WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности

Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 

На правах рукописи

Казарина Алла Христофоровна

 

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ

 

Специальность: 12.00.11 – судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

 

 

Москва – 2009

Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»

Официальные оппоненты:                           доктор юридических наук, профессор, Заслуженный

юрист РФ

Смирнов Александр Федорович

доктор юридических наук,

профессор

Ястребов Владислав Борисович

доктор юридических наук,

профессор

Шалумов Михаил Славович

Ведущая организация:                              Уральская государственная юридическая академия

Защита диссертации состоится «27» октября 2009 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.

Автореферат разослан «____» ___________ 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

Д 170.001.01

кандидат юридических наук, доцент                                              Н.В. Буланова

Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность диссертационного исследования. Конституционная модель федеративного демократического правового, социально ориентированного российского государства определила принципиально новый характер целей и приоритетов общественного развития. Повышается роль закона как первоосновы и важнейшего регулятора массового поведения, в значительной степени обеспечивающего всему обществу добровольное сотрудничество, политическое согласие, экономическое партнерство и социальную справедливость. Ориентир в поиске компромисса гражданин-общество-государство – это всенародно принятая Конституция Российской Федерации, надзор за соблюдением которой возложен на прокуратуру. Эти и другие факторы предопределяют иные требования к организации и функционированию российской прокуратуры и такого важнейшего направления ее деятельности, как надзор за исполнением законов экономической направленности.



Актуальность темы диссертационного исследования определяется следующими соображениями:

– во-первых, переход на рыночную регуляцию экономики вызвал качественные изменения во взаимоотношениях предприниматель – государство, поменял взгляды на критериальную роль в экономике способа производства, понимаемого в единстве производительных сил и производственных отношений, приведшие к смене приоритетов в праве, в том числе в законотворчестве, правоприменении и правоохране, поскольку в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности действует принцип общего дозволения;

– во-вторых, избранный предмет исследования настолько сложен для понимания и содержательно глубок, что ни одна, даже фундаментальная работа, не способна охватить его в многообразии взаимозависимости права и экономики, способов регуляции предпринимательской деятельности, предметной сущности правообеспечительного механизма, в котором прокуратура занимает свое особое место, выполняя роль компенсаторного механизма, восполняющего недостатки государственного администрирования, ибо является по сути «системообразующим ядром государственного контроля» (В.В. Клочков);

– в-третьих, мировой экономический кризис 2008 – 2009 гг. с очевидностью обнаружил недопустимость «бегства» государства из экономики, слепой веры в саморегуляцию экономических процессов, что было специально отмечено на заседании «Группы двадцати» в Лондоне 2 апреля 2009 г. и нашло отражение в развернутой программе действий российского Правительства по преодолению его негативных последствий, в том числе признано необходимым усиление роли прокуратуры в утверждении правовых начал в экономике и защите малого и среднего предпринимательства от избыточного государственного контроля;

– в-четвертых, исследование теоретических и прикладных проблем прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности позволяет обогатить, развить современное представление о предмете прокурорского надзора и тесно примыкающей к нему иной функциональной деятельности, о пределах прокурорского усмотрения в сфере хозяйственных правоотношений, о приоритетных направлениях, о трансформации некоторых исходных (фундаментальных) понятий, таких, к примеру, как цель деятельности прокурора с учетом принципов диспозитивности и процессуальной экономии, внедренных в отечественное судопроизводство и др.;

– в-пятых, законотворческая и правоприменительная практика ставит вопрос о формировании нового теоретико-методогогического подхода к пониманию роли, правовых возможностей и общих обязанностей прокуратуры по утверждению принципа законности как непреложной основы правового государства, особо значимого в связи с отмечаемыми в последнее время неблагоприятными тенденциями в состоянии законности;

– в-шестых, избранная для исследования проблема является насущной с точки зрения глубинной, смысловой связи существования российской прокуратуры в ее национально особенной модели, явившейся следствием эволюционного развития российской государственности и обусловленности географическим, геополитическим положением, социокультурными, историческими факторами развития страны;

– в-седьмых, исследование теоретических проблем прокурорского надзора в экономической области общественной жизни позволит разрешить одно из главных противоречий современной прокурорской практики: подмену концептуального подхода к сущностной характеристике надзорной деятельности экспериментированием и эмпиризмом.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, проявляющиеся в эволюционном пути формирования и развития национально-особенной модели организации российской прокуратуры; прокурорско-надзорные правоотношения; закономерности и тенденции развития прокурорского надзора как государственно-властного института, обеспечивающего поддержание правопорядка в экономике.

Предметом исследования является деятельность прокуратуры как охранителя законности в сфере экономики, проблемные ситуации, требующие научного объяснения в целях утверждения правовых начал в экономике; законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие предпринимательские общественные отношения, деятельность прокуратуры Российской Федерации,  и практика их применения, а также организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, направленные на определение целей, задач, полномочий и правовых средств прокурорского надзора с точки зрения их адекватности потребностям общественного развития и укрепления законности и правопорядка.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление и научная интерпретация основных тенденций и закономерностей в развитии прокурорского надзора в сфере экономики, формирование концептуальных основ правового регулирования и организационного обеспечения этого направления деятельности прокуратуры  для наиболее полной реализации ее правоохранного и правозащитного потенциала.

Поставленная цель предопределила постановку и решение следующих задач:

1) провести поэтапное историко-правовое исследование надзорной практики, нормативных основ деятельности прокуратуры в сфере экономики;

2) раскрыть смысл и предназначение правоохранного и правозащитного потенциала прокурорского надзора в сфере экономики;

3) выявить тенденции и закономерности надзорной деятельности в обозначенной сфере общественных отношений;

4) разработать теоретические подходы, принципы и практические рекомендации по определению предмета, объектов, субъектов и пределов прокурорского надзора с учетом кардинальных изменений государственного регулирования экономики, обусловленных переходом на рыночную систему;

5) определить правовые и организационные возможности органов прокуратуры по информированию высших органов представительной власти, Президента Российской Федерации и населения о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению в контексте обязанности Генерального прокурора РФ, предусмотренной п. 7 ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»;

6) конкретизировать объект прокурорского надзора в сфере экономики;

7) определить основные факторы, влияющие на состояние законности и оптимизацию правозащитной и правоохранной деятельности прокуратуры в сфере экономики;

8) выделить наиболее значимые направления прокурорского надзора в экономической области общественной жизни;

9) наметить теоретические подходы к определению эффективности прокурорского надзора в экономике и разработать формализованные показатели результативности прокурорского надзора за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также результативности надзорных действий по выявлению наиболее опасных противоправных деяний, т.е. преступлений экономической направленности.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный (диалектический) и частнонаучные методы познания социально-правовых явлений и деятельности органов прокуратуры в сфере отношений государства с хозяйствующими субъектами.

Исторический метод использован в качестве инструмента познания логики возникновения и развития прокурорского надзора, направлений надзорной деятельности и ее содержания в дореволюционный, советский и современный периоды, а также для сопоставления нормативных правовых основ, полномочий, средств прокурорского надзора, реагирования в сфере экономики.

Формально-юридический метод – для характеристики определенных в законе юридически значимых нормативных предписаний и их формы, для обобщения, классификации и систематизации исследовательского материала.

Институциональный метод – для определения реалистического подхода к пониманию целей, задач, возможностей влияния прокурорского надзора на складывающийся экономический правопорядок.

Статистический анализ – для характеристики результативности деятельности органов прокуратуры в утверждении правовых начал в экономике.

Казуальный анализ - при рассмотрении отдельных направлений прокурорской деятельности (методов, сфер общественной жизни и т.д.) и соотнесении их с общими принципами организации деятельности органов прокуратуры.

Системный метод – в целях интерпретации взаимосвязи прокурорского надзора с социально-правовыми явлениями, определения наиболее значимых целей, методов, средств прокурорского надзора для оптимального выполнения задач обеспечения верховенства закона и единства законности в стране.

Широко использованы в работе социологические методы: интервьюирование прокуроров, фокус-группа, анкетный опрос, метод включенного наблюдения, контент-анализ публикаций в средствах массовой информации и др.

Теоретической основой исследования служили труды отечественных ученых в области теории и истории права, конституционного, гражданского и предпринимательского права: С.А. Авакяна, А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, В.С. Афанасьева, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, Н.В. Витрука, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, М.Я. Геллера, С.Ю. Глазьева, А.Д. Градовского, Е.П. Губина, С.А. Емельянова, И.В. Ершовой, А.Г. Здравомыслова, И.А. Исаева, С.М. Казанцева, В.П. Казимирчука, Н.М. Коркунова, В.Н. Кудрявцева, А.Д. Кузьмичева, Б.Н. Курашвили, Д.И. Майера, М.И. Малеина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Некрича, В.С. Нерсесянца, Ю.Г. Орлова, С.А. Петровского, В.В. Попова, В.Ф. Попондопуло, В.Н. Синюкова, Ю.И. Скуратова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Т.Я. Хабриевой, Д.М. Чечота, В.Е. Чиркина, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершневича, Н.П. Шмелева, Ю.Б. Шубникова, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича, В.Ф. Яковлева.

Основополагающее значение для раскрытия темы имели работы по теории прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, Г.И. Бровина, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.Н. Григоренко, Ю.М. Грошевого, В.З. Гущина, В.В. Долежана, Е.Р. Ергашева, В.К. Звирбуля, А.Г. Звягинцева, Ю.А. Каленого, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козлова, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, А.Н. Ларькова, В.Г. Лебединского, В.И. Ломовского, В.Г. Мелкумова, Н.В. Муравьева, Л.А. Николаевой, Ю.Г. Орлова, А.А. Пономорева, М.Ю. Рагинского, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, М.А. Тхакушинова, А.А. Чувилева, М.С. Шалумова,  В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.

Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, носящие нормативный характер, и постановления Правительства, регулирующие предпринимательские и иные общественные отношения, формы, методы, порядок и основание администрирования государства в сфере экономики, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.

Эмпирической базой исследования послужили: материалы обобщения прокурорской и судебной практики; статистические и информационные данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 1975 – 2008 гг.; результаты прокурорских проверок за тот же период, исследований, проводимых автором в течение 30 лет. Использованы материалы 20 прокуратур субъектов Федерации, послужившие основанием к возбуждению уголовных дел. По специально разработанной анкете опрошено более 300 прокуроров-руководителей органов прокуратуры и «прокуроров-предметников» регионального уровня. В диссертации осуществлен научный анализ итогов парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Совете Федерации, посвященных фундаментальным проблемам экономической политики государства, роли и места прокуратуры в системе государственных органов, социологических опросов ВЦИОМ, Левада-центра, ИНДЕМ и других государственных и негосударственных научных центров.

Степень научной разработанности проблемы. В постсоветский период по заявленной проблеме не защищено ни одной докторской диссертации. Вопросам места, роли прокуратуры в системе органов государства уделено внимание в некоторых докторских диссертациях по специальности 12.00.11 и смежным специальностям, среди них: «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (В.Г. Бессарабов – 2001 г.), «Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства (М.С. Шалумов – 2002 г.), «Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и религиозных объединений» (А.Г. Залужный – 2005 г.), «Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации» (А.Ю. Винокуров – 2006 г.), «Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства» (Ф.М. Кобзарев – 2006 г.), «Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы» (С.А. Осипян – 2006 г.).

Отдельные аспекты теории прокурорского надзора применительно к экономической сфере затронуты в кандидатских диссертациях В.М. Белецкого, Д.А. Мадякина, И.В. Барановой.

В ряду значимых для понимания сути прокуроско-надзорной деятельности в сфере экономики следует выделить диссертационные исследования аспирантов автора, в том числе диссертации И.А. Соколовой, посвященной проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности в условиях приватизации государственного и муниципального имущества (2000 г.), Ю.Г. Насонова, в которой основное внимание сосредоточено на надзоре за исполнением законов о формировании доходной части бюджета (2003 г.), Д.В. Кречетова, исследовавшего методические аспекты прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской Федерации (2002 г.), Н.В. Субановой, посвященной надзору за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности (2004 г.). Особо следует выделить работы Э.Б. Хатова и А.В. Паламарчука, в которых дается обобщенная характеристика деятельности контролирующих органов как объектов прокурорского надзора, а также разработаны основы частной методики прокурорского надзора за исполнением законов о банках и банковской деятельности. Однако рассмотрение вопросов организации прокурорского надзора за исполнением законов экономического блока как одного из важнейших направлений надзорной деятельности прокуратуры в трудах названных авторов носило не самостоятельный, а прикладной к рассматриваемой ими проблеме характер. Более того, работы многих авторов относятся к периоду несформированности правовых основ предпринимательства, в том числе неопределенности понимания предмета и пределов прокурорского надзора в новых условиях хозяйствования.

Научная новизна работы заключается в решении крупной научной проблемы по формированию новой организационной модели прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности – одного из важнейших направлений прокурорского надзора.

В работе впервые в постсоветский период с применением системного и концептуального подходов исследованы следующие отличающиеся новизной проблемы:

– выявлены тенденции и закономерности возникновения и развития прокурорского надзора в его национально особенной форме в экономической сфере во взаимосвязи и обусловленности с правовой основой жизнедеятельности, государственной системой управления, проведением экономических реформ;

– определены реальные правовые пути и механизмы преодоления противоречий, возникающих в процессе решения экономических задач государства и способов прокурорского воздействия на экономический правопорядок;

– сформулировано авторское видение предмета, пределов прокурорского надзора, содержания, критериальных признаков одного из важнейших направлений прокурорской деятельности;

– выделены факторы, влияющие на результативность прокурорского надзора в сфере экономики, сформулированы формализованные показатели эффективности прокурорского надзора в исследуемой сфере.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Концепция правового регулирования и организационного обеспечения прокурорского надзора в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности представляет собой совокупность исходных теоретических положений, в которых:

- в целях надлежащей организации работы, выделения предметной специализации и разработки методического инструментария обосновывается положение о признании общенадзорной деятельности прокуратуры самостоятельной отраслью, состоящей из пяти подотраслей: а) надзор за законностью в сфере государственного строительства; б) надзор за соблюдением политических прав и свобод человека и гражданина; в) надзор за соблюдением социальных прав граждан; г) надзор за исполнением экологического законодательства; д) надзор за исполнением законов экономической направленности.

В логической увязке с заявленной целью проведена дальнейшая детализация (предметная определенность) участков (приоритетов) надзорной деятельности, обусловливающая особенности применения надзорных полномочий и средств прокурорского реагирования;

- дано авторское понимание предмета прокурорского надзора;

- определен круг актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор;

- дано системное толкование пределов прокурорского надзора, прокурорского усмотрения;

- определены правовые и организационные механизмы повышения эффективности надзорной деятельности;

- разработаны формализованные показатели результативности прокурорского надзора.

2. Доказана не только активная вовлеченность прокуратуры в сферу хозяйственной жизни, но и само появление в России прокуратуры как государственно-правового учреждения с функциями надзора для обеспечения интересов казны, проведения реформы управления, экономических преобразований, явившихся стержнем всех инициированных Петром I модернизационных процессов.

3. На основе обширного исторического материала, характеризующего надзорную деятельность прокуратуры в дооктябрьский, советский и постсоветский периоды, выявлены следующие закономерности и тенденции прокурорского надзора в экономической области общественной жизни:

3.1. В дореволюционный период деятельность прокуратуры носила выраженный полифункциональный характер, объединяя черты надзорного органа и органа исполнительной (надведомственной) власти, вовлеченного в решение экономической функции государства в виде попечения казенных (государственных) заводов, рекрутских наборов, особой заботы о казне, ее наполнении и рачительном использовании, что и обусловило в последующем значительное сокращение надзорных полномочий в сфере государственного управления в ходе судебной реформы 1864 г.

3.2. С возрождения после установления советской власти общего надзора в 1922 г. вплоть до 1936 г. внимание прокуроров фокусировалось на надзоре за законностью правовых, особенно нормативных правовых актов, которое со временем вылилось в обязательное направление деятельности для всех звеньев органов прокуратуры, и на уголовном преследовании за совершение преступлений экономической направленности.

3.3. Принятие Конституции СССР 1936 г. ознаменовало качественные (сущностные) изменения предмета прокурорского надзора, поскольку на органы прокуратуры возлагался высший надзор не только за законностью правовых актов, но и за исполнением законов всеми министерствами, подведомственными им организациями, учреждениями, предприятиями, а также гражданами (ст. 113 Конституции СССР).

3.4. В 70-80-е гг. XX столетия в общенадзорной деятельности доминировало предупреждение преступлений за счет участия органов прокуратуры в разработке программ профилактики, широкого взаимодействия с постами, группами, органами народного контроля на предприятиях, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с хищениями социалистического имущества. Прокурорская система имела развернутую программу действий в деле укрепления законности и правопорядка.

3.5. С распадом в 1991 г. Союза ССР и началом радикальной экономической реформы, имевшей целью переход от административно-командной к рыночной экономике, началась адаптация традиционных прокурорских полномочий к решению новых, принципиально непохожих на прежний период задач: создание равных конкурентных возможностей для носителей хозяйственных интересов вне зависимости от форм собственности, внедрение специфических институциональных регуляторов хозяйственной жизни в виде банков, инвестиционных компаний и пр., формирование рыночной инфраструктуры.

Отсутствие нормативно прописанной модели построения рыночной экономики, несформированность правовых основ предпринимательства объективно способствовали в 90-е гг. XX столетия снижению до небывало низкого уровня правоохранных и правозащитных возможностей прокурорского надзора.

4. Из надзорной практики необходимо исключение таких направлений и методов прокурорской деятельности, которые выпадают из общих закономерностей развития прокурорского надзора:

4.1. Обоснована правомерность исключения из законодательства о прокуратуре надзора за исполнением законов гражданами, поскольку эта задача не была реализована на практике и входит в противоречие с продекларированными целями демократического государства, делегирующего институтам гражданского общества многие вопросы организации общественной жизни.

4.2. Предлагается отказаться от глубокой специализации с использованием методов экономико-правового анализа, иных не свойственных социальному предназначению прокуратуры функций контрольно-ревизионных органов, усилив при этом теоретическую проработку и практическое использование специальных познаний органов государственного контроля для целей надзора.

4.3. Наделение прокурора полномочиями по внесению хозяйствующим субъектам обязательных к исполнению предписаний, а также введение процедуры приостановления действий опротестованного правового акта исказило природу прокурорской власти в такой отрасли, как общий надзор, породило некомпетентное вмешательство прокуроров в сложные хозяйственно-производственные процессы (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16.06.1987, которым были внесены изменения и дополнения в Закон «О прокуратуре СССР». Отказ от этих законоположений в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. закономерен, а постоянно муссируемые предложения о необходимости их восстановления не только вредны, но и опасны искажением целей деятельности органов прокуратуры).

4.4. Наметившаяся с принятием в 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР тенденция по включению в объекты прокурорского надзора конкретных предприятий, организаций часто приводила в сфере хозяйственных правоотношений к подмене специализированных органов государственного контроля, не прослеживалась специфика правовых средств обеспечения экономического правопорядка. Поэтому надзор за исполнением законов хозяйствующими субъектами, не основанными на государственной или муниципальной собственности, в условиях современной правовой действительности не должен осуществляться в принципе. Исключением может быть экстраординарная ситуация бездействия управомоченных органов государственного и муниципального контроля, серьезно обостряющая напряженность в социальных отношениях.





5. Кардинально изменившиеся социально-экономические условия современной России, курс на свободу экономического самовыражения и снижение государственного администрирования создают основания для необходимости выделить следующие направления в прокурорском надзоре в исследуемой сфере правоотношений:

1) надзор за соответствием закону нормативных правовых актов органов и должностных лиц, перечисленных в ст. 21 Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» – обязательное направление (осуществляется вне зависимости от поступившей информации о нарушении закона), направлен на обеспечение принципов верховенства закона и единой законности на всем пространстве Российской Федерации;

2) надзор за исполнением законов государственными органами юрисдикционного контроля и муниципального контроля – основное направление (осуществляется на плановой основе в зависимости от состояния законности или по поступившей в органы прокуратуры информации о нарушении закона);

3) надзор за исполнением законов руководителями коммерческих и некоммерческих организаций – вспомогательное направление (плановые прокурорские проверки должны исключаться в принципе; вмешательство прокуратуры допускается: а) для защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина при наличии сигнала о нарушении закона: невыплата зарплаты, пособий, пенсий и т.п.; б) в случае бездействия уполномоченного государственного, муниципального органа, вызвавшего затяжной правовой конфликт и социальное напряжение.

6. В преломлении задач прокурорского надзора в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности проведенное исследование позволило уточнить понятие объекта прокурорского надзора, который в традиционной трактовке включает совокупность юридических лиц (коммерческих и некоммерческих), органов государственной власти и местного самоуправления, а также должностных лиц. Обоснована позиция, влияющая на организацию надзора, согласно которой юрисдикционные полномочия прокурора существенно разнятся по отношению к хозяйствующим субъектам, основанным на частной и государственной или муниципальной собственности. Наибольшими правами прокурор должен быть наделен на проверку государственных, муниципальных унитарных предприятий, в том числе их объединений, включая государственные корпорации; наименьшими – в отношении гражданина – индивидуального предпринимателя, который законодателем приравнен к юридическому лицу.

7. Существенно скорректирован предмет прокурорской деятельности в сфере экономики с учетом восходящей ступени развития общества, часто называемой «переходной экономикой». Под предметом прокурорской деятельности как самостоятельного вида государственной деятельности понимается надзор за законностью действий и актов определенных в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также постоянное наблюдение (мониторинг) за состоянием законности в стране и информирование о его результатах в установленном законом порядке Президента Российской Федерации, высших органов государственной власти и населения.

7.1. В круг нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых призван осуществлять прокурор, на взгляд диссертанта, входят:

–  федеральные законы,

– международные договоры, заключенные и ратифицированные Российской Федерацией,

– указы Президента Российской Федерации, носящие нормативный характер,

– государственно-правовые договоры между Российской Федерацией и субъектами, ее составляющими, о разграничении полномочий по предмету совместного ведения. Особое значение отводится постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации, учет правовой позиции которого обязателен при применении надзорных полномочий прокурора. Аргументируется необходимость избирательного подхода к надзору за соответствием закону корпоративных правовых актов, имея в виду государственную регуляцию обязательных элементов корпоративной компетенции.

8. В дополнение к обозначенным в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» ограничителям надзора и имеющимся в литературе мнениям о пределах прокурорского надзора предлагается:

1) дополнить п.2 ст.21 Федерального закона  «О прокуратуре Российской Федерации» третьим абзацем в следующей редакции: «В коммерческих и некоммерческих организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью, прокурорской проверке подлежит исполнение обязательных требований к хозяйствующим субъектам, закрепленных в федеральном законе»;

2) дополнить п.2 ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» абзацем четвертым в следующей редакции: «Запрещается вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность коммерческих и некоммерческих организаций».

Исключение названного положения из Закона в 1999 г. создает непредвиденные ситуации при выборе средств прокурорского воздействия, применении полномочий в такой отличающейся особой спецификой сфере общественного разделения труда, как предпринимательство, необоснованно расширяет сферу усмотрения прокурора.

В работе, исходя из понимания оперативно-хозяйственной деятельности как «управление текущим событием хозяйственной жизни предприятия, учреждения, находящим отражение в первичных документах учета», даются рекомендации по отнесению к источникам информации о допущенных правонарушениях тех или иных документов, материалов.

9. В целях надлежащего исполнения возложенной на Генерального прокурора Российской Федерации (п. 7 ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») обязанности ежегодно представлять доклад Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению» следует создать необходимые правовые и организационные предпосылки, для чего дополнить ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указанием на наличие самостоятельного направления деятельности органов прокуратуры – постоянное наблюдение (мониторинг) за состоянием законности в стране и информирование об этом указанных в законе государственных органов, должностных лиц и населения.

10. Дана авторская интерпретация понятия конституционной законности в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Выделены доминанты состояния конституционной законности и факторы, влияющие на прогноз развития ситуации, определены критерии и формализованные показатели оценки результативности прокурорского надзора за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных правовых актов органов власти субъектов Федерации (в их числе доля надзорных протестов (заявлений) в числе всех поводов обращения в суд на предмет признания незаконных нормативных правовых актов недействующими; соотношение дефектных правовых актов, принятых в текущем и предыдущем периодах (если речь не идет об изменениях в федеральном законодательстве); данные о направленных в суд заявлениях о признании недействующими нормативных правовых актов и прекращенных в досудебной стадии в связи с добровольным согласием с доводами прокурора).

11. Проведена оценка состояния законности в правоприменительной практике и результативности деятельности органов прокуратуры на этом участке, в том числе по выявлению наиболее вредоносных нарушений экономического характера с признаками преступлений. Разработаны критерии и формализованные показатели оценки результативности прокурорского надзора на рассматриваемом направлении (в их числе количество возбужденных по материалам общего надзора уголовных дел и число материалов, по которым отказано в возбуждении уголовного дела (в динамике); доля возбужденных уголовных дел в числе всех выявленных прокурорами правонарушений экономической направленности (в динамике); доля прекращенных в ходе расследования и в суде уголовных дел в числе всех возбужденных по материалам общего надзора дел, основания прекращения (в динамике) и др.

12. Обоснован вывод о возможности существенного обновления действующей организационной модели прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности и предложены меры повышения его результативности.

Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в том, что в диссертации разработаны теоретические положения, совокупность которых можно квалифицировать как решение крупной научной проблемы повышения уровня правовой защищенности всех участников предпринимательских отношений, защиты интересов общества и государства; сформулированы положения  о новом понимании предмета и пределов прокурорского надзора в исследуемой сфере правовых отношений, которые  вносят существенный вклад в развитие основополагающих положений теории прокурорского надзора и организации прокурорско-надзорной деятельности и могут служить основой для дальнейшего исследования проблемы.

Практическая значимость исследования определяется использованием сформулированных диссертантом теоретических положений, выводов и рекомендаций в практической надзорной деятельности прокуроров, других теоретических работах по прокурорскому надзору, в преподавательской деятельности в системе повышения квалификации прокуроров, возможностью использования в учебном процессе в образовательных учреждениях по специальности «юриспруденция».

Апробация и внедрение в практику результатов диссертационного исследования. Принципиальные идеи и теоретические выводы диссертанта нашли отражение в печатных трудах: четырех монографиях, двух учебниках «Прокурорский надзор» и «Криминология», 11 методических и учебных пособиях, 46 научных статьях, в том числе в 20 статьях, опубликованных в изданиях, рекомендуемых ВАК Минобразования России. Всего автором опубликовано по теме исследования 62 работы общим объемом 90 п.л.

Впервые системное аргументированное представление о предмете и пределах прокурорского надзора в условиях рынка было изложено автором в 1999 – 2003 гг. в учебнике и научных статьях.

Положения и выводы диссертации включались автором в предложения по совершенствованию закона о прокуратуре, организации работы по надзору за исполнением законов и иной функциональной деятельности. Выносимые на защиту положения докладывались на научных и научно-практических конференциях, в том числе международных, на обучающих семинарах в прокуратурах субъектов Федерации, использовались в ходе парламентских слушаний в мае 2008 г. в Совете Федерации по теме «Роль и место прокуратуры в системе государственных институтов».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения и списка использованных литературных, нормативных и иных правовых источников.

Содержание диссертационной работы.

Во введении обосновывается выбор темы и ее актуальность, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, показана степень научной разработанности проблемы, раскрыты методологические, методические, нормативно-правовые, эмпирические основы исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, говорится об апробации и внедрении полученных результатов.

Глава первая «Становление и развитие прокурорского надзора и его роль в укреплении экономического правопорядка» посвящена исследованию закономерности появления и дальнейшего развития в России прокуратуры как государственно-правового института власти в контексте той конкретной социально-экономической ситуации, к которой «привязывается» прокурорская практика, прослежена зависимость способов прокурорского воздействия на экономические правоотношения от социально-экономической политики государства, выявлены устойчивые (типичные) методы прокурорского надзора и выпадающие (нетипичные), впоследствии исключаемые из надзорной практики. В работе дана авторская периодизация деятельности российской прокуратуры, в основу которой положен формальный критерий – принятие нормативных правовых актов о прокурорском надзоре, что, на взгляд диссертанта, позволяет точнее выявить специфику надзорной деятельности в сфере экономики.

В первом параграфе «Возникновение прокуратуры как государственно-правового института власти надзорного типа» на основе обширных исторических исследований характеризуется эпоха абсолютизма в России и такие сопутствующие ей социально-правовые явления, как появление специфических источников права, регламентирующих правила экономического поведения (Таможенный Устав – 1653 г., Новоторговый Устав – 1667 г.), формирование особого сословия предпринимателей (российские купцы, казенные «дворцовые» предприниматели и др.), акцентировано внимание на возрастании экономических функций государства при Петре I, которое взяло на себя труднейшую задачу модернизации хозяйственной жизни, что привело к появлению специальных регламентов о государственных расходах –      1719 г., о государственных доходах – 1719 г., одновременно определивших общую структуру, статус и направления деятельности отдельных государственных учреждений. В работе подчеркнуто, что расширение экономической деятельности государства потребовало введения контроля за исполнением высочайших указов, а вместе с ним – создания специального аппарата. Право предпринимательской деятельности развивалось тогда, как установлено проведенным исследованием, преимущественно как публичное право торгово-промышленной деятельности.

В работе прослеживается, как логика проводимых Петром I преобразований в сфере государственного управления подталкивала его к созданию органа всеобщего надзора и прежде всего для надлежащего наблюдения за правильностью сборов государственных доходов и расходованием средств казны.

Обоснована закономерность появления прокуратуры в ее национально особенной форме.

Доказывается, что вся последующая деятельность дореволюционной прокуратуры включала, по крайней мере, два направления. Первое связано с заботами о казне, второе - с удержанием мздоимства чиновников в определенных границах.

Как показано в работе, прокурорско-надзорная деятельность в послепетровский период развивалась с разной степенью интенсивности, а в 1864 г. в связи с проведением Судебной реформы общий надзор прокуратуры трансформировался в иной вид государственной деятельности. Около 150 лет общий надзор прокуратуры выступал в современной интерпретации инструментом поддержания законности в сфере управления, содействуя решению важнейших задач жизненного устройства и продвижения экономических реформ.

Во втором параграфе «Прокурорский надзор за исполнением законов экономической направленности в советский период» речь идет о трансформации отношений собственности после утверждения советской власти, означавшей разрушение всей дореволюционной структуры управления и создание нового государственного аппарата (упразднение окружных судов, института судебных следователей, прокурорского надзора, присяжной и частной адвокатуры), а также насильственное уничтожение частной собственности. Задачи построения новой экономики обусловили появление централизованного контрольно-надзорного аппарата, немалую роль в решении огосударствления экономики был призван сыграть возродившийся в 1922 г. общий надзор прокуратуры. Рассмотрение вопросов формирования единого правового и экономического пространства в работе сопряжено с анализом нормативно-правовых основ деятельности прокуратуры, специфики задач, полномочий, правовых средств.

На взгляд диссертанта, замысел В.И. Ленина сводился к созданию социалистической системы хозяйствования (в первую очередь как первоосновы политических преобразований), обеспечению с помощью прокуратуры единой законности, подчинению воли центра национальных окраин.

С момента создания советской прокуратуры общий надзор имел свой предмет, отличавший этот вид деятельности от других видов контроля в государстве, и собственные методы работы, своеобразие которых заключалось в отсутствии распорядительных полномочий. Прослежена специфика деятельности прокуратуры на разных этапах хозяйственного строительства. Период 1922 – 1936 гг. характеризуется усилением внимания к выявлению фактов экономических преступлений и обнаружению противозаконных правовых актов органов государства и должностных лиц. Исследование показало, что в надзорной практике со временем прочно утвердился следующий порядок действий: сразу же по издании совместного постановления ЦК ВКП (б) и СНК СССР (а в последующем – ЦК КПСС и Совета Министров СССР) прокуроры приступали к надзору за  их исполнением. Серьезное внимание уделено анализу нормативно-правового массива, закрепившего принудительный труд на селе, усилившего уголовную ответственность за посягательство на имущество государственных предприятий и колхозов (постановление ЦИК и СНК СССР от 07 августа 1932 г.). Показана объективная обусловленность формирования в качестве магистрального направления в деятельности прокуратуры – надзора за соответствием закону правовых, особенно нормативных правовых актов. В этой части работы констатируется, что к 1936 г. государство стало, по сути, единым и единственным собственником имущества, что повлекло осуществление жесткого централизованного контроля как за распределением ресурсов, так и за произведенной продукцией.

Период с 1936 по 1955 г. характеризуется расширением предмета прокурорского надзора. В круг объектов надзора тогда были включены предприятия, учреждения, граждане. Руководство Прокуратуры Союза ССР проводило линию на укрепление общего надзора, воспринимая его в качестве надежного инструмента укрепления общественной дисциплины, средства борьбы с посягательством на государственную собственность, исключительное значение придавалось укреплению экономической и оборонной мощи страны. Отдельно показана специфика работы в годы Великой Отечественной войны и сразу же в послевоенный период, делается вывод о том, что во все трагические периоды отечественной истории, в том числе связанные с массовыми репрессиями, в общем надзоре прокуратуры сочеталось двуединое начало: защита интересов государства (доминировала) и защита прав и законных интересов человека и гражданина. В 50-е гг. получила развитие теория прокурорского надзора, зародившаяся в рамках административного права, чему посвящено самостоятельное место в работе.

Период с 1955 по 1979 г. в надзорной деятельности прокуратуры характеризуется приведением в соответствие с Конституцией СССР всей нормативно-правовой основы надзора за исполнением законов и связан с принятием 24.05.1955 г. «Положения о прокурорском надзоре в СССР», определившим на 25 лет цель, задачи, предмет, правовые средства прокурорского надзора. К этому времени в литературе сформировалось разделяемое большинством специалистов понимание предмета деятельности общего надзора; произошла специализация на отрасли прокурорского надзора, а в общем надзоре осуществилось разделение предмета на две составляющие: надзор за исполнением законов и за соответствием закону правовых актов (сохраняющиеся в законодательстве прокуратуры и поныне), были конкретизированы и получили нормативное закрепление право на истребование правовых актов, право проводить проверки, требовать в надзорных целях производства проверок от руководителей поднадзорных прокуратуре органов.

В работе показано зарождение в общем надзоре института специальных познаний. Органы прокуратуры в этот период оказывали воздействие и на правотворческую, и на правоприменительную практику. Особое внимание уделялось надзору за исполнением законов органами надведомственного контроля, система которого неоднократно менялась.

Участвуя в реализации пятилетних планов развития народного хозяйства, в 60-е гг. органы прокуратуры сосредоточили внимание на исполнении законов об охране социалистической собственности, о налогах и поставках продукции.

В правовой науке, определяющей понимание предмета прокурорского надзора, по-прежнему господствовали идеи жесткого хозрасчета, подчинения договора плану, обоснованию правомерности и достаточности передачи имущества предприятиям, организациям на праве оперативного управления, резко ограничивающем правомочия пользования имуществом, не говоря уже о распоряжении им.

Прокурорский надзор в 1979-1991 гг. получил новую нормативно-правовую основу деятельности в виде Закона СССР «О прокуратуре СССР», действующего вплоть до распада Союза ССР, в котором были реализованы основополагающие принципы Конституции СССР 1977 г.

В этой части работы дается характеристика названного выше Закона, обращается внимание на новые полномочия прокурора по осуществлению общего надзора, в том числе права истребования необходимой статистической информации, документов, материалов, свидетельствующих о нарушении закона, право требовать проверок и ревизий интересующих прокурора объектов, отобрания объяснений.

В работе подчеркнуто, что в ст.3 Закона в качестве одного из основных направлений деятельности советской прокуратуры выделялась борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности, в том числе борьбе со взяточничеством, приписками, бесхозяйственностью.

В этот период прокурорская система имела развернутую программу действия общего надзора прокуратуры в деле укрепления законности и экономического правопорядка.

Серьезное внимание уделено анализу методического инструментария, используемого прокурорами, а также фундаментальных работ, внесших значительный вклад в теорию прокурорского надзора.

Отмечается особенность надзорной практики, выпадающая из общего контекста правовых средств воздействия на область экономических отношений, а именно внедрение экономико-правовых методов выявления правонарушений, обусловленное принятием постановления ЦК КПСС «Об улучшении работы по охране правопорядка и усиления борьбы с правонарушениями» от 02.08.1979 г., где требовалось «повысить остроту и принципиальность прокурорского надзора за соблюдением законов об охране социалистической собственности», что и послужило толчком к поиску новых методов прокурорского надзора.

Особые задачи прокурорского надзора нашли отражение в постановлении ЦК КПСС «О мерах по повышению роли прокурорского надзора в укреплении социалистической законности и правопорядка» (1987 г.). Было признано необходимым наделить органы прокуратуры дополнительными полномочиями, поэтому Указом Президиума Верховного Совета СССР «О прокуратуре СССР» от 16 июня 1987 г. прокурору предоставлялось право давать предписания об устранении явных нарушений закона, а принесение протеста на противоречащий закону правовой акт приостанавливало действие такого акта до его рассмотрения, вносились и некоторые другие изменения.

Коллегией Прокуратуры Союза ССР от 25.08.1987 г. была утверждена концепция перестройки общего надзора, послужившая организационным основанием глубокого внедрения методов экономико-правового анализа, требовавшего специальной подготовки и переобучения прокуроров. Однако при всей значимости для того периода подобных исследований, они не дали сколько-нибудь очевидных результатов в надзорной деятельности, а сама идея без официальной оценки проведенного эксперимента умерла естественным путем. По сути, она была вытеснена новой экономической политикой государства, направленной на оживление хозяйственной жизни путем разрушения государственного монополизма. С принятием законов «Об индивидуальной трудовой деятельности» (1987 г.) и «О кооперации в СССР» (1988 г.) внимание прокуроров было переключено на надзор за исполнением законов, положивших начало развитию рыночных отношений. В работе значительное место отведено анализу типичных для того времени нарушений законов, методам поддержания законности, организационным мерам.

В июне 1990 г. Верховный Совет СССР принял постановление «О концепции перехода к регулируемой рыночной экономике». Она была нацелена на существенное снижение государственного присутствия в экономике. В этой части работы даны обобщающие надзорную практику советского периода выводы как о направлениях прокурорского надзора, так и его результативности.

Сегодня можно сказать, что описываемые меры были палиативными, не меняли экономико-правовой режим социалистической системы хозяйствования, а ее полный демонтаж начался после распада Союза ССР.

Лондон 02.04.2009// httd://www.kremlin.ru text docs/2009/04/214938.shtml

Для краткости обозначения исследуемой сферы общественных отношений в работе употребляется профессиональный термин «общий надзор», исключенный в отличие от Закона СССР «О прокуратуре СССР» в ныне действующем Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»

В третьем параграфе главы первой «Прокурорский надзор в начальный период экономической реформы 90-х гг. XX столетия» раскрываются меры по стабилизации экономического положения в СССР, которые, несмотря на их чрезвычайный характер (Указ Президента СССР Горбачева М.С. от 14.12. 1990 «О мерах по обеспечению борьбы с экономическим саботажем и другими преступлениями в сфере экономики и др.), не смогли предотвратить распад хозяйственных связей в сверхкооперированной экономике.

На V Съезде народных депутатов в октябре 1991 г. Ельцин Б.Н. объявил о проведении в Российской Федерации радикальной экономической реформы. При этом была полностью проигнорирована программа «Радикальная экономическая реформа: первоочередные и долговременные меры» (представленная на Всесоюзной научно-практической конференции, прошедшей с 13 по 15 ноября 1989 г. в Москве), реализация которой, по мнению специалистов, смогла бы снизить социальную дезорганизацию, а вместе с ней нигилистическое отношение к закону в его крайней форме. Был осуществлен «шоковый» вариант реформ со значительным преобладанием либеральных мер: ликвидацией централизованной системы распределения ресурсов, отпуском цен, провозглашением свободы торговли и пр. Стихийное развитие рыночных отношений без надлежащей нормативно-правовой основы, при отсутствии идеологии государственного регулирования рынка, по сути, обрушило всю контрольно-надзорную систему в стране, а при ее ликвидации общий надзор прокуратуры потерял привычную опору, что обусловило на перспективу разрозненный, лишенный комплексного подхода характер надзорной деятельности. Задача сводилась к поддержанию надзорными средствами прокуратуры минимально необходимого правопорядка, предотвращению коллапса государственных институтов власти. В этих условиях 17 января 1992 г. был принят Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». В Законе были сохранены традиционная для России надзорная функция, в том числе общенадзорная, а также исторически сложившиеся полномочия и правовые средства прокурорского надзора.

Описываемый период отличался невиданной правовой незащищенностью граждан, появлением новых, рожденных квазирыночной средой преступлений – банковские аферы с чеками и акциями, создание лжепредприятий для совершения мошеннических действий, незаконное кредитование, манипуляции с фальшивыми авизо. Начавшаяся в 1991 г. приватизация, способы которой резко контрастировали с мировой практикой, выступила катализатором криминализации всей экономики. В теневые сделки и спекулятивные операции были вовлечены миллионы граждан, а инвестиционные пирамиды в силу высокоприбыльных краткосрочных вложений способствовали становлению частных собственников, ориентированных не на реальный сектор экономики, а на финансовые операции, фиктивный фондовый рынок. Примечательно, что нормативно-правовая основа рынка формировалась с явной ущербностью: не учитывались интересы различных групп населения, не разрабатывались механизмы взаимосвязи социально-экономических и правовых компонентов. В работе прослежены последствия разбалансированности правовой политики на примере законов о собственности, о предприятиях и предпринимательской деятельности, о банкротстве, о налоговой системе. Сформулированы отличительные признаки правовой основы переходной экономики, показана их связь с результатами надзорной деятельности прокуратуры. Констатируется, что хозяйственная практика была перенасыщена различными формами асоциальной экономической активности. Однако они с точки зрения действующего законодательства не расценивались как нарушения законов, хотя и отторгались общественным сознанием. Все это настолько деформировало правовой порядок, что стало угрожать экономической безопасности страны.

Глава II «Прокурорский надзор за исполнением законов экономической направленности как самостоятельное направление прокурорской деятельности» посвящена рассмотрению понятийного аппарата общего надзора прокуратуры ввиду несовпадения мнений значительного числа специалистов по ряду фундаментальных понятий, затрудняющих концептуальное восприятие правовых средств и процедур прокурорского надзора как инструментов влияния на экономический и правовой порядок.

В параграфе первом «Взаимосвязь понятий «функция», «отрасль», «направление прокурорского надзора» показаны принципиальные особенности надзорной деятельности, обусловливающие потребности структурно-системного анализа организационно-управленческого воздействия органов прокуратуры на участников предпринимательской и иной экономической деятельности.

При определении содержания прокурорско-надзорной деятельности в сфере экономики автор обосновывает также важные выводы и предложения:

– надзор за исполнением законов – одна из важнейших функций органов прокуратуры, позволяющая обособить работу прокуроров в самостоятельный вид государственной деятельности;

– надзор за исполнением законов – самостоятельная отрасль прокурорского надзора, реализующаяся в общем надзоре, надзоре за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности, за исполнением законов органами дознания, органами, осуществляющими исполнение наказаний; обосновывается необходимость сохранения в теории прокурорского надзора фундаментально разработанного и незаслуженно исключенного из Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» понятия «отрасль прокурорского надзора», раскрывается понятийная характеристика отрасли прокурорского надзора (отрасль прокурорского надзора – «это специализированное организационно-правовое направление деятельности органов прокуратуры, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора, а также специфическими задачами и полномочиями прокурора» (С.Г. Березовская в         кн. «Прокурорский надзор в СССР». М.: Юрид. лит., 1982. С.38);

– надзор за исполнением законов и законностью правовых актов (общий надзор) – самостоятельная отрасль прокурорского надзора (общей обязанностью прокуроров является выявление фактов несоблюдения Конституции Российской Федерации и неисполнения действующих законов; установление лиц, виновных в правонарушениях; принятие мер к восстановлению нарушенных прав; выявление обстоятельств, способствующих правонарушающему поведению и разработка предложений по их нейтрализации или устранению; привлечение виновных к установленной законом ответственности).

В целях надлежащей организации работы в  общем надзоре прокуратуры автор выделяет пять подотраслей надзора, отличающихся однотипностью решаемых задач и способов воздействия на участников прокурорско–надзорных отношений:

а) надзор за законностью в сфере государственного строительства;

б) надзор за соблюдением политических прав и свобод граждан;

в) надзор за соблюдением социальных прав граждан;

г) надзор за исполнением экологического законодательства;

д) надзор за исполнением законов о предпринимательской и иной экономической деятельности.

В надзоре за исполнением законов экономической направленности как самостоятельной подотрасли общего надзора, в системной обусловленности выделяются самостоятельные участки, обособления которых требует необходимость решения задач в сфере однородных общественных отношений, сформулированы обязательные признаки, позволяющие признать обособленный участок направлением прокурорской деятельности, рассчитанным на длительную перспективу.

Имея в виду отсутствие в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» процедурных норм и специального регламента деятельности, в работе предпринята попытка задать алгоритм действий прокурора с помощью новых организационных приемов. С этой целью автор выделяет:  1) обязательное направление – надзор за соответствием закону нормативных правовых актов органов и должностных лиц, перечисленных в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (осуществляется вне зависимости от поступившей информации о нарушениях закона), направлен на обеспечение принципов верховенства закона и единой законности на всем пространстве Российской Федерации; 2) основное направление – надзор за исполнением законов государственными органами юрисдикционного контроля и муниципального контроля (осуществляется на плановой основе в зависимости от состояния законности или поступившей в органы прокуратуры информации о нарушении закона); 3) вспомогательное направление – надзор за исполнением законов руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (плановые прокурорские проверки должны исключаться в принципе; вмешательство прокуратуры допускается: а) для защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина при наличии сигнала о нарушении закона: невыплата зарплаты, пособий, пенсий и т.п.;    б) в случае бездействия уполномоченного государственного, муниципального органа, вызвавшего затяжной правовой конфликт и социальное напряжение). Одновременно показано, что возложение на прокуратуру дополнительных задач законодателем также обусловливает потребность его ресурсного и организационно-правового обеспечения. К числу таковых относится вмененная в обязанность прокурорам Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав предпринимателей и юридических лиц при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» дача согласия на внеплановую выездную проверку контролирующими органами субъектов малого и среднего предпринимательства. Дается сущностная характеристика этого направления ввиду особого значения в переживаемый период хозяйственного строительства.

В этой части работы обосновывается потребность научной разработки понятия «публичный интерес» и его закрепления в законе ввиду необходимости определения поводов, оснований, границ государственного администрирования в экономике в целом и прокурорского надзора, в частности.

Параграф второй «Понятие рынка, экономической и предпринимательской деятельности» дает представление о рынке, интерпретируемом в экономической науке как система, где взаимодействуют продавцы и покупатели товара с целью определения его цены и количества; о рынке как инструменте управления, т.е. воздействия на людей и его опосредовании с помощью норм права. Анализируются мнения специалистов в области предпринимательского права, влияющие на конкретизацию предмета прокурорского надзора.

Значительное внимание уделено разграничению понятий «предпринимательская» и «экономическая» деятельность и обоснованию необходимости разной степени вовлеченности органов прокуратуры в хозяйственные процессы, осуществляемые государством или с его участием и корпорациями, основанными на частной форме собственности. Анализируется становление правовой основы предпринимательства во взаимосвязи с предметом прокурорского надзора (в том числе ограничения в занятиях предпринимательством для государственных и муниципальных служащих, имея в виду задачи понижения порога коррупции).

Параграф третий «Объект и субъект прокурорского надзора». На основе изучения различных точек зрения об объекте прокурорского надзора автор обосновывает позицию о невозможности на данном этапе развития российской государственности включения в число объектов прокурорского надзора Правительства Российской Федерации, разделяет устоявшееся в теории прокурорского надзора мнение об исключении из круга объектов Счетной палаты Российской Федерации, полемизирует с Крюковым В.Ф. о нераспространении юрисдикционных полномочий прокурора на общественные, политические организации и особое внимание уделяет специфическим объектам прокурорского надзора в экономической сфере, в том числе саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка, государственным корпорациям. Исследуются в преломлении задач прокурорского надзора дискуссионные вопросы о правосубъектности некоторых организационных правовых форм коммерческих юридических лиц. Рассматриваются особенности субъектов прокурорско-надзорной деятельности в сфере экономики. Обосновывается положение об отнесении к субъектам прокурорско-надзорных правоотношений индивидуального предпринимателя, который по правовому статусу приравнен к юридическому лицу. В связи с распространенными в прокурорской практике ошибками показаны направления прокурорского воздействия на публичные образования, являющиеся субъектами предпринимательства (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), в целях поддержания устойчивого правопорядка.

В главе III «Современные научные представления о предмете прокурорского надзора в сфере экономики» показано, что с содержательной стороны прокуратура осуществляет надзорную деятельность и тесно связанный с ней комплексный анализ состояния законности.

На основе изучения различных точек зрения делается вывод о понимании большинством специалистов предмета прокурорского надзора как «точное исполнение законов и соответствие закону правовых актов». В авторской интерпретации под предметом прокурорского надзора как самостоятельного вида государственной деятельности понимается законность действий и актов определенных в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также постоянное наблюдение (мониторинг) за состоянием законности в стране и информирование о его результатах в установленном законом порядке Президента Российской Федерации, высших органов государственной власти и населения. Такое представление отражает взгляд на прокурора в русской традиции как на «государственного поверенного в делах законности» (В.П. Рябцев), а на Генерального прокурора РФ – как на охранителя законности в стране, полномочия и функциональная деятельность которого значительно богаче его западных коллег.

Выполнение надзорной функции подчинено задачам выявления и предупреждения нарушений законов, восстановления нарушенных прав и привлечения виновных к установленной законом ответственности. Анализ состояния законности имеет целью информировать государственные органы и население о складывающемся правопорядке, эффективности контрольной политики, направлениях совершенствования законодательства и правоприменительной практики, а в конечном счете имеет целью охрану законности как особого социального явления, являющегося основой правовой жизни страны, что в полной мере соответствует традициям демократических правовых государств информировать население о важнейших сторонах общественной жизни страны.

В работе по-новому определен круг нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых призван осуществлять прокурор. Значительное внимание уделено анализу способов и норм права, регулирующих предпринимательскую деятельность, и выделению конституционных гарантий предпринимательства, задающих ориентир правовому регулированию.

Параграф первый «Предмет прокурорского надзора: понятие и взаимосвязь с иной функциональной деятельностью» посвящен обоснованию социального предназначения прокуратуры как органа охраны законности в стране, показаны механизмы реализации правоохранной и правозащитной деятельности путем выделения прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности как особой формы юридической деятельности и сопутствующего ей анализа состояния законности с использованием иных функциональных возможностей прокуратуры, в том числе участия прокуратуры в правотворческой деятельности государства, при даче согласия на внеплановые  проверки контролирующих органов в отношении субъектов малого и среднего бизнеса и др.

На обширном историческом материале доказывается, что анализ состояния законности и информирование об этом населения – традиционный для российской прокуратуры вид деятельности, имевший мощный теоретический фундамент и практическое применение в советский период отечественной истории и востребованный сегодня провозглашенной в Конституции Российской Федерации целью построения в России демократического правового государства.

Параграф второй «Закон в структуре предмета прокурорского надзора» посвящен рассмотрению дискуссионного в теории прокурорского надзора вопроса о понятии закона, употребляемого в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». При определении круга нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, высказываются различные точки зрения. Суть разногласий  сводится к тому, что одни специалисты исключают из круга актов законоисполнительные, т.е. подзаконные нормативные правовые акты; другие, к числу которых относится автор, обосновывают необходимость в переходный период, характеризующийся интенсивным законотворчеством, включения в предмет надзора так называемых «квазизаконов» (Тихомиров Ю.А.). Имеются в виду указы Президента Российской Федерации, носящие нормативный характер, право на издание которых делегировано ему постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 01.11.1991 «О правовом обеспечении экономической реформы». Примечательно, что в  зарубежных странах, где допускается делегирование издания актов «квазизаконодательного характера», прописан порядок делегирования, который следовало бы позаимствовать и России. Проанализирована практика Конституционного Суда РФ с обоснованием легитимности «опережающего» нормотворчества Президента Российской Федерации.

В числе постановлений Правительства Российской Федерации, относимых к предмету надзора, автор, выделяет те из них, которые устанавливают порядок деятельности государственных, муниципальных органов, осуществление организационно-распорядительных функций, содержат механизм реализации законодательных предписаний.

На взгляд диссертанта, к нормативным правовым актам, надзор за исполнением которых призван осуществлять прокурор, должны быть отнесены закон в истинном значении этого слова и нормативные правовые акты «квазизаконодательного характера», занимающие правовую нишу закона. К последним относятся кроме обозначенных выше также международно-правовые договоры и государственно-правовые договоры о разграничении предметов ведения по совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Вносятся предложения об изменениях и дополнениях основополагающих для общего надзора организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации.

Параграф третий «Подзаконные нормативные правовые акты в структуре предмета прокурорского надзора» содержит анализ не разделяемых автором имеющихся точек зрения о включении в круг обязательных для предмета надзора ведомственных нормативных правовых актов (Министерств) и постановлений Государственной Думы и Совета Федерации. С учетом внедренных в законодательство общедозволительных начал в предпринимательстве для уточнения предмета прокурорского надзора обосновывается необходимость дифференциации заложенных в законодательстве норм права и высказывается мнение об отнесении к предмету надзора только регулятивных и охранительных норм права, управомочивающих или обязывающих субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности к определенному поведению под страхом применения невыгодных для предпринимателя последствий.

Особое внимание уделено постановлениям Конституционного Суда РФ, правовую позицию которого прокурор обязан учитывать при разрешении правового конфликта, а также постановлениям, распоряжениям глав администраций городов, районов, губернаторов по вопросам распоряжения государственным, муниципальным имуществом, их оспариванию в суде.

Исходя из смысла ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», формирующей родовой предмет прокурорского надзора, и солидаризируясь с мнением А.Я. Мыцикова о необходимости сужения предмета прокурорского надзора, автор среди индивидуально-разовых, носящих индивидуально-определенный характер правовых актов, выделяет как относимые к предмету надзора лишь те, которые связаны с управлением и распоряжением публичной собственностью и могут причинить вред законным интересам общества и государства. Отдельно рассмотрены вопросы поднадзорности прокурору корпоративных норм, имея в виду принцип государственного регулирования обязательных элементов корпоративной компетенции.

Глава IV «Пределы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности» посвящена системному толкованию компетенции прокурора и ее отличию от иных органов юрисдикционного контроля в экономике, в ней раскрывается понятие ограничителей надзора, в том числе  традиционных,  и новых, обусловленных спецификой полномочий и вызванных изменением роли государства в экономике. Вносятся предложения об изменениях и дополнениях в Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

В первом параграфе «Прокурорский надзор в системе государственного регулирования экономики» освещаются те вопросы государственного регулирования экономической области общественной жизни, которые связаны с основаниями, формами и методами воздействия на предпринимателей, а следовательно, распространяются на органы прокуратуры, являющиеся неотъемлемой частью системы государственного контроля, показаны различия взаимоотношений «предприниматель и государство» в административно-командной экономике и в режиме свободного предпринимательства в условиях рынка, анализируется роль государства как рыночного агента и собственника значительного имущества, на базе которого образуется самостоятельный сегмент рынка.

Экономические функции государства раскрываются через институты государственной службы, выделяется законотворческая и законоисполнительная деятельность, направленная на устойчивое развитие общества. Государственное регулирование рассматривается как инструмент проведения экономической политики, отмечается роль права в придании императивности средствам воздействия на участников предпринимательских отношений.

Значительное внимание уделено характеристике новых для российской действительности общеправовых принципов проведения государственного и муниципального контроля, распространяющихся на общий надзор прокуратуры как специальную форму юридической деятельности.

В работе выделяются как общие цели и задачи прокурорского надзора и органов юрисдикционного контроля, так и различия. Разграничение компетенционных возможностей прокуратуры и специализированных органов контроля показало следующие различия:

1) прокуратура Российской Федерации в силу ее конституционного статуса не входит ни в одну из разделенных ветвей власти, а потому не подвержена ведомственным влияниям;

2) будучи единой централизованной системой, прокуратура Российской Федерации обладает универсальными полномочиями, распространяющимися как на органы государственной власти и местного самоуправления, так и на хозяйствующие субъекты, охватывает как региональный, так и местный уровень власти, тем самым способствует укреплению территориальной целостности страны, оберегает единство экономического и правового пространства;

3) уникальность положения прокуратуры в системе институтов государственной власти создает благоприятные условия как для выработки, так и для коррекции контрольной политики государства;

4) от органов специализированного контроля прокуратуру отличают основания вмешательства в предпринимательскую деятельность, а также методы работы и средства прокурорского реагирования, в том числе в отношении органов контроля;

5) прокурорский надзор в настоящее время вынужденно принимает на себя обязанности согласования деятельности органов юрисдикционного контроля, компенсирует отсутствие должной координации их деятельности, чего нельзя сказать ни о каком другом органе.

Второй параграф «Понятие пределов прокурорского надзора» посвящен рассмотрению недостаточно разработанного в теории прокурорского надзора понятия «пределы прокурорского надзора» и его различных «ограничителей».

Автор исходит из понимания «пределов прокурорского надзора» как правовой категории, определяющей границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования.

Традиционно понятие пределов раскрывается через круг актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор; через круг объектов, поднадзорных прокуратуре; через полномочия прокурора. По этому кругу вопросов если и есть разногласия, то они, во-первых, касаются незначительного числа специалистов, а во-вторых, не носят принципиального характера.

К числу нетрадиционных сущностных критериев, определяющих «пределы надзора» сформулированных, в частности, В.Г. Мелкумовым и В.Б. Ястребовым, относится «характер прокурорского надзора и характер мероприятий, рекомендованных прокурорами в целях устранения нарушений закона». В связи с изложенной позицией в работе высказывается мнение о необходимости дополнительных пояснений этого критерия и акцентируется внимание на выводы сравнительного анализа сути надзорной деятельности в условиях рыночной регуляции экономики и административно-командной экономики. Отмечается изменение роли прокурора в проведении широкомасштабных надзорных акций с использованием представителей различных контролирующих органов, необходимость осуществления которых продиктована наличием затяжных социальных конфликтов и отсутствием должного противодействия со стороны системы правоохраны (игорный бизнес, акции обманутых дольщиков жилищного строительства, рейдерские захваты и пр.).

Достаточное внимание уделено расшифровке таких содержащихся в  ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» ограничителей, как запрещение подменять государственные органы и проведение проверки на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов. Вносится предложение о восстановлении в Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» такого ограничителя прокурорского усмотрения, как «запрет на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность коммерческих и некоммерческих организаций».

В третьем параграфе «Институт специальных познаний в прокурорском надзоре за исполнением законов экономической направленности» освещаются вопросы использования прокурором для целей надзора знаний иных смежных наук экономического блока. В этом смысле институт специальных познаний в прокурорском надзоре распадается на два взаимосвязанных: 1) самостоятельная оценка прокурором информации о допущенных нарушениях законов. Утверждается, что, пройдя соответствующую подготовку в вузе по специальности «юриспруденция», прокурор знаком с основами экономических познаний, вполне успешно может оценить то или иное деяние как противоправное; 2) привлечение сведущих лиц для консультации, поручение контролирующему органу провести проверку в случае, когда требуется применение познаний, выходящих за пределы правовых.

Для адекватного использования в надзорных целях информации, характеризующей исполнение закона, в работе рассмотрено понятие информации, показан различный правовой режим ее охраны и истребования для целей надзора.

Отдельно рассмотрен институт охраняемой законом тайны: государственной, коммерческой, налоговой, банковской. Обосновывается положение о необходимости включения в методические пособия для прокуроров специального раздела о надзоре за исполнением законов об охране коммерческой тайны при осуществлении государственного, муниципального контроля и введении особого порядка получения прокурором сведений, составляющих охраняемую законом тайну путем мотивированного требования, подписываемого прокурором (заместителем прокурора) района (города) и соответственно прокурорами субъектов Федерации, приравненными к ним прокурорами.

Учитывая особенности предпринимательской деятельности, важное значение данных об имущественном и финансовом положении организаций, даются рекомендации об анализе бухгалтерской и статистической отчетности при принятии прокурором решения по правовому конфликту.

В работе подчеркнуто основное назначение института специальных познаний – дать обоснованные ответы на поставленные прокурором вопросы, выходящие за пределы правовых знаний прокурора, рассмотрены формы привлечения специалистов, в том числе в случае проведения «совместной» с контролирующими органами проверки, даются с учетом ошибок надзорной практики о выборе органа, правомочного проводить по заданию прокурора проверки в конкретном хозяйствующем субъекте, рекомендации и по этому поводу.

Глава V «Состояние конституционной законности и прокурорского надзора в сфере экономики» посвящена теоретическому осмыслению возможностей органов прокуратуры по участию в правотворческой деятельности государства и совершенствованию прокурорского надзора за соответствием закону нормативных правовых актов органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Эта сфера деятельности в работе определяется как состояние конституционной законности при реализации исключительного ведения Российской Федерации по формированию правовой основы рынка и совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе.

В первом параграфе «Динамика и закономерности состояния конституционной законности и надзорной деятельности прокуратуры в сфере формирования единого правового и экономического пространства» раскрывается понятие конституционной законности, различные точки зрения о содержательной стороне прокурорского надзора по утверждению правовых начал в сфере государственного строительства. Характеризуются различные этапы развития России как демократического правового государства и состояние конституционной законности на каждом из них. В работе подчеркнуто, что с введением в 1999 г. дополнения в ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» о надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации начался принципиально новый этап утверждения правовых начал в деятельности государственных, общественных организаций, продолжающийся и поныне. Потребовалось принятие серьезных организационных мер со стороны Генеральной прокуратуры РФ по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации законов субъектов Федерации.

В преломлении задач прокурорского надзора  под конституционной законностью в диссертации понимается такой правовой режим, при котором закрепляется три нормативно установленные сферы ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе при издании правовых актов (ст. 71,72, 76 Конституции Российской Федерации). Прослежена динамика нарушений федерального законодательства в области предпринимательских и иных экономических отношений в период с 1993 г. по настоящее время, а также дана

характеристика организационных мер как в масштабах страны, так и в системе органов прокуратуры по установлению должного конституционного правопорядка. Проведенным исследованием установлено понижение с 1997 г. по 2007 г. включительно доли незаконных правовых актов среди всех обнаруженных нарушений закона с 25% до 10%. По данным оперативной отчетности Генеральной прокуратуры РФ прирост выявленных незаконных нормативных правовых актов в 2001 г. по сравнению с АППГ составил 47,3%, в 2003 г. – 31,0%, а в 2004 – 2005 гг. соответственно 8,3% и 8,9%, что можно расценивать как начало стабилизации положения и значительное улучшение в состоянии конституционной законности в последующие годы.

Проведена классификация типичных нарушений законов в сфере государственного строительства, выявленных прокурорами, анализируются и оцениваются данные о результативности надзорной деятельности.

Отмечается, что на режим конституционной законности и результативность прокурорского надзора непосредственное влияние оказывает незавершенность правового оформления всех необходимых элементов федеративного устройства, игнорирование принципа экономической самодостаточности регионов при формировании Российской Федерации, когда законы финансово-экономического блока, закрепляя бюджетную самостоятельность регионов, на практике не обеспечивали потребности регионального бюджета и приводили к поиску прямых и косвенных способов получения дотаций, к введению местных налогов вопреки законодательству.

В этой части работы сформулированы доминанты законности и прокурорского надзора в правотворческой деятельности органов власти субъектов Российской Федерации, относящиеся к обозначенным выше периодам.

Во втором параграфе «Факторы, определяющие результативность прокурорского надзора» особое место отводится  оценке методического инструментария общего надзора прокуратуры, понятию и критериям оценки результативности надзорной деятельности. В работе опровергается устоявшееся представление об оценке работы прокуратуры по уровню состояния законности. Поскольку соответствующие оценки должны объективно характеризовать эффективность одновременного решения множества глобальных и локальных, стратегических и тактических, общегосударственных и региональных задач, при том, что они, как правило, не связаны напрямую с целями и задачами прокурорского надзора, постольку оценка его результативности сквозь призму состояния законности представляется неразрешимой. В основу оценки работы прокуратуры, на взгляд диссертанта, должны быть положены количественные показатели, характеризующие выполнение функциональных обязанностей прокуратуры, отражающиеся в форме «П» прокурорской отчетности, дополняемые формализованными экспертными оценками, с помощью которых снижается субъективизм, опасный искажением цели, задач и реальных возможностей прокуратуры по утверждению правовых начал в жизни общества и государства.

К показателям результативности прокурорского надзора на предмет соответствия федеральным законам принятых субъектами Российской Федерации законов, по мнению диссертанта, относятся:  а) доля надзорных протестов (заявлений) в числе всех поводов обращения в суд на предмет признания незаконных нормативных правовых актов недействующими; б) соотношение дефектных нормативных правовых актов, принятых в текущем и предыдущем периодах (если речь не идет об изменениях в федеральном законодательстве); в) данные о направленных в суд заявлениях о признании недействующими нормативных правовых актов и прекращенных в досудебной стадии в связи с добровольным согласием с доводами прокурора.

Сформулированы направления анализа состояния законности в исследуемой области общественных отношений и конкретные показатели результативности прокурорского надзора.

Глава VI «Состояние законности и прокурорского надзора в сфере исполнения законов субъектами предпринимательства, а также государственными контролирующими органами» посвящена характеристике динамичного экономического правопорядка в сфере исполнения законов экономической направленности субъектами предпринимательской деятельности, органами государственного администрирования, в том числе анализируется надзорная практика органов прокуратуры, начиная с 90-х гг. по 2008 г. Особое внимание уделено процессам трансформации государственной собственности через ее приватизацию, которые  в 90-е гг. фактически определяли состояние законности в экономике. Способы приватизации, осуществленной в России, по мнению диссертанта, выступили своеобразным катализатором криминализации экономики и определили на долгий период «лицо» экономической преступности.

Анализируются допускаемые в этот период и выявляемые прокурорами нарушения законов, обусловленные в первую очередь ущербной для интересов страны моделью приватизации и предопределившие невозможность средствами прокурорского надзора серьезно повлиять на экономический правопорядок. Должное внимание уделено охране государственного, муниципального имущества, надзору за исполнением законов о доходообразующих источниках бюджета, о целевом и рачительном использовании государственных и муниципальных финансовых средств, о развитии конкуренции и противодействию монополизму и др. Выделяются доминанты в состоянии законности, произведена оценка результативности общенадзорной деятельности по пресечению преступных деяний, намечены пути ее совершенствования.

В первом параграфе «Тенденции состояния законности и прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности и факторы, их определяющие» отмечается, что тема методологии анализа состояния законности и эффективности надзорной деятельности вот уже долгие годы не является предметом специального исследования по объективным и носящим субъективный характер причинам. Проведен анализ состояния законности и прокурорского надзора с начала 90-х гг. до 1995 г., когда состояние законности определялось процессами массового разгосударствления собственности, выделен период 1995 – 2000 гг., когда осуществлялось восстановление вертикали власти на территории Российской Федерации и наметилось постепенное укрепление состояния законности. Период 2000 –2008 гг. характеризуется в работе как начало новой экономической политики, укрепление правовых основ экономики, усиление роли государства как рыночного агента, проведение административной реформы, определившей принципы государственного администрирования в экономике.

В работе исследованы негативные для законности последствия запаздывания государства в коррекции нежелательных форм общественно опасного экономического поведения, которые отрицательно влияют на результативность надзорных мер.

Выделены на основе статистических данных и материалов прокурорских проверок группы нарушений законов со стабильно высокой долей в структуре всех обнаруженных на протяжении 11 лет нарушений законов экономической направленности.

Отмечено постепенное восстановление инструментальной роли права в общественной жизни и обусловленное этим усиление позиций прокурорского надзора в сфере хозяйственных правоотношений.

На основе проведенного исследования обосновывается необходимость постоянного внимания в надзорной практике к следующим направлениям:

– надзор за исполнением законов, направленных на формирование доходной части бюджета;

– надзор за исполнением законов о рачительном, целевом использовании средств бюджетов всех уровней;

– надзор за исполнением законов, возлагающих на государство обязанность по развитию конкурентной среды, обеспечению свободы предпринимательской деятельности, пресечению злоупотребления правами, как самих товаропроизводителей, так и органов государственного администрирования в экономике.

Статистические данные свидетельствуют о том, что на первое направление приходится 53,28 % от всех выявленных в экономике правонарушений, вместе со второй группой они составляют 67,68%, из чего следует необходимость корректировки ранее сложившихся представлений о приоритетах в организации работы. Сформулированы доминанты в состоянии законности за весь исследуемый период.

Во втором параграфе «Результативность прокурорского надзора в выявлении и пресечении преступных деяний экономической направленности» речь идет об оценках результативности прокурорского надзора в выявлении и пресечении преступных посягательств на экономическую систему. В этой части работы  исследованы тенденции и закономерности надзорной практики по выявлению наиболее опасных противоправных деяний с  2002 по 2008 г. включительно. Отмечается, что при увеличении числа всех выявленных нарушений законов экономического блока в целом в два раза, число правонарушений с признаками преступлений за тот же период при стабильности факторов, определяющих состояние законности, уменьшилось вдвое, за исключением 2008 г., который связан с реорганизацией прокурорской системы и выделением в самостоятельное структурное подразделение Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Объясняются причины отмеченного явления на основе анализа материалов прокурорской практики 20 регионов России.

Установлены устойчивые надзорные ситуации, заканчивающиеся возбуждением уголовных дел, которые распределены в три группы:

а) дела, возбужденные вследствие непосредственного обнаружения прокурором признаков уголовно наказуемых деяний, материалы о которых направлены в следственные органы в порядке п.2 ч.2 ст.37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации;

б) дела, возбужденные в связи с требованием прокурора  к уполномоченному органу провести поверку, в ходе которой обнаруживаются признаки уголовного преступления, и прокурор направляет материалы по подследственности;

в) нарушение выявлено контролирующим органом и направлено прокурору для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. На эту группу пришлось 12,6% изученных  дел. Единичны факты по второй в нашей классификации группе дел.

Изучение показало высокий процент прекращенных впоследствии дел по реабилитирующим основаниям, определены регионы, в которых число прекращенных дел превысило количество направленных в суд.

На конкретных примерах обоснован вывод о необходимости исключения из общенадзорной практики возбуждения уголовных дел, касающихся недостач, хищений в хозяйствующих субъектах, основанных на частной собственности, и сосредоточения внимания на публично значимых преступлениях, посягающих на бюджетный правопорядок, причинение имущественного вреда государственным, муниципальным предприятиям, учреждениям.

Установлено, что прокурорами практически не выявляются при осуществлении общего надзора преступления, связанные с приватизацией государственного, муниципального имущества, злоупотреблениями при эмиссии ценных бумаг, законодательства о несостоятельности (банкротстве), занятием незаконным предпринимательством, воспрепятствованием законной предпринимательской деятельности.

При распространенном характере нарушений в ходе реализации национальных проектов явно недостаточно число возбужденных уголовных дел.

В завершение параграфа сформулированы формализованные оценочные показатели результативности работы органов прокуратуры по данным направлениям, в их числе:

1) количество возбужденных по материалам общего надзора уголовных дел и число материалов, по которым отказано в возбуждении уголовного дела (в динамике);

2) доля возбужденных уголовных дел в числе всех выявленных прокурорами правонарушений экономической направленности (в динамике);

3) доля прекращенных в ходе расследования и в суде уголовных дел в числе всех возбужденных по материалам общего надзора дел, основания прекращения (в динамике).

Обосновывается необходимость дополнения статистического анализа выборочными исследованиями – обобщением практики возбуждения и расследования уголовных дел под углом зрения достаточности оснований возбуждения дел, прекращенных затем в стадии расследования или судом, причин допущенных ошибок, целесообразность особого выделения малозначительных дел и, напротив, имеющих особое значение с учетом состояния законности и др.

В Заключении содержатся выводы и предложения диссертанта по результатам исследования.

 

 

 

Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:

Научные работы, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации

  1. Казарина А.Х., Сокольский О.Э. Труд отходников: польза и вред // Социалистическая законность. 1986. № 8. 0,4 п.л.
  2. Казарина А.Х. Договоры колхозов, совхозов с временными бригадами // Социалистическая законность. 1987. № 12. 0,4 п.л.
  3. Казарина А.Х., Мельников А.Т. Обеспечение законности в деятельности кооперативов // Социалистическая законность. 1989. № 1. 0,4 п.л.
  4. Казарина А.Х., Мельников А.Т. Практика исполнения законодательства о кооперативах // Социалистическая законность. 1990. № 1. 0,4 п.л.
  5. Казарина А.Х., Насонов Ю.Г.  Защита прав трудовых коллективов в процессе приватизации // Социалистическая законность. 1994. № 9. 0,4 п.л.
  6. Казарина А.Х., Рыжкова Т.Н. Предпринимательству – надежные законы // Российская Федерация. 1994. № 8. 0,5 п.л.
  7. Казарина А.Х., Мельников А.Т. Надзор за исполнением налогового законодательства // Социалистическая законность. 1994. № 11. 0,4 п.л.
  8. Казарина А.Х. Публичный интерес в экономике как объект прокурорской защиты // Законность. 1996. № 2. 0,5 п.л.
  9. Казарина А.Х. Экономическая преступность и правотворческая практика // Законность. 1996. № 6. 0,4 п.л.
  10. Казарина А.Х. Предпринимательство и несовершеннолетние // Законность. 1996. № 9. 0,4 п.л.
  11. Казарина А.Х. Приватизация в контексте экономических и социальных задач // Законность. 1997. № 11. 0,4 п.л.
  12. Казарина А.Х. Криминализация экономики и проблемы ответственности // Уголовное право. 1997. № 4. 0,5 п.л.
  13. Казарина А.Х. Общий надзор: пределы и возможности // Законность. 2003. № 7. 0,4 п.л.
  14. Казарина А.Х. Предмет прокурорского надзора // Законность. 2004. № 11. 0,4 п.л.
  15. Казарина А.Х. Законность как правовая категория и социальное явление //Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 7. 0,8 п.л.
  16. Казарина А.Х. Законность и социальное мифотворчество в экономике // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 7. 0,8 п.л.
  17. Казарина А.Х. Правозащитная деятельность прокуратуры и ее влияние на режим законности // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2007.    № 2. С. 9-13. 0,5 п.л.
  18. Казарина А.Х. Общий  надзор как родоначальник прокурорско-надзорной деятельности // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2008. № 1. С. 9-13. 0,4 п.л.
  19. Казарина А.Х. Законность как предмет деятельности российской прокуратуры // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2008. № 6. С. 9-13. 0,4 п.л.
  20. Казарина А.Х. Согласие прокурора на внеплановую проверку субъектов малого и среднего предпринимательства: правовая природа и существенные черты // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2009. № 2 (10). С. 11-16. 0,5 п.л.

Монографии, научно-практические и учебные пособия:

  1. Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности) // Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ. Монография. М., 2005. 16,6 п.л.
  2. Казарина А.Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность. // Акад. Ген. прокуратуры РФ.. М., 2008, 428 с.
  3. Казарина А.Х. (в соавторстве). Прокурорский надзор в Российской Федерации (под ред. А.А. Чувилева). Главы: VIII «Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)» (с. 117–142), IX «Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (с. 142–151)// учебник. М., Юристъ, 1999. 400 с.
  4. Казарина А.Х. (в соавторстве). Криминология // учебник (под ред. проф. И.И. Карпеца, В.Е. Эминова). М.,  1995. 400 с. (вклад автора 1,5 п.л.)
  5. Казарина А.Х. (в соавторстве). Правовые средства борьбы с нетрудовыми доходами. М., Наука. 1989, монография, 224 с. (вклад автора – глава VI – 2,0 п.л.).
  6. Казарина А.Х. (в соавторстве). Законность в Российской Федерации // Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. НИИ Акад. Ген. прокуратуры РФ. М.; 2008. 624 с. 1,7 п.л.
  7. Казарина А.Х. (в соавторстве). Руководство для прокуроров // Генеральная прокуратура, Институт проблем укрепления законности и правопорядка. М., 1993, вып. 1 (0,8 п.л.).
  8. Казарина А.Х. Прокурорский надзор за исполнением законодательства  о предпринимательской деятельности //учебное пособие. Генеральная прокуратура Российской Федерации, Институт повышения квалификации руководящих кадров. М., 1994.  60 с. 
  9. Казарина А.Х. (в соавторстве). Состояние законности в Российской Федерации (1993 – 1995 гг.) (аналитический доклад). М., 1996. 8,25 п.л.
  10. Казарина А.Х., Паламарчук А.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране государственного, муниципального имущества в процессе хозяйственного использования (методич. рекомендации для прокуроров). М., 1996. 2,3 п.л.
  11. Казарина А.Х. (в соавторстве). Акты прокурорского надзора. М., Юристъ, 1997. В соавт. 276 с. (вклад автора 2,0 п.л.).
  12. Казарина А.Х. Органы государственной регистрации субъектов и объектов предпринимательской деятельности (Справочное пособие для прокуроров) // Ген. прокуратура РФ, Институт повышения квалификации руководящих кадров. М., 1998. С.30.
  13. Казарина А.Х., Карлин А.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственном регулировании рынка ценных бумаг// Ген. прокуратура РФ, Институт повышения квалификации руководящих кадров.  М., 1998. С. 120 (вклад автора 3,8 п.л.).
  14. Казарина А.Х., Соколова И.А. Прокурорский надзор за исполнением Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // Институт повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ. М., 1999. С. 64 (вклад автора 1,0 п.л.).
  15. Казарина А.Х., Кречетов Д.В. Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях //Институт повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ.  М., 2001. С. 97 (вклад автора 1,0 п.л.)
  16. Казарина А.Х. Прокурорский надзор за исполнением законов о собственности и иных правах на землю. Методические материалы для слушателей. //Институт повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ. М., 2002. Объем 0,5 п.л.
  17. Казарина А.Х., Соколова И.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о местном самоуправлении// Институт повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ. М., 2002. С. 112 (вклад автора 2,3 п.л.).
  18. Абузова Г.А., Казарина А.Х., Соколова И.А. Прокурорский надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации (введение, §§ 1.1, 1.2, 2.2) //Институт повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ.  М., 2003. 6,5 п.л.
  19. Казарина А.Х. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о формировании и целевом расходовании бюджетных средств в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Методические материалы в схемах //Институт повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ. М., 2003. (учетн. 1,27 п.л.)
  20. Казарина А.Х. (в соавторстве). Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры  в 2007 г. Информационно-аналитический доклад //Акад. Ген. прокуратуры РФ.  Научно-исследовательский институт. М., 2008.  ч. I , II.  224 с. 6,5 п.л.

Научные статьи

  1. Казарина А.Х. Недостатки правового регулирования труда индивидуальных подрядчиков способствующие корыстным преступлениям //Внедрение достижений  науки и техники в практику борьбы с преступностью. Тезисы республиканской научной конференции. Вильнюс. 1986 (вклад автора 0, 3 п.л.).
  2. Казарина А.Х. Криминологические аспекты использования труда временных бригад в сельском хозяйстве // Обеспечение охраны социалистической собственности в современных условиях – материалы конференции: Горький, 1986. 0,5 п.л.
  3. Казарина А.Х. Влияние общего надзора на результативность ведомственного контроля в сфере охраны социалистической собственности // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью М.: Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка. Вып. 115, с. 23 – 25. 0,4 п.л.
  4. Казарина А.Х. Методическая оснащенность прокуроров как одна из необходимых предпосылок  эффективности надзора // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1990. Вып. 122, с. 63 – 67. 0,4 п.л.
  5. Казарина А.Х. Экономика переходного периода и общий надзор прокуратуры// Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1991, Вып. 129, с. 93 – 97. 0,4 п.л.
  6. Казарина А.Х. Прокурорский надзор в сфере экономики // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1991. Вып. 130,  с. 11 – 16. 0,5 п.л. В соавторстве: Ястребов Б.В.
  7. Казарина А.Х. Укрепление законности в кооперации // Материалы Всесоюзной научно-практической конференции:  Прокуратура  в системе политических и правых институтов общества. М., 1990, с. 131 – 133. 0,2 п.л.
  8. Казарина А.Х. Правотворческая функция прокуратуры: сущностные черты и методы реализации // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1992. Вып. 135, с. 65 – 70. 0,4 п.л.
  9. Казарина А.Х. К вопросу о предмете и месте общего надзора прокуратуры // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М.,1994. Вып. 145, с. 67–70. 0,4 п.л.
  10. Казарина А.Х. Некоторые проблемы укрепления законности средствами прокурорского надзора в сфере приватизации // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1994. Вып. 150, с. 34–57. 0,4 п.л. В соавторстве: Рыжова Т.Н.
  11. Казарина А.Х. Контроль в системе мер государственного регулирования экономики //Прокуратура, законность, государственный контроль. М., Манускрипт, 1995. С. 127– 136. 0, 7 п.л.
  12. Казарина А.Х. Закон о  Законах  и его криминологическое содержание  // Преступность и законодательство. М., 1997. С.  286– 295. 0,5 п.л.
  13. Казарина А.Х. Правовое регулирование лицензирования как специфической формы государственного контроля в экономике // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1996. Вып. 152, с. 9 – 21. 1,0 п.л.
  14. Казарина А.Х. Некоторые вопросы повышения эффективности прокурорского надзора в сфере экономики // Прокурорский надзор за исполнением законов: сфера применения и проблемы совершенствования. Махачкала, 1997. С. 21 – 27. 0,4 п.л.
  15. Казарина А.Х. Некоторые проблемы укрепления законности в сфере экономики // Прокурорский надзор за исполнением законов: прошлое и настоящее. М., 1998. С. 120 – 128. 0,5 п.л.
  16. Казарина А.Х. Аудит как способ выявления экономических правонарушений //Актуальные проблемы прокурорского надзора. Вып. 3 «Вопросы прокурорского надзора за законностью в сфере экономической деятельности». М., 2000. С. 26 – 39.  0,5 п.л.
  17. Казарина А.Х., Моторина О.В. Антимонопольное регулирование и задачи прокурорского надзора // Актуальные проблемы прокурорского надзора. Вы. 3 «Вопросы прокурорского надзора за законностью в сфере экономической деятельности». М., 2000. С. 117 – 127. 0,5 п.л.
  18. Казарина А.Х. Свобода экономической деятельности как объект прокурорской защиты // Права человека в России и правозащитная деятельность государства. СПб., Юрид. центр Пресс, 2003. 0,4 п.л.
  19. Казарина А.Х. Проблемы организации прокурорского надзора в современных условиях // Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в современных условиях. Н.-Новгород, 2003. С. 19 – 30. 0,5 п.л.
  20. Казарина А.Х. Истоки и современное состояние общего надзора прокуратуры в сфере экономики // Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. М., 2003.

    С. 19 – 45. 0,2 п.л.

  21. Казарина А.Х. Защита прокурором публичного интереса в суде // Функции прокуратуры вне рамок уголовного преследования: вопросы теории и практики. М., 2005. 0,3 п.л.
  22. Казарина А.Х. К вопросу о новой модели прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики // Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях. Ч. I. М., 2005. С. 41 – 43. 0,3 п.л.

______________________________________________________________

Подписано в печать 22.07.2009

Усл.Печ.л. 2                                                                                       Наряд №

Тираж 120 экз.

______________________________________________________________

УОП РИЛ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117638, Москва, ул. Азовская, д.2, к.1

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 





© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.