WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Гражданско-правовое регулирование отношений собственности в социальной сфере

Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 

На правах рукописи

СОЛОВЬЕВ Владимир Николаевич

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

Специальность: 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва-2011


Диссертация выполнена в Центре гражданского права, гражданского и арбитражного процесса Института государства и права Российской академии наук

Научный консультант:                 доктор юридических наук, профессор

Абова Тамара Евгеньевна

Официальные оппоненты:            доктор юридических наук, профессор

заслуженный юрист России Зайцев Владимир Васильевич

доктор юридических наук, профессор Попондопуло Владимир Федорович

доктор юридических наук, профессор Камышанский Владимир Павлович

Ведущая организация:                 ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский)

федеральный университет»

Защита состоится 19 октября 2011 года в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 002.002.06 при Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Института государства и права Российской академии наук.

Автореферат разослан «__ » _________ 2011 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук                                          И.Н. Лукьянова


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ



Актуальность темы исследования. В настоящее время в гражданско-правовой науке возрос интерес к исследованию социальной функции права собственности, что связано с повышением роли государства в социальной сфере. В Конституции РФ в качестве одного из основополагающих принципов деятельности государства закреплено создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, предоставление ему ряда гарантий. Однако реализация социальных функций государства невозможна без правоотношений собственности, за счет которых обеспечивается развитие социальных институтов.

В гражданско-правовой науке особую роль отношений собственности в социальной сфере связывают с повышенным вниманием к ней со стороны государства, а также с тем, что стабильная частная собственность, наличие гарантий ее осуществления и защиты позволяют создать основу деятельности в социальной сфере экономически активных участников гражданского оборота, снижая тем самым нагрузку на бюджет. Сказанное относится прежде всего к сфере социального обеспечения населения, в частности, при создании системы пенсионного обеспечения за счет инвестиционной составляющей.

Кроме того, общемировой тенденцией является в целях выполнения социальных функций создание правовых основ по ограничению прав частного собственника путем возложения на него публичных обязанностей имущественного характера (в частности, уплата обязательных платежей -налогов и сборов, страховых взносов).

В правовом регулировании социальные отношения и право собственности являются взаимосвязанными правовыми категориями, эффективное воздействие на которые посредством гражданско-правовых норм позволило бы решить ряд социальных задач, не прибегая к принудительному перераспределению имущества из собственности одних

3


лиц в собственность других, а следовательно, обеспечить адресную и справедливую социальную политику.

При реализации государством его социальных функций возникает ряд проблем, от решения которых зависит создание особых гражданско-правовых способов воздействия на социальную сферу. В их числе, с одной стороны, предоставление конституционных гарантий и совершенствование правового регулирования публичной собственности (в частности, особенностей ее осуществления для обеспечения интересов граждан, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации), с другой - возможность использования частной собственности для решения разного рода социальных проблем.

В целях создания эффективно действующего механизма гражданско-правового регулирования реализации прав собственников для достижения социальных целей необходимо фундаментальное исследование отношений социального обеспечения с точки зрения их вещно-правовой природы, правоприменительной деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов в социальной сфере (в судебной практике неоднозначно толкуются положения законодательства по вопросам собственности в социальных отношениях), а также законодательства, иных нормативных правовых актов различного уровня.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении права собственности для достижения социальных целей ее использования, применении конкретных форм и способов реализации прав участников данных правоотношений. Предмет исследования составляют нормы гражданского законодательства, регулирующие право собственности в социальной сфере; практика применения нормативных актов, прежде всего судами; основные научно-теоретические концепции по вопросам диссертационного исследования.

4


В предмет исследования также включено правовое регулирование осуществления права собственности и иных вещных прав публично-правовыми образованиями, а также отдельными некоммерческими организациями. При этом основное внимание уделено вещным отношениям с участием специализированных некоммерческих организаций (Пенсионного фонда РФ, негосударственных пенсионных фондов и ряда других организаций, осуществляющих социальную защиту населения). Исследование этой сферы имеет большое значение для населения пенсионного возраста, инвалидов и ряда других социально незащищенных групп граждан.

Основная цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе теоретических аспектов гражданско-правового регулирования отношений собственности в социальной сфере; выработке теоретических основ правового воздействия на участников правоотношений; разработке предложений по совершенствованию законодательства, в том числе касающихся профилактики коррупции в сфере социальной собственности.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

-   выявить особенности социальной сферы как объекта правового

воздействия;

-      исследовать специфику осуществления права публичной

собственности для поддержки социально незащищенных слоев населения и

обеспечения конституционных гарантий;

  1. изучить с точки зрения эффективности и необходимости внедрения гражданско-правового воздействия формы осуществления права государственной и муниципальной собственности;
  2. определить возможности и пределы использования права частной собственности для достижения социальных целей;

5


-    раскрыть правовую природу способов и форм реализации

правомочий собственника некоммерческими организациями в целях создания

системы социального обеспечения;

  1. рассмотреть специфику вещно-правовых отношений, возникающих при создании специализированных фондов, реализующих социальные задачи;
  2. выявить недостатки современного законодательства, затрудняющие эффективное осуществление прав граждан, имеющих право на меры социальной поддержки за счет как публичной, так и частной собственности;
  1. разработать и обосновать предложения по совершенствованию законодательства, учитывающие социальную функцию собственности;
  2. выявить основные проблемы реализации указанной функции в судебной и судебно-арбитражной практике и предложить практические рекомендации по их разрешению.

Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучный (диалектический) и частнонаучные методы познания (сравнительно-правовой, исторический, формально-логический, аналитический и др.), а также связанные с ними методы и приемы современных научных отраслей права.

В процессе исследования применялись метод сравнительного правоведения (сопоставление правовых институтов, которые регулируют отношения в рассматриваемой сфере в отечественном и зарубежном праве); историко-правовой метод, позволивший выявить специфику воздействия конкретно-исторических условий на формирование гражданско-правового регулирования системы социального обеспечения в отечественном праве на определенных исторических этапах; методы анализа и обобщения научных, нормативно-правовых и практических материалов; толкования закона, а также правового моделирования.

При разработке теоретических вопросов темы и практических рекомендаций мы опирались на исследования отечественных и зарубежных

6


ученых, касающиеся проблем нормативного регулирования вопросов осуществления права собственности в сфере обеспечения социальных прав и законных интересов граждан, имеющие значение для изучения и решения исследуемого круга проблем.

Степень научной разработанности и теоретическая основа диссертационного исследования. В правовой науке основные исследовательские усилия были направлены на разработку проблем социальной функции собственности с точки зрения конституционно-правовой науки и науки права социального обеспечения. Несмотря на свою актуальность, проблемы совершенствования гражданско-правового регулирования реализации прав публичного и частного собственника в социальной сфере до сих пор не привлекли к себе должного внимания ученых. Одна из причин проведения настоящего исследования заключается в отсутствии комплексных разработок по данной проблематике.

В правовой науке вопрос о социальной природе собственности рассматривается в основном в связи с иными конституционными, гражданско-правовыми, социальными институтами, что нашло отражение в фундаментальных исследованиях известных ученых (дореволюционных, советских и современных): М.М. Агаркова, Е.Г. Азаровой, В.К. Андреева, А.В. Бенедиктова, Д.М. Генкина, В.П. Грибанова, СП. Гришаева, В.А. Дозорцева, А.А. Иванова, О.С Иоффе, Н.В. Козловой, СМ. Корнеева, О.Е. Кутафина, В.Д. Мазаева, У. Маттеи, Д.И. Мейера, В.П. Мозолина, Д.В. Пяткова, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, В.А. Рыбакова, P.O. Халфиной, В.Е. Чиркина, Л.В. Щенниковой, Г.Ф. Шершеневича. В.Ф. Яковлева и др.

Комплексное исследование специфики социальной природы публичной собственности обусловило обращение к специальным работам представителей юридической науки, отражающим проблемы осуществления права публичной собственности: Б.Н. Алейникова, В.К. Андреева, Г.Н. Андреевой, З.А. Ахметьяновой, М.В. Баглая, А.В. Баркова, А.А. Батяева,

7


О.Е. Блинкова, M.B. Власовой, З.Ш. Гафурова, П.К. Гончарова, В.П. Камышанского, В.В. Лопаевой, Р.А. Майданика, Е.В. Моисеевой, B.C. Нерсесянц, А.А. Нуртдинова, С.Я. Сорокиной, Н.С. Тимофеева, Е.М. Тужиловой-Орданской, Д.О. Тузова, В.А. Хохлова и др.

Но трудов, которые комплексно, с теоретических и практических позиций, рассматривали бы особенности правового регулирования отношений собственности в социальной сфере, в отечественном гражданском праве не было.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили правовые акты РФ и субъектов РФ, нормы которых регулируют вопросы собственности в социальной сфере; нормативные правовые акты зарубежных стран, касающиеся темы исследования; судебная и судебно-арбитражная практика в области осуществления права собственности в целях реализации социальной функции государства (проанализированы материалы более пятисот дел, рассмотренных судами различных инстанций, опубликованные в печати и собранные автором лично); деятельность некоммерческих организаций в социальной сфере, изученная и обобщенная на основе данных, опубликованных в СМИ и сети «Интернет»; статистические данные, свидетельствующие о социальном характере вещных прав.

Научная новизна диссертации определяется тем, что впервые глубоко и комплексно, на монографическом уровне исследована проблема социальной природы права собственности, связанные с нею способы правового воздействия на участников отношений в сфере социального обеспечения.

В работе сформулирована концепция социальной функции права собственности, позволившая выявить ряд существенных недостатков в гражданско-правовом регулировании отношений по предоставлению мер социальной поддержки и созданию системы гарантий достойного уровня жизни, а также наметить основные направления совершенствования гражданского законодательства.

8


Сформулированы новые понятия и принципы осуществления права собственности в социальной сфере, поставлен и решен вопрос о наиболее приемлемых формах собственности при реализации такого рода отношений; предложен новый подход к преодолению концептуальных противоречий в институтах обязательного страхования и права собственности; сделаны предложения по усилению защиты прав собственника, участвующего в отношениях социального обеспечения.

При исследовании видов некоммерческих организаций, действующих в социальной сфере, были предложены такие классификационные критерии, как форма собственности, организационно-правовая форма, область деятельности. На основании последнего из указанных критериев обособлена группа специализированных фондов, осуществляющих задачи пенсионного и социального обеспечения.

В работе делается вывод о том, что следует дополнительно финансировать социальную сферу за счет частной собственности, в частности, пенсионного обеспечения. В связи с этим в работе обоснована необходимость распространения на средства пенсионных накоплений, учитываемых на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица, вещно-правового режима права собственности, что позволит более эффективно обеспечить защиту прав застрахованных лиц на получение в будущем пенсионных страховых выплат.

Исходя из права собственности застрахованного лица на средства пенсионных накоплений сформулировано положение, согласно которому законодательство должно более надежно обеспечить возможность наследования средств пенсионных накоплений в части, не полученной застрахованным лицом.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Социальная сфера относится к объектам гражданско-правового регулирования. Через механизм гражданско-правового регулирования отношений   частной   и   публичной   собственности   реализуется   одна   из

9


основополагающих    задач    современного    государства    -    обеспечение достойного качества жизни каждого гражданина.

2.  В основе гражданско-правового регулирования социальной сферы

лежит принцип обеспечения баланса интересов частного собственника и

государства, при котором часть затрат на удовлетворение социальных

потребностей должна возлагаться на частного собственника.

Реализация этого принципа возможна через создание, во-первых, системы гарантий приобретения и прекращения права собственности, ее защиты в соответствии с законом; во-вторых, механизма справедливого перераспределения материальных благ путем закрепления в законе способов принудительного их изъятия для достижения социальных целей; в-третьих, эффективной системы использования публичной собственности, предусматривающей не только возможность бюджетного финансирования социальной сферы, но и извлечение прибыли за счет использования государственного и муниципального имущества.

3.    В законодательство, регулирующее отношения социального

обеспечения за счет имущества, находящегося в собственности физических и

юридических лиц (в частности, денежных средств, составляющих

накопительную часть трудовой пенсии), необходимо включить правила о

возможности применения к такого рода отношениям норм об осуществлении

права собственности в его вещно-правовом контексте, обеспечения

возможности применения вещно-правовых способов защиты в отношении

отдельных видов имущества, не являющихся вещами.

4.    В целях решения социальных задач признается возможность

ограничения государством правомочий частного собственника в тех случаях,

когда объект права частной собственности необходим для решения

социальных задач государства. В связи с этим целесообразно закрепить в п. 2

ст. 209 ГК РФ положение о юридических основаниях ограничения права

собственности, среди которых должно быть названо возложение на

собственника социальных функций.

10


5.   Возможно существование двух различных режимов публичного

(государственного и муниципального) имущества, первый из которых

должен устанавливаться в отношении имущества, находящегося

исключительно в публичной собственности (так называемое имущество

общественного назначения: стратегические объекты, используемые для

обеспечения экономической и политической безопасности государства и

всего общества; объекты, обеспечивающие реализацию социальных функций

государства; объекты, реализующие экономические функции государства

(объекты фундаментальной науки, инновационные компании,

государственные корпорации и т. д.); второй - касается муниципальной

собственности и коммерческой собственности государства (приносящей

прибыль). Следовательно, сокращение коммерческой собственности

государства не является позитивной тенденцией.

  1. Достижение социальных целей государства должно осуществляться преимущественно в рамках государственной и муниципальной форм собственности; однако для осуществления социальных функций в условиях возрастающей финансовой нагрузки на средства бюджета необходимо возложение обязанности по софинансированию обеспечения социальных услуг и выплат на некоммерческие организации и физических лиц за счет частной формы собственности.
  2. Специальные способы приобретения права собственности публично-правовыми образованиями для последующего выполнения социальных функций систематизируются на способы, связанные: с принудительным изъятием имущества частного собственника (национализация, реквизиция, конфискация, иные случаи принудительного изъятия государством имущества из частного владения; налоги и иные обязательные платежи (пошлины, сборы и т. д.)); совершением сделок и юридически значимых действий с имуществом собственника (переход по наследству выморочного имущества; приобретение бесхозяйного недвижимого имущества; перераспределение      имущества     между     РФ,      субъектами      РФ      и

11


муниципальными        образованиями);        использованием        публичной

собственности для получения дополнительного дохода от использования имущества (добыча полезных ископаемых и других ресурсов; приобретение имущества в результате заключения соглашений о разделе продукции; осуществление государственной инвестиционной деятельности).

8.  Совершенствование системы указанных способов должно включать

в себя закрепление в законе правил, согласно которым при осуществлении

принудительного изъятия государством имущества из частного владения

решение об изъятии может приниматься только в судебном порядке; должна

быть предусмотрена возможность оспаривания стоимости имущества,

установленной в порядке административной процедуры.

Для исключения случаев, когда социально значимое имущество (например, объекты коммунальной инфраструктуры) является бесхозяйным, следует закрепить в законе обязанность (а не право) муниципальных образований и городов федерального значения в лице уполномоченных органов обращаться в суд с требованием о признании соответствующего права собственности (п. п. 3, 4 ст. 225 ГК РФ). По этой же причине необходимо принятие специального закона о порядке учета и принятия в собственность выморочного имущества.

9.  Особенности реализации права публичного собственника в отличие

от реализации прав частного собственника в социальной сфере обусловлены:

  1. целями осуществления права собственности, связанными с перераспределением, накоплением имущества и использованием его на социальные и публичные нужды общества;
  2. ограничением полномочий собственника по распоряжению разнообразными объектами права собственности в связи с необходимостью обеспечения публичных функций;

-  формами осуществления права собственности, различающимися в





зависимости от того, является ли имущество распределенным или

нераспределенным. Имеются в виду формы  вещно-правовые (при передаче

12


имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, а в отдельных случаях и в собственность, в частности, государственным корпорациям); договорные (передача имущества публичного собственника в аренду, доверительное управление, по договору коммерческой концессии); корпоративные (осуществление управления ценными бумагами, находящимися в государственной собственности); непосредственные (при управлении имуществом, входящим в состав бюджета РФ, субъектов РФ или муниципальных образований);

- выступлением от имени публично-правовых образований при реализации правомочий собственника государственных органов, действующих в качестве юридического лица.

10. Использование вещно-правовых способов осуществления права публичной собственности, несмотря на низкую эффективность, оправдано социальными целями организаций, которым такое имущество передается. Поддерживая мнение о необходимости исключения из гражданского оборота унитарных предприятий, считаем обоснованным сохранение права хозяйственного ведения для государственных корпораций, что позволит более эффективно осуществлять государственный контроль над этими организациями. Необходимым элементом современной социальной сферы признаны также некоммерческие организации в форме учреждений, которые посредством имущества, переданного им в оперативное управление, осуществляют финансирование ряда социальных институтов, например дошкольное, среднее и высшее образование.

Эффективность договорных форм реализации права публичной собственности обусловлена возможностью контроля за осуществлением хозяйственной деятельности с использованием государственного имущества (при доверительном управлении), определения целей использования имущества (при арендных отношениях), потенциальным привлечением частного капитала к управлению коммунальным комплексом и инвестированию   в   него   средств   при   преимущественном   сохранении

13


региональной      (муниципальной)      собственности      на      коммунальную инфраструктуру

  1. При предоставлении субъектами РФ дополнительных мер социальной поддержки, не предусмотренных федеральным законодательством, финансирование расходов на их предоставление (убытков) в рамках гражданско-правового регулирования должно быть возложено на субъект Российской Федерации. Однако вопрос о недостаточности денежных средств в бюджете субъекта РФ или муниципального образования должен решаться в рамках межбюджетных (а не гражданско-правовых) отношений.
  2. Реализация отношений собственности в социальной сфере с привлечением специализированных фондов (пенсионных, социального и медицинского страхования) требует осуществления государственного финансирования (за счет средств страховых взносов, поступающих в бюджет и имеющих статус публичной собственности) и софинансирования за счет частной собственности физических и юридических лиц (посредством аккумуляции денежных средств вкладчиков, участников страховых отношений в особом порядке).

13.  На денежные средства, составляющие базовую и страховую часть

пенсионного обеспечения, входящие в состав казны РФ, распространяется

право собственности Российской Федерации. Эти средства не могут

передаваться в оперативное управление Пенсионному фонду РФ, который в

отношении денежных средств выступает не собственником, а главным

распорядителем. В то же время поскольку источником формирования

страховой части пенсии изначально являются страховые взносы,

учитываемые на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица и

подлежащие своевременной выплате в случаях, установленных законом,

постольку с точки зрения гражданского права данная правовая конструкция

представляет собой депонирование исполнения, что исключает возможность

14


РФ   и   Пенсионного   фонда  РФ   распоряжаться   указанными   денежными средствами.

14.    Денежные средства накопительной части трудовой пенсии

являются собственностью застрахованного лица, несмотря на их фактическое

отражение на счетах Пенсионного фонда РФ, негосударственных

пенсионных фондов либо управляющих компаний.

Для реализации механизма передачи накопительной части трудовой пенсии по распоряжению застрахованного лица управляющим компаниям либо негосударственным пенсионным фондам требуется либо закрепление в законе НПФ и управляющей компании в качестве сособственников в интересах застрахованного лица, либо оформление такой передачи договором субдоверительного управления.

В связи с признанием права собственности застрахованного лица на средства пенсионных накоплений внесено предложение об изменении п. 3 Постановления Правительства РФ от 3 ноября 2007 г. № 742 «Об утверждении Правил выплаты негосударственным Пенсионным фондом, осуществляющим обязательное пенсионное страхование, правопреемникам умершего застрахованного лица средств пенсионных накоплений, учтенных на пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии». Предлагается исключить из него правило о том, что правопреемники лишаются права на получение средств пенсионных накоплений умершего застрахованного лица, в случае если смерть этого лица наступила после назначения ему накопительной части трудовой пенсии.

  1. Доход, полученный от инвестирования средств пенсионных накоплений, принадлежащих на праве собственности застрахованным лицам, не может направляться на формирование имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности негосударственного пенсионного фонда.
  2. В случае изменения правового статуса (типа) бюджетного учреждения, оказывающего социальные услуги, на автономное бюджетное учреждение   его   собственник   должен   продолжать   нести   субсидиарную

15


ответственность по долгам учреждения, возникшим до изменения типа учреждения.

Отсутствие у бюджетного и автономного учреждения такой гарантии как субсидиарная ответственность собственника, лишает кредиторов уверенности в защите их прав.

В целях укрепления имущественных отношений бюджетных и автономных учреждений с кредиторами целесообразно также применение такого гражданско-правового имущественного механизма обеспечения прав кредиторов, как поручительство и предоставление возможности прибегнуть к процедурам банкротства в случае несостоятельности автономного учреждения. В этих целях должно быть изменено содержание п. 1 ст. 65 ГКРФ.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что научные положения, предложения, сформулированные в ней, отражают специфику гражданско-правового регулирования права собственности в социальной сфере и правового положения субъектов этого права, а также значение гражданско-правового регулирования в осуществлении надлежащего обеспечения права граждан на достойный уровень жизни.

Практическая значимость диссертационного исследования. Результаты исследования в виде сформулированных положений и выводов могут быть использованы: в правотворческой деятельности, направленной на оптимизацию и совершенствование действующего законодательства, регулирующего осуществление права собственности в социальной сфере; в правоприменительной практике судов (общей юрисдикции и арбитражных) в целях ее унификации; в деятельности некоммерческих организаций, осуществляющих обеспечение социальных прав населения, в том числе при разработке и принятии ими локальных нормативных актов; при проведении исследований в области гражданского права; в учебном процессе высших учебных заведений юридического профиля; при обучении и переподготовке судей и помощников судей.

16


Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные теоретические и практические положения исследования нашли отражение в пяти монографиях, учебных пособиях и статьях, опубликованных в изданиях, рецензируемых ВАК, а также иных изданиях (общий объем опубликованных работ автора составляет более 70 п. л.).

Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования содержались в докладах, сделанных на Всероссийской научно-практической конференции «200-летие Министерства юстиции России: история и пути развития органов и учреждений» (Академия права и управления Минюста России, 14-15 декабря 2001 г.), Международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции РФ (Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина, 3-4 декабря 2008 г.), Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях» (Башкирский государственный университет, 2009 г.), Международной научно-практической конференции «Собственность и право собственности субъектов Российской Федерации» (Коломенский государственный педагогический институт, 16 - 17 мая 2008 г.), Международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики» (Институт (филиал) МГЮА в г. Кирове, 3 декабря 2009 г.), Международной научно-практической конференции «Защита прав в России и в других странах Совета Европы: современное состояние и проблемы гармонизации» (Институт государства и права РАН, Кубанский государственный университет, Краснодарский краевой суд, 14-17 октября 2010 г.) и ряде других.

Основные положения диссертационного исследования применяются в практической деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

17


Структура и основное содержание диссертационного исследования

определяются его объектом, предметом, целью и задачами. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих в себя одиннадцать параграфов, заключения и библиографии.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются объект и предмет исследования, его цель и задачи, указывается теоретическая и методологическая основа исследования, дается характеристика научной новизны и практической значимости, формулируются теоретические положения, выносимые на защиту, сообщается об апробации результатов исследования.

Первая глава «Вещные отношения в социальной сфере как объект воздействия гражданско-правовых норм» посвящена понятию социальной сферы как объекта правового воздействия, особенностям ее правового регулирования гражданско-правовыми нормами, а также вещным имущественным отношениям, которые возникают в социальной сфере и обеспечивают ее существование.

В первом параграфе «Социальная сфера как объект гражданско-правового регулирования» рассмотрено понятие социальной сферы, а также возможности гражданско-правового регулирования социальных отношений.

Следуя методу восхождения от абстрактного к конкретному, вначале проясняется смысл ряда более общих понятий, прежде всего такого, как «социальная сфера». Существует несколько подходов к определению социальной сферы. С точки зрения экономики социальную сферу традиционно определяют как сферу услуг, непроизводственную сферу удовлетворения материальных и духовых потребностей, взаимосвязанную совокупность      функциональных      комплексов      народного      хозяйства,

18


деятельность которых направлена на обеспечение высокого качества жизни населения (Л.В. Агапова, Б.М. Генкин, Н.П. Гуляева, Л.Ш. Лозовский, Ю.Ю. Отварухина, К.Ф. Пузыня, Б.А. Райзберг, Е.Б. Стародубцева). С позиций философии под социальной сферой подразумеваются отношения между людьми, общественными образованиями по поводу формирования и удовлетворения насущных потребностей, обеспечивающих воспроизводство человека (Б.В. Бойцов, Ю.В. Крянев, М.А. Кузнецов, В.Н. Шевченко).

Для целей правового регулирования понятие социальной сферы определяется в узком смысле как совокупность публичных услуг, направленных на обеспечение достойного уровня жизни каждого гражданина РФ. В работе обоснован вывод о том, что имущественную основу социальной сферы составляют, с одной стороны, отношения собственности, с другой -отношения по распределению и перераспределению материальных благ.

Поскольку человек в Российской Федерации объявлен высшей ценностью, целью деятельности государства является обеспечение высокого качества жизни населения страны. В правовой науке общепризнано, что достижение указанной цели - задача социального государства (ст. 7 Конституции РФ), один из принципов деятельности которого заключается в перераспределении национального дохода в интересах общества в целом, социально незащищенных слоев населения в частности. В связи с этим конституционно-правовая обязанность государства должна быть основана на справедливости, предполагающей равенство прав.

В работе отмечено, что правовое воздействие на социальную сферу заключается в обеспечении соотношения (баланса) неприкосновенности частной собственности и ее ограничений в виде изъятия в пользу незащищенных социальных слоев, не участвующих в общественном производстве (студенты, пенсионеры, инвалиды, дети и т. д.). Такое воздействие должно осуществляться посредством как конституционных норм, так и положений гражданского законодательства.

19


В решении социальных вопросов имеет значение частная собственность. И. Юргенс, оценивая современное состояние правового регулирования, отмечает: «Частная собственность, ее укрепление и защищенность в рыночном экономическом порядке выступают универсальной мерой благополучия и отдельных граждан, и общества в целом, и его среднего класса»1.

Область правового воздействия на социальную сферу не ограничивается исключительно публичным законодательством, в том числе законодательством социальным. Имущественная основа социальной сферы с позиций ее формирования, перераспределения находится в тесной связи с гражданско-правовым регулированием института собственности, в частности с теми его нормами, которые определяют приобретение, осуществление и прекращение прав отдельных собственников, являющихся субъектами социальной сферы (публично-правовые образования, специализированные некоммерческие организации, граждане и др.).

Гражданско-правовое регулирование социальной сферы способствует решению, в частности, следующих задач:

- предоставление возможности максимально использовать материальные блага, находящиеся в частной собственности, путем создания эффективного механизма ее защиты и охраны нормами права собственности как института гражданского права и другими гражданско-правовыми нормами;

- создание системы перераспределения материальных благ между экономически активными и пассивными социальными группами населения (лица, в отношении которых необходимо применение мер социальной поддержки). В рамках этой системы часть материальных благ, приобретенных первыми, безвозмездно перераспределяется в пользу вторых посредством  норм  не только  налогового,  бюджетного законодательства,

1 URL: http://www.rg.ra/printable/2011/02/28/mlog.html.

20


законодательства в сфере социального обеспечения, но и законодательства гражданского;

- использование государственной собственности для создания материальных благ в целях их последующего распределения, в том числе на работу государственного аппарата, занятого в данной сфере.

Во втором параграфе «Регулирование отношений в социальной сфере посредством гражданско-правовых норм» анализируются общественные отношения в социальной сфере, на которые, наряду с нормами иных отраслей права, оказывают воздействие гражданско-правовые нормы.

В диссертации отмечено, что регулируемые посредством гражданско-правовых норм отношения в социальной сфере необходимо исследовать в статике и динамике.

Представляется, что в статике гражданское право должно предусматривать гарантии интересов собственника, создание резервов социальных выплат и эффективное использование публичной собственности.

Обращается внимание на то, что в настоящее время правовое регулирование отношений собственности имеет ряд недостатков, к которым относится отсутствие четкого понятия права собственности, раскрывающего сущность этого права.

Следовательно, необходимо закрепить социально-правовую функцию частной собственности в законе, отразив ограничение прав собственника по основаниям и в случаях, установленных законом. В качестве примера подобных ограничений в работе рассмотрено исполнение частным собственником публичных обязанностей по уплате обязательных платежей. В законе следует закрепить механизм изъятия у одних лиц, владеющих собственностью, некоторой части денежных средств для обеспечения государственных социальных гарантий в отношении граждан, нуждающихся в социальной защите. В частности, существующий дефицит Пенсионного

21


фонда РФ покрывать не из федерального бюджета, а за счет частной собственности2.

В работе представлены разные правовые режимы имущества, используемого в социальной сфере. Правовой режим имущества «общественного назначения», которое может находиться в государственной или муниципальной собственности и не использоваться в коммерческих целях; правовой режим имущества государственных и муниципальных образований, используемого в коммерческих целях.

В динамике рассмотрены имущественные отношения по оказанию социальных услуг, которые квалифицируются в работе в качестве гражданско-правовых отношений, вне зависимости от их финансирования из частных или бюджетных средств. При этом под социальной услугой понимаются не только те услуги, которые оказываются гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, но и любые услуги, являющиеся конституционными гарантиями граждан.

В третьем параграфе «Особенности вещных прав, реализуемых в социальной сфере» анализируются вещные права, являющиеся основой осуществления социальных функций.

Делается вывод о том, что в указанной сфере базисным является правоотношение собственности как отношение, позволяющее формировать и приумножать материальные блага и, кроме того, обеспечивающее развитие рыночных отношений. Данный подход получил название теории социальной функции собственности (Л. Дюги) и позволил закрепить в конституциях ряда европейских государств ограничение права частной собственности. Отсутствие такого подхода в российском праве является недостатком отечественного законодательства.

В работе отмечено, что в российском праве не получила закрепления особая природа государственной (публичной) собственности. Нет специальных    законов,     регулирующих    публичную     собственность    и

2 URL: http://www.rg.ru/2011/03/03/pensii.html.

22


устанавливающих ее особый правовой режим, отличающийся от действующего гражданско-правового режима собственности.

Обосновывается вывод о целесообразности закрепления в законе обязанностей публичного собственника в части определения судьбы бесхозяйного имущества, предназначенного для осуществления социальных целей.

В работе систематизированы способы осуществления права публичной собственности.

Выявлены три группы способов осуществления государственной (муниципальной) собственности: непосредственное осуществление государством права собственности на денежные средства и имущество, находящиеся в казне; передача имущества частным лицам с инвестиционными целями (участие государства в деятельности частных коммерческих организаций путем внесения государственной собственности в качестве вкладов в их уставные капиталы, заключение договоров концессии и др.); закрепление имущества за специализированными государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями соответственно на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Вторая глава «Формы и виды права собственности в социальной сфере» посвящена комплексу вопросов, связанных с современными научными взглядами на сущность, формы и виды права собственности с учетом их преломления в социальной сфере.

Первый параграф «Современное учение о сущности права собственности (научная дискуссия)» имеет базовое значение для последующего исследования конкретных форм собственности и видов права собственности в социальной сфере.

Вначале определено, что современная правовая наука понимает под правом собственности и каковы основные научные подходы к данному понятию. В дальнейшем установлено, что одной из методологических проблем института права собственности является форма собственности. В

23


современной цивилистике доминирует мнение, в соответствии с которым форма собственности является категорией, имеющей сугубо экономическое значение. Однако особенности права собственности связаны не со статусом собственника, а с правовым режимом его имущества (О.Ю. Боярова, В.Г. Голубцов, В.А. Дозорцев, Е.А. Суханов, Л.В. Щенникова).

В науке гражданского права существует также представление о форме собственности как об экономико-правовой категории (А.В. Венедиктов, Н.Д. Егоров, А.А. Иванов, А.В. Колпакова, В.П. Мозолин, Н.К. Нарозников, В.А. Рыбаков, О.Н. Садиков, В.А. Тархов, Ю.К. Толстой). Дискуссионными являются и основания выделения форм собственности. В частности, к ним относят тип присвоения (А.В. Венедиктов, В.А. Тархов, В.А. Рыбаков), целевую направленность при обеспечении частных или публичных интересов (А.В. Колпакова), вид субъекта присвоения (М.В. Колганов).

Принятие за основу позиции об экономико-правовом характере формы собственности, позволяет прийти к выводу о том, что основанием для выделения форм собственности является правовой статус обладателя права, поскольку особенности осуществления права собственности связаны с объемом прав и обязанностей, представленных конкретному субъекту права собственности.

Исследование форм собственности в зависимости от вида субъекта права, выявило необходимость различать виды права собственности в зависимости от его субъекта: право собственности Российской Федерации, право собственности субъектов Российской Федерации, право собственности муниципальных образований, право собственности отдельных организационно-правовых форм юридических лиц и право собственности физических лиц.

Второй параграф «О формах собственности в сфере социальных правоотношений» посвящен социальному назначению отдельных форм собственности.

24


В работе констатируется, что достижение социальных целей государства должно осуществляться в первую очередь в рамках государственной и муниципальной форм собственности. При этом функции государственной собственности в принципе тесно связаны с функциями государства.

Действующим законодательством урегулировано лишь правовое положение публично-правовых образований как участников гражданского оборота, определены субъекты и ряд объектов государственной и муниципальной собственности. В работе отмечено, что необходимо предусмотреть в гражданском законодательстве нормы, регламентирующие особенности осуществления права публичной собственности. Эти особенности связаны с определением целей, включая социальные, и способов осуществления права публичной собственности.

В диссертации поддерживается необходимость законодательного

воплощения              концепции             публичной              собственности

(Г.Н. Андреева, В.Г. Голубцов, В.Д. Мазаев и др.) и исследования отдельных гражданско-правовых аспектов осуществления социальной функции государства через реализацию правомочий публичного собственника.

На основе анализа специальной литературы и действующего законодательства в работе установлено, что в современной экономической ситуации существует объективная невозможность решения всех социальных проблем за счет государственной и муниципальной форм собственности, в связи с чем для решения социальных задач активно используются иные формы собственности.

Так, проводимой в России реформой пенсионного страхования предусмотрено привлечение средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц, в пенсионные накопления, гражданско-правовой статус которых действующим законодательством не определен.

При исследовании полномочий Пенсионного фонда РФ, прав и обязанностей    негосударственных    пенсионных    фондов,    управляющих

25


компаний, вкладчиков и застрахованных лиц, выявлено, что есть основания признать застрахованных лиц субъектами права собственности на средства пенсионных накоплении.

При таком подходе возникает вопрос о юридических основаниях передачи денежных средств застрахованных лиц во владение негосударственному пенсионному фонду и управляющим компаниям. Исследование правоотношений, возникающих между застрахованными лицами и указанными организациями, позволило сформулировать вывод о том, что на средства пенсионных накоплений может быть установлен законом режим доверительного управлении, при котором находящиеся в собственности застрахованного лица средства пенсионных накоплений передаются в распоряжение организаций, осуществляющих управление ими в интересах собственника. Использование договора доверительного управления имуществом предполагает возмещение убытков в случае нарушения доверительным управляющим обязанностей по добросовестному и прибыльному осуществлению управления средствами пенсионных накоплений (ст. 1022 ПС РФ).

В работе подчеркнуто развитие в социальной сфере такой формы собственности юридических лиц, как некоммерческих организаций. В рыночной экономике на негосударственные некоммерческие структуры возлагаются функции, которые ранее традиционно выполнялись государством, в результате чего некоммерческие организации удовлетворяют потребности в социальных услугах, в большей степени следуя законам рынка, нежели государственные организации (быстрая реакция на спрос, экономия издержек производства, активная разработка новых направлений деятельности и др.)

Третья глава «Отношения собственности в социальной сфере с участием публично-правовых образований» посвящена особенностям приобретения и осуществления права государственной (муниципальной) собственности для достижения социальных целей, а также рассмотрению

26


вопроса   об   обеспечении   прав   отдельных   категорий   граждан   за   счет имущества публично-правовых образований.

В первом параграфе «Особенности приобретения и осуществления права собственности публично-правовыми образованиями для достижения социальных целей» определено, что решение социальных задач, являющееся одной из основных целей государства, невозможно без стабильной экономической основы, которую составляет собственность публично-правовых образований. В данном параграфе исследуются вопросы, связанные с формированием имущественной основы, осуществлением права публичной собственности, позволяющей наиболее эффективно реализовать социальную политику государства. Значительное место уделено исследованию классификации способов приобретения права публичной собственности.

С учетом правоприменительной практики в работе выделены общегражданские способы приобретения права государственной (муниципальной) собственности любым субъектом гражданского оборота (первая группа) и специальные способы приобретения права собственности (вторая группа).

Вторая группа включает в себя способы, на основании которых собственником может стать только публично-правовое образование. Это, во-первых, случаи принудительного изъятия государством имущества из частного владения (национализация, реквизиция, конфискация); налоги, другие обязательные платежи: пошлины, сборы и т. д.); во-вторых, способы, которые связаны с совершением юридически значимых действий с имуществом собственника, в том числе для получения дополнительного дохода от использования имущества. Ко второй группе относится также переход выморочного имущества к государству или муниципальному образованию по наследству; приобретение бесхозяйного недвижимого имущества, перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями и др.).

27


Анализ особенностей приобретения права публичной собственности посредством принудительного изъятия дал возможность обосновать вывод об отсутствии в действующем законодательстве детально разработанной системы гарантий, которая обеспечила бы соблюдение баланса публичных и частных интересов. Например, законом не урегулированы основания и способы оспаривания в суде стоимости принудительно выкупаемого имущества. В работе сформулированы предложения, направленные на восполнение существующих пробелов.

В рамках группы способов, основанных на принудительном изъятии имущества, выявлены такие их виды, которые традиционно регулируются комплексно. В ряде случаев ГК РФ вообще не содержит упоминания о них. Так, приобретение права собственности на имущество, полученное в результате уплаты налогов, регулируется бюджетным законодательством, что не изменяет его гражданско-правовой природы как основания приобретения права собственности.

Установлен ряд пробелов в правовом регулировании способов, связанных с совершением сделок и иных юридически значимых действий с имуществом собственника, предложены пути их восполнения. В частности, обосновано, что при приобретении права собственности на выморочное имущество требуется решать не только правовые вопросы, связанные, например, с моментом приобретения права собственности, но и организационные вопросы, позволяющие разграничивать компетенцию различных публичных собственников.

Специфическим способом приобретения прав собственника, основанным на административном акте, является передача государственного или муниципального имущества от одного публичного собственника другому, посредством которой перераспределяются права и обязанности государственных органов и органов местного самоуправления.

В данном параграфе выявлены также особенности осуществления права собственности публично-правовыми образованиями. Они состоят в

28


специфике целей и форм осуществления права, а также объектов и субъектов права.

В результате исследования целей осуществления права публичной собственности в работе определено, что они связаны с перераспределением, накоплением имущества и использованием его на социальные и публичные нужды общества.

При исследовании объектов права собственности государства и муниципальных образований приняты во внимание следующие особенности. Во-первых, объекты права публичной собственности имеют различный правовой режим, причем специальное правовое регулирование осуществляется только в отношении объектов, изъятых из оборота. Во-вторых, разный правовой режим осуществления права собственности должен быть в отношении имущества, которое находится только в собственности государства (муниципального образования) для реализации публичных, в том числе социальных, функций, и правовой режим «коммерческой» государственной собственности. В частности, в работе указывается, что публичный собственник может свободно осуществлять приватизацию «коммерческой» собственности, а также распоряжение ею в иных формах, тогда как распоряжение имуществом, которое предназначено для осуществления социальных функций, может осуществляться в исключительных случаях. При этом формы осуществления права публичной собственности различаются в зависимости от того, является ли имущество распределенным или нераспределенным.

Рассмотрены вещно-правовые формы осуществления права собственности (при передаче имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, а в отдельных случаях и в собственность); договорные (передача имущества публичного собственника в аренду, доверительное управление, по договору коммерческой концессии); корпоративные (осуществление управления ценными бумагами, находящимися    в    государственной    собственности);    непосредственные

29


(управление имуществом, входящим в состав бюджета РФ, субъектов РФ или муниципальных образований в отношении нераспределенного имущества).

Особенности осуществления права публичной собственности связаны со спецификой субъекта такого права. Одной из таких особенностей является реализация правомочий собственника государственными органами. В этом случае наличие статуса юридического лица значения не имеет, поскольку право собственности практически осуществляет само публично-правовое образование (через органы), а не юридическое лицо (как правило, учреждение) от его имени.

Второй параграф «Формы осуществления права собственности публично-правовыми образованиями для достижения социальных целей» посвящен характеристике вещно-правовых, договорных и корпоративных форм осуществления права собственности публично-правовыми образованиями для достижения социальных целей, а также решения проблем, возникающих в связи с этим.

В работе обращено внимание на низкую эффективность вещно-правовых способов осуществления права государственной и муниципальной собственности. Судебная практика свидетельствует о ряде злоупотреблений, которые, несмотря на ограничения, установленные законом, имеют место в деятельности государственных (муниципальных) унитарных предприятий, обладающих правом хозяйственного ведения («обход» приватизации, отказ от права хозяйственного ведения в пользу собственника, нарушение требований закона о совершении крупных сделок, их оспаривание в суде и т. д.).

Отмечается также, что передача государственного имущества в собственность государственных корпораций приводит к его бесконтрольному использованию.

В работе высказано сомнение в необходимости полного отказа от права хозяйственного ведения, который намереваются осуществить разработчики изменений в ГК РФ в соответствии с Концепцией развития

30


гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.).

Право оперативного управления также расценивается в работе как необходимая форма финансирования традиционно неприбыльных сфер общественной жизни за счет средств бюджета (образование, коммунальное обслуживание, здравоохранение, обеспечение прав инвалидов и т. д.).

Анализ договорной формы осуществления права публичной собственности показал, что ее традиционными видами продолжают оставаться передача имущества по договорам доверительного управления, аренды, коммерческой концессии и т. п.

Передача имущества в доверительное управление не порождает права собственности либо иных вещных прав у доверительного управляющего, однако особое значение при этом способе осуществления права публичной собственности приобретает предоставляемая собственнику (учредителю такого управления) возможность осуществления контроля за использованием имуществом.

При исследовании аспектов распоряжения имуществом публичного собственника посредством заключения договора аренды в социальной сфере также установлен ряд особенностей. В их числе цели передачи имущества в аренду, заключающиеся в получении постоянного фиксированного дохода (что обеспечивает финансирование социальных задач); целевое использование имущества (сохранение социального назначения имущества при изменении формы собственности организации, например, размещение частного детского сада вместо муниципального), обязанность возврата имущества собственнику по окончании аренды и др. Размер арендной платы устанавливается за счет системы коэффициентов, утвержденных государственными органами и органами местного самоуправления, таким образом, чтобы избежать коррупции при извлечении прибыли из арендованного имущества, в реализации прав арендодателя и арендатора

31


существует ряд ограничений, в частности публичный собственник вправе установить определенные ограничения по использованию государственного имущества или наложить на арендатора определенные обязанности по использованию арендованного имущества и даже по осуществлению арендатором определенной деятельности в социальных целях.

В работе обосновано, что наиболее удачным видом осуществления права собственности в договорной форме является привлечение частного бизнеса к дополнительному финансированию коммунального комплекса социальной инфрастуктуры при преимущественном сохранении региональной (муниципальной) собственности путем заключения концессионных соглашений. Особенно это касается таких объектов собственности, как системы тепло- и водоснабжения, где за счет ресурсосберегающих мероприятий может быть достигнут серьезный экономический эффект. Анализ правоприменительной практики показал, что в настоящее время указанные договоры заключаются крайне редко.

В данном параграфе дана оценка осуществления права публичной собственности посредством корпоративных форм. Выявлено, что в указанной сфере продолжают оставаться проблемы, связанные с контролем за деятельностью представителей государства, входящих в состав органов управления акционерных обществ. Определены возможные способы их разрешения посредством административных мер воздействия или предоставления дополнительных возможностей по обжалованию в суд решений общих собраний миноритарным акционерам.

В третьем параграфе «Вопросы обеспечения социальных прав отдельных категорий граждан посредством использования собственности публично-правовых образований» внимание сосредоточено на использовании имущества публичного собственника для обеспечения мер социальной поддержки.

В работе отмечено, что приобретение и увеличение имущества публичным собственником должно служить основной цели - реализации

32


социальной политики. Большое значение при этом имеют вопросы, связанные с финансированием мер социальной поддержки, предоставляемой отдельным категориям граждан за счет средств бюджета. Дискуссионным остается вопрос об уровнях ответственности. Вызывает сомнение сформулированный Конституционным Судом РФ принцип, согласно которому ответственность за предоставление мер социальной защиты несут РФ и субъекты РФ совместно: основную - субъекты РФ за счет собственных бюджетов, при их нехватке - РФ за счет средств федерального бюджета, перечисляемых бюджетам субъектов РФ.

Обращается внимание на то, что федеральным законодательством субъектам РФ предоставлено право (а не обязанность) принимать дополнительные меры социальной поддержки (в этом случае эти меры закрепляются не в федеральных законах, а в законах субъектов РФ или (в отдельных случаях) в актах органов местного самоуправления). Очевидно, что, обеспечивая дополнительные меры социальной поддержки, субъект РФ или муниципальное образование должны определить источник их финансирования. Отсюда следует, что если такой источник отсутствует, меры социальной поддержки могут не предоставляться вообще.

Возложение обязанности по финансированию мер социальной поддержки, предоставленных субъектом РФ или муниципальным образованием, на РФ противоречит принципам самостоятельной ответственности публично-правовых образований (ст. 126 ГК РФ). Осуществление такого финансирования РФ возможно только в рамках межбюджетных (а не гражданско-правовых) отношений.

Рассмотрение социальных задач, возложенных на муниципальные образования и их органы в контексте соотношения с финансированием осуществления этих задач, привело к выводу о том, что пробелы правового характера традиционно возникают в сфере оказания коммунальных услуг.

Так, проблемой при установлении тарифов являются нормы закона, с одной       стороны,       предписывающие       установление       экономически

33


обоснованного тарифа, а с другой - запрещающие повышение цен на услуги коммунального комплекса выше предельного уровня роста цен. Орган местного самоуправления тем самым ставится в ситуацию, когда установить тариф для населения, являющийся одновременно экономически обоснованным для ресурсоснабжающей организации, почти невозможно.

В работе признано не соответствующее положениям о гражданско-правовой ответственности возложение на муниципальное образование обязанности возмещения убытков ресурсоснабжающим организациям в виде разницы в тарифах. В целях защиты прав ресурсоснабжающих организаций предложено привлекать к гражданско-правовой ответственности публично-правовое образование, государственный орган которого устанавливает предельные индексы роста цен для населения, но не устанавливает нормативы и тарифы в соответствии с ними.

Исследование хозяйственной практики выявило еще одну проблему: определение количества коммунального ресурса, предоставленного населению, через норматив потребления. Согласно сложившейся судебной практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов более норматива потребитель платить не должен. Однако возникают вопросы: кто должен оплачивать стоимость потребления в том случае, когда фактическое потребление превышает нормативное; какой участник правоотношений должен возвратить гражданину оплату, если стоимость фактического потребления ниже норматива.

В работе обосновано, что при превышении потребления над нормативным оплата расходов ресурсоснабжающих организаций должна производиться из соответствующего бюджета, установившего заниженный норматив. В случае завышения норматива, потребления гражданином коммунального ресурса менее оплаченного излишняя оплата должна засчитываться в счет будущих платежей такого потребителя.

В четвертой главе «Отношения собственности и иные вещные отношения   с  участием   некоммерческих   организаций   в   социальной

34


сфере» исследованы проблемы осуществления отдельных направлений деятельности некоммерческих организаций с целью выполнения социальных функций с использованием публичной и частной форм собственности. Обращено внимание на то, что отношения пенсионного страхования, осуществляемого за счет средств бюджета и за счет частных средств, имеют вещно-правовую природу. Иные сферы деятельности некоммерческих организаций не получили освещения в работе, поскольку значительная область правоотношений в сфере оказания некоммерческими организациями социальных услуг находится в области договорных и иных обязательственных правоотношений, а не правоотношений собственности.

Первый параграф посвящен рассмотрению понятия, сущности и деятельности некоммерческих организаций в социальной сфере. Исследование юридической характеристики такого рода юридических лиц показало целесообразность выделения в качестве квалифицирующих данные организации признаков не только отсутствие цели извлечении прибыли и невозможность ее распределения между участниками, но и достижение общественных благ, имеющих социальную направленность, ориентированных на выполнение социальных функций.

В работе осуществлена классификация некоммерческих организаций, действующих в социальной сфере, выдвинуты такие классификационные критерии, как форма собственности, организационно-правовая форма, область деятельности. На основании последнего из указанных критериев обособлена группа специализированных фондов, осуществляющих задачи пенсионного и социального обеспечения.

В работе обоснована необходимость реформирования бюджетных некоммерческих организаций, а также создания условий для деятельности частных некоммерческих организаций, которые могут принять на себя часть нагрузки по достижению социальных целей.

На основе анализа литературы, относящейся к теме диссертации, отмечено,   что   процесс   реформирования   негосударственной   социальной

35


сферы должен проходить поэтапно. Так, первоначально для решения задачи «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов в России были созданы социальные внебюджетные фонды. Обособление средств внебюджетных фондов от федерального бюджета, в том числе по источникам доходов, способствует решению этой задачи.

К сожалению, отсутствует специальный федеральный закон, регламентирующий порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации таких фондов. Нет ясности в вопросе о правовом режиме средств, поступающих из различных источников, в первую очередь от юридических и физических лиц, и предназначенных на совершение социальных выплат конкретному гражданину.

В работе содержится обзор мнений о гражданско-правовом статусе специализированных внебюджетных фондов как особой разновидности некоммерческих юридических лиц. Есть иные мнения. Внебюджетные фонды относят к административным органам, не имеющим гражданско-правового статуса. Их считают также особыми финансово-кредитными организациями с некоммерческими целями; бюджетными учреждениями; специализированной организационно-правовой формой некоммерческих организаций.

Во втором параграфе «Осуществление правоотношений собственности специализированными фондами в целях обеспечения социальных прав граждан» рассмотрен правовой статус Пенсионного фонда РФ, его роль в обеспечении прав граждан на получение пенсионного страхования, имущественная основа такого страхования, и ее гражданско-правовая природа, а также имущественная основа деятельности иных специализированных фондов.

Изучение мнений ученых в сфере как гражданского, так и смежных отраслей права, а также действующего законодательства, позволило сделать вывод о том, что фонд, действующий от имени Российской Федерации за счет казны, выступает    главным распорядителем бюджетных средств, в

36


случае если речь идет о распоряжении бюджетными средствами внебюджетного фонда. Бюджетные средства, направленные на выплату государственных пенсий, а также фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии (по старости, инвалидности и т. д.), являются собственностью РФ. Эти средства входят в состав казны РФ и не передаются в оперативное управление Пенсионного фонда РФ как государственного учреждения.

В то же время то, что страховая и накопительная части пенсии фактически финансируются самими работниками, поскольку в конечном итоге работодатель уплачивает страховые взносы из средств, которые образуются в результате труда застрахованных, свидетельствует об их правовой природе. Перечисление указанных средств производится на счета Пенсионного фонда РФ в безналичном порядке, а учитываются они на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица до момента их выплаты.

В работе обосновывается необходимость распространения на указанные отношения вещно-правового режима права собственности, что позволит более эффективно обеспечить защиту прав застрахованных лиц на получение в будущем пенсионных страховых выплат. Для этого предлагается разделить правовой режим страховой и накопительной части пенсии.

Поскольку распоряжение страховой частью пенсии невозможно ни РФ, ни Пенсионным фондом РФ, ни застрахованным лицом до момента получения выплат при выходе на пенсию, в диссертации обосновано, что ее правовая природа аналогична денежным средствам, перечисленным в депозит нотариуса. Таким образом, собственником страховой части пенсии, исходя из механизма их обобществленного сбора, который подобен сбору налогов, следует считать РФ. Фактическое нахождение данных средств на счетах Пенсионного фонда РФ данный вывод только подтверждает, поскольку указанный фонд является бюджетным учреждением, не имеющим права  собственности  на  федеральное  имущество.   Однако  учет  средств

37


страховой части пенсии на персонифицированном счете застрахованного лица позволяет сделать вывод о том, что собственник (РФ) передал их в депозит (на персонифицированный счет), а право на получение (выплату со счета) может возникнуть только у застрахованного лица при наличии оснований, установленных законом.

Прямо противоположные выводы делаются при исследовании правового режима накопительной части трудовой пенсии. Изучение особенностей формирования и распоряжения средствами накопительной части трудовой пенсии, с учетом имущественных прав застрахованных лиц на нее, привело к выводу о том, что для обеспечения защиты имущественных прав будущих пенсионеров целесообразно распространить их право собственности на указанные денежные средства, находящиеся на индивидуальном персонифицированном счете в Пенсионном фонде РФ, а также на средства, переданные в негосударственный пенсионный фонд. Этот вывод косвенно подтверждается действующим законодательством, согласно которому распоряжение накопительной частью трудовой пенсии иным образом, кроме установленного законом, невозможно.

Исходя из права собственности застрахованного лица на средства пенсионных накоплений в работе сформулировано положение, согласно которому законодательство должно обеспечить возможность наследования средств пенсионных накоплений в любом случае в части, не полученной застрахованным лицом.

В связи с изложенным выше мнением о праве собственности на средства пенсионных накоплений в работе обращено внимание на положение ч. 2 ст. 27 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах», устанавливающей, что доход, полученный от инвестирования средств пенсионных накоплений, направляется на пополнение средств пенсионных накоплений и на формирование имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности фонда. По нашему мнению, данная норма нуждается в корректировке, поскольку необоснованно

38


передает доходы, полученные от использования имущества застрахованных лиц, в собственность некоммерческой организации (негосударственного пенсионного фонда).

Исследование особенностей правового регулирования оборота денежных средств, находящихся в Фонде социального страхования и Фонде обязательного медицинского страхования, показало, что их правовая природа аналогична природе страховых взносов пенсионного страхования, то есть средства являются собственностью РФ, имеют правовой режим бюджетных средств (казны). Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования выступают их главными распорядителями и не могут владеть указанными средствами на праве оперативного управления.

В третьем параграфе «Роль учреждений в обеспечении социальных прав граждан» рассмотрена роль учреждений в реализации их функций за счет государственной, муниципальной, а также частной формы собственности.

Проведенный в рамках работы анализ исследований указанной организационно-правовой формы некоммерческой организации (Н.М. Бевеликова, К.П. Беляев, В.В. Кванина, Н.В. Козлова, Ю.С. Леонов, Д. И. Степанов) позволил оценить некоммерческие организации в качестве субъектов, выполняющих определенную общественно полезную функцию, один из механизмов, юридических инструментов   реализации этой функции.

В работе констатируется, что законодатель определил функции такого рода некоммерческих организаций через указания специфики их деятельности, направленной на достижение социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, а также целей охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи и иной деятельности по достижению общественных благ.

39


В настоящее время осуществление социальной деятельности возможно со стороны учреждений не только различной видовой направленности, но и различного вида собственности и типа управления имуществом (государственные, муниципальные и частные; казенные, бюджетные или автономные учреждения).

Слебдовательно, основной объем оказания услуг гражданам в социальной сфере, как и ранее, приходится на долю государственных и муниципальных учреждений. Данное обстоятельство объясняется сложившейся в нашем государстве социально-экономической обстановкой, которая требует наличия бюджетных учреждений, действующих на основе права оперативного управления, поскольку существуют сферы социальной деятельности, изначально нерентабельные (например, социальное обслуживание престарелых граждан), где требуется привлечение публичной собственности для реализации конституционных прав граждан.

В то же время в работе отмечено, что одним из направлений социальной политики и совершенствования правового регулирования бюджетных учреждений должна стать оптимизация существующих учреждений социальной сферы. Следует улучшить качество предоставляемых населению социальных услуг, повысить эффективность использования бюджетных средств, перейти к оплате их деятельности по факту и объему оказанных услуг. Важной гарантией этих перемен должно стать изменение существующих бюджетных (государственных и муниципальных) учреждений на автономные, бюджетные и казенные. Однако, как показало проведенное исследование, потенциально это может породить конфликты, связанные с недостаточным финансированием их деятельности, с потребителями социальных услуг и кредиторами таких учреждений. Следовательно, требуется внесение изменений в законодательство, регулирующее правовое положение таких учреждений.

В работе обосновано, что исключение из состава учредителей автономных  учреждений   частных  лиц   может   привести   к   фактической

40


неплатежеспособности такого рода учреждений, поскольку действующее законодательство исключило субсидиарную ответственность собственника по долгам учреждений. Предлагается вернуться к субсидиарной ответственности собственника.

Иные правовые риски порождает создание частных учреждений. Учредители частных организаций могут, передав свое имущество в оперативное управление учреждению, исключить его из сферы имущественных требований своих кредиторов. Сферу социальных услуг, в которых возможно создание частных учреждений, целесообразно ограничить.

Как видно из анализа норм, устанавливающих особенности права оперативного управления, фактически автономное учреждение не наделяется большим объемом правомочий по распоряжению имуществом. Собственник (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) довольно жестко осуществляет контроль за использованием имущества. По нашему мнению, является фикцией введение некоторой свободы в отношении возможного использования доходов автономного учреждения при наличии установленных законом ограничений в данной сфере, а также социальной направленности деятельности такого рода учреждений и низких экономических возможностей извлечения прибыли.

Обращается внимание на то, что законодатель лишил кредиторов автономных и бюджетных учреждений каких-либо гарантий исполнения обязательств: согласно действующей редакции нормы ст. 120 ГК РФ собственник не отвечает по обязательствам автономного и бюджетного учреждений. При этом отсутствует и возможность признать такое учреждение банкротом.

Вероятно, для защиты интересов кредиторов законодателю следовало бы, как уже указывалось, вернуться к субсидиарной ответственности собственника по долгам учреждения или хотя бы предусмотреть определенные рамки такой ответственности (например, в размере стоимости

41


недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным или бюджетным учреждением), либо исключить такое учреждение из числа юридических лиц, банкротство которых невозможно.

Экономия бюджетных средств и более рациональное управление государственным имуществом не должно достигаться за счет кредиторов и непосредственных получателей услуг, так как привлечение дополнительных финансовых средств в социальную сферу за счет деятельности автономных и бюджетных учреждений все же представляется весьма проблематичным.

В работе также отмечено, что действующим законодательством не только детально не регламентированы вопросы взаимодействия соответствующих государственных и муниципальных учреждений с органами власти, но и не получила должного правового регулирования деятельность частных учреждений. Подчеркивается, что некоммерческие организации призваны заполнить те ниши в социальной сфере, которые в силу объективных причин не может заполнить деятельность государственных органов, а также государственных и муниципальных учреждений, и констатируется, что для их эффективной деятельности, с одной стороны, должна быть создана система гарантий, связанных с их осуществлением (введение льготных налоговых режимов, государственного субсидирования в социальной сфере, снижение административных санкций), а с другой - предложены эффективные формы контроля за ними (регистрация при создании, включение в систему предоставления социальных услуг населению и т. д.).

Проведенное исследование показало, что существующая система правового регулирования вещных отношений в сфере социального обеспечения требует дальнейшего совершенствования. На основании теоретических выводов, сделанных в работе, сформулирован ряд предложений, касающихся способов приобретения и особенностей осуществления   права   публичной   собственности   в   социальных   целях,

42


привлечения частной формы собственности при создании некоммерческих организаций с такими целями, установления вещных прав на средства застрахованных лиц, находящихся в негосударственных пенсионных фондах, определены тенденции формирования судебной и судебно-арбитражной практики, обеспечивающей защиту права собственности в социальной сфере.

43


По теме диссертационного исследования автором опубликовано 40 работ, общим объемом 70,35 п.л., в том числе:

7. Монографии, книги, комментарии законодательства

1.   Соловьев В.Н., Барков А.В., Лихотникова Е.П. Собственность

некоммерческих организаций: социально-правовой аспект: монография. -

Рязань: Изд-во Ряз. фил. МИЭМП, 2007. - 12,4 п. л.

2.  Соловьев В.Н. Отношения собственности и иные вещные отношения

с участием некоммерческих организаций в социальной сфере: Монография. -

М.: ИГ «Юрист», 2008. - 9,5 п. л.

  1. Соловьев В.Н., Попов Ю.Е., Рыбаков В.А., Шуман А.В. Право муниципальной собственности (цивилистические и социальные аспекты): монография. - М.: ИГ «Юрист», 2009. - 10,4 п. л.
  2. Соловьев В.Н. Отношения собственности в социальной сфере с участием публично-правовых образований: монография. - М.: ИГ «Юрист», 2009. - 9,4 п. л.

II. Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях,

рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов

докторских диссертационных исследований

5. Соловьев В.Н. Личные неимущественные права и их соотношение с

нематериальными благами // Рос. судья. - 2002. - № 3. - 0,3 п. л.

6.   Соловьев В.Н. Право собственности на средства пенсионных

накоплений, переданных в негосударственный пенсионный фонд // Юрист. -

2009. -№ 2. -0,3 п. л.

7. Соловьев В.Н. Имущественные права Пенсионного фонда России на

бюджетные средства, предназначенные для выплаты пенсий // Юрид. мир. -

2009. - № 4. - 0,3 п. л.

44


8.   Соловьев В.Н. Особенности осуществления права собственности

публично-правовыми образованиями в форме права хозяйственного ведения

и оперативного управления // Нотариус. - 2009. - № 5. - 0,55 п. л.

9. Соловьев В.Н. Муниципальная собственность как основа реализации

прав граждан в сфере оказания коммунальных услуг // Адвокатская

практика- 2009. - № 6. - 0, 55 п. л.

  1. Соловьев В.Н. Особенности осуществления права собственности публично-правовыми образованиями // Нотариус. - 2009. - № 6. - 0,6 п. л.
  2. Соловьев В.Н. Современное учение о типах, формах и видах права собственности (научная дискуссия) // Гражданское право. - 2010. - № 2. -0,3 п. л.
  3. Соловьев В.Н. Социальная сфера как объект правового воздействия // Социальное и пенсионное право. - 2011. - № 1. - 0,5 п. л.
  1. Соловьев В.Н. Принудительное изъятие имущества как основа достижения социальных функций государства // Рос. судья. - 2011. - № 2. -0,35 п. л.
  2. Соловьев В.Н. Право собственности в социальной сфере: вопросы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. - 2011. - № 2. -0,35 п. л.

15.   Соловьев В.Н. Специальные основания возникновения права

собственности публично-правовых образований // Финансовое право. - 2011.

-№2.-0,35 п. л.

16.  Соловьев В.Н. Гражданско-правовое регулирование отношений в

социальной сфере // Юрид. мир. - 2011. - № 2. - 0,45 п. л.

17.     Соловьев В.Н. Правовое регулирование использования

государственной собственности в целях обеспечения социальных прав

отдельных категорий граждан и роль судебной практики в его механизме //

Гражданское право. - 2011. - № 2. - 0,35 п. л.

18.   Соловьев В.Н. О формах собственности в сфере социальных

правоотношений // Рос. юстиция. - 2011. - № 3. - 0,3 п. л.

45


III. Материалы всероссийских и международных конференций

19.   Соловьев В.Н. К вопросу о вещных правах на пенсионные

накопления // Материалы Международной научно-практической

конференции, посвященной 15-летию Конституции РФ.- М.: МГЮА им. О.Е.

Кутафина, 2009. - Т. 2. - 0,25 п. л.

20.  Соловьев В.Н. К вопросу о формах собственности в современной

цивилистике // Собственность и право собственности субъектов Российской

Федерации: сб. науч. ст. участников Междунар. науч.-практ. конф. (16 - 17

мая 2008 г.). - Коломна, 2009. - Т. 1. -0,25 п. л.

IV. Другие статьи

  1. Соловьев В.Н. Право собственности Российской Федерации как социального государства: особенности осуществления социально-экономических и культурных прав гражданами // Актуальные проблемы современного права и политики: межрегиональный сб. науч. тр. / под ред. К.Я. Ананьевой. - Рязань: Ряз. гос. ун-т им. С.А. Есенина, 2008. - Вып. 9. -0,25 п. л.
  2. Соловьев В.Н. Унитарное предприятие как форма использования государственной собственности для достижения социальных целей // Право и практика: науч. тр. Киров, ин-та МГЮА. - 2008. - № 5. - 0,3 п. л.

23.   Соловьев В.Н. О формах собственности в сфере социальных

правоотношений в условиях реформирования пенсионной системы //

Социальное и пенсионное право. - 2008. - № 4. - С. 2-3 (0,2 п.л.).

24.     Соловьев В.Н. К вопросу о функциях государственной

собственности и их правовом регулировании // Правовое пространство

России: опыт и современность: сб. науч. тр. памяти профессора В.Г.

Тимофеева. Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2008. - Кн. 2. - 0,25 п. л.

46


25. Соловьев В.Н., Тархов В.А. К вопросу о формах использования имущества публичного собственника для достижения социальных целей // Актуальные проблемы современного права и политики: межрегион, сб. науч. тр. / отв. ред. К.Я. Ананьева. - Рязань: Ряз. гос. ун-т им. С.А. Есенина. 2009. -Вып. 10. - 0,3 п. л.

Подписано в печать 05.06.2011. Формат 60x90 1/16. Печать офсетная № 1. Усл. печ. л. 2,5. Заказ 109. Тираж 120 экз.

Отпечатано в ООО «РЕГЛЕТ»

г. Москва, ул. Рождественка, 5/7, стр.1 Т. (495) 661-60-89

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 





© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.