WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Административно-правовые механизмы реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами

Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 

На правах рукописи

 

 

 

Широков Андрей Вячеславович

 

Административно-правовые механизмы

реформирования управления жилой недвижимостью и

коммунальными комплексами

 

 

Специальность 12.00.14 — административное право;

финансовое право; информационное право

 

 

 

А в т о р е ф е р а т

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

 

 

                                              Москва - 2008

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант:

Исаков Владимир Борисович, доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Гришковец Алексей Алексеевич, доктор юридических наук

Гуринович Александр Георгиевич, доктор юридических наук, профессор

Лапина Марина Афанасьевна, доктор юридических наук, профессор

Ведущая организация – ГОУ ВПО «Московская государственная  юридическая академия»

Защита состоится 16 апреля 2009 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.01 по юридическим наукам в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан «___» марта 2009 г.

 Ученый секретарь

 диссертационного совета                                                  Е.Ю.Киреева

 

 І. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реформа жилищно-коммунального хозяйства, как сектора социалистического народного хозяйства, в котором ранее экономические принципы функционирования  приспосабливались к политическим решениям, осталась одной из немногих реформ, где за прошедшие годы успехи оказались весьма незначительны. Основная задача реформы состоит в преобразовании управления организациями коммунальных комплексов и управления  жилой недвижимостью (многоквартирными домами) с целью повышения их эффективности, ограничения роста стоимости производимых здесь товаров и услуг, повышения их качества.

В коммунальной сфере особенно хорошо видно, что управление публичной собственностью является одной из функций публичной власти, поскольку оно всегда направлено на удовлетворение общественного интереса. Однако, достижение целей управления не всегда возможно из-за ограничений в действиях публичной власти – бюджетных, кадровых и др. В этой сфере преобразований требуется не только организация эффективного управления имуществом публичной власти, но и управление юридическими лицами, коллективными субъектами права (в настоящее время – в основном, унитарными предприятиями). В этих трансформациях особенно велика роль и возможности административного права, административно-правовых решений, принимаемых публичной властью – в первую очередь, на региональном и муниципальных уровнях.

В сфере жилищных отношений, которые, в основном, регулируются теперь нормами Жилищного кодекса РФ, основная задача реформирования – передача собственникам жилой недвижимости (в настоящее время – более 75% площадей жилых помещений здесь принадлежит физическим лицам на праве частной собственности) всей полноты ответственности за управление этой собственностью, за ее содержание. За государством в жилищной сфере законодательством закреплен теперь лишь небольшой объем функций, среди которых важнейшие состоят в оказании социальной помощи некоторым категориям граждан, имеющим в соответствии с законами право на получение жилищных субсидий, на льготы по оплате содержания и ремонта жилья, по оплате коммунальных услуг.

Вместе с тем, управление муниципальной (в Москве и Санкт-Петербурге – государственной) собственностью в коммунальной сфере было и остается одним из важнейших направлений деятельности публичной власти. В значительной мере, хотя и с существенными ограничениями, здесь может быть использован и прежний опыт управления. При реформировании необходимо повысить роль норм административно-правового регулирования соответствующих отношений, создать стимулы для реструктуризации имеющейся собственности и управляющих этой собственностью субъектов.

Приходится признать, что обобщенная, комплексная административно-правовая концепция управления публичной собственностью в коммунальной сфере страны еще не сформирована, а задача разработки такой концепции – весьма актуальна.

Та же ситуация и в сфере реформирования жилищных отношений, где основная цель государства состоит в полном и окончательном отказе от прежних административных методов управления жилой недвижимостью и передаче собственникам всей полноты ответственности за ее содержание и восстановление, за выбор управляющих этой недвижимостью, за контроль качества управления. Данная цель, однако, остается недостигнутой за весь период реформ, т.е. начиная с 1992 года. Одной из причин такого положения является отсутствие всестороннего  теоретического анализа всего многообразия аспектов и проблем реформирования  управления, а также неисполнение на местном уровне новых законодательных норм . Этому способствует еще и то, что отдельные нормы законодательств подготовлены с нарушением юридической техники (например, часто отсутствуют санкции за нарушение норм закона).

Сегодня очевидно, что передача ответственности – «бремени содержания» жилой недвижимости, требует не только деклараций, но и административно-правового регулирования всех аспектов деятельности новых субъектов – управляющих компаний, выбор которых собственниками предусмотрен нормами Жилищного кодекса РФ. Требуется значительный блок новых норм права, которые могли бы  эффективно защищать не только права собственников жилой недвижимости в их отношениях с управляющими многоквартирными домами, но и права управляющих в их договорных отношениях с поставщиками коммунальных ресурсов, с публичной властью.

Реформа управления организациями коммунальных комплексов и управления многоквартирными жилыми домами, начатая в 90-х годах    ХХ в., оказалась «заложницей» двух существенных обстоятельств – политических и административных. Первое стало причиной грубых искажений экономических принципов ценообразования – здесь государственное регулирование ведется так, что цены на коммунальные ресурсы и коммунальные услуги искусственно ограничиваются и являются неким «амортизатором» последствий реформ в других секторах экономики.

Второе – вызвано отсутствием достаточного объема правового анализа особенностей управления жилищными фондами, коммунальными комплексами и, как следствие, ошибками жилищного законодательства, где зачастую отсутствуют императивные нормы. Именно диспозитивный характер многих правовых норм позволяет зачастую искажать принципы реформирования и проводить псевдопреобразования, сохраняя привычные направления денежных потоков и административное влияние на управляющие организации.

Необходимость научного анализа теории и практики управления организациями коммунальных комплексов, управления жилой недвижимостью, потребность в разработке научных принципов и основ административно-правового регулирования преобразований в этих сферах определили актуальность настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы диссертации. В настоящее время имеется значительное число научных исследований по экономическим аспектам проблем реформирования жилищно-коммунального хозяйства, множество исследований и экспериментальных разработок по технологическим аспектам повышения эффективности управления жилой недвижимостью, например, по энергосбережению. Вместе с тем приходится признать, что правовым, а тем более административно-правовым аспектам этой проблематики, до настоящего времени было уделено чрезвычайно мало внимания. И это при том, что бывшее некогда единым «хозяйство» разделено сегодня по различным видам собственности (публичная, частная, общая долевая), являющимися центрами экономических отношений в обновляющемся российском обществе. Очевидно, что для каждого из указанных видов собственности действуют различные правовые основания методов и форм управления имуществом, которые и должны становиться базой любых законодательных решений по реформированию.

Разработка новых методов и форм управления публичной собственностью в коммунальной сфере должна строиться на основе наиболее современных положений административно-правовой науки, которые представлены, в частности, в работах Т.П.Георгиевой, А.В. Дягилева, А.А.Лепехина, В.Я.Мустафина, Э.В.Талапиной. Работа последней «Управление государственной собственностью» – одна из немногих, где рассматриваются проблемы, имеющие межотраслевой характер. Произведения указанных авторов анализировались в диссертации.

Выполненное в диссертации исследование базировалось на трудах таких отечественных ученых-административистов, как А.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, И.Н.Барциц, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, К.С.Бельский, И.И.Веремеенко, В.Г.Вишняков, В.М.Горшенев, А.И.Елистратов, Ю.М.Козлов, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, В.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, Г.И.Петров, В.Н.Петухов, М.И.Пискотин, Л.Л.Попов, В.А.Прокошин, Н.Г.Салищева, В.Д.Сорокин, Ю.Н.Старилов, С.С.Студеникин, Ю.А.Тихомиров, С.Д.Хазанов, Н.Ю.Хаманеева, В.А.Юсупов, А.Ю.Якимов. 

Теоретические положения настоящей работы основаны также на концепциях, в которых рассматриваются общие вопросы владения и управления публичной и частной собственностью, а также роль государства в регулировании имущественных отношений. Здесь, прежде всего, следует назвать  труды М.М.Агаркова, В.К.Андреева, О.Г.Барткова, B.C.Белых, М.И.Брагинского, А.В.Венедиктова, Д.М.Генкина, Л.И.Дембо, В.А.Дозорцева,  Н.Д.Егорова, И.В.Ершова, С.А.Зинченко, О.С.Иоффе, С.М.Корнеева, К.П.Кряжевских, В.Н.Литовкина, В.Д.Мазаева, Д.В.Петрова, Э.Г.Полонского, Д.В.Пяткова, А.А.Собчака, Е.А. Суханова, Ю.К.Толстого, А.К.Юрченко, В.Ф.Яковлева.

Для обоснования положений диссертации важное значение также имели труды специалистов в области экономики, жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства и других сопредельных областей знания. Среди них можно выделить работы А.Ф.Басаргина, Д.Л.Бронера, С.Н.Булгакова, Н.В.Воловича, А.М.Кулемзина, А.Н.Ряховской, Т.Ф.Саваренской, Ф.Г.Таги-Заде, Э.К.Трутнева, Л.Н.Чернышева, Е.Г.Ясина и др.

Проведенный в диссертации анализ показал, что для реального достижения целей реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами недостаточно развивать и использовать нормы гражданского права. Преобразования станут возможны только после создания  на базе положений науки административного права  теоретических основ реформирования, на фундаменте которых позднее будут разрабатываться конкретные предложения для публичной власти по составу управленческих решений, относящихся к ее компетенции.

Только на основе фундаментальных положений административно-правовой теории  могут возникать и существовать действенные нормы права, которые будут эффективно регулировать деятельность возникающих в ходе реформирования управляющих компаний, позволят ограничить разумными рамками вмешательство публичной власти в деятельность управляющих. Новые нормы должны обеспечивать и ответственность управляющих за результаты их функционирования, за качество производимых товаров и услуг. Таким образом, складываются условия, при которых эти нормы права в совокупности можно будет рассматривать как комплексный правовой институт, основу для определения существенных условий всех видов договоров, регулирующих новые правоотношения, возникающие на месте ликвидируемого, некогда единого и централизованно управляемого жилищно-коммунального хозяйства.

Правовую основу диссертации составили законодательство -  федеральные законы; законы субъектов Российской Федерации; правовые акты органов исполнительной власти федерального и регионального уровня и органов местного самоуправления; а также правоприменительная практика  Верховного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции по спорам в сфере управления жилой недвижимостью, предоставления и оплаты коммунальных услуг гражданами.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в ходе реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, изменяющие роль публичной власти в управлении организациями коммунальной сферы и жилой недвижимостью, повышающие ответственность собственников жилой недвижимости и управляющих компаний, а также административно-правовые механизмы регулирования указанных общественных отношений в условиях изменения функций и роли  публичной власти.

Предметом исследования является теоретический анализ общественных отношений и административно-правовые механизмы их регулирования, складывающихся в рамках реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, а также анализ возможных моделей реформирования, включая организационно-правовые формы существования новых субъектов права.

Методология и методы исследования. Методология проведенного в работе исследования основана на комплексном анализе социальных процессов, протекающих в современном российском обществе; на использовании некоторых разделов современного философского знания: социальной философии, гносеологии (теории субъектно-объектных и субъектно-субъектных отношений), диалектики (в частности, теории становления нового категориального аппарата), эпистемологии (во всех вопросах, где требуется обоснование новых утверждений); на использовании фундаментальных положений общей теории систем и систем управления сложными техническими объектами; а также на основных идеях общей теории государства и права и отраслевых юридических наук, прежде всего, административного права, гражданского и предпринимательского права.

В диссертации использованы методы системно-структурного анализа, сравнительного правоведения; нормативный метод подхода к изучению общественных отношений, формально-юридический и другие. В частности, для анализа нормативных актов, изучения состояния и перспектив регулирования правоотношений в коммунальной сфере применялся аналитико-нормативный метод. Для выработки предложений по совершенствованию практики административно-правового регулирования процессов реструктуризации собственности и реформирования управления в коммунальной сфере использовался структурно-функциональный метод исследования. Для оценки существующей практики управления и реализации целей и задач реформы был использован интегральный метод. При исследовании возможностей применения зарубежного опыта использовался метод экстраполяции и анализ ее допустимых пределов.

Цели и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в научном анализе административно-правовых механизмов реформирования  управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами страны для разработки обоснованных предложений по повышению эффективности  управления; снижению роли публичной власти в непосредственном управлении различными видами имущества; передаче «бремени содержания» жилой недвижимости ее собственникам; научному обоснованию путей и методов регулирования, сложившихся в исследуемой области  общественных отношений и поиску новых перспективных форм их развития.

Целью исследования является также разработка деталей договорных конструкций между собственниками  жилой недвижимости, управляющими компаниями, ресурсоснабжающими организациями и органами исполнительной власти, обоснование необходимости правовых норм, эффективно защищающих права и законные интересы сторон договоров управления многоквартирными домами.

Целью исследования стала, кроме того, подготовка предложений по новым методам, способам и административно-правовым формам решения жилищной проблемы в России.

    Для достижения поставленных целей  решались следующие задачи:

- анализ доктринальных подходов, сложившихся в науке административного и гражданского права, точек зрения ученых-юристов, прежде всего, административистов, а также представителей других отраслевых юридических наук, главным образом, науки гражданского и науки предпринимательского права на проблемы реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами;

- выявление проблем правого регулирования и практики реализации новых форм управления многоквартирными домами, законодательных решений, принятых в рамках реформы жилищной и коммунальной сфер, которые стали «ограничителями» перехода к новым формам управления;

- разработка предложений по решению жилищной проблемы за счет института «социального жилья» и существенного расширения объемов, предоставляемого по срочным (а не бессрочным, как в настоящее время) договорам социальной аренды;

- определение состава функций в жилищной и коммунальной сферах, выполнение которых в течение переходного периода к исполнению норм Жилищного кодекса Российской Федерации является обязанностью (с установленными нормами административной ответственности) публичной власти;

- разработка предложений по реструктуризации публичной собственности в коммунальных комплексах и состава деятельности по управлению ею с обязательным разделением на естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности;

-  определение перспектив института государственно-частного партнерства для модернизации коммунальной инфраструктуры и восстановления технического состояния жилой недвижимости, для управления этим имуществом;

- проведение комплексного правового анализа сложившихся отношений организаций коммунальных комплексов с организациями, управляющими многоквартирными домами, с собственниками и нанимателями помещений в домах, определение перспектив регулирования этих отношений нормами административного права;

- определение оптимального статуса и существенных условий договоров управления многоквартирными домами;

- обоснование необходимости административно-правового регулирования для выработки концепций новых законов в жилищной сфере.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых комплексных монографических исследований с позиций науки административного права правовых режимов, процесса и проблем реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами. В диссертации выявлены основные проблемы правового регулирования и правоприменения для целей управления, разработаны административно-правовые режимы управления и предложены механизмы их реализации. Новизна исследований определяется как выбором круга исследуемых проблем научной тематики, так и системным подходом к анализу применения административно-правовых норм при регулировании процессов реформирования.

Анализ научной литературы, действующих правовых актов, практики их применения позволил предложить новое понимание основ административно-правового регулирования хода реформ, основ правоотношений всех участников процессов поставки потребителям коммунальных ресурсов, предоставления коммунальных услуг собственникам, нанимателям и арендаторам помещений в многоквартирных домах. Установлены основные черты системы взаимоотношений этих субъектов, правовой основой которых должны стать административные, т.е. публично-правовые договоры, а также их информационное обеспечение в форме повсеместного и обязательного использования данных измерений потребления коммунальных ресурсов и услуг.

Работа содержит обоснование новых возможностей для участия публичной власти в рамках вводимых норм административного права в управлении коммунальными комплексами, а также и в управлении жилой недвижимостью в условиях, когда в России продолжается процесс  совершенствования организационно-правового механизма реформирования некогда единого жилищно-коммунального хозяйства страны.

Теоретически обосновано, что в качестве первого этапа реформирования коммунальных комплексов необходимо выполнять анализ их структур для того, чтобы устанавливать возможности разделения естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности управляющих организаций при условии сохранения, как правило, прав публичной собственности на имущество,  предназначенное для обеспечения надежного и качественного технологического функционирования коммунальных инженерных систем.

Обоснована необходимость новых административно-правовых решений для создания таких условий деятельности управляющих жилой недвижимостью, при которых эффективность управления, в частности - экономия всех видов коммунальных ресурсов, может и должна стать необходимой и выгодной для всех участников процессов предоставления коммунальных услуг.

Обобщенным результатом проведенных исследований явилось создание целостного научного представления о целях, задачах и возможностях административно-правового регулирования  правоотношений, возникающих в процессе реформирования в сферах коммунального ресурсоснабжения и управления жилой недвижимостью.

На защиту выносятся следующие  основные положения:

1. Реформа ранее единого жилищно-коммунального хозяйства  страны должна принципиально разделяться на две сущностно различные части: реформу управления организациями коммунальных комплексов и реформу отношений в жилищной сфере, в первую очередь, реформу управления многоквартирными жилыми домами; требуется модификация норм различных отраслей права – не только частного, как это имеет место в настоящее время, но и публичного,  поскольку  роль публичной власти в управлении  реформированием остается значительной.

2. Необходимо законодательное закрепление понятия «управление жилой недвижимостью», без нормативного определения которого  невозможно зафиксировать цели управления. Управление жилой недвижимостью есть основанная на законе, организующая деятельность  собственников (объединений собственников) жилых помещений в многоквартирных жилых домах, управляющих организаций, действующих в установленных законом случаях на профессиональной основе, а также деятельность публичной власти, направленная на повышение стоимости и ликвидности доверенного управляющим имущества – общей долевой собственности собственников жилых и нежилых помещений. 

3. В сфере управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами в основном сложился de facto самостоятельный административно-правовой режим, который является неотъемлемой составной частью комплексного административно-правового режима управления экономической сферой. Данный режим есть урегулированный главным образом нормами административного права порядок осуществления публичной властью управленческой деятельности, обеспечивающей бесперебойное функционирование, модернизацию и развитие коммунальных комплексов, направленный на обеспечение органического сочетания интересов граждан и хозяйствующих субъектов.

4. Договоры управления многоквартирными домами, договоры купли-продажи коммунальных ресурсов и договоры предоставления коммунальных услуг в силу их специфики  должны быть отнесены законом к категории публичных договоров, для которых Правительство Российской Федерации, реализуя  предусмотренное ст. 14  Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» полномочие по регулированию экономических процессов, должно издать правила, предусматривающие условия договоров обязательные для собственников помещений, управляющих компаний, поставщиков коммунальных ресурсов. Заключение таких договоров, обобщающих с целью защиты законных прав и интересов всех сторон договоров нормы и публичного (в первую очередь – административного), и частного права (предусматривающего «свободу договоров»), должно быть обязательным для его сторон.

5. Правительству Российской Федерации в рамках реализации его полномочий по регулированию экономических процессов, закрепленных в ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», следует разработать и утвердить состав услуг, являющихся неотъемлемыми частями всех процессов коммунального ресурсоснабжения, предусмотрев в их составе услуги энергосервиса, в частности, услуги по измерению потребления коммунальных ресурсов. Следует также предусмотреть возможность включения стоимости новых услуг в состав жилищных субсидий  и компенсаций льгот по оплате коммунальных ресурсов. Кроме того, Правительству Российской Федерации следует обеспечить разработку единой для всех видов ресурсов методологии оценки доступности платы за ресурсы для различных групп потребителей с учетом возможной дифференциации тарифов и доступных бюджетных субсидий.

6.  Решение жилищной проблемы в России возможно только на основе развития института государственно-частного партнерства, которое должно строиться на основе соглашений, заключенных между публичной властью и частным бизнесом. Такие соглашения, исходя из их правовой природы, являются административными договорами. В качестве обязательств публичной власти в соглашении должны быть закреплены гарантии по исполнению обязательств по бюджетному финансированию строительства объектов коммунальной инфраструктуры, выплат субсидий, которые должны предусматриваться договорами социальной аренды.  В сфере строительства социального жилья условия соглашений государственно-частного партнерства могут и должны устанавливаться в Постановлениях Правительства Российской Федерации, т.е. нормативно, что позволит сделать их условия типовыми.

7. Реформирование  управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами должно быть основано на четком разделении деятельности в данных сферах экономики на естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности; к числу последних следует отнести услуги энергосервиса, биллинга (подготовка счетов по данным измерений установленными счетчиками количества ресурсов и услуг). Государственное регулирование (в основном – тарифное) должно сохраняться только применительно к естественно-монопольным видам деятельности в указанных сферах.

8. Ресурсосбережение является одной из главных целей реформирования управления многоквартирными домами, достижение которой возможно только на основе нормативного закрепления юридической обязанности установки и использования счетчиков коммунальных ресурсов и услуг. Такая обязанность, равно как и ответственность (административная, финансовая) за ее неисполнение – важный элемент административно-правового режима управления коммунальными комплексами, на управляющих которыми и должны возлагаться указанные обязанности.

9. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г.  № 307, несовершенны. Предложено заменить указанные Правила «Регламентом работы управляющих многоквартирными домами», в котором будут детально урегулированы не только отношениями с потребителями коммунальных услуг, но и отношения с органами местного самоуправления, в том числе установлена юридическая ответственность последних за полную и своевременную выплату всех видов компенсаций стоимости коммунальных услуг, предусмотренных законами о соответствующих бюджетах.  

10.  Публичное управление ресурсоснабжением является одним из механизмов обеспечения административно-правового режима управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, под которым  следует понимать деятельность публичной власти и ее должностных лиц по разработке, принятию и обеспечению исполнения правовых норм, регулирующих те новые общественные отношения, которые возникают при заключении гражданско-правовых договоров купли-продажи ресурсов и услуг; новые административно-правовые нормы должны обеспечивать  заключение и исполнение договоров между юридическими лицами, а также физическими лицами, являющимися участниками процессов производства, транспортировки, переработки и потребления коммунальных ресурсов, предоставления коммунальных услуг в многоквартирных домах.

11. Исполнительные органы местного самоуправления должны заключать и подписывать с управляющими жилой недвижимостью соглашения о реструктуризации ранее неисполненных обязательств публичной власти. Такие соглашения являются самостоятельным видом административного договора, по которому бюджетными гарантиями на федеральном, региональном и местном уровнях должны быть обеспечены обязательства  исполнительных органов местного самоуправления. Эти соглашения позволят привлечь капиталы с финансовых рынков для исполнения в полном объеме обязательств по капитальным ремонтам многоквартирных домов, для выполнения которых недостаточно средств, предусмотренных    Федеральным законом   от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформирования ЖКХ».

12. В целях обеспечения реализации конституционного права граждан на жилище и создания органами государственной, прежде всего, исполнительной власти и местного самоуправления благоприятных условий для его осуществления, обосновано положение о необходимости  разработки  проектов федеральных законов «О жилищном обслуживании в Российской Федерации» и «О социальном жилье».

Приведенные в диссертации рекомендации могут служить основой для ряда новых научно-исследовательских направлений правового анализа  изменяющихся правоотношений (как в жилищной сфере, так и коммунальных комплексах), их обобщения и подготовки проектов новых законов и иных нормативных правовых актов.

Теоретическая и практическая значимость работы. Комплекс научных и практических задач, решенных в диссертации, следует рассматривать как новое научное направление в административно-правовом регулировании преобразований правоотношений, которое позволяет создать устойчивую правовую систему, обеспечивающую согласованность правовых норм при проведении реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, при осуществлении поставок коммунальных ресурсов потребителям и создании юридических предпосылок для их экономного использования.

Теоретическое обоснование положений по совершенствованию  реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами и разработка на их основе административно-правовых норм, регулирующих деятельность (права, обязанности, ответственность и пр.) компаний, предоставляющих такой новый для России вид услуг как  услуги по измерению потребления коммунальных ресурсов, явились предпосылками для начала практической деятельности подобных компаний.

Комплекс выполненных исследований обеспечивает создание устойчивой правовой системы, а также согласованность правовых актов, принимаемых на всех уровнях публичной власти при реформировании управления коммунальными комплексами и многоквартирными домами, при обеспечении поставок коммунальных ресурсов потребителям и создании правовых предпосылок для их экономного использования в жилой недвижимости.

Научные выводы, представленные автором в диссертации, могут использоваться при совершенствовании российского законодательства, прежде всего, при внесении поправок в Жилищный кодекс Российской Федерации, при разработке необходимого юридического инструментария, в практической деятельности различных органов публичной власти.

Апробация результатов исследования. Отдельные идеи, предложенные в диссертации, получили практическую апробацию в ходе участия диссертанта в разработке ряда нормативных документов Правительства Москвы, регламентирующих порядок и условия организации измерения потребления питьевой холодной и горячей воды, а также тепла для отопления домов, документов, регламентирующих порядок эксперимента по управлению многоквартирными домами крупной коммерческой структурой.

По инициативе и при активном участии автора с использованием теоретических разработок, выполнявшихся в период 1998-2008 гг. подготовлены следующие нормативные акты:

- О дополнительных мерах по стимулированию энергосбережения и установке приборов учета тепла и воды: Распоряжение Мэра Москвы от 16 мая 2000 г. № 524-РМ;

-  О порядке возмещения расходов по обслуживанию узлов и приборов учета потребления тепла и воды: Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 22 августа 2000 г. № 837-РП;

- О мерах по улучшению системы учета водопотребления и совершенствованию расчетов за холодную, горячую воду и тепловую энергию в жилых зданиях и объектах социальной сферы: Постановление Правительства Москвы от 10 февраля 2004 г. № 77-ПП;

- О реализации пилотного проекта по отработке механизмов эффективного управления многоквартирными домами в городе Москве: Распоряжение Правительства Москвы от 17 августа 2006 г. № 1619-РП. 

Кроме того, автором были подготовлены поправки к тексту проекта Жилищного кодекса РФ № 51708-4 (внесены депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ІV созыва В.А.Васильевым).

Диссертантом обоснованы предложения по разработке нового законодательства в жилищной сфере и его концепциям ( необходимы федеральные законы «О социальном жилье», «О жилищном обслуживании в Российской Федерации»), которые могут быть использованы в законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

Материалы диссертации, а также материалы монографий и  публикаций по теме работы использовались автором в учебном процессе при чтении лекций в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» и в Московском институте Государственного и Корпоративного управления. Они могут быть использованы как при подготовке студентов и аспирантов, так и для получения дополнительного послевузовского образования повышении квалификации специалистов публичной власти в области административного и предпринимательского права, а также для подготовки кадров для новых управляющих организаций, в первую очередь - в жилищной сфере.

Основные положение работы рассмотрены, одобрены и рекомендованы для защиты кафедрой государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Эти идеи и предложения подробно изложены в монографиях и других научных публикациях автора; его  выступлениях на всероссийских форумах и на научно-практических конференциях, в том числе международных, по проблемам реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными  комплексами.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, а также списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

ІІ. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснован выбор темы исследования, ее актуальность, сформулированы цели и задачи исследования, раскрыты его методы и научная новизна работы, представлены положения, выносимые на защиту, обоснованы теоретическое и практическое значение полученных выводов, приведены данные об апробации и внедрении результатов.

Глава І - «Реформирование управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами» – посвящена осмыслению исторических аспектов, предпосылок и целей реформирования, некогда единых жилищно-коммунальных комплексов, созданных в предыдущие годы. Автором показаны проблемы становления правового регулирования управления жилой недвижимостью. Управление жилой недвижимостью и коммунальными комплексами изучено с позиции основных положений общей теории административных режимов, успешно разрабатываемой в настоящее время в науке административного права.

В  диссертации отмечено, что экономические реформы, начатые в России в начале 90-х годов ХХ в., были недостаточно последовательны  и радикальны. Одним из результатов такого подхода стала проблема реформирования отношений между субъектами жилищной и коммунальной сфер экономики страны, а также отношений внутри каждой из названных сфер.

Неэффективное коммунальное хозяйство и жилищная сфера тяжелым бременем лежат на российском топливно-энергетическом комплексе, требуя перекрестного субсидирования тарифов, ограничивая темпы и возможности реформирования этой крупнейшей отрасли российской экономики.

На всех уровнях публичной власти за годы реформ предпринимались попытки найти нужные законодательные решения. Особенно большие надежды возлагались на ожидаемый многие годы новый Жилищный кодекс, так как внесение многочисленных поправок в Жилищный кодекс РСФСР было неэффективно. Жилищный кодекс РФ действует с 1 марта 2005 года. Однако его принятие так и не решило  большинство существующих в исследуемой сфере проблем. Более того, Жилищный кодекс РФ не смог ликвидировать существенные недостатки управления домами: недостаточность финансирования, значительное административное регулирование управления жилыми домами при отсутствии законодательной основы для такого регулирования, непонимание целей управления (подмена понятия «управление» понятием «содержание»  многоквартирных домов). Отмечена необходимость внесения поправок в Жилищный кодекс РФ, которые требуют обстоятельного и всестороннего научного обоснования.

Констатировано положение о том, что практически полностью отсутствовали теоретические разработки в области права, прежде всего, права административного, которые могли бы явиться научной базой нового законодательства для регулирования всех аспектов жилищных отношений.

На основании анализа положений действующего законодательства  сделан вывод  о том, что и в коммунальной, и в жилищной сфере остается значительной роль административно-правовых воздействий, порядок  осуществления которых должен регулироваться одинаковыми по смыслу или схожими правовыми нормами.

Отмечено, что сегодня слишком велики невыполненные обязательства всех уровней публичной власти по содержанию принадлежавшей ей ранее и принадлежащей сейчас собственности. Предложено сделать национальным приоритетом политики публичной власти всех уровней восстановление (с участием бюджетных средств) состояния жилищ российских граждан до нормативного уровня, создание комфортных условий проживания для тех, чьим трудом и обеспечиваются доходы бюджетов.

Выдвинуто  и обосновано положение о том, что реформа жилищно-коммунального хозяйства должна принципиально разделяться на две сущностно различные части: реформу управления организациями коммунальных комплексов и реформу отношений в жилищной сфере, где важнейшей является реформа управления многоквартирными домами. При этом требуется модификация норм различных отраслей права, в первую очередь, публичного, так как роль публичной власти в управлении реформированием остается значительной. Это разделение связано с различными формами собственности – муниципальной (иногда – государственной) в сфере городского коммунального хозяйства, и частной (иногда смешанной с муниципальной или государственной) в жилых многоквартирных зданиях. Очевидно, если различны виды собственности, то различны права и обязанности собственников, различны формы управления этими видами собственности.

В свете исследования проблемы управления жилой недвижимостью рассмотрено создание в России института товариществ собственников жилья (ТСЖ). Отмечено, что товарищества собственников жилой недвижимости в одном (редко – в нескольких) домах всегда «слабая сторона» в отношениях публичной властью. Констатированы значительные проблемы, которые имеются у ТСЖ, главная из которых видится в том, что обязанности, возникающие из владения жилой недвижимостью, не отделены от проблем управления этой собственностью наемными профессиональными управляющими (менеджерами). Анализ фактических материалов по организации управления многоквартирными домами в соответствии с нормами Жилищного кодекса РФ, а также возникающих здесь проблем позволил сделать вывод о необходимости скорейшего перехода к профессиональному управлению жилой недвижимостью .

Констатировано положение о том, что в России пока никак не обсуждаются возможности привлечения внебюджетных средств  в жилищную сферу, где потребность в финансировании весьма значительна (не менее, чем в коммунальной сфере). Отсутствие реально действующих механизмов привлечения в жилищную сферу внебюджетных средств является наиболее существенным ограничением при попытках реформирования в этой сфере.

Исследованы проблемы управления жилой недвижимостью, которая приобрела в постсоветский период особую актуальность.

В современном обществе управление многоквартирными домами – это сложный и многоаспектный процесс. И поэтому неверно понимать его лишь в сугубо техническом ключе, как содержание общего имущества в многоквартирных домах в соответствии с нормативными требованиями.

Одной из важнейших задач, которая должна была быть решена при подготовке Жилищного кодекса РФ, являлась регламентация управления многоквартирными домами. Важно отметить, что в ранее принятых законодательных актах (например, в Законе РФ от 4 июля 1991 г. №  1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и в Законе РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики») de jure не определялось понятие «управление» жилыми многоквартирными  домами, а все нормы относились только к понятиям «обслуживание» и «ремонт».

Отмечено, что обозначенную проблему не решил и Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья», в котором управление комплексом недвижимого имущества хотя и  устанавливалось как обязанность собственников жилья, но содержание соответствующих функций раскрыто не было, а ТСЖ так и не получили соответствующих полномочий по управлению.

Отсутствие в Жилищном кодексе РФ четкого и содержательного определения понятия «управление многоквартирным домом» приводит к тому, что под управлением понимается лишь деятельность по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества (содержание и  ремонт внутриквартирного оборудования и сетей из этой деятельности исключено), а также предоставление коммунальных услуг собственникам, нанимателям и пользователям помещений.

Недостатки новых норм законодательства, базирующихся, в основном, на принципах гражданского права, явились основанием для выдвижения положения о необходимости регламентировать параметры административно-правового режима реформирования управления (трансформации старых и привычных форм управления в новые формы, соответствующие новым правовым и экономическим реалиям). Установлено, что в первую очередь требуется определить роль и место публично-правовых административных договоров, определить их существенные условия, защищающие права и законные интересы управляющих организаций в их отношениях с публичной властью, с ресурсоснабжающими организациями, являющимися, как правило, монополистами на рынках коммунальных ресурсов.

Отсутствие норм для создания института профессиональных управляющих следует признать одной из самых крупных ошибок Жилищного кодекса РФ, которая, если не будет устранена в ближайшее время, оставит еще на несколько лет неизменной неэффективную  систему управления жилыми домами с привлечением муниципальных предприятий и под контролем местных администраций.

Реформирование отношений в жилищной сфере происходит медленно и, зачастую, бессистемно. Установленные правомочия публичной власти законодателем сведены к минимуму – теперь власть освобождена и от обязанностей, и от прав по управлению жилой недвижимостью. Однако, публичная власть не расстается с прежней «обязанностью» управления потоками регулярных и значительных платежей за жилье и коммунальные услуги, а граждане еще не готовы к несению «бремени содержания» своих приватизированных жилищ. Поэтому оказывается очень важным и актуальным найти правильное теоретическое соотношение между нормами административного права и нормами частного права, основного института, регулирующего правоотношения в жилищной сфере в соответствии с требованиями Жилищного кодекса РФ, но не обеспечивающего достижения целей реформ. Здесь задача административного права состоит в том, чтобы обеспечить постепенный, без рисков возникновения социального недовольства, переход от прежних (полностью административных) методов управления многоквартирными домами к рыночным методам управления жилой недвижимостью. Поиск и обоснование необходимого и достаточного состава административных норм являются актуальной теоретической проблемой.

Роль административного договора в управлении жилой недвижимостью состоит в том, чтобы закрепить права управляющих организаций в их отношениях с публичной властью (получение различного вида субсидий, в том числе – для выполнения капитальных ремонтов многоквартирных домов, для энергосбережения), а также обеспечить ответственность последних за гарантированное выполнение всех их обязательств, без которой реальный бизнес не примет участие в управлении жилой недвижимостью.

В результате проведенного анализа выдвинуто и теоретически обосновано предложение о необходимости  законодательного закрепления понятия «управление жилой недвижимостью», без нормативного определения которого невозможно зафиксировать цели управления. Категорию «управление жилой недвижимостью» предложено понимать как  основанную на законе, организующую деятельность собственников (объединений собственников) жилых помещений в многоквартирных жилых домах, а также действующих в установленных законом случаях на профессиональной основе управляющих организаций и органов исполнительной власти, направленную на повышение стоимости и  ликвидности доверенного управляющим имущества – общей долевой собственности собственников жилых и нежилых помещений.

С позиций теории административных режимов, разработанной в отечественной науке административного права, исследовано управление жилой недвижимостью и коммунальными комплексами. Отмечено, что проблеме административно-правовых режимов в отечественной науке административного права уделяется достаточно большое внимание. При этом в теории административного права наблюдается стремительная эволюция взглядов на само понятие «административный режим», наблюдается отказ от существовавшего длительное время узкого понимания административно-правового режима. Так, например, А.Б.Агапов говорит лишь об особых административных режимах, которые, по его мнению, вводятся только в случаях, когда цели общегосударсвтенного воздействия не могут быть достигнуты на основе иных методов публичного регулирования. В свою очередь С.М.Петров под административно-правовым режимом понимает основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления. Однако уже С.С.Маилян, полемизируя с С.М.Петровым, поставил обозначенную проблему много шире, упрекнув последнего в сохранении, пусть и в несколько расширенном виде, но все же традиционной трактовки административно-правовых режимов как особого рода мер, направленных на преодоление существенных негативных ситуаций в сфере  государственного управления. В результате С.С.Маилян пришел к выводу о том, что ограничивать предмет административно-правовых режимов регулированием ситуаций чрезвычайного или в целом неординарного порядка вряд ли правильно. Исходя из этого С.С.Маилян выдвинул и теоретически обосновал в своей докторской диссертации идею о существовании комплексных правовых режимов, в которых доминирует административно-правовая составляющая, и предложил классифицировать эти режимы по следующим критериям: по принадлежности к сфере государственного управления (экономической, социально-культурной, административно-политической); по направленности (государственной безопасности, общественной безопасности, охранные режимы, процедурные режимы и другие); по управленческим функциям  (формирования и функционирования субъектов государственного управления, осуществления различных управленческих функций и др.) .

Автором констатирована недостаточность регулирования экономических отношений в сфере управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами только лишь нормами гражданского права. Сделан вывод о том, что  здесь еще велико и неизбежно участие  публичной власти, велика доля субординационных отношений подчинения, велика зависимость одной стороны договора (а часто и двух сторон, когда обе стороны унитарные предприятия) от воли и действий (но часто – бездействия) публичной власти. Следовательно, и здесь необходимы властные регулирующие воздействия в рамках соответствующего комплексного административного режима, стандартизированным инструментом которого может и должен стать административный договор.

Отмечено, что в результате реформирования на смену жестким директивным методам управления коммунальными комплексами  должны постепенно приходить методы косвенного воздействия на поведение хозяйствующих субъектов. Но в условиях малого опыта построения эффективных, защищающих интересы каждой стороны, договорных конструкций в рамках частного права наиболее эффективным может стать использование идеи комплексного административного режима управления в городском хозяйстве, которому должны быть присущи собственные характерные  формы управленческой деятельности. Одной из таких форм следует признать административный договор.

Анализ  положений теории административных режимов применительно к теме диссертации позволил сделать вывод о том, что в сфере управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами в основном сложился de facto самостоятельный административно-правовой режим, который является неотъемлемой составной частью комплексного административно-правового режима управления экономической сферой. Сформулировано определение данного режима, который  представляет собой урегулированный главным образом нормами административного права порядок осуществления управленческой деятельности, обеспечивающей бесперебойное функционирование, модернизацию и развитие коммунальных комплексов, направленной на обеспечение органического сочетания интересов хозяйствующих субъектов и граждан.

Глава  II – «Механизм управления коммунальными комплексами» – посвящена исследованию  административно-правовых основ реструктуризации коммунальных комплексов, рассмотрению нетарифного регулирования как косвенного метода административно-правового регулирования деятельности  организаций коммунальных комплексов, а также анализу института государственно-частного партнерства в городском хозяйстве и коммунальной сфере.

Исследованы правила тарифного регулирования организаций коммунальных комплексов, правовые проблемы ресурсосбережения и финансирования модернизации коммунальной инфраструктуры. Отмечено, что нормы административного права должны сделать государственное регулирование инструментом предотвращения или исправления ряда ошибок при установлении тарифов на коммунальные ресурсы, а также преодоления введенных Бюджетным кодексом РФ ограничений прав и возможностей органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления по привлечению внебюджетных (кредитных) средств для решения проблем реформирования.

В неявном виде предполагается, что повышение тарифов и платы за коммунальные ресурсы заставит всех потребителей приобрести  и установить счетчики количества ресурсов. Однако, этого не происходит, так как капитальные затраты на организацию измерений потребления ресурсов достаточно велики и, кроме того, ясно, что при снижении объемов продаж любого ресурса его удельная цена (тариф) неизбежно возрастет и, соответственно, даже при снижении потребления  физических объемов ресурсов общая плата потребителя за ресурсы не всегда снижается, но может даже и увеличиться.

Обосновывается положение о том, что необходимы административно-правовые нормы, которые позволят создать такой правовой режим, когда каждый поставщик или продавец коммунального ресурса должен будет к заданному сроку обеспечить измерение потребления своего ресурса при исполнении всех без исключения договоров купли-продажи.

Критически оценена ситуация по исполнению требования Федерального закона № 28-ФЗ от 3 апреля 1994 г. «Об энергосбережении» об обязательном измерении потребления всех энергоресурсов. Такое положение объясняется тем, что повсеместное измерение потребления ресурсов для их российских производителей и поставщиков энергоресурсов является, как правило, невыгодным, а также и потому, что институт организации измерений сегодня несовместим с действующими правилами и нормами регулирования тарифов. Органы, регулирующие тарифы, требуют обоснования величин каждой составляющий «потерь» ресурса, которые возникают и при производстве, и при транспортировке, а также «потерь», связанных с погрешностями измерительных приборов – при массовой установке счетчиков это заставляет поставщиков ресурсов препятствовать повсеместной установке счетчиков.

Констатировано положение, при котором из-за дефектов регулирования тарифов коммунальные предприятия и их владельцы – органы местного самоуправления, не имеют обоснованных планов по реновации транспортирующих ресурсы сетей, не знают достоверной статистики потребления ресурсов различными предприятиями, многоквартирными домами. Автором сделан вывод о том, что в настоящее время не скорые финансовые эффекты (снижение платежей потребителей) являются основным аргументом для массовой установки счетчиков,  но более важно то, что счетчики обеспечивают полную и достоверную информацию о функционировании коммунальных систем.

Возможности административно-правового регулирования достаточно велики, они позволяют разработать правила предоставления услуг измерения потребления ресурсов, подготовить публичные договоры оказания таких услуг, а затем решить вопрос о включении платы за такие услуги в состав валовой выручки продавцов ресурсов. Тогда можно будет ввести еще одну административно-правовую норму, которая обяжет  продавцов ресурсов стать заказчиками нового вида услуг, а именно  услуг измерений, и заказать эти услуги в срок, который назначит уполномоченный орган исполнительной власти. Таковым представляется окончательное решение проблемы организации измерений потребления коммунальных ресурсов. Именно оно станет базой для реального энергосбережения. 

Аргументировано положение о том, что стоимость услуг по измерению потребления любых коммунальных ресурсов, вводимых административно-правовыми нормами, не должна регулироваться государством постольку, поскольку эти услуги относятся к конкурентным видам деятельности. Следовательно, их цена должна определяться на конкурсах.

В стране уже есть достаточное число компаний, которые несколько лет занимаются производством нужных средств измерений, их установкой и обслуживанием. На этом сегменте рынка предложение товаров и работ сегодня существенно превышают спрос, поэтому не следует бояться завышения цен на новые услуги.

Автором сформулировано несколько задач разработки важных для реформирования правовых норм. Прежде всего, следует разработать и утвердить состав услуг, являющихся неотъемлемыми частями всех процессов коммунального ресурсоснабжения, предусмотрев в их составе услуги энергосервиса и услуги по измерению потребления ресурсов. Следует также предусмотреть возможность включения стоимости новых услуг в состав жилищных субсидий и компенсаций льгот по оплате коммунальных ресурсов.

Важнейший проблемой правового регулирования реструктуризации  коммунальных комплексов должна быть признана проблема обеспечения  доступа управляющих здесь организаций к внебюджетным источникам средств для достижения целей модернизации и развития коммунальной инфраструктуры городов России, где бюджеты имеют хронический недостаток финансовых ресурсов.

Диссертантом исследованы административно-правовые аспекты проблемы привлечения для реструктуризации коммунальных комплексов иностранных инвестиций. Отмечено, что в ряде случаев политика  публичной власти является препятствием для привлечения инвестиций. Вместе с тем отмечено, что в ряде  российских регионов  созданы достаточно привлекательные условия для прихода иностранных инвестиций. Однако имеется много факторов, осложняющих действия инвесторов. В их числе претензии местных властей на участие в управлении создаваемой инвестором собственности, требование не предусмотренных проектом дополнительных инвестиций в социальную сферу и др. Дана негативная оценка подобной практики.

При планировании проектов модернизации коммунальной инфраструктуры следует начинать с «малых» дел, не требующих  значительных инвестиций, но способных обеспечить накопление нужного опыта инвесторам. Сделан вывод о необходимости признать на уровне закона и иных нормативных актов статус коммунальных услуг за такими услугами как биллинг, энергосервис и т.п., что позволит сделать список коммунальных услуг открытым и вывести те из них, которые относятся к конкурентным видам деятельности, из-под государственного регулирования. Именно сохраняющееся избыточное государственное регулирование тарифов на коммунальные ресурсы и услуги является основным препятствием на пути привлечения инвестиций в коммунальные комплексы.

Одной из ключевых проблем, определяющей сегодня неэффективность управления жилыми зданиями, является, по мнению, автора, проблема несовершенства договоров, устанавливающих отношения поставщиков ресурсов, управляющих многоквартирными домами и потребителей коммунальных услуг в жилых и нежилых помещениях этих домов.

Эти договоры могут сегодня регулироваться административно-правовыми актами органов исполнительной власти. При этом особое внимание следует обращать на запрещение «прямых расчетов» собственников и нанимателей помещений с ресурсоснабжающими организациями - поставщиками электричества, тепла, горячей и холодной воды в многоквартирные дома.

Мнения ресурсоснабжающих организаций, управляющих многоквартирными домами, различных юридических консультантов по проблеме «прямых расчетов» сегодня противоречивы. Автором  установлено, что еще до введения в действие Жилищного кодекса РФ уже имелась достаточная правоприменительная практика. Верховный Суд РФ своими решениями, основанными на нормах Гражданского кодекса РФ, указывал, что проживающий в жилом многоквартирном доме гражданин не может состоять в договорных отношениях с городскими коммунальными предприятиями.

В диссертации подобно рассмотрены условия договоров, предлагаемых некоторыми ресурсоснабжающими/сбытовыми организациями для заключения с жителями многоквартирных жилых домов. Показаны не только нарушение в этих договорах норм законодательства, но и сложность заключения договоров ресурсоснабжающих организаций с гражданами по многим технологическим причинам – из-за невозможности для поставщика обеспечить качество коммунальных услуг в местах их потребления, из-за неспособности отдельного гражданина нести ответственность за параметры ресурсов, возвращаемых из сетей многоквартирного дома в сети поставщиков некоторых ресурсов (например, теплоносителей).

Дан анализ судебной практики по искам ресурсоснабжающих организаций к собственникам жилых помещений в многоквартирных домах. Суды защищают интересы граждан, освобождая их от оплаты ресурсов поставщикам, так как договоры поставки ресурсов, зачастую, не существуют в письменном виде. Это приводит к тому, что обязательства сторон по ряду существенных условий не зафиксированы и не могут анализироваться в суде. В диссертации показано, что для решения многих проблем договорных отношений в жилищной сфере приходится сравнивать не только соответствующие правовые нормы, но и анализировать в значительном объеме технологические и метрологические нормы, без которых исключительно юридических норм недостаточно для принятия верных решений.

Системно проанализированы понятия «абонент» и «потребитель» ресурсоснабжающих организаций, показано, что эти понятия суть различны. Абонент всегда должен и может иметь договор с энергоснабжающей организацией. Однако, гражданин в соответствии с Гражданским кодексом РФ (п. 2 ст. 543) является абонентом энергоснабжающей организацией не всегда, но лишь в некоторых «случаях». При этом гражданин, проживающий в многоквартирном доме, в соответствии с законодательством и судебной практикой, абонентом не является и, соответственно, энергоснабжающая организация не может требовать от гражданина «прямой оплаты» энергоресурсов. Это значит, что незаконны требования о направлении платы за потребляемые в помещениях жилых многоквартирных домов энергоресурсы  (коммунальные услуги) на счета организаций коммунальных комплексов. Однако, к сожалению, такая практика еще остается в реальной жизни, в основном – из-за отсутствия административных норм, ограничивающих возможность появления незаконных требований поставщиков ресурсов.

Отсюда следует вывод о том, что без заключенного с гражданином договора энергоснабжающая организация не может выполнять отключение гражданина, например, от сети электроснабжения многоквартирного дома – нет договорных отношений, не может быть и принуждения к оплате потребляемых энергоресурсов со стороны их поставщиков в дома.

Конечно, многие председатели товариществ собственников жилья, любых кооперативов, да и многие руководители управляющих организаций предпочли бы сегодня, чтобы платежи за коммунальные услуги, минуя счета управляющих, уходили к поставщикам всех коммунальных ресурсов. Это в значительной мере освобождает таких руководителей (скорее всего – нерадивых) от обязанностей по контролю  качества ресурсов поступающих в жилые дома, от забот о ресурсосбережении в многоквартирных домах, от контроля поступления платежей граждан, от принятия мер по обеспечению полной оплаты гражданами потребляемых в здании ресурсов.

«Прямые расчеты» за коммунальные ресурсы были оправданы  в условиях нестабильной экономики в середине и в конце 90-х  годов. Также и отсутствие счетчиков количества ресурсов в России являлось предпосылкой таких расчетов за ресурсы – пока потребление определяется по нормативам, а не по счетчикам, экономических стимулов для энергосбережения у конечных потребителей нет и быть не может (даже достигнутую реально экономию ресурсов невозможно подтвердить).

Теперь ситуация изменилась, счетчиков энергоресурсов в жилых зданиях становится все больше, но при «прямых расчетах» они не используются эффективно. Так, например, в российских городах уже установлены сотни тысяч квартирных счетчиков воды, но организации, управляющие многоквартирными домами, далеко не всегда производят начисления платежей за холодную и горячую воду по показаниям этих счетчиков, а граждане по-прежнему оплачивают воду по утвержденным ставкам. Кроме того, установка, например, квартирных счетчиков воды неоправданно допускается в части квартир одного дома, что только создает сложности при начислении платежей для жителей квартир без счетчиков.

Отмечено, что  в настоящее время законодательство обязывает всех собственников квартир в каждом многоквартирном доме принять решение о том, кто и как будет управлять их домом. Им надо определиться, в какой из трех предусмотренных законом форм управления домами они хотят реализовать свои обязанности по содержанию своих квартир и общего имущества в многоквартирном доме, т.е. жилой недвижимости.

Рассмотрены риски, которые возникают у собственников, определяющих форму управления принадлежащей им жилой недвижимости. На основе анализа  действующего законодательства сделан вывод о том, что законодатель мог бы существенно минимизировать риски собственников, предусмотрев отнесение договоров управления жилыми домами к категории публичных договоров – для таких договоров Правительство Российской Федерации имеет право подготовить и опубликовать типовые договоры, условия которых всесторонне обсуждены специалистами и оценены защитниками прав потребителей. 

Заключение публичных договоров стало бы обязательным для его сторон, т.е. и для собственников, и для организаций, управляющих многоквартирными домами. Лишь некоторая, как правило, небольшая местная специфика могла бы находить отражение в дополнительных, всегда возможных  условиях договоров. До момента реализации Правительством Российской Федерации своих полномочий по утверждению публичных договоров следует использовать возможности принятия публичной властью управленческих решений, которые могут согласно ч. 1 ст. 427 ГК РФ содержать рекомендуемые, примерные условия договоров. Эти примерные договоры не могут быть обязательными для заключения, но набор их условий станет ориентиром для собственников помещений, позволит им получать достаточный уровень защиты их прав и законных интересов.

  Одним из важнейших рисков перехода к новым формам управления жилыми домами является то, что в законодательстве не предусмотрены нормы, требующие фиксировать и исполнять обязательства бывших собственников жилья. Констатировано, что именно из-за наличия значительных рисков для управляющих организаций в России крайне медленно идет переход к новым формам управления многоквартирными домами, тогда как в мировой практике управление жилыми многоквартирными домами – весьма перспективный и надежный бизнес.

Выдвинуто положение о том, что в современных условиях публичная власть должна и сама становиться ответственной стороной при исполнении договоров управления домами, что для нее еще весьма непривычно и сложно. Публичная власть должна будет обеспечить четкое и своевременное исполнение обязательств по всем видам бюджетных платежей (дотации частным управляющим на содержание и ремонт жилья,  дотации на оплату тепла, компенсация льгот, выплата жилищных субсидий). Эти виды затрат планируются исходя еще из ранее предусмотренного законами участия практически всех уровней власти, всех ее субъектов в жилищных отношениях, но требуется их  гарантированное исполнение, что не всегда обеспечивается на практике.

Отмечено значительное число проблем организации управления жилыми многоквартирными домами. В качестве одного из возможных способов их решения предлагается провести эксперименты по привлечению к управлению  жилыми многоквартирными домами крупных частных компаний, способных привлекать финансирование для решения, в том числе, проблем капитальных ремонтов домов, принятых для управления. Один из таких экспериментов показан на примере  управления группой многоквартирных домов в московском районе Тропарево-Никулино.

Необходимо форсировать проведение указанных экспериментов, в которых публичной власти необходимо будет определиться по ряду принципиальных вопросов, к числу которых относится необходимость заключения договора с управляющими домами об условиях полного и своевременного возмещения стоимости льгот по оплате содержания жилья и коммунальных услуг, перечисления управляющим любых имеющихся в настоящее время дотаций.

Предлагаемое направление реформирования управления многоквартирными домами позволяет перераспределять средства по целому  ряду статей капитальных затрат на статьи текущих затрат, что существенно повысит прозрачность бюджетных денежных потоков, упростит контроль за их использованием. Бюджетные средства следует направлять в виде дотаций управляющим жилыми домами по конкретным видам предоставляемых услуг (нужных обществу, городу, гражданам). Кроме того, естественно, средства бюджета должны идти и на компенсацию льгот (до их полной монетизации), на выплаты субсидий для тех граждан, которые имеют право на те или иные виды социальной поддержки.

Исследована возможность использования для постепенного перехода к новым методам управления многоквартирными домами коммандитными товариществами (товариществами на вере). Выявлены их достоинства и недостатки. Отмечается, что коммандитные товарищества могли бы стать принципиально новой формой организации кооперации местной администрации, бизнеса и граждан в сфере управления многоквартирными домами. На примере коммандитных товариществ, созданных ДСК-1 и  СУ-155 в городе Москве, проанализирована деятельность  данных структур.

Исследованы перспективы использования в отечественной практике государственно-частных партнерств (ГЧП) как единственно эффективного, по мнению автора, института для решения жилищной проблемы в современной России. Отмечено, что Жилищный кодекс РФ при его декларированной «социальной направленности» не предусматривает никаких обязательств всех уровней публичной власти (ЖК РФ, статьи 12, 13, 14) по увеличению объемов социального жилья.

Под ГЧП следует понимать передачу частному бизнесу тех функций публичной власти, которые она должна, но не может выполнять в силу различных обстоятельств, таких, как недостаточная квалификация, коррупционность, дефицит бюджетов и других причин. Естественно, что передача функций от публичной власти частным рыночным структурам должна сопровождаться большим количеством различных соглашений между публичной властью и частным бизнесом по различным видам ГЧП (виды ГЧП весьма разнообразны, включают и концессионные соглашения, которые в жилищной сфере не используются). Подготовка указанных соглашений – сложная юридическая процедура, но она необходима, так как очевидно, что только частный бизнес, только банки (в том числе – иностранные) могут быть при соответствующих условиях привлечены для решения жилищной проблемы в России.

Отмечено, что  институт социального найма в его существующим виде не позволяет решить в России жилищную проблему и, следовательно,   не позволяет реализовать большинству россиян их конституционное право на жилище.

Анализ практики экономически развитых зарубежных стран (Германия, Израиль) позволил обосновать положение  о том, что для решения жилищной проблемы необходимо законодательно ввести институты «социального жилья» и «услуг проживания в социальном жилье». Договоры предоставления таких услуг можно было бы называть «социальной арендой» жилья, но этот термин следует использовать  лишь условно, чтобы отделить предлагаемые условия решения жилищной проблемы от условий действующих договоров «социального найма».

В целях привлечения частного бизнеса для решения жилищной проблемы, решение которой является конституционным обязательством публичной власти, необходимо предложить бизнес-структурам систему льгот. В диссертации дается примерный перечень и характеристики такого рода льгот.

Показано, что со стороны публичной власти это, прежде всего, долговременная гарантия выплат тех субсидий, которые будут предусмотрены договорами социальной аренды - за счет местных бюджетов или, при их дефиците, средств других уровней бюджетов. Кроме того, частные компании, готовые участвовать в решении жилищной проблемы, должны быть освобождены от дополнительных затрат (обременений), которые сегодня характерны для сферы жилищного строительства. Нужно гарантировать исполнение обязательств по бюджетному финансированию строительства объектов коммунальной инфраструктуры (дорог, инженерных коммуникаций, школ, больниц и прочее) или, по меньшей мере, согласованное по срокам с жилищным строительством исполнение договоров ГЧП для создания объектов указанной инфраструктуры.

ГЧП при решении жилищной проблемы должно иметь форму публично-правового административного договора компетентного органа исполнительной власти с выбранным по конкурсу девелопером строительства жилой недвижимости. В договоре должно предусматриваться строительство той или иной жилой недвижимости, владение, управление этой недвижимостью в течение длительного времени (возможно, даже навсегда), пользование и распоряжение недвижимостью (с учетом условий и ограничений, установленных в договоре). При этом важно, что права собственности не передаются публичной власти, а остаются у девелопера.

Глава III – «Понятие и содержание административного  договора энергосбережения в жилой недвижимости» – посвящена такой  административно-правовой форме реализации функций исполнительной власти как административный договор применительно к  энергосбережению и измерению потребления коммунальных ресурсов и услуг.

Особое внимание диссертанта к проблемам энергосбережения в многоквартирных и жилых домах объясняется достаточно просто – здесь затраты ресурсов в 2-4 раза превышают затраты в жилищных фондах стран с климатом, аналогичным российскому. Кроме того, энергосбережение - практически единственный путь снижения темпов роста платежей граждан за жилые помещения и коммунальные услуги, неизбежного в условиях высокой инфляции и роста стоимости первичных источников энергии (нефть, газ, уголь).

Однако в настоящее время законы и иные нормативные правовые нормы не столько стимулируют, сколько сдерживают энергосбережение в жилищной сфере. Поставка управляющей домом организации различных коммунальных ресурсов (вода, электричество, тепло, газ), правила измерения потребления коммунальных ресурсов и услуг регулируются сегодня различными правовыми нормами, хотя вполне возможна была бы унификация соответствующих норм и правил. Например, «Правила функционирования розничных рынков электрической энергии…» допускают «прямые расчеты» за электричество. В договоре с организацией, управляющей многоквартирным домом, «может предусматриваться право гарантирующего поставщика (энергосбытовой организации) на получение платы за потребленную в жилых помещения электрическую энергию непосредственно от собственников и нанимателей соответствующих жилых помещений». И это несмотря на обоснованную критику практики «прямых расчетов», приведенную выше.

Административно-правовые нормы не могут обеспечить условий для энергосбережения до тех пор, пока не обеспечено обязательное измерение потребления коммунальных ресурсов и услуг. Сегодня уже достаточно рассуждений о выгодности или невыгодности счетчиков количества коммунальных ресурсов и услуг, необходимы жесткие нормы и правила для организации обязательного измерения потребления ресурсов и услуг.

Услуги биллинга (подготовка счетов по данным измерений установленными счетчиками количества ресурсов и услуг) должны получить статус коммунальных услуг, так как эти услуги являются неотъемлемой частью процессов доведения коммунальных ресурсов до граждан. При наличии такого статуса начнет работать конкурентный рынок биллинговых услуг. Компания, предоставляющая услугу биллинга, будет сама закупать счетчики, устанавливать их и обслуживать (поверять, ремонтировать, заменять), будет владеть счетчиками (то есть накапливать амортизационные отчисления и использовать их для восстановления счетчиков), а также будет нести финансовую ответственность за достоверность измерений в любое время и страховать различные риски своей деятельности.

Сегодня еще велики различия в понимании услуг как гражданско-правовой категории, с одной стороны, и как экономической категории, с другой. Эти различия связаны с различным пониманием результатов деятельности по предоставлению/исполнению тех или иных видов услуг. Считается, что основное различие между категориями «работа» и «услуга» сводится к тому, что при оказании «услуг» не появляется овеществленный результат, а само исполнение «услуги» является (согласно ч. 1  ст. 779 Гражданского кодекса РФ) лишь «осуществлением определенной деятельности» в интересах заказчика услуги.

Для коммунальных услуг, как впрочем, и для ряда других, с этим трудно согласиться, так как результат исполнения многих услуг вполне овеществлен – вода течет из открытого потребителем крана; теплоноситель, поступающий в многоквартирный дом, передает теплоту воздуху в помещениях этого дома; исполнитель услуги биллинга доставляет заказчику счет на бумажном носителе. Поэтому для таких услуг следует использовать определение «услуги, возникающие из смешанных договоров», что позволит корректно объединить в одном понятии обязательства по выполнению работ (с их материализованным результатом), и услуг, как деятельности, способствующей достижению нужных потребителю результатов. При оказании «услуг,  возникающих из смешанных договоров» в соответствующих договорах легко формулируются и обязательства исполнителя услуг по его капитальным затратам (на сооружения, оборудование, измерительные приборы), по обязательствам самостоятельного привлечения средств с финансовых рынков, а также и по обязательствам заказчика услуг возмещать всю сумму затрат исполнителя в форме регулярных платежей по свободным или регулируемым тарифам.

Проблемы реформирования отношений в жилищной сфере, которые установлены в настоящем исследовании, связаны, в значительной мере, с несовершенством формируемой правовой базы новых рыночных институтов в этой сфере. Переход к рыночной экономике требует  значительной социальной поддержки конкретных домохозяйств, которые, в силу различных причин, не могут самостоятельно решить свои жилищные проблемы, и не становятся, например, покупателями жилья на развиваемых при активной поддержке государства рынках. Но следует признать, что существенная ошибка действующего сегодня законодательства состоит в том, что рыночные институты в жилищной сфере еще не отделены полностью и окончательно от институтов социального обеспечения, хотя этого и требуют все программы реформирования.

Либерализация экономики требует ограничения административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов. Это вмешательство возможно только на базе административных норм, принятых в рамках соответствующих административно-правовых режимов, которые позволят устанавить нормы юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение финансовых обязательств публичной власти. Это связано с тем, что ни Бюджетный кодекс РФ, ни Кодекс об административных правонарушениях РФ не устанавливают сегодня содержание понятия «бюджетное правонарушение», отсутствуют и санкции, без детального установления которых рассуждения об ответственности органов исполнительной власти лишены практического смысла. 

В принципе, действующее законодательство предусматривает защиту получателей бюджетных средств от тех действий публичной власти, которые являются типичными нарушениями бюджетного законодательства – несвоевременное и/или неполное перечисление бюджетных средств, предусмотренных уведомлениями о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств. В качестве меры юридического принуждения для защиты интересов любых контрагентов публичной власти может, в принципе, использоваться  даже и принудительное списание денежных средств со счетов бюджетов. Но если возникает «недофинансирование» обязательств бюджета, то необходимые средства могут быть взысканы только по решению арбитражного суда. При этом, принудительное списание средств возможно, только если в результате реализации решения суда на счетах бюджета остаются средства, достаточные для финансирования всех других получателей бюджетных средств.

Такое исполнение обязательств делает, естественно, неравноправными отношения любых частных организаций с публичной властью. Только совершенствование бюджетного законодательства, только установление равноправных отношений в контрактах с публичной властью сделает возможным эффективное управление объектами коммунальной инфраструктуры, многоквартирными домами, обеспечит привлечение в эти сферы частного капитала.

Для преодоления указанных трудностей рекомендовано закреплять в договорах управления требование о переводе всей суммы бюджетного финансирования жилищной сферы из выплат управляющим многоквартирными домами (в форме бюджетных дотаций) в выплаты нуждающимся гражданам (в форме жилищных субсидий и компенсаций льгот по оплате содержания жилья и коммунальных услуг).

Под административно-правовым режимом управления энергосбережением в жилой недвижимости предложено понимать деятельность публичной власти и ее должностных лиц по разработке, утверждению и обеспечению реализации административно-правовых актов, не регулируемых гражданско-правовыми режимами купли-продажи коммунальных ресурсов. Указанный административно-правовой режим должен обеспечить заключение и исполнение договоров между юридическими лицами, а также между юридическими и физическими лицами, которые являются участниками процессов производства, транспорта, переработки и потребления коммунальных ресурсов, а также предоставления коммунальных услуг в многоквартирных домах.

Кратко обобщая текущее положение дел в области законодательного регулирования в сфере ресурсосбережения, необходимо, в первую очередь, сказать, что самое важное здесь - подготовка императивных, обязательных для исполнения законодательных и административно-правовых норм. Только предусматривая различные меры принуждения для выполнения вводимого в действие законодательства, только разрабатывая одновременно законы и подзаконные акты можно сегодня достичь конкретных результатов в сфере управления многоквартирными домами, достичь реального энергосбережения.

Разработка и ввод в действие административно-правовых норм в договорах коммунального ресурсоснабжения, сможет эффективно защитить права и законные интересы потребителей энергоресурсов, сможет разрешить неизбежный конфликт интересов поставщиков  коммунальных ресурсов (им всегда выгодно больше продать и получить больший доход) и их потребителей (им всегда хочется меньше платить за  ресурсы).

 Показано, что требование Федерального закона № 102-ФЗ от 26 июня 2008 г. «Об обеспечении единства измерений» невыполнимо при подготовке счетов для оплаты каждым индивидуальным потребителем в группе – в многоквартирном доме, районе, городе. При этом, естественно, метрологический контроль и надзор при продаже ресурса совокупно всей группе потребителей обеспечивается  нормами законодательства и соответсвующими надзорными органами. Это существенно, так как в коммунальной сфере, практически всегда реализовывается измерение именно группового потребления ресурсов и услуг. Из признания невозможности метрологического контроля и надзора в любых случаях взаимных расчетов между покупателем и продавцом любого коммунального ресурса следует вопрос - в чем заключаются юридически значимые различия между понятиями «измерение потребления ресурсов» и «учет ресурсов»?

Это вопрос принципиальный, но довольно сложный для обоснованного ответа. Понятие «измерение» имеет четкие определения в законодательной метрологии и в технической литературе. Одно из наиболее коротких и емких определений звучит так: «Измерение – это сравнение с мерой». Понятие «учет» является вполне легитимным и четко определенным только в сферах экономики, финансов и бухгалтерского учета. Оно определяется как «составная часть управления экономическими процессами…», а для конкретных целей различают «аналитический учет, бухгалтерский учет предприятий, учреждений и бюджетный учет», каждый из которых «может осуществляться в текущих и неизменных (сопоставимых) ценах, а также в иностранной валюте». Очевидно, что «учет» осуществляется только в рублях, но не в кубических метрах, тоннах или других физических величинах, характерных для коммунальных ресурсов. Следовательно, указанный термин (учет) не может и не должен использоваться при измерениях физических величин.

Для решения возникшей коллизии в диссертации предложено следующее определение - «учет коммунальных ресурсов является совокупностью утвержденных в установленном порядке приемов и методов, с помощью которых осуществляются процедуры установления тарифов на ресурсы, процедуры начисления и учета средств, подлежащих оплате абонентами ресурсоснабжающих организаций, а также учет средств, поступивших продавцу ресурса от абонентов в различные расчетные периоды, в сочетании со счетчиками, измеряющими количество потребляемых ресурсов и, при необходимости, с приборами, регистрирующими параметры качества ресурсов, а также с соответствующими программными средствами и вычислительным оборудованием».

Формализация понятия «учет коммунальных ресурсов» в приведенном выше виде или в виде, согласованном в результате широкого заинтересованного обсуждения, позволит разрешить противоречия между нормами Федерального закона № 102-ФЗ и сложившейся практикой расчетов абонентов/потребителей за все виды коммунальных ресурсов, когда во многих случаях процедуры определения подлежащего оплате количества ресурса не имеют необходимого по закону метрологического контроля и надзора (погрешности расчета оплаты остаются неизвестными) в силу технологических особенностей распределения ресурсов между потребителями.

Пока счетчики количества потребляемых ресурсов не установлены повсеместно – во всех точках подачи ресурса в сети, у всех абонентов – нет никакого смысла ожидать значительных эффектов реформирования управления коммунальными ресурсоснабжающими системами и многоквартирными домами. Не решатся также и проблемы повышения эффективности управления, снижения тарифов на ресурсы и привлечения внебюджетных ресурсов для модернизации коммунальных систем. Нет счетчиков количества коммунальных ресурсов – нет информации, необходимой для разрешения всех указанных проблем. При этом частичная установка счетчиков (у части абонентов) ни одной из обозначенных проблем не решает – информация остается неполной.

Автором показано, что для того, чтобы использование счетчиков количества коммунальных ресурсов стало обязательным и необходимым для всех субъектов, участвующих в процессе поставки ресурсов в многоквартирные дома, необходимы достаточно радикальные решения для перестройки многих положений сложившейся в  российских городах системы управления ресурсоснабжением жилых многоквартирных домов. Практическое выражение этого подхода было реализовано при подготовке с участием автора проекта постановления Правительства Москвы, регламентирующего порядок и условия массовой установки счетчиков количества коммунальных ресурсов (тепла и воды) во всех многоквартирных домах города.

Основная идея, положенная в основу указанного нормативного акта, подготовленного еще до введения в действие Жилищного кодекса РФ, заключалась в том, чтобы передать в управление одной организации все инженерное оборудование микрорайонов города и все дома, которые обслуживаются с использованием этого оборудования (сети, насосы, теплообменники и пр.). Это позволяло сконцентрировать у одного юридического лица все права и обязанности по предоставлению жителям всех видов коммунальных услуг. Аналогичным образом позволяют теперь реформировать управление домами и нормы Жилищного кодекса РФ, именно этот вариант реформирования управления должен теперь закрепляться повсеместно административно-правовыми режимами, вводимыми администрациями регионов и городов.

Особенность предложенных решений состояла в том, что ими устанавливалась неразрывная связь между возможностью ресурсосбережения в жилищной сфере, организацией повсеместного измерения потребления коммунальных ресурсов и управлением многоквартирными домами. Важно отметить и то, что предложенная схема реформирования управления жилой недвижимостью была достаточно гибкой, допускала постепенное приближение к «идеальному» варианту управления домами.

Однако, при реализация указанного постановления были ошибки при выборе средств измерений, условия договоров организаций, управляющих многоквартирными домами,  с поставщиками коммунальных ресурсов не в полной мере соответствовали тем решениям, которые закладывались при подготовке постановления. Но, тем не менее, сегодня доля многоквартирных домов в Москве, оснащенных счетчиками количества коммунальных ресурсов, является, возможно, самой высокой в России.

Опыт подготовки автором нормативных актов, регламентирующих реформирование управления многоквартирными домами, позволил предложить в диссертации правовые основы организации измерений потребления коммунальных ресурсов и услуг. Они заключаются в наборе существенных условий договоров по предоставлению услуг измерения:

-   заказ услуг осуществляет продавец ресурсов, а его затраты на оплату услуг принимаются при обосновании для регулятора необходимой валовой выручки продавца, то есть стоимости коммунальных ресурсов;

- исполнитель услуг несет финансовую ответственность за достоверность измерений в любой момент в период действия договора;

- исполнитель имеет право самостоятельно декларировать соответствие установки счетчиков количества коммунальных ресурсов всем нормативным требованиям и информировать об этом стороны договора купли-продажи ресурсов;

- исполнитель услуг имеет право включать в их себестоимость затраты на страхование всех рисков, включая риск частичного дефолта заказчика услуг;

- исполнитель услуг обязан по требованию заказчика проводить измерение параметров качества коммунальных ресурсов для снижения платы за ресурсы при нарушении требований к параметрам качества, установленным договором купли-продажи ресурса.

В данном разделе диссертации приводятся и некоторые оценки требований повышения точности измерений, которые вводятся по инициативе поставщиков ресурсов с целью замены парков счетчиков ресурсов. Показано, что такие требования ведут лишь к повышению затрат потребителей на организацию измерений, но не ведут к обязательному повышению платы за ресурсы, так как приведенное выше определение понятия «учет» ведет лишь к распределению суммарной стоимости ресурсов между потребителями пропорционально показаниям счетчиков количества ресурсов.

Один из выводов диссертации состоит в доказательстве того, что при разработке норм и правил административно-правового режима управления ресурсосбережением, правовом обосновании правил измерения коммунальных ресурсов необходим комплексный детальный анализ технологических и метрологических характеристик процессов поставки коммунальных ресурсов и предоставления коммунальных услуг в жилищной сфере; показаны типичные юридические ошибки и проблемы, возникающие в нормативных правовых актах при игнорировании указанных характеристик.

Глава IV – «Публичное право как регулятор отношений по реформированию управления жилой недвижимостью» – посвящена исследованию проблемы соотношения норм публичного и частного права при регулировании  отношений по управлению жилой недвижимостью, включая  административно-правовые аспекты предоставления услуг управляющим жилой недвижимостью и государственно-частного партнерства в сфере становления и развития в России института социального жилья.

Автором исследован широкий спектр проблем соотношения норм  административного  права  с одной стороны, гражданского и жилищного права – с другой, при регулировании отношений по управлению жилой недвижимостью.

Отмечено, что управление общим имуществом собственников помещений в многоквартирных домах осуществляется по нормам, главным образом, частного права. Они регулируют договорные отношения между собственниками и самостоятельно выбранными собственниками управляющими компаниями - предлагающими свои услуги частными структурами, конкурирующими на рынках услуг управления. Однако роль и влияние публичной власти при организации управления многоквартирными домами будет еще долгое время оставаться значительной. Именно за публичной властью законом сохраняются обязательства по содействию организации товариществ собственников жилья, обязательства по финансированию ранее не выполненных капитальных ремонтов многоквартирных домов, обязательства по выплате жилищных субсидий и по компенсации льгот при оплате некоторыми категориями граждан услуг управляющих компаний (услуг по содержанию и ремонту общего имущества, коммунальных услуг). Кроме того, сохраняются также и обязательства публичной власти по регулированию цен и тарифов на коммунальные ресурсы, закупаемые управляющими для предоставления коммунальных услуг собственникам, нанимателям и арендаторам жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах.

Сделан принципиальный вывод о том, что указанные обязательства необходимо регулировать нормами публичного права, которые и должны являться элементами обеспечения административно-правового режима управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами.

Без публично-правового регулирования нельзя рассчитывать на привлечение в сферу управления жилой недвижимостью частных компаний, которые при отсутствии четко регламентированных отношений с публичной властью будут либо оставаться всегда зависимыми от должностных лиц структур публичной власти, либо будут подвержены рискам банкротства или вытеснения с рынков новых услуг. Следует согласиться с С.С.Алексеевым, который считает, что «ни один, даже самый совершенный, отработанный закон, именуемый «гражданским», не может (да и не должен) быть таким нормативным документом, который воплощает частное право, так сказать, в чистом виде. Такого чистого гражданского закона в истории права не было, его нет сейчас и не будет в будущем…» .

Именно поэтому, требуется разумное сочетание норм публичного, прежде всего - административного права, и частного, главным образом - гражданского права, при регулировании отношений, складывающихся в рамках проведения мероприятий по управлению жилой недвижимостью. На основе критического анализа норм Жилищного кодекса РФ сделан вывод о том, что обеспечить такое сочетание можно путем разработки проекта и принятия Федерального закона «Об управлении жилой недвижимостью в Российской Федерации». Этот нормативный акт, в случае его принятия, должен стать правовой основой при организации одного из новых перспективных видов экономической деятельности – профессиональной деятельности по управлению жилой недвижимостью. В работе предложены и аргументированы основные положения  предложенного проекта федерального закона.

На основе  анализа положений действующего законодательства  сделан принципиальный вывод о том, что договор управления общим имуществом собственников помещений должен быть отнесен законом к категории публичных договоров, что позволит Правительству Российской Федерации установить требования повсеместно и одинаково регулирующие условия управления, права и обязанности сторон такого договора. Дана всесторонняя  характеристика  указанного договора управления как публичного договора, выявлены его специфические  особенности.

Для эффективного управления общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме недостаточно заключения управляющим гражданско-правового договора с каждым собственником. Для защиты интересов управляющего, в том числе для защиты от риска банкротства ему  потребуется и договор другого типа – административный договор, договор с уполномоченным органом исполнительной власти, существенные положения которого также должны регулироваться нормами предложенного нового Федерального закона. На заключение такого договора могут претендовать только те управляющие организации, которые уже выбраны собственниками общего имущества. Сроки заключения таких договоров, сроки их действия должны быть согласованы его сторонами. Также в договоре должны быть четко зафиксированы обязательства и ответственность управляющей организации, а также связь размера оплаты ее услуг в зависимости от эффективности управления.

Предложенная в диссертации концепция проекта Федерального закона «Об управлении жилой недвижимостью в РФ» в случае ее реализации на практике позволит обеспечить регламентацию управления жилой недвижимостью как профессиональной деятельности, создаст условия для привлечения в жилищную сферу внебюджетных средств, обеспечит предпосылки для комфортного проживания людей в их квартирах. Появится действенный правовой механизм, который позволит не  только защитить законные права и интересы собственников жилья, но и создаст условия, в которых деятельность управляющих многоквартирными домами станет хорошо регламентируемым, предсказуемым бизнесом, защищенным от многих рисков, ограничивающих их деятельность в настоящее время.

На основе анализа современного состояния жилищной и коммунальной сфер управления сделан вывод о том, что существующие коммунальные комплексы следует рассматривать как вертикально-интегрированные структуры, в которых традиционно совмещается монопольная и конкурентная деятельность. Отмечено, что всегда возможное разделение этих видов деятельности должно привести к неизбежному общему повышению эффективности коммунальных комплексов. Однако складывающиеся стихийно, без достаточного теоретического обоснования, методы преобразования управления коммунальными комплексами с привлечением крупных финансово-промышленных групп приводят к тому, что естественно-монопольное положение коммунальных комплексов сохраняется и, более того, этот монополизм распространяется путем организационного объединения различных организаций коммунальных комплексов (например, к объединению водоснабжающих и теплоснабжающих организаций, а также и организаций, управляющих жилой недвижимостью). Поэтому в ряде случаев следует вводить нормами антимонопольного законодательства запрет на совмещение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности в коммунальной сфере, аналогично тому, как это делается в настоящее время при реформировании электроэнергетики.

Исходя из возможностей реструктуризации организаций коммунальных комплексов следует, естественно, разделять и методы регулирования различных видов деятельности – для конкурентных видов, где цена товаров и услуг определяется, в основном, рыночной конкуренцией исполнителей, наибольшее использование должны найти методы нетарифного регулирования, среди множества таких методов в настоящих исследованиях основное внимание сосредоточено на праве и возможностях публичной власти устанавливать «примерные условия» публичных договоров оказания услуг (ч. 1  ст.  426 и ч. 1 ст. 427 ГК РФ). Здесь первичным является определение состава услуг, которые могут и должны предоставляться различными организациями коммунальных комплексов на условиях заключаемых ими публичных договоров, а затем – определение содержания наиболее существенных условий этих договоров. Предлагаемые в настоящем исследовании решения по условиям публичных договоров носят рекомендательный характер и могут трансформироваться в зависимости от вида услуг, от условий их предоставления при подготовке уполномоченными органами исполнительной власти проектов договоров к опубликованию.

Автором анализируются возможности и цели института государственно-частного партнерства применительно к рассматриваемым в диссертации проблемам. Отмечено, что для наибольшего распространения государственно-частного партнерства в России, наиболее приемлемы  те виды соглашений органов исполнительной власти с частными структурами, где будет предусматриваться, что права собственности на объекты или оборудование, которые сооружает или приобретает частный партнер, остаются за этим партнером навсегда или на согласованное время (на время, пока возмещаются в том или ином виде все капитальные и текущие затраты частного партнера). Это условие соблюдается и в том случае, если с частным партнером заключается договор на предоставление некоторого вида услуг, деятельность по исполнению которых является неотъемлемой частью любого из процессов поставки коммунальных ресурсов или предоставления коммунальных услуг.  Необходимо также, чтобы договор заключался с той или иной государственной, муниципальной или даже частной организацией (например, организацией коммунального комплекса или организацией, управляющей многоквартирными домами), которая, в силу различных обстоятельств, имеет постоянный и значительный денежный поток платежей населения – собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирных и жилых домах. Именно граждане, как показывает практика,  являются в современных российских условиях самыми надежными плательщиками за жилые помещения и коммунальные услуги, что значительно снижает риски частного партнера. Обеспечение функционирования и развития коммунальных комплексов, регулирование существенных условий договоров партнерства остается одной из основных функций публичной власти.

На конкретных примерах показаны возможности организации государственно-частных партнерств. Рассмотрены их достоинства и  недостатки.

В диссертации поднята проблема становления в России института социального жилья.  Констатировано, что за годы реформ был сделан ряд ошибок, препятствующих в настоящее время эффективному решению жилищной проблемы. Первая - это условия приватизации жилья, которая была проведена бесплатно. В результате, в стране появился весьма многочисленный класс «бедных собственников», для которых  «бремя содержания» их имущества является непосильным. Так, например, в Москве доля собственников квартир в корпусе получателей жилищных субсидий составляет  более 55%. 

Отмечено, что практически без изменений со времен плановой экономики сохранился в России институт «социального найма», который  закреплен и  в Жилищном кодексе РФ. Такое положение уже давно не соответствует социальной и экономической ситуации в стране.

Договоры, подобные российским договорам «социального найма», в развитых странах отсутствуют, жилищная проблема решается там иным образом и объемы социальной поддержки нуждающихся в жилье в этих странах весьма разнообразны и значительны.

Поскольку в настоящее время все более очевидным становится понимание того, что институт договоров «социального найма» не способен решить жилищную проблему, то предпринимаются попытки разработки  неких новых решений, в рамках которых можно было бы преодолеть хотя бы некоторые из недостатков договоров «социального найма» (например, предлагается понятие «некоммерческий найм», создание «бездоходных домов»).

Разрешив бесплатную приватизацию жилой недвижимости, законодатель, к сожалению, не принял в расчет то обстоятельство,  что в каждом многоквартирном доме у публичной власти были долги. Речь идет о плате за невыполненные капитальные ремонты. Сумма этих долгов составляет сегодня несколько триллионов рублей, однако механизмы «приватизации долгов» в жилищной сфере еще не предложены. Собственники, в первую очередь – «бедные собственники» (сегодня велика доля собственников, которые имеют установленное законам право на получение жилищных субсидий), не хотят принимать на себя  ответственность за управление многоквартирными домами и нести «бремя содержания» общего имущества, пока оно обременено долгами публичной власти.

Старые ошибки требуют теперь поиска принципиально новых решений жилищной проблемы. В первую очередь следует четко определить сегменты и приоритеты жилищной политики, а также роль государства в каждом из сегментов этой политики. Таковых, как представляется, три.

В первом сегменте этой политики можно решать проблемы группы граждан, которые уже могут придти на жилищные рынки. Новое законодательство, проводимая государством жилищная политика всячески стимулируют граждан становиться собственниками жилья, а за публичной властью закрепляются лишь обязанности по правовой защите собственности граждан и по бюджетной поддержке системы ипотечного кредитования. Поэтому в последние годы бурно развивалось ипотечное кредитование, за счет бюджетов компенсируется часть стоимости жилья, покупаемого некоторыми категориями граждан. В данном сегменте жилищной политики государству достаточно создать законодательные условия для функционирования рынков жилья и обслуживающих эти рынки финансовых институтов. Для этого, скорее всего, потребуется законодательно ограничить любое участие публичной власти в строительном бизнесе.

 Второй сегмент жилищной политики должен состоять в определении бюджетных возможностей для поддержки некоторых групп покупателей жилой недвижимости – военнослужащих, молодых семей и прочих. Этот сегмент жилищной политики тоже в значительной мере регулируется в рамках национального проекта «Доступное…жилье…». Здесь требуется, в основном, поддержание баланса между объемом обязательств по числу строящихся квартир, стоимостью обязательств и соответствующими статьями бюджетов всех уровней. При этом публичной власти не следует брать такие обязательства, которые не могут быть профинансированы в объявленные сроки.

Следует также иметь в виду, что некоторые программы бюджетной поддержки покупки жилой недвижимости могут иметь отрицательные последствия. Новым собственникам кроме выплат по ипотечным кредитам становится трудно нести еще и «бремя содержания» своей жилой недвижимости.

 Третий, самый сложный для понимания и административно-правового регулирования сегмент – это сегмент «социального жилья». Прежде всего, здесь необходимо четко определить понятие «социальное жилье», а также установить ответственность органов исполнительной власти за увеличение его объемов. Без этого зафиксированный в Жилищном кодексе РФ институт бессрочного «социального найма» в домах только государственного или муниципального жилищного фонда превращается в институт «бесплатных подарков», на которые в бюджетах недостаточно средств (особенно, в условиях финансового и экономического кризиса 2008 года).

 Анализ зарубежного опыта решения жилищных проблем, проведенный в работе, позволяет сделать вывод, что «социальным жильем» следует считать жилые помещения в домах (многоквартирных и жилых), построенных либо за бюджетные средства, либо, чаще, за счет собственных или заемных средств частных девелоперов (иногда, в некоторых странах – за счет средств некоммерческих объединений, церквей). При этом, важно, что в случае привлечения к строительству «социального жилья» частного девелопера, последний должен не только финансировать строительство домов, но и обеспечивать управление построенными домами в течение 20-30 лет (это, как правило, срок возврата привлеченного девелопером кредита), то есть будет обязан предоставлять услуги проживания семьям, получающим в установленном законом порядке социальную помощь (жилищные субсидии) в дополнение к собственным платежам за найм, содержание и ремонт дома, а также за коммунальные услуги.

 Принципиальной и отличительной особенностью института «социального жилья» является то, что для снижения в будущем бюджетных расходов на жилищные субсидии малоимущим семьям, девелоперам следует предоставлять существенные преференции – земля бесплатно, налоги (на прибыль, имущество и пр.) снижаются или отменяются, не допускаются никакие обременения девелопера обязательствами по развитию коммунальной и/или социальной инфраструктуры и т.п. 

Строительство «социального жилья» и управление им могло бы стать одной из наиболее эффективных видов государственно-частного партнерства - нового для России института, позволяющего привлечь для решения жилищной проблемы частные компании, сохраняя за публичной властью функции регулирования  отношений в жилищной сфере и предоставление социальной помощи малоимущим семьям.

 Проведенный сравнительный анализ законодательства о «доходных домах» и законодательства о «социальном жилье» позволил сделать вывод о том, что договор на предоставление услуг проживания относится, безусловно, к категории административных договоров, условия которых ранее не устанавливались в российском законодательстве.

Государственно-частное партнерство представляется единственным эффективным решением жилищной проблемы в сегодняшней России. Выдвинуто положение о том, что передача функций от публичной власти частным рыночным структурам может и должна сопровождаться заключением административных договоров по различным видам партнерств.

Анализ перспектив становления в России института социального  жилья дает основания полагать, что без объемного и действенного административно-правового регулирования само его создание и дальнейшее успешное развитие в нашей стране реальных перспектив не имеет.

В целях обеспечения реализации конституционного права граждан на жилище и создания  благоприятных условий для его осуществления обосновано положение о необходимости разработки проектов федеральных законов «О жилищном обслуживании в Российской Федерации» и «О социальном жилье»; предложены концептуальные положения данных законодательных актов.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования,  сформулированы выводы и обоснованы предложения, а также рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования процессов реформирования управления коммунальными комплексами и жилой недвижимостью.

 

 По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

 Монографии и учебные пособия:

1. Широков А.В. Многоквартирные дома. Правовые основы управления// Спб.: «Академический проект», Издательство ДНК, 2007. - 14 п.л.

2. Широков А.В. Жилищный Кодекс РФ. Риски перехода//  СПб.: Академический проект, 2006. - 11 п.л.

3. Широков А.В., Попов А.И. Административно-правовое регулирование функционирования и развития городского хозяйства Москвы// – М.: Социум,  2002. - 15,3 п.л. (соавторство не разделено).

4. Широков А.В. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу РФ // М.: «КОНСАЛТБАКИР». 2006. -   0,8 п.л. (в составе авторского коллектива, под общей редакцией Н.В.Федосеева).

Статьи, в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, которые рекомендованы ВАК для публикации основных научных результатов:

5. Широков А.В. Задачи административно-правого регулирования управления многоквартирными домами // Государство и право. – 2008. -  № 3. – 0,7 п.л.

6. Широков А.В. Провалы нормативной базы энергосбережения // Черные дыры в Российском законодательстве. – 2008. - № 1. – 0,5 п.л.

7. Широков А.В. Конституционное право на жилье и «социальное жилье» в России // Право и политика. – 2008. - № 3. – 0,5 п.л.

8. Широков А.В. Барьеры для коррупции в сфере строительства жилой недвижимости // Право и политика. – 2008. - № 4. –  0,5 п.л.

9. Широков А.В. Возможно ли «социальное жилье» в России // Конституционное и муниципальное право. – 2008. - № 11.- 0,7 п.л.

10. Широков А.В. Новый закон и старые проблемы // Черные дыры в Российском законодательстве. – 2008. - № 3. – 0,3 п.л.

11. Широков А.В. Административно-правое регулирование деятельности по оказанию услуг собственникам жилья и управляющим многоквартирными домами // Хозяйство и право. – 2008. - № 10 - 0,3 п.л.

12. Широков А.В. Административно-правовое регулирование государственно-частных партнерств для реформирования управления организациями коммунальных комплексов // Законодательство. – 2008. - № 10 – 0,5 п.л.

Статьи в иных изданиях:

13. Широков А.В. Административный договор как форма регулирования государственно-частных партнерств // Административное и муниципальное право. – 2008. - № 12. – 0,7 п.л.

14. Широков А.В. О «социальном жилье» в России // Председатель ТСЖ. – 2008. - № 11. – 0,4 п.л.

15. Широков А.В. Договор – рычаг реформы // Экономические стратегии. 2008. - № 3. – 0.7 п.л.

16. Широков А.В.  Как нам решать жилищную проблему в России // Труды Вольного экономического общества. 2008. Том 97. - 0,7 п.л.

17. Широков А.В. Договор управления многоквартирным домом должен быть публичным // Председатель ТСЖ. – 2008. - № 8.– 0,4 п.л.

18. Широков А.В. Энергосбережению нужна эффективная законодательная поддержка // Сборник научных трудов Московского института Государственного и корпоративного управления «Управление экономическими и социальными системами». – М.: МИГКУ.- 2008. - 0,7 п.л.

19. Широков А.В. Профессиональная организация учета //  Коммунальный комплекс России. - 2008. - № 4. – 0,7 п.л.

20. Широков А.В. Социальное жилье как форма ликвидации социального неравенства // Материалы I международного социалистического форума «Решение социальных проблем XXI века – социалистическая альтернатива». - М.: Ключ-С. – 2008. – 0,5 п.л.

21. Широков А.В. Государственно-частное партнерство заслон коррупции? // III Всероссийский форум руководителей предприятий жилищного и коммунального хозяйства; Информационно-консалтинговая компания «Международный Деловой Центр». - М.: - 2007. - 0,8 п.л.

22. Широков А.В. Час «Х» для ресурсосбережения // ЖКХ Технология и оборудование отраслевой специализированный журнал.- 2007.- № 12. – 0,4 п.л.

23. Широков А.В.  Государственно-частное партнерство для капитальных ремонтов домов // Сборник научных трудов Московского института Государственного и корпоративного управления «Ключевые проблемы корпоративного управления в современной России»; -М.:  МИГКУ.-  2007. - 0,5 п.л.

24. Широков А.В. Возможен ли в России справедливый «квартирный ответ»? //  Эксперт навигатор. - 2007.- № 9 - 0.4 п.л.

25. Широков А.В. Справедливая жилищная политика // Материалы круглого стола; -М.: - Ключ-С, - 2007. - 0,5 п.л.

26. Широков А.В. Тарифы и счетчики коммунальных ресурсов //  Реформа ЖКХ. - 2007.- № 5 - 0,5 п.л.

27. Широков А.В. Возможен ли в России справедливый «квартирный ответ»? // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2007.- № 9 - 0,5 п.л.

28. Широков А.В. Водосчетчики в Москве // Коммунальный комплекс России. - 2007. - № 5, № 6. - 1,0 п.л.

29. Широков А.В. Учет коммунальных ресурсов и услуг //Научно-практическая конференция  «Система управления жилищным фондом России; Информационно-консалтинговая компания «Международный Деловой Центр»; - М.: - 2007. - 0,8 п.л.

30. Широков А.В. Некоторые аспекты управления собственностью в жилищно-коммунальной сфере города Москвы// Научно-практическая конференция «Теория и практика управления городом Москвой: состояние и перспективы развития». - М.: - 2007. - 0,3 п.л.

31. Широков А.В. Об ошибках  «Правил предоставления коммунальных услуг гражданам» // Научно-практическая конференция «Проблемы учета коммунальных ресурсов»; - М.; - 2007. - 0,5 п.л.

32. Широков А.В. Поквартирный учет: проблемы и решения //  Коммунальный комплекс России. - 2007.- № 3 - 0,3 п.л.

33. Широков А.В. Организация измерений потребления энергоресурсов // Энергоэффективность Волгоградской области. – 2006. - № 1 – 0,5 п.л.

34. Широков А.В. Правовые основы энергоучета // Коммунальный комплекс России. - 2006. – № 11 – 0,6 п.л.

35. Широков А.В. Жилищный Кодекс РФ и «прямые расчеты» // ІІ Всероссийская конференция руководителей предприятий жилищно-коммунального хозяйства; Информационно-консалтинговая фирма «Международный Деловой Центр». - М.: - 2006. – 0,5п.л.

36. Широков А.В. Риски перехода к новым формам управления многоквартирными домами // ІІ Всероссийская конференция руководителей предприятий жилищно-коммунального хозяйства; Информационно-консалтинговая фирма «Международный Деловой Центр»; - М.: - 2006.– 0,4 п.л.

37. Широков А.В. Как настроить энергосбережение // Энергосбережение. - 2006.- № 5, № 6. - 1,0 п.л.

38. Широков А.В. Риски перехода // Реформа ЖКХ. - 2006.- № 3 - 1,0 п.л.

39. Широков А.В. Организация измерений потребления энергоресурсов. Несколько ответов на вопросы об измерениях потребления энергоресурсов // Энергосбережение. - 2006.- № 2, № 3 - 1,0 п.л.

40. Широков А.В. Проблемы управления реформой в жилищной сфере // ІІ Всероссийская конференция руководителей предприятий жилищно-коммунального хозяйства; Информационно-консалтинговая фирма «Международный Деловой Центр». - М.: - 2005 (http://www.irbc.ru) - 0,5 п.л.

41. Широков А.В. Современное управление жилищным фондом Москвы и некоторые замечания по внедрению Жилищного Кодекса // Сборник докладов,  III Международная конференция «Модернизация жилищно-коммунального комплекса России-2005», Санкт-Петербург, ноябрь 2005. - 0,3 п.л.

42. Широков А.В. Как можно преодолеть сложности привлечения инвестиций // Сборник докладов, III Международная конференция «Модернизация жилищно-коммунального комплекса России-2005». Санкт-Петербург. - ноябрь 2005. - 0,3 п.л.

43. Широков А.В. Пора начинать реформы в жилищной сфере // Энергосбережение. - 2005.- № 10 – 0,5 п.л

44. Широков А.В. Правда и вымыслы о счетчиках // Энергосбережение.- 2005.- № 10 – 0,7 п.л.

45. Широков А.В. Содержание общеобразовательных программ повышения квалификации специалистов малых предприятий жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы // Сборник докладов 27-28 ноября 2003 года МЦ Голицыно. - М. 2003. / Учебно-методическая конференция «Опыт подготовки финансовых и управленческих кадров для рыночной экономики: проблемы и перспективы» 27-28 ноября 2003 года. УМЦ Голицыно. Сборник докладов - 0,3 п.л.

46. Широков А.В. Реформа жилищно-коммунального хозяйства // Опыт управления городским хозяйством на примере Москвы и городов Германии. По материалам международных научных конференций. - М.: Московский городской институт управления Правительства Москвы, 2003. - 0,3  п.л.

47. Широков А.В. Как нам обустроить Москву водосчетчиками // Энергосбережение. - 2003. - № 4 - 0,8 п.л.

48. Широков А.В. Проблема оснащения водосчетчиками жилых зданий Москвы // Сантехника. - 2003.- № 4 - 0,5 п.л.

49. Широков А.В. Административно-правовая реформа системы управления // Проблемы становления президентской республики в современной России: Теория и практика. – М.: 2001. - 0,3 п.л.

 

 

 

 

 

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Широкова Андрея Вячеславовича

Тема диссертационного исследования

«Административно-правовые механизмы

реформирования управления жилой недвижимостью

и коммунальными комплексами»

 

Научный консультант:

Исаков В.Б.

доктор юридических наук, профессор

 

Изготовление оригинал-макета:

Широковым А.В.

 

Подписано в печать __ марта 2009 г.  Тираж 100 экз.

Усл.п.л. 2,6.

Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ  № ___

119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

Алексеев С.С. Частное право: Научно-публицистический очерк. - М.: Статут, 1999.

См.: Костарная Э.В. Мониторинг регионального законодательства в жилищной сфере ?? Недвижимость. Строительство. Право. - 2006, № А.2006 

См.:  Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. - М., 2002.

В настоящее время  это положение закреплено в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», где отмечена необходимость создания к 2012 г. «конкурентного профессионального рынка услуг по управлению жилой недвижимостью, осуществляемому частными организациями»; «Концепция…» утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. № 47. - Ст. 5489.

  См.: Маилян С.С.  Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления. - М.: Московский университет МВД России, 2002. С. 10.  

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 





© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.