным геологическим контролем и органами государственного горного надзора.  Автор обратил внимание на то, что полномочия по контролю и надзору в сфере недропользования между органами государственной власти до настоящего времени четко не разграничены. Наличие проблемы обусловлено нормами ст. 37 и 38 Закона Российской Федерации «О недрах», где указано, что эти полномочия осуществляются органами во взаимодействии. В подзаконных нормативных правовых актах  порядок взаимодействия не установлен.

По мнению диссертанта, для решения указанной проблемы в подзаконных нормативных правовых актах на уровне постановлений Правительства Российской Федерации  необходимо установить полномочия каждого из органов, а также указать какие полномочия осуществляются органами во взаимодействии  и определить порядок и конкретные полномочия в рамках   взаимодействия. 

В работе указано, что в целях ликвидации избыточных административных барьеров при совершенствовании законодательства о недрах целесообразно установить, что проверки контрольно-надзорных органов должны проводиться комиссионно, и в состав комиссий включаться как представители органов государственного геологического контроля, так и органов государственного горного надзора.

Автором проведена дифференциация возможных видов контрольных мероприятий, на основе анализа нормативных правовых актов определены полномочия органов государственного геологического контроля, выявлены особенности плановых и внеплановых контрольных проверок. Дан  анализ административно-правовых процедур проведения контрольных проверок органами государственного геологического контроля, предложена возможная система этапов их проведения.

В главе VI диссертации «Проблемы административно – правового обеспечения минерально-сырьевой безопасности» - рассмотрены сущность и содержание понятия «минерально-сырьевая безопасность», а также формы и методы ее обеспечения.

Отмечено, что в последнее десятилетие в литературе активно обсуждается указанный аспект безопасности государства как один из значимых элементов системы национальной безопасности, однако до настоящего времени законодательное закрепление этого понятия отсутствует.

Автором указано, что понятие «минерально-сырьевая безопасность» не является устоявшимся. В качестве синонимов рассматриваемого термина употребляются такие дефиниции как: «энергетическая безопасность», «сырьевая безопасность», которые, по его мнению, не в полной мере отражают суть правоотношений в сфере обеспечения долгосрочных публичных интересов, направленных на комплексное использование недр в среднесрочной и долгосрочной перспективах.

Предложено авторское определение понятия минерально – сырьевой безопасности как комплекса мер, осуществляемых государством, направленных на рациональное использование и охрану недр в интересах нынешнего и будущего поколений граждан Российской Федерации, который включает в себя мероприятия  по определению и реализации стратегии изучения и освоения минеральных ресурсов Российской Федерации и ее континентального шельфа, ограничению иностранного участия при освоении уникальных и крупных месторождений полезных ископаемых, созданию фонда резервных участков недр в целях обеспечения минеральным сырьем будущих поколений россиян, проведению научно – исследовательских и опытно – конструкторских работ,  направленных на создание отечественной продукции, позволяющей максимально полно, комплексно и рационально осуществлять добычу полезных ископаемых.

Рассмотрены формы и методы обеспечения минерально-сырьевой безопасности, отмечено, что,  в большинстве развитых государств, обладающих запасами полезных ископаемых, разрабатываются и закрепляются на уровне специальных государственных программ или концепций принципы проведения государственной политики в сфере недропользования, позволяющие обеспечить национальную безопасность в этой сфере. 

По мнению автора, с учетом публичной значимости ресурсов недр, объема бюджетных поступлений от деятельности, связанной  с недропользованием, в Российской Федерации  необходимо разработать концепцию обеспечения национальной минерально-сырьевой безопасности. В ней следует определить стратегию и последовательность проведения работ по геологическому изучению недр Российской Федерации и ее континентального шельфа, освоению месторождений полезных ископаемых, созданию инфраструктуры для изучения и освоения месторождений полезных ископаемых, урегулировать вопрос создания федерального фонда резервных участков недр.

В работе отмечено, что государство, являясь сувереном, к обязательствам которого отнесено обеспечение функций публичного блага, представляя лицу право пользования недрами с целью добычи полезных ископаемых, как невозобновляемого ресурса, должно стремиться максимализировать и дифференцировать по различным составляющим свои доходы от этой деятельности. Исходя из этого, в краткосрочной и среднесрочной перспективе  основными бюджетными поступлениями должны являться налоги от деятельности, связанной с пользованием недрами. Тогда как в долгосрочной перспективе – государство должно стремиться к замещению одних источников дохода (полезных ископаемых) на другие (инновационные технико-технологические решения, высокотехнологичные материалы и оборудование), к достижению мультипликативного эффекта от использования своих природных богатств.

В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы и предложения. 

По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы, общим объемом более  65 п.л., в том числе 8  публикаций в изданиях, рекомендованных ВАК России:

Монографии

  1. Д.В.Василевская. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика. Монография. – М.: ООО «Нестор Академик Паблишерз», 2007.  – 22 п.л.
  2. Д.В.Василевская, Д.А.Литуновская. Лицензирование недропользования в России: практические проблемы и их решения (комментарии и документы). Монография. – М.: Издательство Нефть и газ, 2009. - 20 п.л. (в печати) (авторство не разделено). 

Статьи, опубликованные в ведущих

рецензируемых научных журналах и изданиях,

указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

  1. Д.В.Василевская. Законодательство о недрах: целесообразность кодификации// Закон и право. - 2007. - № 11.  - 0,6 п.л.
  2. Д.В.Василевская. Кодификация законодательства о недрах: проблемы и перспективы//Закон. – 2007. - № 8.  – 0,5 п.л.
  3. Д.В.Василевская. Нормативное закрепление права собственности  на недра:  опыт  и  тенденции// Журнал  российского права. – 2007. - № 8.– 0,6 п.л.
  4. Д.В.Василевская. Нормативное закрепление права собственности на недра: опыт и тенденции// «Черные дыры» в Российском законодательстве. – 2007. - № 4 – 0,7 п.л.
  5. Д.В.Василевская. Нормативное закрепление права собственности на недра: опыт и тенденции// «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2007. - № 5 – 0,2 п.л.
  6. Д.В.Василевская. Нормативное закрепление права собственности на  недра: опыт и тенденции развития //Аграрное и земельное право. -2007. - № 8. – 0,9 п.л.
  7. Д.В.Василевская. Переоформление лицензий на пользование недрами: типовые проблемы и пути их решения// Хозяйство и право. – 2007.-№ 12. – 0,5 п.л.
  8. Д.В.Василевская. Частно-правовые и публично-правовые начала в российском законодательстве о недрах: текущая ситуация и возможные варианты развития //Федерализм. – 2007. - № 12. – 1,0 п.л.

Статьи,опубликованные в материалах межрегиональных,

всероссийских и международных конференций

  1. Д.В.Василевская. Законодательство о соглашениях о разделе продукции в России и странах СНГ: особенности и пути совершенствования. – Материалы научно-практической конференции «Глобализационные процессы в сфере права: проблемы правового развития России и СНГ». Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. – М., 2001. - 0,7 п.л.
  2. Д.В.Василевская. Об основных принципах совершенствовании развития российского законодательства о недрах//Oil & gas transportation in the CIS and Caspian region. 7-th annual major pipeline and export projects conference. 11- 12 October, 2005. The Langham Hotel, London, UK. – 1,0 п.л.
  3. Д.В.Василевская. О развитии российского законодательства о недрах. Нефтегаз, энергетика и законодательство. Информационно – правовое издание топливно – энергетического комплекса России и стран СНГ. Выпуск 6 (2008г.). М., 2008.-0,5 п.л.
  4. Д.В.Василевская. О совершенствовании законодательства в сфере недропользования // Материалы региональной конференции (Северо – Западный федеральный округ). 27-28 января 2005г., ВСЕГЕИ, Санкт – Петербург. – 1,0 п.л.
  5. Д.В.Василевская. О совершенствовании законодательства  в сфере недропользования // Нефтегаз, Энергетика и Законодательство Выпуск 4 (2004-2005 гг.). М., 2005.- 0,8п.л.
  6. Д.В.Василевская. Проблемы и пути совершенствования российского законодательства // Материалы Семинара инвестирование канадской горнодобывающей промышленности в России, Торонто, Канада,  9 марта 2005 года. – 0,9 п.л.
  7. Д.В.Василевская. Совершенствование законодательства о континентальном шельфе// Нефтегаз, Энергетика и Законодательство. Выпуск 5 (2005-2006 гг.). М., 2006. – 0,9 п.л.
  8. М-П.Р.Кулиев, Д.В.Василевская. Соотношение частноправовых и публично-правовых начал в российском законодательстве о недрах: история и современные тенденции. – Материалы научно-практической конференции «Государственное строительство и право: традиции и современность». Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. – М., 2001. - 0,4 п.л. (авторство не разделено).
  9. Д.В.Василевская. Состояние нормотворческой работы МПР России и планы по совершенствованию законодательства о недрах на 2007г.// Материалы 6-й Международной научно – практической конференции Проблемы правового регулирования недропользования и энергетики России и СНГ. – 0,4 п.л.
  10. Д.В.Василевская. Состояние нормотворческой работы МПР России и планы по совершенствованию законодательства о недрах на 2007г.// Нефтегаз, Энергетика и Законодательство Выпуск 6 (2006-2007 гг.). М., 2007.-0,7 п.л.

Другие публикации

Д.В.Василевская. Без спешки. Продлены сроки  оформления открытия месторождений// Нефть и капитал. – 2007. - № 9. – 0,3 п.л.

  1. Г.Никандров, Д.Василевская, Е.Никандрова. Во благо России и российских производителей // Мировая энергетическая политика. – 2002. - № 9. – 0,6 п.л. (авторство не разделено)
  2. Д.В.Василевская. Доступ ограничен. На недра шельфа и крупные месторождения нефти и газа на суше в России смогут претендовать только компании, контролируемые государством. Нефть и капитал. – 2008. - № 9. – 0,4 п.л. 
  3. Д.В.Василевская. Закон идет на поправку: российское недропользование - в промежутке между очередными реформами //Нефть России. – 2005. - № 1. – 0,5 п.л.
  4. Д.В.Василевская. Защищены ли интересы Российской Федерации в заключенных соглашениях о разделе продукции?// Нефть, газ и бизнес. – 2001. - № 5. –  0,8 п.л.
  5. Д.В.Василевская. Концессионное законодательство и его место в российской  системе  недропользования// Нефть, Газ и  Право. – 2001. - № 3. - 0, 3 п.л.
  6. Д.В.Василевская. Новые хозяева старых прав //Нефть и Капитал. - 2005. - № 11. – 0,4 п.л.
  7. Д.В.Василевская, Н.В.Лаевская, Д.А.Литуновская. Об административных регламентах исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в сфере недропользования// Нефть, Газ. Право. – 2007. - № 3. – 0,6 п.л. (авторство не разделено)
  8. Д.В.Василевская. Об изменениях и дополнениях, внесенных в Закон Российской Федерации «О недрах»  // Минеральные ресурсы России. - 2004. - № 4. –– 0,8 п.л.
  9. Д.В.Василевская. Об основных принципах совершенствования российского законодательства о недрах //Национальная металлургия.- 2005. - Декабрь.- 0,5 п.л.
  10. Д.В.Василевская, Н.В.Лаевская, Д.А.Литуновская. Об основных направлениях совершенствования российского законодательства о недрах // Минеральные ресурсы России. - 2007. -  № 2. – 0,4 п.л. (авторство не разделено)
  11. Д.В.Василевская, Н.В.Лаевская, Д.А.Литуновская. О новом основании переоформления лицензий на пользование участками недр// Минеральные ресурсы России. - 2007. -  № 4. - 0,5 п.л. (авторство не разделено)
  12. Федоров С.И., Василевская Д.В. О порядке предоставления права пользования участками недр на основании решения Комиссии Федерального агентства по недропользованию// Минеральные ресурсы России.-  2005.- № 1.- 0,5 п.л. (авторство не разделено)
  13. Василевская Д.В. О порядке установления факта открытия месторождения полезных ископаемых// Нефть. Газ. Право. - 2005. -№ 2. - 0,3 п.л.
  14. Василевская Д., Никандрова Е. О соотношении норм частного и публичного права в российском законодательстве о недрах// Нефть, газ и право -  2002. - № 4. –– 0,3 п.л. (авторство не разделено).
  15. Федоров С.И., Василевская Д.В. О порядке установления факта открытия месторождений полезных ископаемых //Минеральные ресурсы России. - 2005. -  №2. – 0,6 п.л. (авторство не разделено)
  16. Василевская Д.В. О развитии российского законодательства о недрах. Нефть, газ, право. – 2008. - №1.- 0,5 п.л.
  17. Д.В.Василевская, Н.В.Лаевская, Д.А.Литуновская. О реализации нового законодательства в сфере недропользования. Нефть, газ, право.- 2008. - № 3. – 0,4 п.л. (авторство не разделено)
  18. С.И.Федоров, Д.В.Василевская, А.В.Архипов. Освоение ресурсов недр континентального шельфа Российской Федерации: проблемы и пути их преодоления // Нефть, Газ. Право. – 2005. - № 4. - 0,5 п.л. (авторство не разделено)  
  19. А.Ф.Стругов, Д.В.Василевская, С.В.Гудков. Основные пути и цели совершенствования российского законодательства о недрах // Минеральные ресурсы России. - 2004. - № 2. - 0,5 п.л.  (авторство не разделено)
  20. Д.В.Василевская, Н.В.Лаевская. Основные направления совершенствования российского законодательства о недрах// Нефть, Газ. Право. – 2007. - № 1. – 0,4 п.л. (авторство не разделено)
  21. Д.В.Василевская, А.Н.Винидиктов, Е.Г.Никандрова. Резерв особого назначения. К вопросу о создании государственного фонда резервных месторождений углеводородного сырья в России//Нефть и Капитал. -  2002. - № 10.– 0,5 п.л. (авторство не разделено)
  22. Д.В.Василевская, А.Н.Винидиктов, Е.Г.Никандрова. Российская модель соглашений о разделе продукции: особенности и пути совершенствования законодательства//Нефть, газ, право. - 2002. - № 5. - 1,0 п.л. (авторство не разделено)
  23. С.И.Федоров, Д.В.Василевская, А.В.Архипов. Российский и зарубежный опыт правового регулирования отношений недропользования на континентальном шельфе // Минеральные ресурсы России. – 2005. - № 4.– 0,7 п.л. (авторство не разделено)
  24. Д.В.Василевская. Правовое положение недр в России: историко-правовая ретроспектива// Нефть, газ и бизнес. - 2002. - № 4. – 0,5 п.л.
  25. Д.В.Василевская. Правовое регулирование рационального использования минерально-сырьевых ресурсов и охраны недр//Бурение и нефть. - 2005. - февраль. -  0,5 п.л.
  26. Д.В.Василевская, А.В.Архипов. Проблемы исследования и использования минеральных ресурсов Мирового океана // Нефть, газ и право. – 2006. - № 2. -0,4 п.л. (авторство не разделено)
  27. Д.В.Василевская, Н.В.Лаевская. Пути совершенствования законодательства Российской Федерации, регламентирующего вопросы геологической информации // Нефть, газ, право. - 2008. - № 5. - 0,5 п.л.  (авторство не разделено)
  28. Д.В.Василевская. Совершенствование законодательства в сфере недропользования// Бурение и нефть - 2005.-  июль – август.– 0,4 п.л.
  29. D. Vasilevskaya.  Task for the immediate future // Oil of Russia. - 2006. - № 1. – 0,7 п.л.
  30. Д.В.Василевская, Г.Г.Коварская. Роль и место кафедры горного права РГУ нефти и газа им. И.М.Губкина в системе нефтегазового образования // Нефть, газ, право. - 2008. - № 6. - 0,5 п.л.  (авторство не разделено)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Василевская Дарья Владимировна

 

Административно-правовой режим недропользования  в Российской Федерации:

проблемы теории и практики

 

Научный консультант

доктор юридических наук, профессор

Чепурнова Наталья Михайловна

 

Изготовление оригинал-макета

Василевская Дарья Владимировна

 

Подписано в печать         2009. Тираж  200 экз.

 

Усл. печ. л. –

ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации»

 

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 





© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.