WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 

На правах рукописи

 

 

 

Волкова Лариса Петровна

 

Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

12.00.14 – административное право; финансовое право; информационное право

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

 

 

 

 

 

 

Саратов – 2009
Диссертация выполнена

в Государственном образовательном учреждении

высшего профессионального образования

«Саратовская государственная академия права»

Научный руководитель

научный консультант, доктор юридических наук, профессор

Конин Николай Михайлович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Старилов Юрий Николаевич,

доктор юридических наук, профессор

Юсупов Виталий Андреевич,

доктор юридических наук, профессор

Зеленцов Александр Борисович

Ведущая организация

ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского»

Защита состоится «7» апреля 2009 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.239.02 при ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 102.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Автореферат разослан «_____» ________ 2009 года.

Ученый секретарь,

диссертационного совета                         И.С. Барзилова (Морозова)

 
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Вопрос об организации исполнительной власти в Российской Федерации, основополагающими принципами построения которой являются единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (ч.3 ст. 5 Конституции РФ) является принципиальным. Конституция РФ, устанавливая предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), порядок формирования предметов ведения субъектов РФ (ст. 73), основные направления деятельности органов местного самоуправления (ст. 132), заложила не только фундамент разделения государственных дел в Российском государстве, но и обеспечила основы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления.

Исполнительная власть, как это следует из сопоставления ч. 3 ст. 5 и ст.10, ст. 12, ст. 132 Конституции РФ, является составной частью единой системы государственной власти, проходящей сквозь уровни государственного (федерального и субъектов РФ)  и муниципального управления.  Наличие в Российской Федерации трехуровневой системы публичного управления предполагает не разделение исполнительной власти как таковой, а лишь разграничение полномочий между органами исполнительной власти по ее реализации. Поэтому, с одной стороны, требуется определить  объем властного воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения в рамках конституционно установленных предметов ведения, с другой стороны, через единство исполнительной власти стремиться к обеспечению единства государственной власти в Российской Федерации.

Конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий являются исходным материалом для дальнейшей нормотворческой работы по установлению компетенционного пространства органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и исполнительных органов местного самоуправления. Однако действующим законодательством единый подход к разграничению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления в конституционно установленных предметах ведения не выдерживается. Во-первых, не вполне учитывается сама сущность исполнительной власти, выражаемая в ее целях, задачах, функциях, формах и методах их осуществления. Во-вторых, отсутствует единый подход к употреблению понятий «предмет ведения», «компетенция», «полномочия», а в некоторых случаях происходит смешение данных понятий. В-третьих, Конституция РФ оставляет открытыми  вопросы: а)  о границах государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в пределах которых органы исполнительной власти субъектов РФ обладают всей полнотой исполнительно-распорядительной деятельности; б) что следует понимать под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ, в рамках которых должны формироваться полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В-четвертых, Конституция РФ не разграничивает компетенцию законодательных и исполнительных органов в установленных предметах ведения.

Наиболее существенной проблемой является разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ в предметах совместного ведения.

Положения об объеме федерального регулирования полномочий по предметам совместного ведения Конституция РФ не содержит. В связи с этим дальнейший порядок законодательного регулирования, финансового обеспечения, взаимодействия и контроля по предметам совместного ведения должен бы определяться в текущем законодательстве. Но не все перечисленные аспекты разграничения нашли свое нормативное отражение. Определить на практике оптимальное соотношение федерального и регионального регулирования полномочий органов исполнительной власти довольно сложно. Федеральный законодатель использует различные варианты регулирования полномочий органов исполнительной власти в предметах совместного ведения: от закрепления общих положений о разграничении до детализации полномочий. Причем степень детализации полномочий также различна. В одних нормативных актах дается развернутый перечень полномочий и федеральных, и региональных органов государственной власти. В других законодательных актах детализируются полномочия только федеральных органов государственной власти, а перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ ограничивается указанием на какое–либо одно или несколько действий (организует, осуществляет контроль и т.д.). В итоге федеральный законодательный материал не позволяет сформировать четкие представления о степени и глубине федерального регулирования полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения.

Согласно ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Изучение федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, закрепляющих статус органов исполнительной власти, показывает игнорирование конституционного принципа единства системы исполнительной власти. В нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения зачастую не согласуются, наблюдается параллельность федеральных и региональных полномочий, а также  отсутствие должных форм взаимодействия. Такое положение обуславливает порой вывод о наличии на государственном уровне, скорее, двух независимых друг от друга систем исполнительной власти, чем  ее единства.  

Наличие огромного количества федеральных нормативных актов (в том числе подзаконного характера), определяющих полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ,  порождает пестроту правового регулирования на уровне субъектов РФ. Объем и характер закрепляемых в законодательных актах субъектов РФ полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения отличается большим разнообразием, что свидетельствует об отсутствии в субъектах РФ единой схемы формирования полномочий органов исполнительной власти на основе федерального законодательства.

Формирование полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ   в порядке ст. 73 Конституции РФ связано с проблемой установления предметов ведения, в пределах которых субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Конституционная и законодательная неопределенность границ собственной компетенции органов государственной власти субъектов РФ приводит к тому, что в Основных законах последних четко не прописываются те вопросы, которые явно несут на себе местную территориальную нагрузку. Как правило, субъекты РФ стараются давать открытые перечни вопросов вне пределов федерального и совместного ведения. С другой стороны, неопределенность границ федеральной и совместной компетенции по предметам, закрепленным в ст. 71 и 72 Конституции РФ, дает субъектам РФ возможность переносить в собственное ведение общественные отношения, вытекающие, по сути, из федеральной или совместной компетенции.

Исходя из смысла Конституции РФ, исключительная компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ должна устанавливаться законодательством субъектов РФ. Однако такая конституционная модель не выдерживается. В некоторых случаях в федеральном законодательстве содержатся прямые указания на полномочия органов государственной власти субъектов РФ.

Неясность понятия «собственные полномочия субъектов РФ» приводит к противоречивым формулировкам и в самом федеральном законодательстве. Так, к примеру, в перечень ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) включаются полномочия,  которые необходимо относить к собственному ведению субъектов РФ.

Существенное значение имеет форма разграничения полномочий. Конституция РФ (ч.2 ст. 11) предусматривает  разграничение полномочий между органами государственной власти Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами. Передача полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ допускается соглашениями (ч.2 ст. 78 Конституции РФ). Федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) допускает разграничение полномочий федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. В науке административного права порядок разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти  субъектов РФ на основе указанных форм не изучен. В результате многие важнейшие вопросы для практики функционирования исполнительной власти  остаются открытыми (например, как согласуются между собой положения Конституции РФ и указанного Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ о формах разграничения полномочий; в каких случаях целесообразно заключать соглашения о передаче полномочий?).

Довольно робким в юридической науке остается подход в отношении проблемы разграничения полномочий между государственными органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления. Если в отношении Российской Федерации и ее субъектов Конституция РФ устанавливает предметы совместного ведения, то в отношении субъектов РФ и местного самоуправления такая сфера нормативно не установлена, хотя фактически ее присутствие налицо. Во многом причина обусловлена нормами ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности и организационном обособлении местного самоуправления. Наличие общих сфер ведения и у государства, и у местного самоуправления свидетельствует о продолжении задач государственного управления на муниципальном уровне. Уже только это обстоятельство ставит под сомнение отсутствие какой-либо связи между государством и местным самоуправлением. Самостоятельность местного самоуправления обусловлена лишь организационно. Цели же муниципальной политики являются продолжением целей государственной политики. Поэтому через разграничение полномочий необходимо стремиться не к увеличению пропасти между государством и местным самоуправлением, а к сближению государственного и муниципального уровней и достижению принципа единства государственной власти, заложенного в положении ст.5 Конституции РФ. К тому же, новое законодательство о местном самоуправлении уже достаточно четко обозначило направление в сторону усиления государственной природы местного самоуправления.  Например, ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) прямо установила единство принципов организации муниципальной и государственной гражданской службы Российской Федерации.

Кроме того, юридическая наука не проводит исследований исполнительной власти на муниципальном уровне. Имеющиеся работы освещают в основном статус местных администраций как исполнительных органов. Если опираться только на конституционные положения о разделении государственной власти, то судьбу исполнительной власти на муниципальном уровне можно считать предрешенной (она не должна существовать). Однако, свойства исполнительной власти, заложенные в ее природе, сущность деятельности органов местного самоуправления свидетельствуют о том, что и на муниципальном уровне реализуется исполнительная власть. Проблема состоит в обеспечении взаимосвязи, взаимодействия государственных органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, преемственности государственных и муниципальных начал в системе исполнительной власти, единства исполнительной власти, при соблюдении конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления.

Изложенные обстоятельства, наряду с практической потребностью в четкой регламентации указанных оснований и обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к научной литературе, освещающей различные аспекты темы. Важное значение для раскрытия механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в вертикальном ее срезе имеют работы, посвященные анализу исполнительной власти, федерализма, конституцианализма, местного самоуправления, теории компетенции и др. Значительный вклад в разработку этих важных государственно-правовых и административно-правовых проблем внесли А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, С.Н. Братановский, Т.М. Бялкина,  И.И. Веремеенко, А.А. Гришковец, А.А. Демин, Н.М. Добрынин, Н.А. Игнатюк, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, Н.М. Конин, И.М. Лазарев, ,  В.М. Манохин,  С.Н. Махина, В.Н. Медведев, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, И.Н. Сенякин, Ю.Н. Старилов, Л.К. Терещенко, В.А. Туманов, Н.В. Сухарева, О.Е. Кутафин, А.В. Колесников и др. Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева.

Проблемы организации власти на центральном и местном уровнях затрагивались в работах известных российских юристов и политиков еще в дореволюционное время (В. Безобразова, А. Васильчикова, А. Велихова, А. Градовского, Н. Лазаревского, В. Лешкова), они показали взаимосвязь общественно-политической и общественно-экономической динамики с особенностями государственного устройства и развитием самоуправленческих начал в управлении.

Существуют квалификационные работы, Н.Г. Горшковой, А.Д. Барутенко,  В.Д. Баширова, В.Н. Медведева, В.Г. Полянского, А.В. Чеснокова, посвященные проблемам исполнительной власти. Вопросы децентрализации стали объектом исследования диссертационных работ С.Н. Махиной, В.И. Савина. Проблемы разграничения полномочий между Российской Федерации и субъектами РФ рассматриваются в работах М.В. Елисеевой, А.А. Миронова, С.В. Могучих, Е.С. Чурсиной,  и др.

В научной литературе проблемы формирования компетенции органов местного самоуправления анализируют такиу авторы, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, А.В. Колесников, О.Е. Кутафин, А.В. Логинов, А.Н. Михеева, А.П. Пешин, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, А.А. Уваровов, Е.С. Шугрина, и др. Отдельным элементам компетенции органов управления посвящены работы И.Л. Бачило, Л.И. Каск, Б.М. Лазарева, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и других ученых.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти становится все более значимой как в теоретическом, так и в практическом плане. В настоящее время в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» издаются академические и вузовские журналы «Правовая политика и правовая жизнь», «Вестник СГАП», «Право. Законодательство. Личность», на страницах которых не утихают дискуссии ученых по поводу организации исполнительной власти в Российской Федерации, разграничения полномочий между уровнями публичного управления, соотношения государственной власти и местного самоуправления. На базе ведущих юридических вузов и факультетов проводятся «круглые столы» и конференции по данной проблематике.

Активно разрабатывается отечественной юридической наукой тема административной реформы, основным объектом которой является исполнительная власть. Значительный вклад в проблему совершенствования функциональной и структурной организации исполнительной власти как одного из основных направлений административной реформы внесли Н.А. Куликов, Н.П. Медведев, С.Е. Нарышкин, М.П. Петров, А.К. Соловьев, Ю.Н. Старилов, А.И.Татаркин., Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева,  и др.

Однако специальных монографических исследований, затрагивающих правовые основы разграничения  полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, не проводилось, хотя такая необходимость очевидна.

Объект исследования – правовой механизм формирования и разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти от федерального центра до муниципального уровня.

Предмет исследования – природа исполнительной власти, аспекты разграничения полномочий, структура компетенции, способы формирования компетенции органов исполнительной власти, правовые основы разграничения полномочий органов исполнительной власти, местное самоуправление.

Цель исследования состоит в теоретическом обосновании концепции разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Задачи исследования. Для достижения указанной цели определены следующие задачи:

–изучить влияние природы исполнительной власти на разграничение полномочий между органами исполнительной власти различных уровней публичного управления;

–исследовать основные аспекты разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления;

–изучить проблему реализации конституционного принципа единства государственной власти (ч.3 ст. 5 Конституции РФ) в контексте положений ст.12 Конституции РФ об организационном обособлении местного самоуправления;

–на основе теоретических положений о сущности исполнительной власти, положений действующего законодательства, практики деятельности органов местного самоуправления раскрыть единство исполнительной власти, включающее в себя и государственный, и муниципальный компоненты;

–дифференцировать понятия «предметы ведения», «полномочия», «компетенция» и  «разграничение предметов ведения и полномочий», «передача полномочий», показать их взаимосвязь и взаимозависимость; 

–рассмотреть конституционный и законодательный способы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ;

–проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

–проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и предметам собственного ведения, формируемым  в рамках ст. 73 Конституции РФ;

–проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления.

Методологическая и теоретическая основа диссертационного исследования. Автор использовал принципы и методы познания, которые позволяют объективно оценить современный конституционный, законодательный и дискреционный подходы к формированию и разграничению предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти. На основе принципов всеобщей связи и развития диссертантом рассматриваются государственно-правовые явления и отношения. В диссертации использовались общенаучные методы, в частности системный подход, который позволяет анализировать сложившуюся модель разграничения полномочий как целостное явление. Метод анализа и синтеза позволил выделить отдельные составляющие терминологического аппарата, признаки и свойства отдельных компонентов исследуемых государственно-правовых и политико-правовых явлений. Функциональный подход дал возможность исследовать порядок отраслевого, межотраслевого, территориального аспектов разграничения полномочий. Метод социологического исследования способствовал выявлению основных проблем практического свойства при разграничении предметов ведения и полномочий между государством и местным самоуправлением. Аксиологический метод использовался при выявлении единых ценностных параметров, лежащих в основе государственных и муниципальных интересов, являющихся одним из критериев разграничения предметов ведения и полномочий. Прогностический метод использовался для определения тенденций развития законодательства в области разграничения предметов ведения и полномочий, соотношения государственного и муниципального управления, эволюции организационно-правовых форм отраслевого государственного управления.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

–впервые в отечественной юридической науке разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления исследуется как комплексная фундаментальная проблема;

–обоснованы новые теоретические подходы к определению содержания понятий «предметы ведения», «компетенция», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий» органов исполнительной власти;

–сформулированы и раскрыты основные факторы, влияющие на разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления;

–сформулированы предложения по совершенствованию разграничения полномочий между органами исполнительной власти на основании Конституции РФ, федеральных законов, соглашений;

–сформулированы и раскрыты правовые основания формирования компетенции органов исполнительной власти и правовые условия ее реализации;

–проанализирован  порядок формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

–сформулированы основные положения, лежащие в основе разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения;

–определены основные направления оптимизации разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в свете проблем регионального развития;

–проанализирован порядок формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам ведения субъектов РФ в порядке ст. 73 Конституции РФ;

–определены основные тенденции развития законодательства в области местного самоуправления по вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления;

–показано соотношение государственной власти и местного самоуправления с точки зрения конституционного принципа единства государственной власти;

–раскрыто понятие «единая система исполнительной власти», охватывающее не только государственный, но и муниципальный уровни публичного управления.

Положения, выносимые на защиту:

  1. Разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должно исходить из сущности исполнительной власти, характеризуемой усилением ее роли в системе разделения властей, и установленных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, законодательно определенных вопросов местного значения.
  2. Между Российской Федерацией, субъектами РФ и местным самоуправлением происходит не разделение исполнительной власти, а разграничение полномочий по ее осуществлению органами публичного управления.
  3. Процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должен учитывать политические, конституционные и административные (управленческие) аспекты.
  4. Разграничение полномочий должно опираться на научно проработанную и законодательно выдержанную конструкцию понятий «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий», «совместное ведение».
  5. В действующем законодательстве прослеживается позитивная тенденция усиления государственной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации, что создает предпосылки реализации принципа единства системы государственной власти, закрепленного в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, с учетом роли и значимости местного самоуправления в решении  единых государственных задач.
  6. Компетенция органа исполнительной власти государственного или муниципального уровня формируется и реализуется при наличии правового основания. Правовым основанием формирования компетенции органа исполнительной власти служит конкретная правовая норма, закрепляющая предметное поле ведения исполнительной власти федерального, регионального или муниципального уровней. Основанием реализации компетенции органа служит норма права, закрепляющая полномочия и функции органа исполнительной власти в данном предмете ведения, а в некоторых случаях – условия, то есть фактические обстоятельства, с наступлением которых орган исполнительной власти обязан осуществить возложенные на него полномочия и функции.
  7. Отсутствие единого научно выработанного подхода к формированию понятий «компетенция», «полномочия», «предметы ведения» ведет к субъективному употреблению данных понятий в законодательстве, что вносит определенный диссонанс в процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти различных уровней публичного управления.
  8. Стержневым моментом в процессе разграничения полномочий  между органами исполнительной власти  Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления выступает публичный интерес, преломляющийся в интересах  Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.
  9. Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ следует рассматривать в функциональном и правовом отношении, что позволяет разрешить довольно сложный с практической точки зрения вопрос об оптимальном соотношении федерального и регионального нормотворчества, разграничивающего полномочия между органами исполнительной власти  Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения.
  10. Конституционные основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления исходят из принципов федеративного устройства Российского государства, принципа разделения властей и признания местного самоуправления в качестве весьма важного самостоятельного уровня общей системы организации  публичной власти демократического федеративного правового государства.
  11. Федеральное законодательство не формирует четкого представления о механизме разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ. Единый законодательный подход к разграничению полномочий не выдержан из-за отсутствия представлений о степени и глубине федерального регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
  12. Предметы ведения Российской Федерации, субъектов РФ, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установлены Конституцией РФ. Поэтому договорами не должны устанавливаться или разграничиваться предметы ведения. Разграничиваться должны полномочия между органами государственной власти. Соглашения о передачи полномочий, исходя из анализа Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.), заключаются органами исполнительной власти субъекта РФ а) по вопросам, перечисленным в п. 2 ст. 26.3 Закона, если субъект РФ в силу своих специфических особенностей не может выполнять возложенные полномочия; б) по вопросам, вытекающим из участия органов исполнительной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения в порядке п.1 ст. 26.3.1 Закона. Соглашениями могут передаваться полномочия субъекта РФ по предметам субъекта РФ.
  13. На уровне органов исполнительной власти Российской Федерации сосредотачиваются полномочия, направленные на сохранение государства как единой территориальной и социальной системы: полномочия по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, формированию единого экономического и правового пространства, выработке и проведению единой государственной политики в различных отраслях и сферах общественной жизни;
  14. В основу разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения заложены: конституционная идеология формирования перечня предметов совместного ведения, разграничение права собственности, разграничение административных ресурсов, разграничение ответственности, разграничение расходных полномочий.
  15. Единообразный законодательный подход к определению и характеру закрепления объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в настоящее время отсутствует. Федеральное законодательство не дает полного представления об объеме работы органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. Анализ федерального законодательства выявляет непоследовательность в формировании видового состава полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. Сопоставление полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения указывает на федеральное компетенционное преимущество.
  16. Отсутствие законодательно установленного перечня предметов ведения субъектов РФ, наличие многочисленных перекрестных изменений и дополнений в федеральное законодательство препятствуют формированию полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и предметам ведения субъектов РФ.
  17. Реализация принципа единства системы исполнительной власти в рамках ст.77 Конституции РФ действующей нормативной базой не обеспечивается. Это в значительный, на наш взгляд, мере предопределено разрушением отраслевой системы государственного управления, несостыкованностью, дублированием в предметах совместного ведения полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ, отсутствием должных форм взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации.
  18. Основу формирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления составляют вопросы местного значения. Перечни вопросов местного значения, закрепленные в ст.14-16 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2008г.), не учли всего многообразия общественных отношений, участниками которых являются органы местного самоуправления. Рассмотрение федерального законодательства показало, что органы местного самоуправления призваны принимать активное участие и в решении многих вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Научная и практическая значимость диссертации состоит в выяснении вопросов формирования полномочий органов исполнительной власти федерального, регионального (субъектов РФ) и муниципального уровней.

Результаты исследования представляют совокупность новых теоретико-правовых и методологических положений, позволяющих:

–провести мониторинг:

а) федерального законодательства, разграничивающего полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ;

б) отраслевой организационной структуры исполнительной власти;

в) законодательства субъектов РФ, закрепляющего полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения и предметам собственного ведения;

г) реформы местного самоуправления;

–сформулировать основные направления модернизации правовых основ разграничения полномочий в системе исполнительной власти по вертикали;

–использовать результаты исследования:

а) для подготовки учебников и учебных пособий для студентов, магистрантов и аспирантов юридических вузов;

б) в преподавании курсов административного права, муниципального права, специальных курсов по проблемам разграничения полномочий;

в) при подготовке и переподготовке муниципальных и государственных служащих;

г) в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Работа обсуждалась на заседании кафедры административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Основные результаты научного исследования содержатся в монографиях «Организация деятельности милиции общественной безопасности в Российской Федерации» (Саратов, 2004г.), «Разграничение предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти» (Саратов, 2007г.), «Формирование компетенции органов исполнительной власти» (Саратов, 2008г.), а также в статьях, опубликованных в научных журналах, тематических сборниках, материалах международных и всероссийских конференций.

Результаты научной работы нашли применение в деятельности Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» при разработке курсов обучающих программ для муниципальных служащих и проведении обучающих семинаров с депутатами представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Саратовской области, главами муниципальных образований, главами местных администраций муниципальных образований Самарской, Оренбургской, Мурманской областей, Ханты-Мансийского автономного округа.

Результаты научной работы диссертанта использовались учеными в деятельности Саратовского филиала ГУ «Института государства и права» РАН: в обсуждениях на методологических семинарах по вопросам федеративной и административной реформ, реформы местного самоуправления (Научно-практический семинар Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН, ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права" на тему: «Правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления» (25 октября 2007 г.); Второй всероссийский круглый стол Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН при участии ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права",  ФГОУ ВПО Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина «Реформа публичной власти в современной России» (14 ноября 2007 г.); Круглый стол Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН, ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина» «Ответственность публичной власти в современной России»  (17 ноября 2008 г.).

 Основные выводы диссертационного исследования были использованы при разработке проекта федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», при разработке пакета нормативных документов для органов местного самоуправления Саратовской области относительно полномочий органов местного самоуправления в различных отраслях и сферах муниципального управления, разработке методических указаний по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, по осуществлению кадровой работы в органах местного самоуправления, по формированию нормативно-правовой базы по разграничению полномочий между представительным органом муниципального образования и местной администрацией.

Положения диссертации нашли отражение в подготовленных курсах для слушателей факультета магистратуры ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»: «Проблемы муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации», «Проблемы организации деятельности муниципальной милиции в Российской Федерации», «Предупреждение межнациональных конфликтов на муниципальном уровне».

Структура диссертации определяется логикой исследования, поставленными целями и задачами и состоит из введения, шести глав, объединяющих семнадцать параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.

Содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы, поставлены цели и задачи, определены объект и предмет исследования, обозначена методологическая и эмпирическая база, показаны научная новизна, степень разработанности проблемы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, выявлена практическая значимость работы, указана апробация результатов исследования.

Первая глава « Основные положения разграничения полномочий в системе исполнительной власти федеративного государства» включает три параграфа. Данная глава представляет собой теоретическую основу исследования. В ней исследуются вопросы взаимосвязи природы исполнительной власти и процесса разграничения полномочий между органами исполнительной власти по вертикали в Российской Федерации, выделяются и рассматриваются основные аспекты разграничения полномочий, влияние института местного самоуправления на процесс разграничения полномочий в системе исполнительной власти.

В параграфе первом диссертации «Необходимость учета сущности исполнительной власти в процессе разграничения полномочий» определяется место исполнительной власти в системе государственной власти, раскрывается суть деятельности органов исполнительной власти.

В данном параграфе внимание сосредоточено на выявлении роли исполнительной власти в обеспечении стабильности и нерушимости государственной власти на всех уровнях публичного управления. Подробно анализируются имеющиеся в юридической науке точки зрения на место исполнительной власти в системе разделения властей. Отмечается усиление роли исполнительной власти «в укреплении отношений доверия и взаимопонимания между государством и гражданами, между государственными органами исполнительной власти и гражданами и всеми общественными структурами» .

Для обоснования необходимости учета сущности исполнительной власти в процессе разграничения полномочий исследуются функции исполнительной власти, формы и методы их осуществления. На основе проведенного анализа делается вывод, что исполнительная власть по своей сути обладает особым набором объектов управленческого воздействия и свойств, которые не позволяют их использовать в равной степени всеми субъектами исполнительной вертикали. На основе анализа законодательных актов, регулирующих функциональное пространство органов исполнительной власти, сфера деятельности исполнительной власти условно подразделяется на три группы. Последовательно рассматривается каждая группа общественных отношений, составляющих сферу деятельности исполнительной власти. Показывается, каким образом, исходя из свойств исполнительной власти, необходимо осуществлять разделение предмета труда и методов труда между органами исполнительной Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

В параграфе втором «Основные аспекты разграничения полномочий в системе исполнительной власти» акцентируется внимание на аспектах, оказывающих существенное влияние на выбор модели разграничения полномочий в между органами исполнительной Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления: политический, конституционно-правовой и административно-правовой.

Политический аспект разграничения полномочий обусловлен, по мнению автора, наличием в системе исполнительной власти федерального и регионального компонентов, самостоятельности местного самоуправления как уровня публичной власти, что создает благоприятные основы для столкновения федеральных, региональных и муниципальных интересов при попытке концентрации органами исполнительной власти того или иного уровня публичного управления как можно большего объема полномочий.

Подробно рассматриваются следующие группы проблем, создающие предпосылки  политических конфликтов в системе исполнительной власти: 1. Проблемы отношений органов исполнительной власти Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов РФ, связанные с разграничением полномочий и установлением сотрудничества. 2. Проблемы отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, обусловленные распределением финансовых ресурсов. 3. Проблемы отношений государственных органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, обусловленные положениями ст. 12 Конституции РФ, регламентирующими местное самоуправление как обособленный от государственного управления самостоятельный уровень публичной власти. 4. Конфликты в сфере разграничения полномочий, связанные с этническим фактором.

Рассмотрев содержание данных групп проблем в сфере исполнительной власти, автор приходит к выводу, что  в политическом аспекте конфликтный подход к разграничению предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления требует проведения мониторинга конфликтных ситуаций в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти, разработки модельных конфликтных ситуаций в этой сфере и алгоритма их разрешения. Это позволит управлять конфликтами в сфере разграничения полномочий, оперативно реагировать на их проявления и принимать адекватные форме конфликта меры.

Конституционный аспект, по мнению автора, связан с конституционным закреплением различных форм разграничения предметов ведения и полномочий. Отмечается, что система конституционных принципов, отражающая с достаточной полнотой основы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, «концептуально не выдержана» . На основе рассмотрения конституционных аспектов разграничения полномочий делается вывод, что в силу содержания в Основном Законе страны лишь общих положений о порядке разграничения полномочий, сложившаяся практика разграничения полномочий имеет явные расхождения.

Административный аспект разграничения полномочий рассматривается  исходя из принципов государственного управления: централизации и децентрализации, отраслевого и межотраслевого управления и др. Основываясь на принципах федерализма, закрепленных в ч.3 ст. 5 Конституции РФ, практике деятельности органов исполнительной власти, приводится и обосновывается схема распределения сфер управленческого воздействия и полномочий органов исполнительной власти между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

Параграф третий «Единство государственной власти и местное самоуправление: основные проблемы теории и практики» посвящен проблемам обеспечения единства государственной власти как основополагающего принципа федерализма и его соотношения с принципом организационного обособления местного самоуправления.

На основе анализа имеющихся в юридической литературе точек зрения на соотношение государственной власти и местного самоуправления делается вывод о нерешенности в науке проблем относительно природы местного самоуправления. Показывается, каким образом решение вопроса о природе местного самоуправления отражается на процессе разграничения полномочий между государственными органами исполнительной власти  и исполнительными органами местного самоуправления.

Опираясь на законодательный подход к регулированию статуса местного самоуправления, выраженный в нормах Федерального закона от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2008г.), формулируется вывод об усилении роли государства в организации местного самоуправления. На основе анализа Федеральных законов, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в различных отраслях государственного управления, вопросов местного значения, установленных в ст. 14-16  Федерального закона от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обосновывается, что позиция государства направлена не на обособление местного самоуправления от решения государственных задач, а на сближение государства и местного самоуправления.

Автор, основываясь на сущностных характеристиках исполнительной власти, системы исполнительной власти, положениях законодательства о местном самоуправлении, практике деятельности исполнительных органов местного самоуправления, приходит к выводу, что исполнительная вертикаль не заканчивается на уровне субъектов РФ, а находит свое продолжение на уровне муниципальных образований. Это позволяет отметить включение в вертикаль исполнительной власти не только государственных органов исполнительной власти, но и исполнительных органов местного самоуправления.

Вторая глава «Теоретико-методологические основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти» посвящена формированию единого терминологического аппарата при решении проблем разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

В параграфе первом «Историко-методологический подход к определению предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти» рассматриваются особенности российского варианта эволюции компетенции органов исполнительной власти. Это способствовало более глубокому выявлению условий, влияющих на формирование компетенции органов исполнительной власти, а также определению ее содержательных сторон.

Эволюция компетенции органов исполнительной власти рассмотрена в аспекте деятельности органов управления в исполнительной сфере. Проанализированы лишь те моменты исторического развития, которые наиболее ярко отражают предмет исследования.

Изучение  компетенционной составляющей органов исполнительной власти от древних русских княжеств до принятия Конституции РФ 1993г. позволило обосновать следующие положения: 1) на каждой стадии общественного развития соотношение централизации и децентрализации меняется в зависимости от совокупности внутренних и внешних факторов, но не исчезает бесследно, а органично эволюционизирует в практике; 2) основным вопросом любого исторического периода независимо от внутренних и внешних противоречий является вопрос разумного распределения государственных дел; 3) усложнение общественных отношений, вызванное ростом экономического потенциала, сменой политических установок, повышением инициативы различных институтов гражданского общества, требует переосмысления соотношения централизации децентрализации; 4) распределение предметов ведения в масштабах государства требует определения принципов построения управленческой структуры: территориального, производственного, производственно-территориального и т.д.; 5) по мере развития общественных отношений в соответствующих отраслях и сферах жизнедеятельности происходит изменение количественного и содержательного состава предметов ведения соответствующего территориального уровня и полномочий органов государственного управления.

В параграфе втором «Понятие компетенции органов исполнительной власти» рассматриваются понятия «компетенция»,  «предметы ведения» и «полномочия» как  категории, органически между собой взаимосвязанные.

На основе изучения юридической литературы систематизированы имеющиеся на сегодняшний день в юридической науке познания о компетенции. Опираясь на анализ действующего федерального законодательства, законодательства субъектов РФ  автор константирует отсутствие единообразного законодательного подхода к употреблению указанных понятий.

Отмечается, что отсутствие единого научного понимания и законодательного употребления терминологии связано с непоследовательностью методологического подхода к формированию понятийного аппарата.

Для обоснования авторского подхода к формированию понятийного аппарата, последовательно разрешаются вопросы о  применимости понятий «предметы ведения», «компетенция» к территориальным образованиям или о их рассмотрении как части правового статуса органа власти, о содержании понятия «предметы ведения», являются ли они составной частью компетенции.

На основе анализа Конституции РФ, отраслевого законодательства, доказывается, что предметы ведения в компетенцию не включаются. Указывается, что предметы ведения характеризуют статус Российской Федерации и  субъектов РФ. Под предметами ведения Российской Федерации, субъектов РФ, по мнению автора,  следует понимать конституционно установленные вопросы Российской Федерации, субъектов РФ, вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов в соответствующих сферах общественной жизни. Под предметами ведения муниципального образования следует понимать вопросы местного значения, установленные для данного вида муниципального образования Федеральным законом.

Подробно обосновывается, что если предметы ведения указывают на конкретный вопрос сферы жизнедеятельности, то объем деятельности органов государства и местного самоуправления в пределах предмета ведения соответственно Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления будет характеризоваться понятием «компетенция».

Рассмотрев взаимосвязь целей, задач органов исполнительной власти, осуществляемых ими функций, возложенных прав и обязанностей, форм и методов деятельности, автор приходит к выводу, что  компетенция органа исполнительной власти – это полномочия органа по осуществлению возложенных на него функций для достижения стоящих перед ним задач и целей в установленных организационных и правовых формах с применением определенных методов воздействия на участников правовых отношений.

Параграф третий «Понятие установления предметов ведения и разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления» посвящен рассмотрению процесса установления предметов ведения и разграничения полномочий как одного из способов правового регулирования и упорядочивания общественных отношений в организации государственного управления.

Отмечается, что сложное переплетение между собой сфер общественной жизни требует присутствие  логики в организации управления и построения системы исполнительной власти. Наличие федерального и регионального интересов в данных сферах указывает на необходимость постоянной гармонизации процессов, связанных с распределением государственных дел по уровням публичной власти. В качестве инструмента выражения разноуровневых государственных интересов выступает система официальных публичных институтов.

Стремление к сосредоточению как можно большего объема полномочий у органов по принятию государственных решений в отведенном предмете ведения побуждает, как считает автор, к поиску разумного соотношения федерального и регионального присутствия в конкретной сфере жизнедеятельности. На основе изучения интересов Российской Федерации,  субъектов РФ и местного самоуправления в различных сферах общественной жизни формулируются исходные посылки для соотношения федерального,  регионального и муниципального интересов в процессе установления предметов ведения и разграничения полномочий.

Отмечается отсутствие разработанности в науке и в нормотворческой практике понятия «совместное ведение». Опираясь на авторский подход к разработке понятий «установление предметов ведения» и «разграничение полномочий», положения Конституции о предметах ведения, делается попытка сформулировать понятие «совместное ведение» в сфере исполнительной власти в функциональном и правовом отношении.

В функциональном отношении под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ в сфере исполнительной власти следует понимать установление вопросов Российской Федерации и субъектов РФ в конкретных областях жизнедеятельности, в пределах которых органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ осуществляют полномочия в объеме, определяемом  федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными актами субъектов РФ, а также соглашениями о передаче полномочий.

В правовом отношении под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ в сфере исполнительной власти следует понимать совокупность конституционно-правовых и административно-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения по установлению общих для Российской Федерации и субъектов РФ вопросов жизнедеятельности и разграничению полномочий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ по решению данных вопросов.

Отмечается, что институт совместного ведения определяет, каким образом происходит установление общих для Российской Федерации предметов ведения и каким образом происходит разграничение полномочий по решению данных вопросов между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

На основе рассмотрения федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, принятого в рамках ст. 72 Конституции РФ, анализируется понятие «разграничение полномочий». Обосновывается необходимость рассмотрения разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ как  процесс определения объема самостоятельности органа исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по решению задач и осуществлению функций в установленном предмете ведения.

В главе третьей «Теоретические проблемы установления предметов ведения и разграничения полномочий в системе исполнительной власти»  исследуются сущность и способы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

Параграф первый «Сущность порядка формирования компетенции органов исполнительной власти» посвящен рассмотрению правовых основ и условий формирования компетенции органов исполнительной власти.

На основе изучения действующего федерального законодательства обосновывается, что правовым основанием формирования компетенции органа исполнительной власти служит конкретная правовая норма, закрепляющая предметное поле ведения исполнительной власти федерального, регионального или муниципального уровней. Основанием реализации компетенции органа служит норма права, закрепляющая полномочия и функции органа исполнительной власти в данном предмете ведения. Указывается, что в некоторых случаях для реализации компетенции органа исполнительной власти необходимы определенные условия, то есть фактические обстоятельства, с наступлением которых орган исполнительной власти обязан осуществить возложенные на него полномочия и функции. В качестве условий реализации компетенции органа исполнительной власти, как считает автор, можно рассматривать наступление чрезвычайных обстоятельств, объявление военного положения, совершение правонарушения, получение информации о готовящемся правонарушении, возложение обязательств на орган исполнительной власти и др.

Значительное внимание уделяется сущности формирования компетенции органов исполнительной власти на различных уровнях публичного управления. Акцентируется внимание на следующих вопросах: 1) кто принимает решение о формировании компетенции органов исполнительной власти; 2) в каких актах закрепляется компетенция органов исполнительной власти. Опираясь на законодательный материал, отмечается, что на каждом уровне публичного управления сложился свой порядок принятия решения о формировании компетенции органов исполнительной власти и своя система нормативных правовых актов, закрепляющих компетенцию органов исполнительной власти.

Обосновывается, что вопрос о формировании компетенции органов исполнительной власти невозможно рассматривать в отрыве от проблем общественного развития, оказывающих непосредственное влияние на формирование сущностных характеристик конкретных сфер государственного и муниципального управления. На этом аргументируется алгоритм формирования компетенции органов исполнительной власти.

Параграф второй «Конституционный способ разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления»посвящен изучению конституционных положений о разграничении  полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Отмечается, что Конституция РФ не только признает принцип разграничения предметов ведения и полномочий в качестве основополагающего принципа федеративного устройства государства, но и непосредственно обеспечивает практическое решение вопроса о распределении предметов ведения в системе исполнительной власти.

На основании  Конституции РФ классифицируются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления, рассматривается схема формирования полномочий органов исполнительной власти на различных уровнях публичного управления, способы разграничения полномочий между органами исполнительной власти.  Обосновывается конституционный порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ на основе принципа федеративного устройства: 1) исходя из п. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, закрепляющие полномочия органов исполнительной власти, не могут противоречить федеральным законам; 2) по вопросам собственного ведения субъекты РФ самостоятельно регулируют полномочия органов исполнительной власти (п. 6 ст. 76 Конституции РФ); 3) по предметам совместного ведения субъекты регулируют полномочия органов исполнительной власти в соответствии с федеральными законами.

В параграфе третьем «Нормативный способ разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ в конституционных предметах совместного ведения» раскрывается  порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти на основе федеральных законов, Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ.

На основе изучения федерального законодательства по предметам совместного ведения рассматриваются различные варианты разграничения полномочий между  органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Отмечается различная степень детализации полномочий в законодательстве. В одних нормативных актах дается развернутый перечень полномочий и федеральных, и региональных органов государственной власти. В других законодательных актах детализируются полномочия только федеральных органов государственной власти, а перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ ограничивается указанием на какое–либо одно или несколько действий (организует, осуществляет контроль и т.д.).

Обращается внимание, что характерной особенностью законодательства, разграничивающего полномочия по предметам совместного ведения, является и наличие отсылочных норм, создающих предпосылки необоснованного подзаконного регулирования. В нормативных актах, содержащих такие отсылочные нормы, форма правового акта, к которому норма отсылает, как правило, не устанавливается. Лишь в некоторых случаях, когда речь идет о регулировании полномочий федеральных органов, осуществляющих деятельность в конкретной сфере управления, встречается указание на форму нормативного акта.

Особенность современного законодательного подхода к разграничению объема дел органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ на основе конкретных нормативных актов, по мнению автора, состоит в следующем: 1) объем деятельности законодательных и исполнительных органов Законом не разграничивается; 2) в Законе разграничивается компетенция между федеральными органами и органами государственной власти субъекта РФ (без уточнения на разграничение компетенции между законодательными или исполнительными органами); 3) в Законе устанавливаются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ; 4) устанавливаются полномочия только одного уровня власти (федерального или субъектов РФ); 5) разграничение полномочий в Законе не проводится.

Делается вывод, что анализ федерального законодательного материала не позволяет сформировать четкие представления о степени и глубине федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения.

Особое внимание уделяется анализу положений Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) относительно разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Отмечается несогласованность некоторых положений Закона с положениями Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, формулируются предложения по их устранению.

Обосновывается необходимость разработки отдельного конституционного закона «О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Указывается, что данный нормативный акт должен отразить не только материальный, но и процессуальный порядок формирования и распределения властных полномочий в системе государственного управления, построенной на сочетании принципов централизации и децентрализации. Полномочия в законе должны формироваться с разбивкой на законодательные и исполнительно-распорядительные с обязательным финансово-бюджетным обоснованием.

В параграфе четвертом «Соглашения в системе способов разграничения полномочий по предметам совместного ведения»рассматривается конституционный порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти по предметам совместного ведения путем заключения соглашений.

Изучена договорная практика разграничения полномочий, на основе чего сформулированы следующие основные выводы:  1) согласительному способу регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, как правило, предшествует первоначальный договорный процесс о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами РФ; 2) в государственно-правовом регулировании федеративных отношений соглашения выступали составной частью договоров или носили вторичный характер по отношению к договорам (Алтайский край, Чувашская Республики, Хабаровский край, Республика Саха (Якутия).

На основе анализа заключенных, начиная с 1994г., договоров и соглашений, выявлены и сформулированы следующие негативные черты договорного процесса: 1) в результате договорного процесса одни субъекты РФ необоснованно получали преимущества перед другими в финансовой, налоговой, бюджетной сферах (Республика Татарстан); 2) вопреки положениям ч. 3 ст. 11 Конституции РФ договоры заключались между Российской Федерацией и республиками в ее составе (Республика Татарстан, Республика Башкортостан); 3) исходя из географических, экономических, социальных и иных особенностей субъектов РФ, происходило перераспределение предметов ведения Федерации, предметов совместного ведения, вводились не предусмотренные ст. 72 Конституции РФ предметы совместного ведения.

Рассмотрев положения Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.), автор приходит к выводу, что соглашения должны заключаться органами исполнительной власти субъекта РФ относительно тех полномочий, которые перечисляются в п. 2 ст. 26.3 закона, если субъект РФ в силу своих специфических особенностей не может выполнять возложенные данные полномочия. Соглашения должны также заключаться федеральными органами в отношении полномочий, вытекающих из участия органов исполнительной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения в порядке п.1 ст.26.3.1. Также отмечается, что соглашениями могут передаваться и полномочия субъекта РФ по предмету исключительного ведения субъекта РФ, если субъект РФ в силу своих особенностей не может обеспечить надлежащую реализацию прав граждан по данному вопросу ведения.

На основе изучения имеющихся в юридической литературе позиций ученых на соглашения как источник конституционного права, автор обосновывает позицию о необходимости рассмотрения соглашений как источника и административного права по следующим основаниям:

1. Областью действия административного права является государственное управление как вид государственной деятельности в узком (специальном) его значении.

2. Деятельность по управлению государством, обществом в рассматриваемом выше значении является областью приложения исполнительной власти.

3 Исполнительная власть как деятельность по управлению осуществляется через специально создаваемые органы, наделенные специфическими правами и обязанностями (полномочиями) по исполнению особых функций.

4 Соглашения призваны обеспечить согласованную работу федеральных и региональных звеньев государственных органов исполнительной власти путем распределения полномочий по вопросам ведения Российской Федерации и субъектов РФ, создающего необходимые предпосылки для слаженного функционирования подведомственных исполнительной власти сфер и отраслей государственного управления.

В главе четвертой «Формирование компетенции федеральных органов исполнительной власти» рассматриваются вопросы формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации  и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Параграф первый  «Формирование компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации» посвящен всестороннему анализу законодательных и иных нормативных правовых актов, закрепляющих и регулирующих деятельность  органов исполнительной власти Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Это позволило сделать вывод о сосредоточении на федеральном уровне полномочий, связанных с обеспечением национальной безопасности Российской Федерации, формированием единого экономического и правового пространства, по выработке и проведению единой государственной политики в различных отраслях и сферах общественной жизни.

Общий анализ основных направлений деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в предметах исключительного ведения Российской Федерации позволил сформулировать следующие основные выводы: 1. Рассредоточение полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти по представленным блокам и направлениям в рамках предметов исключительного ведения Российской Федерации условно. Многие полномочия и функции не позволяют отнести их с абсолютной долей точности к тем или иным направлениям. В некоторых предметах ведения Российской Федерации полномочия осуществляют не только федеральные органы исполнительной власти. Законодательно здесь закрепляется и доля участия органов исполнительной власти субъектов РФ, и исполнительных органов местного самоуправления. Сущность и объем такой доли различны: от непосредственного осуществления полномочий до участия в конкретном виде деятельности по предмету исключительного ведения Федерации. 3. Исключительный предмет ведения федерального уровня является, как правило, полем приложения компетенции нескольких федеральных органов исполнительной власти. 4. Предмет исключительного ведения Российской Федерации выступает объектом управленческого воздействия и Правительства РФ, и федеральных органов исполнительной власти. Объем закрепления полномочий Правительства РФ и органов исполнительной власти Российской Федерации в нормативных актах, регулирующих соответствующий предмет ведения, неравномерен. 5. Некоторые федеральные органы исполнительной власти для осуществления возложенных на них полномочий и функций обладают правом создания специальных служб.

В параграфе втором «Формирование компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения» рассматривается порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Указывается, что представить объем деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в предметах совместного ведения можно только на основании анализа действующих нормативных актов. Рассмотрение нормативных актов, закрепляющих полномочия и функции органов исполнительной власти федерального уровня, показало, что последние выполняют распорядительные, регулятивные, контрольные полномочия. Соотношение полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации с полномочиями органов исполнительной власти субъектов РФ неравномерно по предметам совместного ведения.

Отмечается, что когда по предмету ведения полномочиями обладают два субъекта, возникают следующие проблемы: а) по каким предметам ведения за органами исполнительной власти Российской Федерации целесообразно оставлять регулятивные, контрольные и надзорные полномочия и функции, а исполнительно-распорядительные передавать органам исполнительной власти субъекта РФ; б) по каким предметам ведения и в каком объеме передавать регулятивные, исполнительно-распорядительные, контрольные и надзорные функции органам исполнительной власти субъекта РФ; в) возможно ли совмещение указанных полномочий на одном уровне публичного управления.

Рассмотрение федерального законодательства выявило приоритет федерального уровня в определении основных направлений государственной политики в отраслях и сферах государственного управления, образующих предмет совместного ведения. В этом направлении региональная свобода сдерживается в целях придания единства экономическому, социально-культурному развитию. Рассмотрение конституционных и конкретизирующих их законодательных норм позволяет говорить о первичности полномочий федеральной исполнительной власти.

Указывается, что федеральная исполнительная власть стремится занимать лидирующее положение, имея приоритет решения наиболее проблематичных и важнейших для функционирования государства проблем. Поэтому в совместных предметах ведения федеральной власти законодатель постарался отвести решающую роль по всему спектру полномочий, дабы держать под контролем всю ситуацию в подведомственных сферах и отраслях. Исполнительная власть субъектов, как следует из анализа законодательства, получает полномочия более элементарного порядка.

Рассмотрение законодательного материала позволило сформулировать следующие положения, лежащие в основе разграничения управленческой компетенции между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения: 1) конституционная идеология разграничения предметов ведения и полномочий; 2) разграничение права собственности; 3) разграничение административного ресурса; 4) разграничение ответственности; 5) разграничение расходных полномочий.

В главе пятой «Формирование компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ» рассматриваются вопросы формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов в предметах совместного ведения и в предметах собственного ведения субъектов РФ в рамках ст. 73 Конституции РФ.

Параграф первый «Формирование компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения» посвящен механизму формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения.

Отмечается отсутствие единообразного законодательного подхода к определению объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и характеру его закрепления. Указывается, что, как правило, в законодательных актах дается развернутый перечень полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ по принятию нормативных актов, правоприменению, координации деятельности, контролю и надзору. Исключение составляют лишь некоторые федеральные законы, в которых содержится лишь возможность правового регулирования отношений законодательством субъектов РФ и осуществление контроля за реализацией принятых нормативных актов. Несмотря на закрепление перечня полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, большинство законодательных актов  все же не дает исчерпывающего представления об объеме работы органов исполнительной власти субъектов РФ в предмете совместного ведения вследствие открытости перечня полномочий.

Автор отмечает, что совместное ведение требует не только закрепления в законе перечней полномочий, но и взаимосвязи органов исполнительной власти Российской Федерации между собой в пределах, например, конкретной отрасли государственного управления. В федеральном законодательстве такая взаимосвязь практически не прослеживается. Лишь только на основе  некоторых федеральных законов можно отметить  единство отраслевого управления через закрепление единства системы органов, осуществляющих управление в соответствующей отрасли государственного управления, с определением общих отраслевых и межотраслевых направлений деятельности, с согласованием действий, предоставлением в органы исполнительной власти Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов РФ необходимой информации и документации.

На основе анализа законодательных актов обнаруживается некоторая непоследовательность в формировании видового состава полномочий органов исполнительной власти в предметах совместного ведения. Наиболее типичными недостатками определяются следующие:

  • В перечне полномочий федеральных органов государственной власти наряду с полномочиями по принятию нормативных актов указывается и осуществление контроля за их исполнением. В перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ контроль за исполнением во многих случаях упускается.
  • Полномочия федеральных органов государственной власти в отдельных нормативных актах формируются в зависимости от объекта ведения и территории ведения. В перечне же полномочий органов государственной власти субъектов РФ, сформированных по такому же принципу, некоторые полномочия, аналогичные федеральным, отсутствуют. Например, в Федеральном законе от 21 декабря 1994г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в ред. от 1 января 2008г.) в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ отсутствует полномочие по осуществлению ведомственного пожарного надзора на объектах, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ. В перечне полномочий органов государственной власти Российской Федерации такое полномочие предусмотрено. В названном же Законе в числе полномочий органов государственной власти федерального уровня предусмотрены организация и осуществление тушения пожаров при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей. Те же полномочия, но с акцентом на региональный уровень, в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ отсутствуют.
  • В некоторых законодательных актах в перечне полномочий перечисляются помимо полномочий и функции органов.

На основании анализа федерального законодательства делается вывод  об отсутствии в федеральном законодательстве достаточного представления о направлениях деятельности органов исполнительной власти  субъектов РФ в предметах совместного ведения. В связи с этим формулируются основные предложения по совершенствованию законодательства, закрепляющего полномочия органов исполнительной власти субъектов в предметах совместного ведения.

В параграфе втором «Формирование компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ» рассматриваются проблемы формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ в пределах предметов собственного ведения.

Отмечается, что исключительная компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ формируется на основе вопросов их собственного ведения, по которым субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование в порядке ст. 73 Конституции РФ. Это те вопросы, которые не являются предметом исключительного ведения Российской Федерации и предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, то есть исключительную компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ будут составлять полномочия по решению вопросов ведения субъекта, по которым последние вправе принимать собственные законодательные и иные нормативные акты в их исполнение. К таким вопросам можно отнести те вопросы, регулирование которых не относится к федеральной компетенции, и вопросы совместной компетенции.

Опираясь на результаты изучения федерального законодательства, выявлены следующие положения, препятствующие формированию компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах собственного ведения: 1) действующее федеральное законодательство не содержит перечень предметов собственного ведения субъектов РФ, из которого можно вывести полномочия органов исполнительной власти; 2) отсутствует конкретность в формировании полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, содержащихся в отраслевых федеральных законах по предметам совместного ведения, что не позволяет определить с достаточной ясностью круг исключительных полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ; 3) перечни полномочий органов государственной власти в федеральных законах, принятых по предметам совместного ведения, являются в некоторых случаях открытыми, что затрудняет отнесение полномочия к полномочиям по предметам совместного ведения или к полномочиям по вопросам исключительного ведения субъектов РФ; 4) инвентаризация полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения в целях выяснения исключительных полномочий затрудняется в связи с отсутствием единого законодательного подхода к закреплению полномочий органов государственной власти субъектов РФ. В некоторых законодательных актах полномочия разбросаны по тексту закона, в других законодатель ограничивается формулировкой «осуществляют полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации; 5) отсутствие четко регламентированных федеральных полномочий по предметам совместного ведения не способствует установлению «остаточной» компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ и позволяет федеральному законодателю в случае необходимости расширять сферу собственной прерогативы в различных отраслях государственного управления, сужая поле деятельности субъектов РФ. С одной стороны, отсутствие закрытого списка региональных полномочий фактически узаконивает процедуру перекладывания ответственности и финансирования с одного уровня на другой в зависимости от усмотрения Федерации, с другой – позволяет не обеднять государственное управление и подкреплять его новыми полномочиями, отвечающими потребностям времени.

На основе рассмотрения законодательных актов субъектов РФ, принятых в пределах ведения субъектов РФ, отмечается, что основной объем полномочий приходится на экономическую сферу (если суммировать законодательные акты всех субъектов РФ, принятые в данной сфере). Здесь наблюдается значительное число законодательных актов, детализирующих полномочия органов исполнительной власти в различных направлениях экономической и финансовой деятельности. Если брать в процентном соотношении, то законодательные акты субъектов РФ, регулирующие вопросы экономики и финансов, составляют около 69,5 %.

Второе место занимают законодательные акты, регулирующие различные стороны хозяйственной деятельности субъектов РФ. Их процентное соотношение составляет примерно 17,8 % от общего количества нормативных актов субъектов РФ по вопросам собственного ведения. В зависимости от местных условий и особенностей климатического состояния, географического положения соотношение таких законодательных актов в субъектах РФ различается по отдельным направлениям хозяйственной деятельности. Например, больший объем полномочий органов исполнительной власти в Краснодарском крае направлен на развитие сельского хозяйства. В Республике Хакасия, Приморском крае, Сахалинской области принято больше, по сравнению с иными субъектами РФ, законодательных актов в области заготовительной деятельности населения. Принятие социально-экономических и иных программ развития субъектов РФ происходит равномерно.

Отмечается, что практически во всех субъектах РФ приняты нормативные акты, устанавливающие полномочия органов исполнительной власти по реализации вопросов административно-территориального устройства, присвоения почетных наград и званий, управления государственной гражданской службой. В одних субъектах РФ приняты общие законодательные акты об административно-территориальном устройстве (Республика Ингушетия, Вологодская область, Тульская область), почетных наградах и званиях (Республика Калмыкия, Липецкая область, Рязанская область и др.), государственной гражданской службе (Республика Бурятия, Ямало-Ненецкий автономный округ), в других отдельные вопросы указанных предметов ведения конкретизируется в иных законодательных актах. Так, например, в Ставропольском крае действуют законодательные акты, касающиеся вопросов административно-территориального устройства, территориального планирования. В Сахалинской области действует общий нормативный акт о почетных наградах и званиях Сахалинской области. Специальными законодательными актами предусмотрен порядок присвоения звания в отдельных отраслях жизни области (образования, здравоохранения, культуры). В Тульской области общие вопросы гражданской службы регулируются законом о государственной гражданской службе. Вопросы повышения уровня кадрового потенциала, поощрения служащих конкретизируются иными нормативными актами.

Общий анализ законодательных актов субъектов РФ показал, что компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам собственного ведения составляет около 15-17% от общего объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, передаваемым федеральными законами. Это объясняется, с одной стороны, достаточно широким полем федеральной компетенции и, с другой стороны, ее законодательной неопределенностью (отсутствием закрытого перечня федеральной компетенции), а также наличием полномочий по предметам совместного ведения.

Обращается внимание, что наряду с общими для органов исполнительной власти РФ (в области административно-территориального устройства, экономической и финансовой сферы) существуют и специфические полномочия, вытекающие из особенностей конкретного субъекта РФ. Особенности и специфические черты полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ автор связывает с рядом факторов: несовпадающее географическое, климатическое положение, наличие сырьевых ресурсов (промышленные, сельскохозяйственные регионы, субъекты, имеющие особые природные богатства – нефть, газ, золото и др.) и другие факторы. Имеет значение и тот фактор, что через реализацию полномочий органами исполнительной власти, субъекты РФ сохраняют свое историческое наследие, национальное и этнокультурное своеобразие, черты менталитета народностей и этнических групп каждого региона.

В параграфе третьем «Взаимосвязь организационного статуса и полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ в предметах совместного ведения» рассматриваются вопросы, связанные с организационной структурой органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, взаимосвязи полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ в предметах совместного ведения.

Обращается внимание, что разграничение полномочий между органами исполнительной власти по вертикали в предметах совместного ведения должно соответствовать стратегическим и тактическим задачам административного управления. Масштабы государственных дел, сосредоточенные в федеральной и региональной плоскостях, предопределяют концентрацию административных полномочий на уровне центра или региона в соответствии с указанными задачами. При их игнорировании или утрате представления о задачах возможно рассеивание полномочий органов исполнительной власти по управленческой вертикали, ослабление взаимосвязей между ними. Несмотря на разноплановость задач, существует общая цель административного управления, для достижения которой и ставятся задачи, определяются полномочия органов. Данная цель заключается в сохранении управляемости государственными делами.

В условиях, когда два субъекта стремятся достигнуть общей цели, их действия должны быть сконструированы по единому согласованному принципу с четким разграничением направлений деятельности, форм, методов деятельности, ответственности. Это предполагает баланс между элементами, образующими статус субъектов, заключающийся в синхронных мероприятиях, основанных на координации, стимулировании и исключающих дублирование и несогласованность.

Для выявления баланса между компетенционными характеристиками органов исполнительной власти и федерального, и регионального уровней анализируются законодательные и иные нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ, регулирующие статус органов исполнительной власти.

На основе изучения законодательных и иных актов Российской Федерации, субъектов РФ о системе и структуре исполнительных органов государственной власти делается вывод об отсутствии оснований, способствующих формированию целостного представления о единстве системы исполнительной власти, заложенном в ст. 77 Конституции РФ.

Существенное внимание уделяется рассмотрению системы, структуры и функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. Отмечается неопределенность структурной и функциональной организации органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, несогласованность между собой их полномочий. Формулируются предложения по синхронизации структурной и функциональной организации органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

В главе шестой «Разграничение полномочий между государственными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти местного самоуправления» рассматриваются проблемы формирования компетенции исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления на основе вопросов местного значения, установленными статьями 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 3 декабря 2008г.).

Параграф первый «Вопросы местного значения как основа формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления» посвящен рассмотрению вопросов местного значения, лежащих в основе формирования компетенции местных администраций как исполнительно-распорядительных органов.

Анализируется перечень вопросов местного значения, закрепленный в ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вносятся предложения по его совершенствованию.

На основе изучения федерального законодательства формулируются и обосновываются следующие выводы: 1) перечни вопросов местного значения, закрепленные в названных статьях закона от 6 октября 2003г. не учли всего многообразия отношения, участниками которых являются органы местного самоуправления. Рассмотрение федерального законодательства показало, что органы местного самоуправления призваны принимать активное участие и в решении вопросов государственного значения; 2) в Законе названы вопросы местного значения, которые в отраслевом законодательстве именуются полномочиями органов местного самоуправления; 3) отраслевым законодательством допускается, как это следует из рассмотрения перечня полномочий органов местного самоуправления, закрепление и иных вопросов местного значения в соответствующей сфере, области общественных отношений по сравнению с Федеральным законом от 6 октября 2003г.

Отмечается, что в уставе муниципального образования может быть предусмотрен дополнительный перечень вопросов местного значения. Это возможно, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в том случае, если эти вопросы: а) не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований; б) не отнесены к компетенции органов государственной власти; в) не исключены из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Закрепление таких положений, по мнению автора, не состоятельно по следующим основаниям: 1) перечень вопросов местного значения уже установлен самим Федеральным законом от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применительно к виду муниципальных образований; если вопрос исключается из компетенции органа местного самоуправления, то орган местного самоуправления лишается и полномочий по его осуществлению; орган местного самоуправления не вправе наделять себя полномочиями по вопросам ведения Российской Федерации и субъектов РФ; 4) на практике довольно затруднительно будет определить вопросы, отвечающие подобным установленным Законом требованиям.

Параграф второй «Полномочия исполнительных органов местного самоуправления» посвящен рассмотрению полномочий органов местного самоуправления на основе анализа федерального и регионального отраслевого законодательства.

Отмечается, что конституционное закрепление полномочий исполнительных органов местного самоуправления исходит из наличия собственных полномочий, осуществляемых по вопросам ведения муниципальных образований, и отдельных передаваемых полномочий по вопросам ведения государственных органов исполнительной власти.

По мнению автора, под собственными полномочиями органов местного самоуправления следует понимать полномочия по решению вопросов местного значения, финансирование которых осуществляется за счет средств местного бюджета и подкреплено муниципальным имуществом. Такие полномочия закрепляются за муниципальными органами федеральными законами и они одновременно являются обязанностью. Соответственно орган местного самоуправления не может не выполнить полномочие, возложенное на него федеральным законом по вопросам собственного ведения. Собственные полномочия органов местного самоуправления определены необходимостью обеспечения каждодневных потребностей населения муниципального образования.

Процесс наделения местных администраций отдельными государственными полномочиями, по мнению автора, необходимо подчинять следующим условиям, вытекающим из Европейской Хартии местного самоуправления и Конституции РФ:

  • наделение возможно только отдельными государственными полномочиями, из чего следует невозможность передачи на муниципальный уровень всего объема полномочий органа государственной власти, так как это влекло бы за собой перераспределение предметов ведения, что недопустимо согласно Конституции РФ;
  • наделение полномочиями должно исходить из требований эффективности и экономии;
  • наделение местной администрации полномочиями должно учитывать особенности природы исполнительной власти на местном уровне, ограниченной в формах и методах принятия и исполнения решений по сравнению с органом государственной власти;
  • орган местного самоуправления должен обладать ресурсами, достаточными для осуществления передаваемых полномочий;
  • передаваемые полномочия должны состоять в органической связи с интересами местного населения.

На основе анализа отраслевого законодательства, формулируются предложения по совершенствованию порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Существенное внимание уделяется анализу полномочий, которые органы местного самоуправления вправе реализовывать по своей инициативе. Статьи 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляют права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных образований. Автор полагает, что это и есть тот закрытый перечень вопросов, полномочия по которым вправе выполнять исполнительные органы местного самоуправления при принятии соответствующего решения представительными органами местного самоуправления: участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет; совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения.

Рассмотрение отраслевого законодательства по данным вопросам обнаружило некоторые спорные моменты. Например, п. 6. ч. 1. ст. 31 Закона РФ от 10 июля 1992г. №  3266-1 «Об образовании» (в ред. от 27 октября 2008г.) относит опеку и попечительство к полномочиям органов местного самоуправления. В перечень вопросов местного значения, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данный вопрос не входит. Нельзя его по сути формулировки норм ст. 31 Закона РФ «Об образовании» признать и вопросом, право на решение которого органы местного самоуправления получают в порядке, например, ст. 14.1.

Что касается вопроса участия в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, то ст. 7.2. Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения» (в ред. от 18 октября 2007 г.) данное право за органами местного самоуправления закрепляется, но полномочия по его решению не конкретизируются. Согласно ч. 2 указанной статьи органы местного самоуправления могут оказывать и содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан. Но право органов местного самоуправления на совершение данного действия в ст. 14.1. не предусмотрено. Если Федеральный закон «Об общих принципах…» закрепляет перечень вопросов, решать которые вправе органы местного самоуправления, то в отраслевом законодательстве необходимо не просто повторять перечисление этих вопросов, а снабжать их указаниями на полномочия органов местного самоуправления по их решению, как это сделано в отношении права на осуществление нотариальных действий:

"Статья 37. Нотариальные действия, совершаемые главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений

В случае отсутствия в поселении нотариуса глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения имеют право совершать следующие нотариальные действия:

1) удостоверять завещания;

2) удостоверять доверенности;

3) принимать меры по охране наследственного имущества и в случае необходимости меры по управлению им;

4) свидетельствовать верность копий документов и выписок из них;

5) свидетельствовать подлинность подписи на документах.

Законодательными актами Российской Федерации главам местных администраций поселений и специально уполномоченным должностным лицам местного самоуправления поселений может быть предоставлено право на совершение и иных нотариальных действий."

Право же органов местного самоуправления на реализацию мероприятий в сфере межнациональных отношений нормативными актами не уточняется. Согласно ст. 71 Конституции РФ защита прав национальных меньшинств относится к исключительному ведению Российской Федерации. Следуя логике концепции разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, органы местного самоуправления вправе участвовать в разрешении проблем, связанных с национальным вопросом, в рамках государственных программ с обязательным финансированием.

На основании выявленных недостатков правового регулирования полномочий органов местного самоуправления формулируются предложения по совершенствованию федерального отраслевого законодательства и Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются Концепция разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:

Монографии

  • Волкова Л.П. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти: монография / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Издательский центр «Наука», 2007 (10 п.л.).
  • Волкова Л.П. Формирование компетенции органов исполнительной власти: монография / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008 (10 п.л.).
  • Волкова Л.П. Российская правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления: монография. Колл. авт. / под ред. А.В. Малько. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2008. (глава «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: проблемы законодательного регулирования и пути их разрешения») (2 п.л.).

 

Учебники, учебные пособия, комментарии

  •  Волкова Л.П Административное право России: учебник. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. (глава 10 «Административно-правовой статус органов местного самоуправления», глава 27 «Государственное регулирование здравоохранения, социального обслуживания и социальной защиты населения») (2 п.л.).
  • Волкова Л.П., Журик В.В., Колесников А.В., Конин Н.М., Радченков Б.Г. Муниципальное право: Учебно-методический комплекс / под ред. Н.М. Конина. М: НОРМА. 2006 (22, 25 п.л.).
  • Волкова Л.П, Колесников А.В.,. Максимова Н.А. и др.  Муниципальное право России: Учебное пособие. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008 (17,2 п.л.).
  •  Волкова Л.П. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: комментарий. Колл. авт. / под ред. сора В.В. Володина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2006г. (главы 1, 12) (2 п.л.).
  • Волкова Л.П. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 марта 2007г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»: комментарий. Кол. авт. М: Волтерс Клувер. 2009. (статьи 16, 17, 19) (в печати) (1 п.л.).

 

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК

  • Волкова Л.П.  Соотношение государственной власти и местного самоуправления: основные проблемы теории и практики // Современное право. М., 2008. № 7 (0,5 п.л.).
  • Волкова Л.П., Алиев Т.Т. Сущность формирования компетенции органов исполнительной власти // Современное право. М., 2008. № 10 (0,5 п.л.).
  • Волкова Л.П. Проблемы правового регулирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. М., 2008. № 8. (0,4 п.л.).
  • Волкова Л.П., Малько А.В. Федеральные и региональные интересы в процессе установления предметов ведения и разграничения полномочий в системе исполнительной власти // Государство и право. М., 2008. № 12 (0,5 п.л.).
  • Волкова Л.П.  Правовые основания формирования компетенции органов исполнительной власти // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2008. № 6.  (0, 6 п.л.).
  • Волкова Л.П. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (понятие и порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти) //  Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2009. № 1 (0, 5 п.л.).
  • Волкова Л.П. Вопросы местного значения как основа формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления //  Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2009.  № 2 (0,3 п.л.).

Статьи, опубликованные в иных журналах и изданиях

  • Волкова Л.П. Разграничение предметов ведения и установление полномочий в системе исполнительной власти: конституционно-правовой аспект // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов:  ЗАО «Типография «Полиграфист», 2008. № 3(22) (0,5 п.л.).
  •  Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. М: «Издательская группа «Юрист», 2008. № 5 (0,6 п.л.).
  •  Волкова Л.П. О необходимости учета сущности исполнительной власти  в процессе разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления // Административное право и процесс. М: «Издательская группа «Юрист», 2009 (0,5 п.л.) (в печати).
  • Волкова Л.П., Петров М.П. Соотношение местной территориально-государственной и муниципальной организации публичной власти // Вестник МИР. Самара,  2008. (1,1).
  •  Волкова Л.П. Правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления // Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права. 2006. Вып. 2 (0, 7 п.л.).
  •  Волкова Л.П. Теоретико-методологический подход к определению предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти  // Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права, 2008. Вып. 3 (0, 5 п.л.).
  •  Волкова Л.П.  Соотношение государственной власти и местного самоуправления в условиях российского федерализма // Актуальные проблемы юридической науки. Сборник научных трудов. Тольятти: Изд-во ТГУ, 2008. Вып. 5 (0, 6 п.л.).
  •  Волкова Л.П Административные реформы и местное самоуправление // Российская правовая система: вопросы теории и практики. Межвузовский сборник научных трудов / под общей редакцией Т.В. Синюковой, А.Н. Иванова, З.С. Байниязовой. Саратов: «Наука», 2007 (0, 3 п.л.).
  •  Волкова Л.П. Основные аспекты разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти Российской Федерации // Актуальные проблемы правоведения: сборник научных трудов. Тольятти: Изд-во ТГУ, 2007. Вып. 2.  (0,5 п.л.).
  •  Волкова Л.П.  Местное самоуправление в механизме разграничения предметов ведения и полномочий исполнительной власти // Актуальные проблемы юридической науки. Сборник научных трудов. Тольятти: изд-во ТГУ, 2008. Вып. 4 (0,5 п.л.).
  • Волкова Л.П. Государственная политика в разграничении предметов веде6ния и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления // Актуальные проблемы современной юридической науки и практики. Межвузовский сборник научных трудов. Саратов. Изд-во: ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского», 2007. Вып. 2 (0,5 п.л.).
  •  Волкова Л.П.  Соотношение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения // Право. Законодательство. Личность. Саратов: Изд-во  ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009. № 1 (0,5 п.л.).
  •  Волкова Л.П. Разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ: проблемы теории и практики // Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»,  2009 (1 п.л.) (в печати).
  • Волкова Л.П., Конин Н.М., Петров М.П., Колесников А.В. Основные проблемы разграничения компетенции между государством и муниципальными образованиями в процессе реформирования местного самоуправления // Актуальные проблемы юридической науки и практики: сборник научных статей, посвященных  60-летию кандидата юридических наук, профессора, директора Института права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина В.М. Пучнина.  Тамбов: «Интеграция», 2006 (0,4 п.л.).

 

Работы, опубликованные в материалах международных и всероссийских конференций

  •  Волкова Л.П. Проблемы разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления // Оптимизация механизмов государственного и муниципального управления в условиях глобализации: материалы международной научно-практической конференции молодых ученых (25-26 апреля 2006 г.). Саратов: Изд-во «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина», 2006 (0, 3 п.л).
  •   Волкова Л.П. Основные направления деятельности органов исполнительной власти  субъектов РФ в предметах собственного ведения // Сборник научных трудов по материалам Четвертой Всероссийской  конференции «Державинские чтения». (Москва 3-4 декабря 2008 г.) (0,4 п.л.).
  •  Волкова Л.П.  Конституционно-правовые основы административного способаразграничения предметов ведения и полномочий // Реализация конституционных положений в административном праве: международная научно-практическая конференция  (25-26 сентября 2008г.). Челябинск: ГОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет»,  некоммерческое партнерство «Евразийская академия административных наук», 2008 (0,5 п.л.).
  •  Волкова Л.П. Исполнительная власть в системе разделения властей // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: Всероссийская научно-практическая конференция (21-22 октября 2008г.). Тюмень: ГОУ ВПО «Тюменский государственный университет». Институт государства и права, 2008 (0,4 п.л.).
  •  Волкова Л.П. Критерии разграничения полномочий государственных органов исполнительной власти в конституционных предметах совместного ведения // Третья Международная научно-практическая конференция «Юридическая наука и методология преподавания юридических дисциплин в условиях реформирования системы высшего образования» (10-11 октября 2008г.). Туапсе-Небуг: Ассоциация юридических вузов; Ростовский государственный университет «РИНХ», юридический факультет; Южный федеральный университет (филиал в г. Туапсе),  2008 (0,5 п.л.).
  •  Волкова Л.П.  Формирование компетенции органов исполнительной властисубъектов РФ в порядке ст. 73 Конституции РФ: проблемы теории и практики // Международная научно-практическая конференция «Конституция Российской Федерации и развитие современной государственности» (К 15-летию Конституции Российской Федерации) (3-4 октября 2008г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»,  2008 (0,5 п.л.);
  •  Волкова Л.П. Мониторинг реформы местного самоуправления // VI Всероссийская научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменительной практики «Мониторинг права как основа стратегии инновационного развития Российской Федерации» (27 июня 2008г.). Москва: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2008 (0,4 п.л.).
  •  Волкова Л.П. Реализация конституционного принципа единства государственной власти в российском законодательстве // Международная научно-практическая конференция «Стабильная Конституция – основа эффективного государства» (18 декабря 2008г.). Саратов: Изд-во ФГО УВО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина», 2008 (0,4 п.л.).
  • Волкова Л.П. Отдельные государственные полномочия исполнительных органов местного самоуправления  // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (2-3 июля, 2008г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского», 2008 (0,3 п.л.).
  • Волкова Л.П. Основные направления мониторинга муниципальной реформы // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Современное состояние и тенденции российского законодательства в условиях преемственности государственно-правового развития России» (27 мая 2008г.). М: Волтерс Клувер, 2008 (0,4 п.л.).

 

 

Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

 

12.00.14 – административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

 

 

Подписано к печати _______ г. Формат 60x84 1/16.

Бумага офсетная. Гарнитура Таймс.

Усл. печ. л. 1,4. Уч.-изд. л. 1,5. Тираж 100 экз. Заказ №

 

Отпечатано в типографии издательства

ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»

410056, Саратов, ул. Вольская 1.

 
 

 

 

 

 

 

 

 

Лапина М.А. Административная реформа: анализ первых итогов и проблем, стоящих перед субъектами исполнительной власти // Право и политика. 2005. № 10. С. 4.

Умнова И.А. Федерализм и конституционное правосудие в России / РАН ИНИОН. Центр социальных науч.- информ. исслед. М., 1999. С.5.

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.