WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Надзор в правовой политике России

Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 

На правах рукописи

Назаров Сергей Николаевич

 

НАДЗОР В ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИИ

 

12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

 

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

 

 

Ростов-на-Дону ? 2009

Работа выполнена в федеральном государственном образовательном

учреждении высшего профессионального образования

«Северо-Кавказская академия государственной службы»

 

Научный консультант ?    доктор юридических наук, профессор

                                         Баранов Павел Петрович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Исаков Николай Васильевич;

доктор юридических наук, профессор

Малько Александр Васильевич;

доктор юридических наук, доцент

Мамитова Наталия Викторовна

Ведущая организация –     Федеральное государственное учреждение

высшего профессионального образования

«Южный федеральный университет»

Защита состоится 21 июля 2009 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета Д. 203.011.01 по юридическим наукам при ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России» по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 502.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО РЮИ МВД России.

Автореферат разослан  20 июня 2009 г.

  Ученый секретарь

диссертационного совета                                                                  А.П. Мясников

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Происходящие в российской экономической и социальной сферах изменения, вызванные процессами становления правового государства, актуализируют исследование проблем общей теории права и государства и особенно вопросы формирования правовой политики в значимых сферах жизнедеятельности общества.

Надзор, составляя важный компонент правовой политики современного Российского государства, выступает в качестве правовой категории, степень изученности которой существенно определяет успешность решения многих проблем государственной власти.

Деятельность государственных неюрисдикционных надзорных органов, реализующих надзорную политику, представляет собой тот правовой институт, в котором проявляются многие нерешенные задачи государственного строительства: отношения общества и власти, степень вмешательства государства в сферу предпринимательства, взаимосвязь частного и публичного в регулировании общественных отношений, оптимальность и эффективность аппарата исполнительной власти, качество и профессионализм корпуса российских госслужащих, оценка населением качества государственной политики.

Являясь в недавнем прошлом государственно-властным вмешательством во многие сферы общественной жизни общества, надзорная деятельность в современных условиях должна способствовать, а не препятствовать реализации позитивных процессов в политической, экономической, социальной и других сферах. Однако сформировавшиеся в советский период подход к пониманию надзора и нормативный порядок его осуществления еще во многом сохранены в настоящее время.

Кардинальные изменения на конституционном уровне отношений государства, общества и личности вызывают необходимость трансформации направленности и содержания надзорно-правовой политики, которая без ориентировки на определенную модель будет крайне неэффективна.

В научной литературе по данной тематике преобладает отраслевой подход к изучению надзорной деятельности (прокурорский, административный, налоговый и т.д.), тогда как современные тенденции в ее правовом регулировании, инициированные задачей построения правового государства, требуют фундаментальных положений науки теории права и государства для выявления общих закономерностей надзорной политики Российского государства.

С учетом произошедших изменений осмысление сущности неюрисдикционной надзорной деятельности его правовой формы нуждается в новых теоретико-правовых подходах, в комплексном теоретическом исследовании надзорно-правовой политики, позволяющем систематизировать представление о ней как разновидности правовой политики. Изложенные обстоятельства вызывают необходимость разработки стратегии правовой политики в сфере надзорной деятельности, состоящей в формулировании наиболее общих концептуальных политико-правовых подходов и перспективных ориентиров дальнейшего развития надзора на основе целостной концепции надзорной деятельности.

Поэтому в современных условиях исследование надзорно-правовой политики на основе концепции надзорной деятельности в теоретическом плане и ее практическое совершенствование представляются в высшей степени актуальными и практически значимыми.

Степень изученности темы. Несмотря на постоянный интерес ученых к правовой политике, исследования, посвященные надзорно-правовой политике, отсутствуют. Надзор изучается преимущественно в исследованиях государственного контроля, судопроизводственной деятельности либо в рамках отраслевых наук (административного права, прокурорского надзора и др.).

Исследованию надзора в рамках категории «государственный контроль», включающей президентский, парламентский, судебный контроль, прокурорский надзор, посвящены работы: В.М. Горшенева и И.Б. Шахова (Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987), В.П. Беляева (Контроль и надзор в Российском государстве. М., 2005), В.В. Дьяконова (Контроль и надзор в системе функций государства. Теоретический аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006), А.А. Джагаряна (Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008) и др., а в рамках юрисдикционной, судопроизводственной деятельности ? М.В. Максютина (Теория юрисдикционного процесса. М., 2004), Е.Г. Лукьяновой (Теория процессуального права. М., 2003), Н.А. Колоколова (Судебный контроль в стадии предварительного расследования. М., 2004), А.В. Шилова и Е.З. Трошкина (Судебный контроль на стадии предварительного расследования в уголовном судопроизводстве Российской Федерации. Минск, 2004), О.В. Химичевой (Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М., 2004) и др.

При этом сохраняется разграничение надзора и контроля на основе критериев, содержащихся в известных научных трудах советского периода, как правило, без учета современных реалий и глубокого анализа изменений российского законодательства, в котором правовое регулирование этой деятельности претерпевает существенные изменения.

Современная государственная деятельность в сфере осуществления надзора также характеризуется отсутствием фундаментальных теоретико-правовых основ и представляет собой закрепление органами власти ситуаций, вызываемых необходимостью решения на определенном этапе конкретных задач в той или иной сферах жизнедеятельности общества; результатом такого подхода является изменяемость ориентиров надзорной деятельности, используемых средств и методов: от императивных, создающих условия для коррупционных проявлений, до неоправданного либерализма, особенно в сфере рыночной экономики.

Имеющиеся же отраслевые исследования надзорной деятельности основаны на их жесткой привязке к структуре и содержанию соответствующих нормативно-правовых актов, что ограничивает пределы анализа такого однородного, по существу, вида деятельности, но при этом составляют прочный научный фундамент для общетеоретического изучения феномена государственного надзора.

Основываясь на сложившихся в научной литературе взглядах о сущности, содержании и предназначении надзорной деятельности, автор делает вывод о необходимости дальнейшей интеграции знаний о надзорной деятельности на основе исследования правовой политики в сфере неюрисдикционной надзорной деятельности.

Концепция исследования как руководящая идея для освещения рассматриваемого явления заключается в объективной необходимости разработки теоретико-правовых основ надзорно-правовой политики. Обусловленный ее сущностью общий подход к определению оснований инициирования надзора, сфер его реализации и правовой формы осуществления позволит выйти на конкретные результаты и предложения по совершенствованию правового регулирования неюрисдикционной надзорной деятельности в целом и отдельных ее видов в частности.

Объектом диссертации являются процессы и закономерности формирования правовой политики Российского государства в современный период, факторы, влияющие на ее становление и развитие, организационно-правовые формы реализации данной политики.

Предметом диссертационного исследования являются правовая политика в сфере неюрисдикционной надзорной деятельности (надзорно-правовая политика) на всех этапах ее развития и организационно-правовые формы ее реализации.

Цель настоящей работы заключается в разработке стратегии надзорно-правовой политики и концепции надзорной деятельности в современных условиях построения в России правового государства: определении понятий, отражающих сущность надзора, его структуру, содержание, принципы; основных форм, раскрывающих социальную ценность и закономерности возникновения, функционирования и развития этой деятельности, а также факторов, препятствующих (способствующих) формированию надзорной политики.

Сформулированная цель диссертационной работы обусловливает необходимость решения следующих исследовательских задач:

? разработать концептуально-теоретические и методологические основы надзорно-правовой политики с учетом ее детерминированности социальным назначением, историческими этапом развития государства и его правовой системы;

? установить социальную ценность, предназначение и правовые цели надзора, разработать научно обоснованные критерии классификации разновидностей надзорной деятельности государственных органов, охватывающих сферы правового регулирования, нуждающиеся в ее осуществлении;

? исследовать надзор как одну из форм осуществления функций государства, установить его место в системе правовых форм юридической деятельности, сформировать понятийный аппарат;

? выявить свойства компонентов надзора (функций, принципов, методов осуществления и др.), составляющих его структуру и обусловливающих целостность надзорной деятельности;

? сформулировать необходимость выделения надзорно-процессуальной политики как приоритетного направления надзорно-правовой политики;

? обосновать специфику процессуальной формы надзора на основе анализа структурных элементов и характера их взаимодействия;

? определить сущностные особенности используемых при осуществлении надзорной деятельности надзорно-правовых средств и способов;

? установить особенности надзорно-процессуального режима как самостоятельной разновидности процессуально-правового режима;

? выявить институционально-правовой характер надзорных производств как основных структурных элементов процессуальной формы надзорной деятельности;

? обосновать необходимость введения единого процессуально-правового регулирования надзорной деятельности;

? определить направления совершенствования надзорной деятельности в сфере нормотворчества;

? обосновать необходимость введения организационно-правовых форм координации надзорной деятельности.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют следующие методы отечественной правовой науки: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный и формально-юридический.

Конкретно-исторический метод применяется при анализе процессов становления надзорной юридической деятельности специализированных государственных органов в различные периоды отечественной истории. Сравнительно-правовой метод используется преимущественно для выявления особенностей надзорной деятельности и при анализе ее разновидностей. Системный метод востребован при рассмотрении внутренней структуры надзорной деятельности, а также ее места в общей системе юридической деятельности, политико-правовом режиме государства. Формально-юридический метод использован при анализе юридических актов публично-властных субъектов надзорной деятельности.

Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных юристов, специалистов в области теории и истории права и государства, правовой политики, теории юридической деятельности, конституционного права, юрисдикционного процесса, процессуального права, а также прокурорского надзора, административного, налогового права и др.: С.С. Алексеева, Л.В. Акопова, М.И. Байтина, М.В. Баглая, В.И. Баскова, В.Г. Бессарабова, Р.С. Белкина, В.П. Беляева, А.Ю. Винокурова, Е.Ю. Грачевой, В.М. Горшенева, В.К. Звирбуля, А.А. Джагаряна, Н.В. Исакова, И.А. Иванникова, А.П. Коробовой, А.Б. Карлина, В.Н. Карташова, В.В. Клочкова, Д.А. Керимова, А.Ф. Козусева, П.И. Кононова, Н.А. Колоколова, А.Н. Леонтьева, В.Д. Ломовского, Е.Г. Лукьяновой, Ю.А. Ляхова, Н.И. Матузова, Г.В. Мальцева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, М.Н. Маршунова, Л.С. Мамута, М.В. Максютина, В.Г. Мелкумова, И.Б. Михайловской, В.С. Нерсесянца, П.Е. Недбайло, Л.Н. Николаевой, Ж.И. Овсепян, Д.М. Овсянко, И.В. Пановой, В.Н. Протасова, Б.И. Пугинского, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, М.В. Савицкого, Н.Г. Салищевой, Ю.И. Скуратова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.Я. Сухарева, И.И. Сыдорука, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, О.В. Химичевой, Н.М. Чепурновой, А.Я. Чувилева, А.В. Чурилова, Д.Ю. Шапсугова, И.Б. Шахова, М.С. Шалумова и др.

Эмпирическая база исследования. Для обоснования теоретических выводов и положений использовались результаты конкретно-социологических исследований, проведенных в научных учреждениях и юридических вузах страны, опыт практической деятельности надзорных органов РФ, в том числе в Южном федеральной округе, статистика прокурорской и иной надзорной деятельности.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором:

? в контексте современного этапа развития Российского государства на основе обобщенного структурно-функционального анализа рассмотрены фундаментальные вопросы надзорно-правовой политики и надзорной деятельности (неюрисдикционной), относящихся к наиболее перспективным, методологически и практически важным направлениям как в общей теории права и государства, так и в отраслевых юридических науках;

? сформулированы основные методологические и концептуально-теоретические направления и приоритеты надзорно-правовой политики;

?  выявлены особенности отдельных видов надзорной деятельности применительно к конкретным сферам ее реализации;

? определена структура надзорной деятельности и взаимосвязь составляющих ее элементов, обусловливающая в своей совокупности ее целостность, сформирован понятийный аппарат;

? обосновано назначение надзора и его правовая форма, выявлены основные признаки надзорной деятельности, ее функции и принципы реализации, составляющие основу формирования надзорно-правовой политики;

? определено место надзора в системе правовых форм деятельности;

? обоснована необходимость выделения и формирования надзорно-процессуальной политики как приоритетного направления надзорно-правовой политики;

? выявлена специфика надзорно-процессуального режима в системе видов процессуально-правовых режимов;

? определены виды надзорных производств, взаимосвязь, характер взаимодействия, совокупность которых составляют стадии надзорного процесса;

? обоснована необходимость введения единого процессуально-правового регулирования надзорной деятельности;

? сформулированы пути оптимизации надзора в правотворческой деятельности;

? обоснована необходимость осуществления координации надзорной деятельности органами прокуратуры.

Научная новизна исследования находит свое выражение в наиболее существенных результатах, выносимых на защиту:

1. Надзорно-правовая политика представляет собой обусловленную сущностью государства, его социальным назначением и историческим этапом развития научно обоснованную, последовательную и системную деятельность по созданию эффективного механизма регулирования и оптимизации надзорной деятельности (упорядочение полномочий надзорных органов, их правовой регламентации, преодоление дублирования надзорной деятельности и т.д.), система приоритетов которой основывается на общепризнанных нормах международного права и состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, в принятии, реализации и совершенствовании законодательства о надзорной деятельности. Надзорно-правовая политика приобретает реальность, становление и развитие при условии ее реализации на трех уровнях: а) как части правовой политики; б) как политики в разных сферах общественной и государственной жизни (экономической, социально-культурной, административно-политической); в) как политики в отдельных направлениях деятельности (налоговом, антимонопольном, таможенном, санитарно-эпидемиологическом, архитектурно-строительном и т.д.).

2. Надзор представляет собой юридическую деятельность специализированных государственных органов по поддержанию режима правообеспечения, осуществляемую в установленной процессуально-правовой форме в отношении не подчиненных им субъектов, обеспечивающую правореализацию законодательства в урегулированных правом сферах жизнедеятельности, направленную на предупреждение и выявление нарушений, привлечение виновных к установленной законом ответственности, а также на обеспечение соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам.

3. Сущностным функциональным свойством надзора, характеризующим и определяющим предназначение этого вида юридической деятельности, является обеспечение регулятивного воздействия права на общественные отношения, поддержание устойчивости и непрерывности функционирования общества в заданных правовых параметрах. В условиях становления правового государства и формирования гражданского общества распространенный подход к определению только правовой потребности в осуществлении надзора как средства обеспечения законности, соблюдения установленных государством норм не отражает современные процессы, происходящие как в правовой системе государства, так и в этой сфере правового регулирования, основанные на концепции разграничения права и закона, обусловленность содержания права объективным воздействием на него внешних естественно-правовых факторов и социальных процессов, «связанности» государства правом. Поэтому необходимо определить социальную потребность в осуществлении надзора, являющуюся основой правовой потребности в нем, обусловливающей сущность, стратегию и тактику надзорно-правовой политики, в качестве которой следует рассматривать обеспечение безопасности личности и общества, функционирования государства (экономической – налоговой, финансовой, предпринимательской и др.; экологической, таможенной, санитарно-эпидемиологической, энергетической и т.д..; правовой – в сфере правотворчества и др.).

4. В условиях формирования правового государства традиционный подход к определению цели надзора ? как поддержание режима законности ? не отражает в полной мере его содержания, поскольку отождествляется с признанием только публичного права, предстающего в виде закрепления односторонних обязанностей, запретов и ответственности граждан и организаций перед всесильным государством, с соблюдением любых норм, санкционированных государством, с отсутствием судебного контроля за деятельностью власти и т.д. В связи с этим цель надзорной деятельности в правовом государстве, учитывая современные естественно-правовые подходы к правопониманию, состоит в поддержании режима правообеспеченности, под которым понимается реальное состояние полного и постоянного воспроизводства и гарантированности верховенства прав человека, выражающееся в реализуемости субъективных прав, исполняемости правовых обязанностей, соблюдаемости правовых запретов, поддерживаемости правовых стимулов, равновесии между правонаделением и правоограничением, закрепленными в развитой системе правового законодательства, структуру которого составляют законность, правозаконность, правоконституционность и правопорядок.

5. Российская надзорно-правовая политика, являясь актуальным направлением правовой политики государства, испытывает влияние общих факторов, отражающих проблемы взаимоотношений государства и общества, публичного и частного, администрирования и либерализма в управлении делами общества, характеризующее качество публичной власти и зрелость институтов гражданского общества, которые в совокупности определяют следующие современные закономерности ее формирования в условиях правового государства: а) устранение избыточности надзора путем последовательного сокращения его реализации в сферах гражданского общества (экономики, предпринимательства и др.) по мере становления в них, при содействии государства, процессов саморегулирования, что подлежит реализации поэтапной заменой надзора другими механизмами (финансовыми гарантиями, обязательным страхованием, введением уведомительной системы начала ведения бизнеса и т.д.); б) ограничение возможности осуществления надзорных мероприятий при отсутствии сведений о каких-либо нарушениях, за исключением только тех сфер правового регулирования, которые объективно в этом нуждаются (таможенная, налоговая, сфера правотворчества и др.), последовательной заменой плановых надзорных мероприятий, мониторингом деятельности поднадзорных структур, сокращение; в) усиление правовых основ надзорной деятельности, придание порядку осуществления надзора процессуального характера.

6. Возможность применения мер государственного принуждения при проведении надзорных мероприятий и по их результатам выдвигает в качестве принципиального условия повышения эффективности надзора в условиях правового государства придание правовому регулированию надзорной деятельности процессуального характера, нормативно закрепляющего порядок и последовательность осуществления надзорной деятельности, состоящий в совершении действий по сбору, документированию и анализу информации об исполняемости правовых обязанностей, соблюдаемости правовых запретов; в выявлении возникающих в связи с этим проблем правореализации; в использовании в установленных правовых формах правовых способов и средств для определения адекватной меры воздействия; в исполнении принятых правовых решений, а также определяющего содержание возникающих в связи с этим надзорно-правовых отношений, обеспечивающих наделение их участников соответствующими правами, создающими условия, исключающие дискреционные полномочия лидирующих субъектов надзора и произвольное их использование, тем самым и возможности коррупционных проявлений.

Реализация такого подхода вызывает необходимость формирования надзорно-процессуальной политики как приоритетного направления надзорно-правовой политики.

7. Правовая форма надзорной деятельности характеризуется: закреплением инициирования надзорной деятельности при наличии повода к ее возбуждению; реализацией надзора в форме определенных (надзорных) правоотношений, охраняемых этим производством; наличием особого круга субъектов, вступающих между собой в эти правоотношения и обладающих предусмотренными законом правами и обязанностями; наличием собственных средств и методов для сбора и проверки информации, необходимой для принятия законного и обоснованного решения; реализацией надзорной деятельности в установленные законом сроки; принятием по ее результатам правового решения.

При этом правовое регулирование неюрисдикционных форм надзорной деятельности, в связи с необходимостью усиления судебных правовых гарантий в сфере правоприменения, подлежит приведению в соответствие требованиям деятельности обеспечительной по отношению к деятельности юрисдикционной, что обусловливает необходимость в едином подходе к правовому регулированию порядка осуществления надзора на основе общих принципов его осуществления.

8. Правовую форму надзорной деятельности составляют надзорно-проверочное производство, осуществляемое при наличии нарушений, не влекущих административную или уголовную ответственность, а также и при отсутствии сведений о каких-либо нарушениях с целью выявления (обнаружения) нарушений законодательства, и надзорно-административное производство, возбуждаемое при выявлении в ходе надзорно-проверочной деятельности административного правонарушения. Указанные производства, являясь взаимосвязанными и относительно самостоятельными частями, отделенными итоговым решением, характеризуются непосредственными задачами и спецификой надзорно-правовых отношений и составляют стадии надзорного процесса.

9. Специфика правовой формы надзорной деятельности определяется содержанием надзорно-процессуального режима ? разновидности процессуально-правового режима, представляющего собой обусловленную особым характером сочетания взаимодействующих между собой розыскного и состязательного методов направленность правового регулирования надзорной деятельности, обеспечивающую динамику ее осуществления, характеризующуюся преобладанием поискового (розыскного) метода регулирования отношений между субъектами надзорной деятельности, являющихся двусторонними, что обусловливает особый характер надзорных правоотношений.

10. Динамическая система надзорно-правовых средств, а также способов и методов, используемых при ее осуществлении, составляет структуру надзорной деятельности.

Надзорно-правовыми средствами является весь нормативно закрепленный и используемый при осуществлении надзорной деятельности с соблюдением установленной процессуальной формы надзорно-правовой инструментарий (надзорные проверки, надзорные действия, надзорные полномочия, акты реагирования и т.д.), эффективность взаимодействия элементов которого реализуется в отдельных видах надзорной деятельности. Способы надзора представляют собой обусловленные видом надзорной деятельности наиболее эффективные подходы в ее осуществлении, обеспечивающие достижение надлежащего правового результата и характеризующиеся спецификой отношений субъектов надзорной деятельности, а также используемых надзорно-правовых средств. Методы надзорных действий, являясь их качественной характеристикой, составляют особую разновидность приемов и операций, предназначенных для эффективного воздействия на объект деятельности для достижения правовых целей.

11. Система взаимодействия используемых при осуществлении надзорной деятельности правовых средств, а также применяемых при этом способов и методов, находящихся в разновариантной функциональной взаимозависимости и обусловленных предметом надзора, составляет особенности осуществления отдельных видов надзорной деятельности. В зависимости от вида правообеспечиваемых правовых норм, следует выделить надзор по обеспечению правореализации социально-правовых норм и надзор за реализацией юридико-технических норм: в первом случае особенности надзора обусловливаются спецификой социального поведения субъектов по соблюдению, исполнению и применению ими нормативно-правовых установлений; во втором – правореализационной деятельностью поднадзорных структур во взаимосвязи с овеществленным результатом этой деятельности (произведенными товарами потребительского рынка и т.п.).

12. Функциями надзора являются взаимосвязанные с функциями государства и функциями права, обусловленные сущностью, социальным назначением и историческим этапом развития государства направления деятельности по обеспечению соответствия правореализующей и правотворческой деятельности определенных субъектов правовым установлениям, регулирующим различные сферы жизнедеятельности, в качестве которых следует выделить функцию правоохраны и функцию правозащиты.

Современное неудовлетворительное состояние правообеспеченности в сфере предпринимательства вызывает необходимость усиления правозащитной функции надзора прокуратуры, в связи с этим п. 1 ч. 2 ст. 24 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» нуждается в дополнении положением о праве обращения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в органы прокуратуры в случаях нарушения их прав и законных интересов при осуществлении государственного надзора и муниципального контроля.

13. Надзор в сфере правотворчества представляет собой систему деятельности органов прокуратуры, состоящую в реализации превентивного содействия в подготовке качественных и эффективных нормативно-правовых актов, соответствующих Конституции РФ, нормам международного права, другим правовых актам, обеспечивающим воплощение в законодательстве не только формальных, но и содержательных характеристик справедливости, системного учета общественного мнения и т.д.; наблюдении за соблюдением процедуры принятия нормативно-правовых актов на всех стадиях законодательного процесса, необходимость в котором обусловливается существенным увеличением субъектов нормотворчества представительными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; выявлении действующих незаконных нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, нормам международного права, правовым нормам большей юридической силы и осуществлении надзорного реагирования, чем обеспечивается достижение правовой безопасности законов и других нормативно-правовых актов.

Законодательное возложение на органы прокуратуры осуществления надзора за соответствием Конституции РФ и законам принимаемых правовых актов вызывает необходимость приведения в соответствие надзорно-правовых средств возложенным на орган надзора задачам, что обусловливает актуальность наделения прокуратуры правом непосредственного обращения, в порядке прямого нормоконтроля, в Конституционный суд Российской Федерации в связи с проверкой конституционности федеральных законов Российской Федерации, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации.

14. Важным условием достижения состояния правообеспеченности в сферах осуществления надзорной деятельности, а также эффективности самого надзора является необходимость введения координации деятельности надзорных органов, содействующей реализации упреждающего системного противодействия нарушениям законодательства посредством согласованной деятельности органов надзора. С помощью использования надзорных средств и методов такая деятельность позволяет: выявлять условия, способствующие совершению опасных правонарушений, и устранять их; определять из всего многообразия сфер надзора приоритетные направления, требующие первоочередных мер надзорного воздействия; посредством динамичного обмена информацией по вопросам комплексного анализа состояния законности в деятельности самих надзорных органов, обобщения практики и других объективных данных обеспечивать практическую реализацию правовых ограничений при осуществлении надзора, а также в условиях становления институтов гражданского общества прогнозировать возможности замены надзора механизмами саморегулирования в конкретных сферах правового регулирования общественных отношений.

Данная деятельность составляет одно из направлений надзорно-правовой политики государства, реализация которой должна быть отнесена к компетенции прокуратуры, функцию координации деятельности органов специализированного надзора которой следует рассматривать как производную от законодательно возложенной на прокуратуру функции осуществления универсального надзора.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в самом подходе к исследованию надзорно-правовой политики и обоснованию концепции надзорной деятельности, включающей в себя новые понятия, отражающие ее сущностные стороны, определяющей принципы надзорной деятельности, конкретизирующей функции публично-властных субъектов надзорной деятельности, корректирующей законодательное регулирование надзорной деятельности, что позволяет глубже познать это правовое явление, установить пути его совершенствования и решить одну из сложнейших современных научных и практических юридических проблем, связанных с совершенствованием эффективности работы всей системы надзорных органов.

Выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при создании концепций отдельных видов надзорной деятельности, а также в совершенствовании законодательства и практической деятельности соответствующих органов.

Апробация результатов исследования нашла свое отражение в 41 опубликованной научной и научно-методической работе, общим объемом 75 печатных листов. Диссертация обсуждалась и рецензировалась на кафедре теории и истории права и государства юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы.

Теоретические выводы и рекомендации, высказанные автором, докладывались на научно-практических конференциях «Правовые реформы в России: теория и практика осуществления» (Ростов-на-Дону, 2004), «Политико-правовой идеал в современном российском законодательстве». (Сочи ? Ростов-на-Дону, 2005), на международной научно-практической конференции «Правовая политика и правовая жизнь» (Ростов-на-Дону, 2008) и др., а также на семинарах-совещаниях, проводимых надзорными органами Ростовской области.

Основные положения диссертации использованы при разработке и внедрении программы обучения студентов-юристов в Северо-Кавказской академии государственной службы и программы дополнительной профессиональной юридической переподготовки по дисциплине «Надзорная деятельность», которая реализуется автором в течение нескольких лет и способствует повышению уровня подготовленности студентов-юристов и юристов-практиков к реальной деятельности.

Материалы диссертационного исследования опубликованы в журналах: «Правовая политика и правовая жизнь», «История государства и права», «Известия высших учебных заведений ? Северо-Кавказский регион», «Юристъ-Правоведъ», «Философия права», «Российская юстиция» и других, а также в сборниках, по ним изданы монографии, учебные пособия.

Структура диссертации обусловлена ее объектом, предметом, целями и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения и списка литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и методы исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, показывается их новизна, теоретическая и практическая значимость.

В первой главе  «Теоретико-правовые основы надзорно-правовой политики» раскрываются понятие, цели, исторические формы правовой политики в сфере надзорной деятельности.

В первом параграфе «Понятие надзорно-правовой политики и инновационные технологии ее формирования» отмечается, что современные процессы становления гражданского общества и формирования правового государства в России актуализируют исследование вопросов соотношения надзорно-правовой политики с фундаментальными основами правового государства и вызывают необходимость приведения правового регулирования надзора в соответствие новыми реалиям. Именно такое понимание вопроса составляет суть концепции надзорно-правовой политики в современном Российском государстве.

Теоретико-правовое видение надзорно-правовой политики, которая только складывается, предполагает учет формирования процессов саморегулирования сфер гражданского общества, возникающих в связи с отделением государства от социальных структур, обособления его как относительно самостоятельной сферы общественной жизни и одновременно разгосударствления ряда общественных отношений.

На основе такого подхода создается качественно новая система государственного регулирования экономики, построенная с учетом особенностей исторического этапа развития российской государственности и принципами свободной конкуренции и свободного рынка, с применением, прежде всего, экономических рычагов стимулирования роста экономики. Происходит отход от практики вмешательства государства в дела предприятий и предпринимателей, ограничиваются полномочия надзорных органов, создается режим максимального благоприятствования для развития бизнеса и экономики страны в целом.

Вместе с тем в основе гражданского общества лежит не единство, а противопоставленность друг другу индивидуальных и групповых интересов, что порождает противоречия между членами общества, проявляющиеся, например, в сфере рыночной экономики в конкуренции между ее участниками, следовательно, их преодоление составляет одну из актуальных задач государства. Это вызывает необходимость в сохранении на современном этапе государственного регулирования в данных сферах в той мере, в которой они не обеспечиваются процессами саморегуляции. В этих условиях надзорная деятельность подлежит реализации в отдельных направлениях. Так, в сфере экономики надзор обеспечивает правовую реализацию рыночных принципов, предупреждение недобросовестного поведения субъектов экономической деятельности и привлечение их к установленной ответственности, т.е. экономического правопорядка.

Формирование надзорно-правовой политики предполагает учет следующих обстоятельств: а) состояние надзорной политики есть своеобразный критерий уровня научной и политической обоснованности, взвешенности политико-правовых решений в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах; б) надзорно-правовая политика, как и другие виды политики, обусловлена сущностью государства, его социальным назначением, историческим этапом развития, что предопределяет специфику ее исторических форм; в) правовые воззрения на надзор отражают соотношение взглядов, существующих в данный момент на степень отношений между обществом и государством; г) разработка основ надзорной политики предполагает учет двух опасностей, одинаково разрушительных для государства: бюрократизма и коррупции при избыточном администрировании, ? с одной стороны, и криминализации общественных отношений, дезорганизации общественного порядка, общественной безопасности, стихийность – с другой; д) современная надзорно-правовая политика должна «выходить» на проблему упорядочения полномочий надзорных органов и способствовать усилению их правовой регламентации; исключить дублирование надзорной деятельности и предотвратить использование надзора как средства оказания административного давления; е) невозможность догматизма в правовой политике не должна быть объяснением колебаний от императивности к диспозитивности в короткие временные периоды в вопросах осуществления государственного надзора.

Надзорно-правовая политика определяется как обусловленная сущностью государства, его социальным назначением и историческим этапом развития научно обоснованная, последовательная и системная деятельность по созданию эффективного механизма регулирования и оптимизации надзорной деятельности (упорядочения полномочий надзорных органов, их правовой регламентации, преодоление дублирования надзорной деятельности и т.д.), система приоритетов которой основывается на общепризнанных нормах международного права и состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, в принятии, совершенствовании и реализации законодательства о надзорной деятельности.

Во втором параграфе «Надзор как средство правовой политики» для определения сущности надзора и его отличительных признаков осуществлен сравнительно-правовой анализ правовых норм, регулирующих данный вид деятельности, исследованы высказанные в научной литературе подходы по данному вопросу. Анализ научных исследований позволил обобщить следующие выделяемые большинством ученых признаки надзора, которые, по их мнению, обособляют надзор от контроля: осуществление надзора только за соблюдением законов, а органами контроля в основном (или только) – за подзаконными нормативными актами; многофункциональность деятельности контрольных органов, обладающих в отличие от органов надзора полномочиями по правовому регулированию и оказанию услуг; наличие у органов контроля полномочий по рассмотрению административных дел и применению административного наказания; возможность вмешательства органов контроля, в отличие от надзора, в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых структур; осуществление контроля в отношении подчиненных структур.

В связи с этим в работе отмечается, что приведенные критерии различия надзора и контроля были присущи советскому периоду и в настоящее время претерпевают значительные изменения.

В правовом государстве, сущность которого заключается в его ограничении правом, выступающим антиподом произволу, государственные органы ограничены компетенцией, основанной на принципе «дозволено только то, что прямо разрешено законом», в связи с чем нормативное регулирование деятельности органов государства должно исключать возможность оценки деятельности проверяемых органов с позиций ее целесообразности (т.е. собственного усмотрения), так как это создает условия для коррупционных проявлений. С этих позиций автор формулирует вывод о том, что механизм надзорной деятельности должен состоять только из урегулированных правом способов и средств проверки и оценки деятельности проверяемого объекта.

Наличие у одних органов полномочий по рассмотрению административных дел (например, у налоговых) и их отсутствие у других (например, у прокуратуры) не может служить основанием для разграничения осуществляемой ими деятельности соответственно на контрольную и надзорную. Определяющим является не то обстоятельство, наделен или не наделен тот или иной орган правом в порядке внесудебной юрисдикции привлекать виновных лиц к установленной законом ответственности, а то, чтобы на такой орган и его должностных лиц законодательно была возложена обязанность привлечения их к ответственности. Выполняя эту обязанность, государственный орган использует тот механизм привлечения к ответственности, который установлен государством. Данный механизм может изменяться (например, в связи с возможным созданием административных судов), но это не влечет изменение существа деятельности органа по выявлению нарушений.

Правовой анализ принимаемых нормативных актов позволил диссертанту сделать вывод о наличии устойчивой тенденции расширения регулирования общественных отношений посредством права, в том числе и в сфере действия различного рода технических правил, стандартов и нормативов, которые, будучи закрепленными в законе (технические регламенты), становятся предметом надзорной деятельности, существенно расширяя ее сферу. Вместе с тем и подзаконные нормативно-правовые акты, издаваемые во исполнение требований законов, не могут в связи с этим исключаться из сферы надзорной деятельности.

В заключение параграфа автор приходит к выводу, что указанные обстоятельства изменяют понимание надзора как «суженного в сфере своего применения контроля» (М.С. Студеникина), поскольку упраздняют выделяемые в научной литературе их основные различия, что позволяет рассматривать исследуемый вид деятельности в одном юридическом значении – как надзор.

Надзор определяется как юридическая деятельность специализированных государственных органов по поддержанию режима правообеспечения, осуществляемая в установленной процессуально-правовой форме в отношении не подчиненных им субъектов, обеспечивающая правореализацию законодательства в урегулированных правом сферах жизнедеятельности, направленная на предупреждение и выявление нарушений, привлечение виновных к установленной законом ответственности, а также на соответствие правовых актов Конституции Российской Федерации общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам.

Рассматривая надзор как специфическую функцию, обеспечивающую реализацию основных функций права и государства, автор отмечает, что в советский период распространение государственного правового регулирования на непомерно широкую сферу общественной жизни и доминирование запретительно-карательных механизмов вытесняли саморегулятивные начала и тем самым предопределяли наличие чрезвычайно широкой сферы реализации надзорной деятельности.

Современное содержание функций надзорных органов находится в непосредственной взаимосвязи со становлением и развитием в России правового государства и формированием гражданского общества. В диссертации показана взаимосвязь надзорной функции с функциями права, которая позволяет автору обнаружить ее в том, что, с одной стороны, государственная власть через нормативные акты придает нормам и принципам всеобщую нормативность и общеобязательность, а, с другой – наделяет соответствующими полномочиями и средствами воздействия компетентные органы, включая надзорные, что гарантирует реализацию правовых установлений.

Рассмотрение диссертантом функции как внешнего проявления внутренних присущих ей свойств, составляющих основу выделения конкретных функций объекта, позволило прийти к выводу о том, что вне объекта функционального воздействия указанные свойства, реально присущие конкретному объекту, существуют как потенциальная способность, возможность их реализации. Исходя из этого, в работе обосновывается, что свойства надзора, непосредственно порождающие его отношение к объектам функционального воздействия, следует рассматривать как основание надзорных функций.

Надзору присуще множество свойств, выражающих в своем единстве его качество, однако выявить сущность надзора возможно только путем выделения среди них основных свойств надзора, которые отражают его предназначение. Таким определяющим, основным свойством, характеризующим сущность надзора, по мнению диссертанта, является обеспечение регулятивного воздействия права на общественные отношения.

Функция надзора определяется как обусловленное сущностью, социальным назначением и историческим этапом развития государства направление его деятельности по обеспечению регулятивного воздействия права на общественные отношения, реализуемое посредством осуществления надзорной деятельности в урегулированных правом сферах жизнедеятельности в отношении определенных объектов. Надзор рассматривается как элемент системы «особых механизмов» по поддержанию устойчивости и непрерывности функционирования общества в заданных правовым регулированием параметрах, как «специальный аппарат» обеспечения реализации правового регулирования.

Обусловленность функций надзорных органов функциями права и государства позволяет выделить правоохранительную и правозащитную надзорные функции. Современные функции надзорных органов характеризуются: отсутствием идеологической и политической направленности при осуществлении надзора; обеспечением защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства; соблюдением прав и свобод человека и гражданина; становлением единого правового регулирования порядка проведения надзорных мероприятий.

Выделение функции правозащиты в деятельности органов надзора основано на закреплении в Конституции РФ норм и принципов международного права о соблюдении прав и свобод человека и гражданина как фундаментальной основы демократического правового государства и обязанности государства обеспечивать их защиту.

В третьем параграфе «Исторические формы надзорно-правовой политики» обосновывается, что выявлению устойчивых процессов, позволяющих оценить прошлое, исследовать формирование и генезис надзорно-правовой политики, проследить тенденции ее развития, институционализации, воздействие на различные процессы жизнедеятельности общества и определить перспективы решения современных проблем способствует исторический подход к ее исследованию.

Надзорно-правовая политика советского периода обусловливалась классовой сущностью государства, что оказывало непосредственное влияние не только на ее содержание, но и на масштабы реализующей деятельности; надзор являлся средством обеспечения правового регулирования, в котором господствовали абсолютно разрешительно-обязывающий его тип и запретительно-карательные механизмы.

Надзорно-правовая политика постсоветского периода формируется в условиях становления правового государства на приоритете права в его современном правопонимании, основу которого составляют естественно-правовые начала; приоритете прав и свобод человека и гражданина; введении рыночной экономики и свободы предпринимательства, что, с одной стороны, вызывает необходимость ограничения надзорного воздействия, а с другой ? усиление правовых основ надзорной деятельности.

На современном этапе государственное регулирование в них (сферах) сохраняется в той части, которая не обеспечивается процессами саморегуляции, что вызывает потребность в наличии специализированных видов государственной деятельности, одним из которых является надзор.

Во второй главе «Надзор как правовая форма деятельности» отмечается, что правовая политика в сфере надзорной   деятельности может осуществляться только на научном подходе к формированию концепции современной надзорной деятельности, основу которой составляют разработанные в теории права и государства теория правовых форм деятельности, теория юридической деятельности, теория юридического процесса.

В первом параграфе «Надзор в системе правовых форм деятельности» дано понятие правовой формы деятельности, которое используется в значении характеристики видов юридической деятельности. Оспаривая мнения ученых, рассматривающих надзор как самостоятельную правовую форму (наряду с правоприменением, правотворчеством и др.), автор обосновывает необходимость его рассмотрения как одной из разновидностей правоприменительной юридической деятельности. В связи с этим в работе приводятся следующие признаки, отражающие их общность: современная надзорная деятельность, как и правоприменение, призвана устанавливать соблюдение и исполнение требований законов и издаваемых подзаконных нормативно-правовых актов, а не всех управленческих решений, как это полагают сторонники обособления надзора; потребностью осуществления и надзорной деятельности, и правоприменения является обеспечение эффективного правового регулирования и восстановления состояния правообеспечения в случае их нарушения; субъектный состав органов, осуществляющих надзорную деятельность и правоприменение, характеризуется его принадлежностью к специализированным государственным структурам и исключает осуществление надзора общественными, политическими, иными организациями и гражданами; современная деидеологизация как надзорной, так и правоприменительной деятельностей исключает при их осуществлении общественно-политическую оценку (наряду с юридической); результатом надзорной деятельности, как и правоприменения, является принятие итогового акта применения права.

Вместе с тем, обладая указанными общими признаками, правоприменительная деятельность отдельных надзорных органов имеет свои особенности, обусловленные предметом надзора.

Так, специфика правоприменительной деятельности органов прокуратуры проявляется в том, что она направлена на выявление и устранение нарушений, допускаемых как самими субъектами правоприменения, так и отдельными субъектами правотворчества, реализуя тем самым функцию корректировки.

Надзор за законностью нормативно-правовых актов позволяет выявлять ненормативные правовые акты и посредством осуществления надзорного правоприменения обеспечивать их приведение в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, чем и осуществляется правообеспечение.

Правовая форма надзорной деятельности представляет собой обусловленный социальной сущностью государства, его целями и задачами вид правоприменительной деятельности специализированных государственных органов, обеспечивающий соответствие законодательству деятельности поднадзорных органов, осуществляемый посредством использования юридических средств и методов и применения правовых норм в целях достижения состояния правообеспеченности в урегулированных правом сферах жизнедеятельности.

Второй параграф «Надзор как вид юридической деятельности» посвящен выявлению юридической сущности надзора, определению его места в системе разновидностей юридической деятельности, установлению особенностей содержания его структурных элементов (предмета и целей, способов и методов осуществления и т.д.), что способствует формированию концепции надзорно-правовой политики.

Юридическую природу надзора отражают следующие его признаки, присущие каждому виду надзорной деятельности и всем им в совокупности: прерогатива органов государства на осуществление надзора на основе нормативно-правового регулирования их деятельности; проверка соблюдения требований законодательства в определенных сферах общественной жизни, урегулированных правовыми нормами; возникновение при осуществлении надзора надзорно-правовых отношений; реализация надзора путем совершения операций с нормами права с использованием средств и методов юридической техники; закрепление результатов надзорной деятельности в соответствующих правовых документах; наступление юридически значимых последствий в результате применения надзорными органами правовых норм; принятие мер к выявлению и устранению установленных нарушений.

Надзор как вид юридической деятельности представляет собой систему осуществляемых с соблюдением установленных требований юридических действий и используемых правовых средств и методов, а также принимаемых по их результатам актов применения права, направленных на достижение поставленных целей.

В системе юридической деятельности надзор является его неюрисдикционным видом, поскольку он не связан с разрешением правовых споров, однако содержание надзорной деятельности, порядок ее осуществления, в связи с расширением подведомственности органам судебной юрисдикции надзорно-юридических дел, должен отвечать требованиям деятельности подготовительной (обеспечительной) по отношению к деятельности юрисдикционной.

Исследовано соотношение категорий «юридическая деятельность» и «правовая деятельность». Категория «правовая деятельность», по мнению диссертанта, отражает качественную характеристику юридической деятельности, в связи с чем исследование соотношения понятий «юридическая» и «правовая» деятельность должно опираться на разработанную в теории права и государства концепцию разграничения понятий «права» и «закона». Исходя из этого, не правовой деятельностью является реализация закона, не соответствующего праву, поскольку воля законодателя носит не правовой характер.

Обосновывается, что проверка деятельности поднадзорных структур должна осуществляться не только путем оценки правового характера проверяемой деятельности, но и оценкой правового характера нормативных актов, регулирующих эту деятельность. Более подробно данный вопрос рассмотрен в четвертой главе.

В третьем параграфе «Правовые цели надзорной деятельности» отмечается, что надзор является не самоцелью, а неотъемлемой частью общегосударственной системы регулирования общественных отношений, вскрывающей допущенные отклонения от установленного правового регулирования и имевшие место нарушения законов, с тем, чтобы иметь возможность в упреждающих целях принять необходимые корректирующие меры, а в необходимых случаях – привлечь виновных к ответственности, взыскать причиненный государству ущерб, а также разработать и осуществить мероприятия, направленные на предотвращение возникновения подобных нарушений в дальнейшем.

Для определения цели надзорной деятельности исследованы предпринятые в этой области подходы в ее соотношении с государственным управлением. Автор отмечает, что цели государственного управления определяются как достижение в обществе правового порядка, строго соответствующего требованиям закона, для достижения которых государство осуществляет проведение надзорных мероприятий в определенных сферах деятельности общества.

Анализируя высказываемые в научной литературе определения цели надзорной деятельности как создания и поддержания режима законности в соответствующих областях государственного управления, диссертант приходит к выводу о том, что понимание предназначения надзорной деятельности только как средства обеспечения режима законности не отражает качественных изменений ее сущности.

Цели современного надзора раскрываются через категорию «правообеспеченность», которая представляет собой реальное состояние полного и постоянного воспроизводства и гарантированности верховенства прав человека, выражающееся в реализуемости субъективных прав, исполняемости правовых обязанностей, соблюдаемости правовых запретов, поддержании правовых стимулов, в равновесии между правонаделением и правоограничением, закрепленными в развитой системе правового законодательства. Структуру правообеспеченности составляют: законность, правозаконность, конституционность, правоконституционность, правопорядок, равновесие в праводозволении и правоограничении в нормативной юридической системе.

В таком своем качестве правообеспеченность составляет цель надзорной деятельности, и при этом надзор является одним из видов правообеспечительной юридической деятельности.

Далее в работе подчеркивается необходимость в определении другого, не менее важного, аспекта, характеризующего надзор, ? потребности в надзорной деятельности, поскольку, как отмечал Гегель, «ближайшее рассмотрение истории убеждает нас в том, что действия людей вытекают из их потребностей, их страстей, их интересов… и лишь они играют главную роль».

Обосновывается, что потребность в осуществлении надзорной деятельности находится в непосредственной правовой связи с потребностями в осуществлении правового регулирования общественных отношений, зависящих, в соответствии с естественно-правовым подходом к явлениям правовой действительности, от внешних факторов, образующих человеческое бытие.

В связи с этим содержание права (сами правила поведения) создается объективно, под воздействием социальных процессов, а форму праву придает государство; закон, даже принятый надлежащим субъектом и в надлежащей процедурной форме, может не иметь правового содержания и выражать политический произвол. Требования естественного права в современном законодательстве проявляются в обеспечении им безопасности жизнедеятельности личности и общества, а не только функционирования государства, что имело место в советский период.

Исходя из этого, потребность в правовом регулировании и необходимость наличия средств его обеспечения заключаются в достижении состояния безопасности жизнедеятельности личности и общества, функционирования государства, защищенности от угроз их жизненно важным интересам.

С этих позиций автор обосновывает потребность в современной надзорной деятельности, которая состоит в обеспечении состояния безопасности личности, общества, государства (национальной безопасности), защиты их интересов на основе утверждения в современном Российском государстве общечеловеческих ценностей.

Вчетвертом параграфе «Процессуальная форма надзорной деятельности» отмечается, что в правовом государстве надзорная деятельность может осуществляться только в правовой форме. Определение формы осуществления надзора как правовой вызывает необходимость в исследовании самого процесса (порядка) ее реализации и выявления признаков, позволяющих определить качественное состояние этого процесса, возможность его отнесения к процессуальному.

Полемизируя с представителями «классического подхода» относительно понимания процессуального права и юрисдикционного процесса, диссертант обосновывает, что к процессуальной следует относить не только деятельность по разрешению споров судами, но и те виды специализированной деятельности органов государства, которые подготавливают осуществление правосудия.

В условиях построения правового государства, основанного на принципе разделения властей, обусловливающего ограничение юрисдикционных полномочий несудебных органов, надзорную деятельность следует рассматривать в новом ее качестве ? как деятельность, подготавливающую рассмотрение юридических дел (об административных правонарушениях, об оспаривании нормативно-правовых актов и др.) судами, а в случаях, предусмотренных законом, и органами несудебной юрисдикции.

Порядок реализации надзорной деятельности, установление и закрепление надзорным органом фактических данных для их последующего использования при рассмотрении юридических дел не могут быть поставлены в зависимость от таких факторов, как статус надзорного органа, сфера реализации надзора и т.д., что не преодолено в действующем законодательстве.

Такой подход основан не только на последовательном расширении компетенции судов в рассмотрении ими надзорных дел, но и тенденции инициирования надзорной деятельности в связи с поступлением информации о нарушениях законодательства.

В правовом государстве порядку осуществления надзорной деятельности присущи такие признаки, совокупность которых позволяет определить его как процессуальный: инициирование надзорной деятельности при наличии повода к ее возбуждению; реализация в форме определенных (надзорных) правоотношений, охраняемых этим производством; наличие предметной характеристики и взаимосвязи с соответствующими материальными отношениями; осуществление надзорной деятельности для выявления нарушений законодательства; наличие особого круга субъектов, вступающих между собой в правоотношения и обладающих предусмотренными законом правами и обязанностями; наличие собственных средств и методов для сбора и проверки информации, необходимой для принятия законного и обоснованного решения; проведение надзорной проверки в установленные законом сроки; принятие по результатам надзорной деятельности правового решения.

Развитие российского общества на принципах демократии и правовых основах вызывает необходимость в усилении процессуальной регламентации осуществления надзорной деятельности. В правовом государстве необходим установленный законом порядок практической реализации прав и обязанностей субъектов как властной, так и подчиненной сторон, т.е. обеспечение такого качественного состояния упорядочен­ности общественных отношений, при котором соблюдается опреде­ленный баланс интересов всех участников этих отношений.

Глава третья «Надзорно-процессуальная политика» посвящена исследованию нового, приоритетного направления в правовой политике – надзорно-процессуальной политики, необходимости ее выделения и формирования.

В первом параграфе «Надзорно-процессуальная политика – приоритетное направление правовой политики» отмечается недостаточная разработанность надзорно-процессуальной политики на теоретическом уровне, что создает сложность четкого представления о системе надзорно-процессуального регулирования и ее элементах, аргументируется наличие необходимости теоретического осмысления природы и сущности процессуальной формы надзорной деятельности.

Понимание надзора как особого вида деятельности, осуществляемой в процессуальной форме специализированными государственными органами в отношении не подчиненных им субъектов по проверке соблюдения и исполнения ими юридических норм в урегулированных правом сферах жизнедеятельности, предполагает единство надзорно-процессуальной формы, формирование и совершенствование которой составляет задачу надзорно-процессуальной политики.

Достижение этой цели возможно на основе единой надзорно-процессуальной политики как приоритетного направления в правовой политике, представляющего собой научно обоснованную, последовательную системную деятельность соответствующих государственных структур по упорядочению правовой регламентации осуществления надзорной деятельности и полномочий надзорных органов, основанных на принципах Конституции и общепризнанных нормах международного права, обеспечивающих соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Предлагаемый подход способствует научной разработке теоретических аспектов надзорно-процессуальной политики, направленной на достижение эффективности осуществления надзорной деятельности.

Основными ее компонентами являются: а) выработка основополагающих концептуальных положений политико-правового развития общества, имеющих стратегический и тактический характер; б) создание эффективного механизма правового регулирования; в) поиск и цивилизованное использование юридических средств в достижении поставленных целей.

Исходя из этого, предназначение надзорно-процессуальной политики состоит в дальнейшем совершенствовании механизма надзорно-процессуального регулирования, повышении его эффективности. Формирование надзорно-процессуальной политики посредством аккумуляции и последующего развития правовых идей, лежащих в основе процессуального регулирования, позволяет рассматривать надзорно-процессуальный механизм как разновидность процессуально-правового механизма.

Современное состояние процессуального регулирования надзорной деятельности позволяет выделить два основных направлении надзорно-процессуальной политики: а) оптимизация средств надзорной деятельности и б) обеспечение процессуальных гарантий участников надзорного производства.

Вовтором параграфе «Оптимизация средств надзорной деятельности» отмечается, что правовая политика осуществляется юридическими средствами, представляющими собой совокупность установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов политики и обеспечивается достижение стратегических целей и тактических задач. К ним относятся: нормы права, правовые принципы и презумпции; субъективные права и юридические обязанности; запреты и санкции; льготы и поощрения; юридические факты; правовые отношения; правовые институты; процедуры, режимы и механизмы; договоры, правоприменительные акты; разнообразные правореализационные действия и др.

В качестве правового средства рассматривается как сама надзорная деятельность, являющаяся инструментом управленческой деятельности государства для решения социальных задач, так и весь надзорно-правовой инструментарий (надзорная проверка, надзорные действия, акты реагирования на выявленные нарушения и т.д.), являющиеся средствами реализации данной деятельности. При этом процессуальный характер надзорной деятельности исключает возможность наличия у надзорных органов внепроцессуальных средств

Эффективность надзорно-процессуальной политики по оптимизации средств надзорной деятельности во многом зависит от установления тех правовых факторов, которые обусловливают необходимость наличия у органов надзора соответствующих средств надзора.

Правовым фактором, обусловливающим характер самой надзорной деятельности (специфику процессуального регулирования деятельности надзорных органов), а также используемых средств, является надзорно-процессуальный режим.

Надзорно-процессуальный режим представляет собой особую направленность процессуального регулирования надзора, характеризующуюся преобладанием в ней поискового (розыскного) метода, обеспечивающего динамику надзорной правоприменительной деятельности.

Доминирование поискового метода в надзорной деятельности, обусловливающего ее режим, определяет сущность надзорно-процессуальных средств в сфере правореализации, предназначение которых состоит в обеспечении выявления нарушений законодательства, а также их предупреждения и устранения.

Эффективности надзорно-процессуальной политики по оптимизации средств надзорной деятельности призвана способствовать их следующая классификация: средства, обеспечивающие деятельность по выявлению нарушений законодательства (право беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации и др.); средства, позволяющие выявлять нарушения нормативно-правовых актов (контрольные покупки товаров, изымание образцов (проб) товаров для исследования их качества и др.); средства, направленные на устранение выявленных нарушений (акты реагирования) ? направление поднадзорным структурам актов надзорного реагирования при выявлении на проверяемых объектах нарушений законодательства, наносящих ущерб и др.

Надзорно-процессуальная политика по оптимизации средств надзорной деятельности состоит: а) в достижении состояния соответствия надзорно-процессуальных средств, обеспечивающих надзорную деятельность по выявлению нарушения законодательства и их устранению, потребностям эффективного осуществления надзора; б) в придании средствам надзорной деятельности процессуального характера, исключающего возможность их произвольного использования и применения.

В третьем параграфе «Принципы надзора – основа надзорно-процессуальной политики» отмечается, что эффективность надзорно-процессуальной политики во многом зависит от выработки и реализации ею правовых принципов, на основе которых осуществляется надзорная деятельность. Поскольку по своей природе правовая политика представляет собой деятельность государства в сфере правового регулирования, специфика которой состоит в выработке и претворении в жизнь правовых идей, определяющих направления развития общества в целом, принципы надзора, представляющие собой основные, исходные положения, составляют основу формирования единой концепции надзорной деятельности.

Систему принципов надзорной деятельности образуют следующие закрепленные в нормах права руководящие начала: принцип законности, принцип независимости, принцип юридического (правового) равенства, принцип гласности, принцип ответственности, принцип презумпции добросовестности (добропорядочности) проверяемых лиц и организаций, принцип уважения чести и достоинства личности, приоритета защиты прав и интересов, принцип со­ответствия предмета проводимого надзорного мероприятия компетенции органа, его осуществляющего, принцип регулярности (система­тичности) надзора, принцип объективности и достоверности, принцип документального оформле­ния результатов надзора, принцип взаимодействия с другими государственными органами; принцип лабильной векторности.

Важное значение имеет презумпция добросовестности проверяемого лица (органа), которая предполагает надлежа­щее исполнение им своих обязанностей, пока в установленном законом поряд­ке не будет доказано обратное (т.е. соответствует презумпции невиновности, действующей в административном и уголовном законода­тельстве). Однако в современном законодательстве одни правовые акты о надзорных органах этот принцип закрепляют (п. 7 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации, п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля » от 26 декабря 2008 г.); другие (Закон «О прокуратуре РФ», Таможенный кодекс РФ, Закон «О милиции») ? не предусматривают.

Изменяемость направленности надзорной деятельности (в определении ее объектов, форм и методов осуществления и т.д.) соответственно условиям, складывающимся в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах на определенном этапе развития государства является реализацией принципа лабильной векторности надзора.

Общие принципы надзора дополняются особенными, обусловленными спецификой отдельных видов надзорной деятельности, принципами, например, непрерывность и выборочность ? у органов таможенного надзора; планомерность (системность) ? у органов прокуратуры, налоговых органов и др. Общность и системность принципов надзорной деятельности вызывает необходимость осуществления на их основе всех видов надзора.

Важной задачей надзорно-процессуальной политики является совершенствование правового регулирования последовательности осуществления надзора в целом, а также его отдельных относительно самостоятельных этапов (стадий), поочередно сменяющих друг друга и имеющих конкретные цели и задачи и т.п., что рассмотрено в четвертом параграфе «Стадии надзора как элемент надзорно-процессуальной формы».

Системно-функциональный подход к разработке концепции надзорно-процессуальной политики, детерминирующий исследование надзорно-процессуальных элементов в их системной и неразрывной связи, вызывает необходимость оптимизации правового регулирования этапов надзорного производства, представляющих собой надзорно-процессуальные стадии. Теоретико-правовой анализ надзорно-процессуальных стадий, отражающих логико-функциональную динамическую характеристику надзора, позволяет выявить специфику, юридическую природу и целостность содержания надзорной деятельности, конкретные функции ее стадий и состав образующих элементов.

В качестве надзорно-процессуальных стадий функционального назначения выделены: стадия возбуждения надзорного производства (подготовка и планирование надзорного мероприятия); реализация (проведение) надзорного мероприятия (установление фактических обстоятельств дела); принятие решения (оценка фактических обстоятельств дела, выбор и анализ подлежащей применению нормы права); исполнение надзорного решения.

Важным направлением современной надзорно-процессуальной политики, обусловленным конституционно закрепленным приоритетом прав личности во взаимоотношениях с органами власти, является обеспечение процессуальными гарантиями участников надзорно-процессуальных отношений.

Под процессуальными гарантиями в сфере надзорной деятельности понимаются установленные нормами законодательства различные по своему конкретному содержанию средства, которые в своей совокупности обеспечивают участникам надзорной деятельности предоставленные им права.

Оптимизация процессуального регулирования стадий надзорного производства вызывает необходимость совершенствования гарантий прав проверяемых структур (лиц) как средства защиты от возможных проявлений тенденциозности со стороны надзорных органов путем установления определенных юридических процедур.

Средствами-гарантиями процессуальных прав участников надзорной деятельности являются: а) возложение на надзорный орган обязанности издания распорядительного акта (приказа, распоряжения) как правового основания проведения надзорного мероприятия; б) процессуальное информирование участников надзорно-процессуальных правоотношений о надзорном мероприятии и разъяснение их прав; в) законодательное установление сроков проведения надзорных мероприятий с учетом особенностей различных видов надзорной деятельности; г) наделение участников надзорной деятельности правом доступа к материалам надзорной деятельности и ознакомления с ними; д) обязанность информирования о результатах надзорных мероприятий и др.

Процессуальный характер надзорной деятельности, основанный на единстве принципов и стадий ее осуществления, прав и обязанностей субъектов и участников надзорного процесса и т.д., вызывает необходимость объединения надзорно-правовых норм в единый нормативно-правовой акт сводного характера – «Надзорно-процессуальный кодекс Российской Федерации», что позволит исключить повторения и противоречия действующих надзорно-правовых актов, восполнить существующие в них пробелы, а в целом ? совершенствовать процессуально-правовое регулирование надзора.

Пятый параграф «Совершенствование методов надзорной деятельности» посвящен надзорно-правовому инструментарию, используемому при осуществлении надзора, содержание которого во многом способствует эффективности надзорной деятельности, а вопросы его совершенствования составляют непосредственную задачу надзорно-процессуальной политики.

Важное место в нем занимают способы и методы осуществления надзора, являющиеся его качественными характеристиками. Понятия «метод надзора» и «способ надзора» дифференцированы применительно к категориям «надзорная деятельность» и «надзорное действие».

Метод надзорной деятельности, являясь ее качественной характеристикой, представляет собой систему способов деятельности, призванных определять наиболее эффективные подходы к достижению целей деятельности путем выбора из многочисленных средств той их совокупности и последовательности применения, которые позволяют обеспечить достижение оптимального результата.

Применительно к категории «надзорное действие» понятия «метод» и «способ» надзора определены как равнозначные, представляющие собой его качественную характеристику, средство воздействия на объект этого действия, правильный выбор и эффективность применения которого способствуют достижению поставленных целей.

Дальнейшему совершенствованию методов надзорной деятельности призваны содействовать разработка надзорно-процессуальной политики и введение такого актуального метода надзора, как правовой мониторинг, под которым понимается комплексная работа по системной оценке состояния законодательства в сферах реализации надзора, а также мониторинг деятельности поднадзорных структур и объектов.

Как вид государственной деятельности правовой мониторинг представляет собой дополнительную функцию, вытекающую из двух основных: принятия нормативно-правовых актов (нормативно-правовое регулирование в установленных для федеральных органов исполнительной власти сферах деятельности) и контроля и надзора за их исполнением.

Надзорная деятельность должна влиять на процессы повышения качества законодательства, поскольку именно в процессе осуществления надзора в сфере правореализации наиболее рельефно выявляются законотворческие ошибки, противоречивость и несогласованность нормативно-правовых актов, факторы, способствующие развитию негативных явлений и т.д.

Применительно к сферам надзорной деятельности можно выделить виды надзорно-правового мониторинга: надзорно-правотворческий, надзорно-правоприменительный, надзорно-экологический, надзорно-финансовый, надзорно-налоговый и др.

Реализации правового мониторинга как метода надзорной деятельности соответствует профессиональная направленность надзора, поэтому его осуществление надзорными органами позволит оптимизировать количество соответствующих специализированных структур, создаваемых для осуществления мониторинга при законодательных и исполнительных органах власти.

Таким образом, надзорно-процессуальная политика, обеспечивая совершенствование надзорного инструментария, призвана реализовывать отвечающие современным потребностям методы и средства надзорной деятельности, позволяющие не только эффективно выявлять и устранять нарушения законодательства в сфере правореализации, но и влиять на процессы совершенствования правотворчества.

Четвертая глава «Правовая политика в отдельных сферах надзорной деятельности» посвящена исследованию надзорно-правовой политики в сфере правотворчества, в сфере юридико-технического регулирования, а также вопросов координации деятельности надзорных органов.

В первом параграфе «Надзорно-правовая политика в сфере правотворчества» отмечается, что содействие совершенствованию правотворчества как цели надзора в этой сфере предполагает соблюдение определенных требований в процессе разработки и принятия законов, суть которых заключается: в научно обоснованной оценке необходимости соответствующего закона; глубоком детальном исследовании и учете общественного мнения на всех этапах законодательного процесса; определении связи и взаимодействия проектируемого закона с другими законодательными нормами; в обязательном проведении экспертизы всех выносимых законопроектов; в совершенствовании практики прогнозирования и планирования законодательства.

Важным средством содействия принятию качественных нормативно-правовых актов является надзорная деятельность. С этих позиций современная надзорно-правовая политика в сфере правотворчества должна быть направлена не только на выявление уже действующих незаконных правовых актов, но и на предупреждение принятия новых нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, особенно в субъектах Российской Федерации. Причем надзорной деятельностью охватывается не только качество принимаемых нормативно-правовых актов, но и сама процедура их принятия.

В связи с этим надзор в сфере правотворчества представительных органов субъектов Российской Федерации включает в себя следующие самостоятельные направления: 1) предупреждение принятия новых законодательных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, путем участия органа надзора в юридико-правовой оценке проектов законодательных актов и надзора за соблюдением установленного порядка (процедуры) принятия законодательных актов; 2) выявление действующих нормативно-правовых актов, противоречащих правовым актам большей юридической силы.

Особенностью надзорной деятельности в сфере правотворчества является то обстоятельство, что надзор за законностью нормативно-правовых актов носит превентивный характер, обеспечивающий влияние как на стадиях законодательного процесса, так и в форме безотлагательного реагирования на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, опротестование законов, вторгающихся в исключительную компетенцию федеральных органов.

Участие квалифицированных специалистов этих органов в подготовке представительными органами субъектов Российской Федерации законодательных актов, касающихся всего населения соответствующих территорий или затрагивающих права отдельных социальных групп и граждан, позволит положительно влиять на качество законодательства. Формой такого участия в разработке и принятии правовых актов следует рассматривать их правовую оценку прокурором, что способствует внесению предложений, направленных на их совершенствование, и предупреждению принятия правовых актов, противоречащих законам.

В связи с этим представляется необходимым на законодательном уровне закрепить правомочия должностных лиц прокурорского надзора на участие в подготовке законодательных актов, осуществление ими юридико-правовой экспертизы проектов правовых актов; формы взаимодействия органов прокуратуры и органов юстиции в вопросах усиления влияния на нормотворческую деятельность и правоприменительную практику органов власти, общественных и религиозных организаций, обеспечивающих выработку согласованной юридической оценки, принятие мер прокурорского реагирования, направленных на пресечение нарушений законности.

Современное состояние правового регулирования прокурорского надзора в сфере правотворчества не согласуется с законодательно возложенной на Генерального прокурора РФ обязанностью осуществления надзора за соблюдением Конституции РФ, предполагающей наличие правомочия на его обращение в Конституционный суд РФ по вопросам конституционности нормативно-правовых актов.

Следовательно, необходимо предусмотреть право собственного использования прокурором установленной государством процедуры прямого конституционного нормоконтроля по всем вопросам соответствия правовых актов Конституции РФ (федеральных законов РФ, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ).

В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» не указаны конституционные (уставные) суды как разновидности судов, в которые могут обращаться прокуроры по вопросу о признании недействительными нормативных правовых актов. В связи с этим дальнейшее совершенствование взаимодействия прокуратуры и конституционных (уставных) судов субъектов РФ в деле укрепления конституционной законности предполагает необходимость введения обязанности (а не права) направления в эти органы запросов, касающихся проверки конституционности тех или иных нормативных актов субъектов Российской Федерации.

Развитие российского общества на принципах демократии обусловливает дальнейшее возрастание роли права, повышение значимости всех его функций в осуществлении правового регулирования общественных отношений, что с неизбежностью ставит актуальную проблему: активизировать разработку и внедрение в практику новых методов и средств воздействия на происходящие в обществе процессы. На первый план выдвигается стимулирующая роль законодательства в целом и относительно рыночной экономики в частности.

В связи с вышесказанным во втором параграфе «Надзорно-правовая политика в сфере юридико-технического регулирования» определяется, что в экономической сфере альтернативой императивно-властному вмешательству в экономику, нарушающему естественно-экономические процессы, основанные на экономической свободе, предприимчивости и инициативе, является наличие правовых основ конкурентно-рыночного хозяйствования. Требуется высокая активность государства в создании единого экономического и правового пространства с равными условиями конкуренции для всех хозяйствующих субъектов, что обеспечивается и посредством надзорной деятельности.

Непосредственное влияние на сущность надзорной деятельности оказывает изменение механизма формирования системы обязательных требований, оценки и подтверждения соответствия, аккредитации и стандартизации. Реализацией такого подхода является приведение правового регулирования в экономической сфере в соответствие новым реалиям. Введение требований к объектам технического регулирования только техническими регламентами, принимаемыми в порядке, установленном для федеральных законов, соответствует принципу правового государства об осуществлении управления посредством права. Вместе с тем технические нормы, приобретая статус правовых (юридико-технических), не становятся в связи с этим нормами социальными, сущность их остается без изменения, поскольку они содержат требования к безопасности материальных объектов.

Изменение экономической функции государства вызывает необходимость реализации правовой политики на основе ограничения практики вмешательства в дела предприятий и предпринимателей государства, в том числе и надзорных органов при осуществлении проверочной деятельности в целях создания режима максимального благоприятствования для развития бизнеса и экономики страны в целом.

Такой подход подлежит реализации в двух направлениях: а) ограничение пределов (глубины) надзорной деятельности только установленными в законе требованиями; б) изменение подходов к периодичности проведения проверочных мероприятий.

Актуальным для современной надзорно-правовой политики в исследуемой сфере деятельности является определение оснований государственного вмешательства, а также его пределов (глубины) и форм осуществления. Тенденцией ограничения вмешательства государства в непосредственную оперативно-хозяйственную (производственную) деятельность следует рассматривать введение принципа добровольности использования стандартов.

Становление процессов рыночного регулирования в производственной сфере, наличие свободных рынков товаров и услуг влечет сужение, но не исключение надзорного воздействия на хозяйствующие субъекты. Такой подход вызывает необходимость в перенесении надзора с этапа процесса производства на его конечный результат, т.е. соответствие требованиям безопасности продукции.

Сохранение же, несмотря на предпринимаемые меры, неблагополучного положения в сфере юридико-технического регулирования, свидетельствует об отсутствии системной надзорно-правовой политики в Российской Федерации при неоспоримой ее значимости и потребности.

Такой подход вызывает необходимость последовательной замены в сфере экономической деятельности плановых мероприятий, осуществляемых при отсутствии сведений о нарушениях, на мониторинг предпринимательской деятельности, результаты которого являются основанием для проведения надзора.

Таким образом, современная надзорно-правовая политика в сфере технического регулирования направлена на: осуществление надзора только за законами ? техническими регламентами, принимаемыми федеральным органом законодательной власти; исключение оценки деятельности поднадзорных организаций и лиц с позиции их целесообразности; замену плановых мероприятий, осуществляемых при отсутствии сведений о нарушениях, на мониторинг предпринимательской деятельности.

Достижение целей эффективного решения задач по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства посредством надзора вызывает необходимость в координации деятельности надзорных органов, этому посвящен третий параграф «Правовая политика в сфере координации деятельности надзорных органов».

Координация позволяет на основе взаимодействия координируемых органов глубоко и всесторонне оценивать происходящие процессы, выявлять негативные тенденции, проблемы, требующие первоочередного внимания, вырабатывать единые оценки и подходы, принимать согласованные меры. Координация также позволяет правильно определять, что зависит непосредственно от усилий координируемых органов, а решение каких вопросов должно быть перенесено на другие уровни.

Значение координационной деятельности как действенного средства повышения эффективности органов правоохраны позволяет определять ее как государственную функцию, осуществление которой возложено на органы прокуратуры.

Однако современное правовое регулирование надзорной деятельности и тенденции его развития в условиях становления правового государства актуализируют необходимость выработки правовой политикой новых подходов к изучению вопроса о роли про­куратуры в координационной деятельности.

Действующее законодательство, возлагая на прокуратуру функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, не определяет круг данных органов и критерии, согласно которым они могут быть отнесены к их числу, и т.д.

Приоритетные направления координационной деятель­ности обусловливаются целями достижения состояния защищенности жизненно важных интересов граждан, общества и государства от наи­более распространенных и опасных преступлений, вызывают объективную необходимость в принятии со­вместных мер в сфере деятельности правоохра­нительных органов. Однако при этом во всех случаях определения приоритетных направлений координации на первом плане должна стоять проблема предупреждения преступления, что определяется двуединой задачей: ответственностью за правонарушения и предупреждением новых деяний. В связи с этим возникает необходимость в координации деятельности не только органов, осуществляющих борьбу с преступностью, но и деятельности надзорных органов по предупреждению правонарушений.

Осуществление такой координации органами прокуратуры основывается на особом статусе прокуратуры в системе органов государственного контроля, которая ввиду своей специфики и структуры призвана объединять усилия специализированных надзорных органов, и является системообразующим ядром государственного надзора.

Реализация данного подхода вызывает необходимость в разработке надзорно-правовой политикой новых подходов к совершенствованию форм и методов координации проку­ратурой органов надзора, к подробной нормативной регламентации вопросов о порядке подготовки и обмена информацией, разработке и проведении совместных меропри­ятий, выполнении принятых решений, процедур разрешения противоречий, возникающих в процессе координации деятельности и др.

Для более успешного решения этих задач целесообразно расширить законодательную базу деятельности прокуратуры по осуществлению данной функции путем законодательного закрепления права органов прокуратуры координировать деятельность надзорных органов по выявлению, устранению и пресечению правонарушений.

В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования, излагаются выводы и предложения, а также намечаются перспективы дальнейшего изучения рассматриваемой проблемы.

По теме диссертационного исследования автором опубликована 41 работа общим объемом 75 п.л., в том числе 3 монографии общим объемом 44,9 п.л. и 4 учебных пособия общим объемом 14,4 п.л.:

Монографии:

  • Назаров С.Н. Надзорная деятельность: этапы развития, сферы реализации, правовая форма. Ростов-на-Дону: Изд-во АПСН СКНЦ ВШ, 2005. ? 11 п.л.
  • Назаров С.Н. Общая теория надзорной деятельности. М.: Изд-во «Приор», 2007. ? 15 п.л.
  • Назаров С.Н. Надзор в правовой политике России. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2009. ? 18,9 п.л.

Статьи, опубликованные в изданиях перечня ВАК Минобрнауки России:

  • Назаров С.Н. Надзорные правоотношения // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. 2006. № 4. ? 0,5 п.л.
  • Назаров С.Н. Предмет надзорной деятельности // Юристъ-Правоведъ. 2006. № 3. ? 0,6 п.л.
  • Назаров С.Н. Задержание – «иное» процессуальное действие // Российская юстиция. 2003. № 7. ? 0,3 п.л.
  • Назаров С.Н. Правовые средства надзорной деятельности // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. 2006. № 2. ? 0,5 п.л.
  • Назаров С.Н. Надзор в сфере технического регулирования // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. 2006. № 5. ? 0,5 п.л.
  • Назаров С.Н. Общность признаков надзора и контроля // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 4. ? 0,6 п.л.
  • Назаров С.Н. Функциональный подход в понимании сущности надзорной деятельности // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. 2007. № 1. ? 0,4 п.л.
  • Назаров С.Н. Стадии надзорного процесса // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 1. ? 0,4 п.л.
  • Назаров С.Н. Соотношение форм реализации права и функции надзора прокуратуры // История государства и права. 2008. № 6. ? 0,3 п.л.
  •  Назаров С.Н. Надзорные производства в системе правовых форм деятельности // Юристъ-Правоведъ. 2008. № 3. ? 0,5 п.л.
  •  Назаров С.Н. Вопросы совершенствования правового регулирования надзорной деятельности // Философия права. 2008. № 3. ? 0,4 п.л.

Статьи, тезисы докладов и выступлений на научных конференциях:

  • Назаров С.Н. Вопросы прокурорско-надзорной деятельности // Северо-Кавказский юридический вестник. 2000. № 4. ? 0,2 п.л.
  • Назаров С.Н. Процессуальные вопросы участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства // Северо-Кавказский юридический вестник. 2001. № 2. ? 0,3 п.л.
  • Назаров С.Н. Вопросы процессуальной регламентации надзорной деятельности // Юридический вестник РГЭУ. 2001. № 3. ? 0,1 п.л.
  • Назаров С.Н. Вопросы соотношения задержания подозреваемого и возбуждения уголовного дела // Северо-Кавказский юридический вестник. 2002. № 4. ? 0,4 п.л.
  • Назаров С.Н. Правовое регулирование надзора прокуратуры за формами реализации норм права в условиях современной правовой реформы // Материалы научно-практической конференции «Правовые реформы в России: теория и практика осуществления». Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2004. ? 0,4 п.л.
  • Назаров С.Н. Критерии дифференциации вневедомственной надзорной и контрольной деятельности // Проблемы развития юридической науки и образования. Ростов-на-Дону, 2004. ? 0,8 п.л.
  • Назаров С.Н. Классификация сфер деятельности надзорно-контрольных органов // Северо-Кавказский юридический вестник. 2004. № 3. ? 0,4 п.л.
  • Назаров С.Н. Реализация правовых идеалов в процессуальной форме надзорной деятельности // Политико-правовой идеал в современном российском законодательстве: Материалы научно-практической конференции. Сочи ? Ростов-на-Дону, 2005. ? 0,6 п.л.
  • Назаров С.Н. Общеправовые принципы надзорной деятельности // Юридический вестник РГЭУ. 2005. № 4. ? 0,8 п.л.
  • Назаров С.Н. Способы и методы надзорной деятельности // Северо-Кавказский юридический вестник.2006. № 1? 0,6 п.л.
  • Назаров С.Н. Надзорные действия как основной элемент надзорной деятельности // Северо-Кавказский юридический вестник. 2006. № 2. ? 0,4 п.л.
  • Назаров С.Н. Надзорно-процессуальный режим и его элементы // Северо-Кавказский юридический вестник. 2006. № 4. ? 0,6 п.л.
  • Назаров С.Н. Оптимизация надзора за законностью нормативно-правовых актов // Новая правовая мысль. 2006. № 6. ? 0,2 п.л.
  • Назаров С.Н. Юридическая деятельность прокуратуры в сфере нормоконтроля // Юридический вестник РГЭУ. 2006. № 4. ? 0,3 п.л.
  • Назаров С.Н. Надзорный процесс как правовая форма надзорной деятельности // Северо-Кавказский юридический вестник. 2007. № 1. ? 0,8 п.л.
  • Назаров С.Н. Сертификация в системе деятельности контролирующих органов // Вестник Волгоградского университета им. В.Н. Татищева. Сер. «Юриспруденция». Тольятти, 2007. Вып. 64. ? 0,2 п.л.
  • Назаров С.Н. Понятие процессуально-правового режима и его виды // Вестник Волгоградского университета им. В.Н. Татищева. Сер. «Юриспруденция». Тольятти, 2007. Вып. 64. ? 0,2 п.л.
  • Назаров С.Н. Надзорный процесс в системе процессуального регулирования // Актуальные проблемы правоведения. Самарский государственный экономический университет. 2007. №1. ? 0,2 п.л.
  • Назаров С.Н. Надзорные органы в системе органов государственной власти // Северо-Кавказский юридический вестник. 2007. № 2. ? 0,3 п.л.
  • Назаров С.Н. Защита прокурором прав предпринимателей: вопросы оптимизации правового регулирования // Северо-Кавказский юридический вестник. 2007. № 4. ? 0,4 п.л.
  • Назаров С.Н. Надзорно-правовая политика: понятие и приоритеты // Северо-Кавказский юридический вестник. 2008. № 3. ? 0,8 п.л.
  • Назаров С.Н. Надзорно-правовая политика в условиях становления гражданского общества // Материалы Международного круглого стола 23.06.2008 г. «Правовая политика и правовая жизнь. Россия в начале XXI века». Ростов-на-Дону, 2008. ? 0,9 п.л.
  • Назаров С.Н., Харебава Г.Д. Новые средства прокурорского надзора // Северо-Кавказский юридический вестник. 2009. № 1. ? 0,8 п.л./ 0,4 п.л.

Учебные пособия:

    • Назаров С.Н. Прокурорский надзор: Учебное пособие. М., 1998. ? 2,5 п.л.
    • Назаров С.Н. Прокурорский надзор: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 1999. ? 9 п.л.
    • Назаров С.Н. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. Ю.М. Прусакова и проф. С.И. Улезько. Ростов-на-Дону: Изд-во «Феникс», 2002 (в соавторстве). ?  20 п.л. / 2, 1 п.л.
    • Назаров С.Н. Правоведение: Учебник для неюридических вузов и факультетов / Под ред. проф. М.Б. Смоленского. Ростов-на-Дону: Изд-во «Март», 2002 (в соавторстве). ? 25 п.л. / 0,8 п.л.
      СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
     



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.