WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Миграционная политика, гражданство и статус иностранцев в странах западной демократии (сравнительно-правовое исследование)

Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 

На правах рукописи Васильева Татьяна Андреевна

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА, ГРАЖДАНСТВО

И СТАТУС ИНОСТРАНЦЕВ В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ДЕМОКРАТИИ

(сравнительно-правовое исследование)

Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва-2010


Работа выполнена в секторе сравнительного права Учреждения Российской академии наук Институт государства и права РАН

Официальные оппоненты:      доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ Авакьян Сурен Адибекович

член - корреспондент РАН,

доктор юридических наук, профессор

Лукашева Елена Андреевна

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Страшун Борис Александрович

Ведущая организация            факультет права Государственного

университета - Высшей школы экономики

Защита состоится 14 октября 2010 г. в 12.00 на заседании Диссертационного совета Д.002.002.02 при Учреждении Российской академии наук Институт государства и права РАН по адресу: 119991 г. Москва, ул. Знаменка, д. 10

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Учреждения Российской академии наук Институт государства и права РАН.

Автореферат разослан «_ »______ 2010 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета,

кандидат юридических наук                                                       Понизова Е.В.


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Для современного перио­да характерно возрастание мобильности населения. Межгосударственная миграция, то есть добровольное или вынужденное перемещение людей через государственные грани­цы, приобретает характер универсального явления и все чаще рассматривается как «ин­ституционализированная форма социальной мобильности в современном обществе» . По экспертным оценкам в 2005 г. число лиц, проживавших за пределами государства своего рождения, превышало 200 млн человек .

В условиях развития информационных технологий, средств транспорта и связи ми­грационные процессы приобретают все более многомерный характер. Люди все чаще вы­езжают за пределы государства проживания с целью учебы, трудоустройства или осуще­ствления предпринимательской деятельности. Глобализация создает условия для трудо­устройства не только высококвалифицированных профессионалов в области финансов, страхования, банковского дела, коммуникаций, но и для трудящихся-мигрантов, занятых в сфере сельского хозяйства, строительства, благоустройства территории, общественного питания, гостиничного сервиса, индустрии развлечений, обслуживания личных потреби­тельских нужд.

Страны западной демократии в силу либеральных и демократических традиций, высокого уровня жизни и экономического развития, гарантированности прав и свобод че­ловека испытывают особую миграционную нагрузку. В 2002 г. в среднем каждый десятый житель развитых стран являлся мигрантом . Для многих из этих государств иммиграция стала своеобразным индикатором реальной приверженности ценностям политического и экономического либерализма, предполагающего распространение гражданских, политиче­ских и социальных прав на каждого члена общества, создание и сохранение относительно свободных рынков .

В связи с увеличением миграционной нагрузки страны западной демократии, как правило, должны были решать сложные задачи, связанные с предотвращением нелегаль-

1 См.: Penninx R. Conclusions and Directions for Research // The Dynamics of International Migration and Settle­

ment in Europe. A State of the Art / Ed. by R. Penninx, M. Berger, K. Kraal. Amsterdam, 2006. P. 312.

2 Migration in an Interconnected World: New Directions for Action. Global Commission on International Migration.

2005. October// http://www.gcim.org/en/finalreport.html (15 октября 2006 г.).

3 К данным странам относятся государства, принадлежащие к западной правовой традиции, с развитыми и

устойчивыми демократическими институтами.

4 Castles S. Confronting the Realities of Forced Migration // Migration Information Source. 2004. May 1.

5 См.: HollifieldJ.F. Immigrants, Markets and States. The Political Economy of Postwar Europe. L., 1992. P. 6.

1


ной миграции, упорядочением миграционных потоков, социальной интеграцией долго­срочных мигрантов, воссоединением семей и оказанием помощи вынужденным мигран­там. В этих условиях одной из важнейших составляющих миграционной политики данных стран стала политика в отношении предоставления гражданства, поскольку именно по­средством института гражданства государство конституирует и воссоздает себя как еди­ное политическое сообщество, идентифицируя определенных лиц в качестве своих членов и рассматривая остальных как иностранцев. В зависимости от приоритетов конкретного государства предоставление гражданства стало трактоваться либо как необходимое усло­вие, либо как следствие успешной интеграции мигранта в принимающее общество.

Современный период характеризуется проявлением взаимосвязанных тенденций конституционализации международного права и интернационализации конституционного права, формированием универсальных и региональных стандартов, которых должны при­держиваться государства. Практика стран западной демократии, в первую очередь - госу­дарств - членов Европейского союза, показывает, что региональные стандарты все в большей степени оказывают влияние на развитие законодательства и судебной практики конкретных стран в области гражданства, положения иностранцев, борьбы с нелегальной миграцией. В частности, расширение сферы международно-правового регулирования спо­собствует нивелированию статуса граждан страны и иностранцев.

Определенное сближение подходов связано также и с тем, что страны западной де­мократии фактически превратились в государства иммиграции и им приходится решать сходные задачи в условиях глобализации. Вместе с тем и сегодня можно констатировать сохранение национальной специфики и исторической преемственности в регламентации конституционно-правовых институтов гражданства и статуса иностранцев в данных стра­нах. В силу этого исследование вопросов гражданства и правового положения иностран­цев в сравнительно-правовом аспекте невозможно без выявления особенностей конкрет­ных стран, которые во многом обусловлены величиной и характером миграционных пото­ков, наличием или отсутствием долгосрочного опыта решения проблем, обусловленных межгосударственной миграцией. В настоящей работе в качестве специальных объектов исследования были выбраны две европейские страны, представляющие старые и новые государства иммиграции, - Нидерланды и Италия, а также азиатское государство - Япо­ния, которая не только не рассматривает себя как государство иммиграции, но и не явля­ется таковым.

Степень научной разработанности темы. Вопросы гражданства и правового положения иностранцев, регламентации миграционных процессов в странах западной де­мократии не получили должного освещения в отечественной литературе. Данная пробле-

2


матика, как правило, исследовалась в контексте проблем российского конституционализ­ма, и только отдельные ее аспекты затрагивались в учебной литературе по конституцион­ному праву зарубежных стран.

В советской и российской юридической литературе рассматривались общетеорети­ческие аспекты регламентации гражданства в международном и внутреннем праве (А.С. Автономов, Ю.Р. Бояре, М.А. Никифорова, СИ. Русинова, СВ. Черниченко), взаи­мосвязь гражданства и эмиграции (Л.Н. Анисимов, Ю.М. Колосов), особенности граждан­ства Европейского союза (СЮ. Кашкин, И.С Крылова, О.А. Никитина, И.В. Рачков, Б.Н. Топорнин) и Содружества наций (Н.С Крылова), конституционно-правового регули­рования данного института в государствах Северной Европы (Ю.Р. Бояре, М.А. Исаев, М.А. Могунова, И.А. Ракитская), США (СВ. Филиппов), Канаде (Т.Н. Тимашева) и Гер­мании (Ю.Р. Бояре).

В сфере правового регулирования миграционных процессов были исследованы ис­торические типы и особенности государственного регулирования миграции (А.Х. Аба­шидзе, Е. Киселева), миграционные системы стран западной демократии (М.Н. Тюркин), международные и национальные стандарты и механизмы обеспечения прав человека в данной сфере (Н.А. Воронина, А.Ю. Ястребова), становление и развитие миграционного права Европейского союза (СЮ. Кашкин, В.И. Лафитский, А.О. Четвериков), миграцион­ные амнистии в странах западной демократии (О.С. Чернышева), а также регулирование иммиграционных процессов в конкретных странах - США (М.М. Иванов, СВ. Филиппов) и Канаде (Т.Н. Тимашева).

Ряд исследований были посвящены общетеоретическим проблемам правового по­ложения иностранцев (А.С. Автономов, А.И. Микулыпин, К.А. Корсик, Е.С Смирнова, Е.В. Яковлева), международно-правовым и национальным аспектам привлечения ино­странной рабочей силы (Л.В. Андриченко, Л.Н. Васильева, Б.Н. Жарков, A.M. Овсюк, В.В. Рогожин), правовому положению беженцев в европейских странах (А.П. Зливко, Е.В. Клинова), статусу иностранцев в конкретных странах западной демократии- Герма­нии (СИ. Сущинская) и Исландии (А.С. Автономов).

Регулирование миграционных потоков, борьба с нелегальной миграцией, влияние иммиграции на экономику, политику и культуру европейских государств в контексте на­циональной безопасности, социально-культурной адаптации иностранцев, радикализации политической жизни исследовались в работах российских экономистов, политологов, ис­ториков, социологов и демографов (М.С Блиновой, М.Б. Денисенко, И.Г. Животовской, О.А. Жирнова,    В.А. Ионцева,    Т.С. Кондратовой,    СМ. Михайлова,    О.Н. Новиковой,

3


И.С. Новоженовой, М.С. Пальникова, СВ. Погорельской, Р.П. Скорого, О.А. Хараевой, СМ. Хенкина, Э.К. Хижного, И.П. Цапенко, О.С. Чудиновских).

В юридической и политологической литературе стран западной демократии про­блемы гражданства и иммиграции стали рассматриваться как взаимосвязанные с конца 80-х гг. XX в., и сегодня большинство исследований, касающихся status civitatis, базиру­ются на анализе таких категорий, как гражданство и иммиграция. В этих странах был под­готовлен  ряд  фундаментальных  исследований,   посвященных  сравнительно-правовому

б анализу института гражданства , миграционной политике и политике в отношении лиц,

ищущих убежище, в государствах - членах Европейского союза , а также правовому по­ложению беженцев в странах западной демократии .

Вопросами гражданства занимались такие авторы, как М. Арена, Р. Баубёк, Р. Бру-бейкер, X. Вальдраух, Р. ван Оерс, П. Вейл, К. Грёнендийк, Б. де Харт, Дж. Зинконе, П. Клозе, X. Ларди, В. Маас, Б. Нашимбене, Б. Перчиниг, М. Розенфельд, И. Сойсал, Ю. Хабермас, К. Хайлброннер, М. Ховард, Дж. Шоу. Правовое положение иностранцев исследовали в своих работах Дж. Бает, Л. Босняк, К. Витол де Венден, А. Ди Мартино, Дж. Зинконе, С. Кашивазаки, А. Кралер, Р. Купмен, И. Михаловски, Дж. Накагава, Е. Кан-нидзаро, С. Каррера, Т. Накагава, Б. Нашимбене, Т. Хаммер, X. Хата, С. Хироватари. Ми­грационная политика стран западной демократии рассматривалась в публикациях М. Боммеса, П. Бьюкенена, Д. Джекобсона, А. Маганьи, Р. Пеннинкса, Ф. Радке, X. Рас-емюссена, М. Уолцера, Ю. Фельдхоффа, Т. Хаммера, Дж. Холлифилда.

В процессе подготовки диссертационного исследования автор опирался на обще­теоретические исследования проблем правового статуса личности и его различных аспек­тов таких российских авторов, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Белкин, Н.В. Вит-рук, Л.Д. Воеводин, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева, А.А. Мишин, В.В. Маклаков, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования яв­ляются миграционная политика и правовое регулирование вопросов гражданства и стату­са иностранцев в странах западной демократии в современный период. Соответственно предмет диссертационного исследования - общие тенденции развития конституционно-

6 Acquisition and Loss of Nationality. Policies and Trends in 15 European Countries. Vol. 1: Comparative Analyses

/ Ed. by R. Baubock, E. Ersboll, K. Groenendijk, H. Waldrauch. Amsterdam, 2006; Acquisition and Loss of Nation­

ality. Policies and Trends in 15 European Countries. Vol. 2: Country Analyses / Ed. by R. Baubock, E. Ersboll,

K. Groenendijk, H. Waldrauch. Amsterdam, 2006.

7 Asylum and Migration Policies in the European Union / Ed. by S. Angenendt. Berlin, 1999.

8 Who is a Refugee? A Comparative Case Law Study / Ed. by J.-I. Carlier, D. Van-heule, K. Hullmann. The Hague,

1997.

4


правовых институтов гражданства и статуса иностранцев и специфика их проявления в отдельных странах в условиях глобализации.

Цель исследования - сравнительно-правовой анализ комплекса проблем, возни­кающих в связи с интенсификацией миграционных процессов в условиях глобализации, и их влияния на развитие конституционно-правового регулирования гражданства и право­вого положения иностранцев в странах западной демократии.

Задачи диссертационного исследования, обусловленные поставленной целью, со­стоят в том, чтобы:

  1. рассмотреть вопросы гражданства и правового положения иностранцев в их взаи­мосвязи в свете основных приоритетов и направлений миграционной политики стран за­падной демократии;
  2. выявить влияние международно-правового и наднационального регулирования на эволюцию конституционно-правовых институтов гражданства и статуса иностранцев в данных странах;
  3. проанализировать современные механизмы осуществления внешнего и внутрен­него миграционного контроля, социальной адаптации мигрантов в принимающем общест­ве в условиях превращения стран западной демократии в государства иммиграции;
  4. провести сравнительно-правовой анализ законодательного регулирования граж­данства и статуса иностранцев и эффективности его реализации в странах западной демо­кратии, выявив общие черты и специфические особенности;
  5. проследить тенденции развития данных конституционно-правовых институтов в конкретных странах (Нидерланды, Италия, Япония) с учетом характера миграционных потоков, национальных правовых традиций и исторических подходов к вопросам эмигра­ции и иммиграции.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные (диалектиче­ский, структурно-функциональный, формально-логический), междисциплинарные (исто­рический, статистический, конкретно-социологический) и специально-юридические (сравнительно-правовой, юридико-догматический) методы.

В основе диссертации лежит сравнительный метод, поскольку объектом исследо­вания являются миграционная политика и правовое регулирование вопросов гражданства и статуса иностранцев в значительной группе зарубежных стран. Использование данного метода способствовало выявлению общих тенденций и национальных особенностей в правовом регулировании соответствующих институтов, комплексному исследованию об­щих перспектив их развития.

5


Диалектический метод позволил рассмотреть институты гражданства и статуса иностранцев в контексте конституционного устройства стран западной демократии, об­щих процессов глобализации и утверждения международных стандартов в области прав человека, а также приоритетов государственной политики стран западной демократии, в частности - в сфере регулирования миграционных процессов. Исторический метод при­менялся для исследования эволюции рассматриваемых институтов, раскрытия их особен­ностей на различных этапах развития конституционного права зарубежных стран.

Формально-логический и юридико-догматический методы использовались в про­цессе анализа официальных документов, нормативных правовых актов и судебных реше­ний в сфере регламентации основных приоритетов и направлений миграционной полити­ки, конституционно-правовых институтов гражданства и статуса иностранцев в странах западной демократии.

Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных авторов по конституционному праву, общей теории и истории права и государства, адми­нистративному праву и другим отраслевым юридическим наукам. В диссертационном ис­следовании были использованы также научные работы по философии, истории, социоло­гии, экономике, политологии и демографии.

Нормативную базу исследования составляют международно-правовые и наднацио­нальные акты универсального и регионального характера (ООН, Европейского союза, Со­вета Европы), решения наднациональных судебных инстанций (Суда Европейских сооб­ществ и Европейского суда по правам человека), конституции, нормативные правовые ак­ты и решения судебных органов стран западной демократии.

Научная новизна диссертационного исследования заключается прежде всего в постановке проблемы. Впервые в российской юридической науке предпринята попытка осуществить комплексный сравнительно-правовой анализ теоретических и прикладных аспектов гражданства, статуса иностранцев и миграционной политики государств запад­ной демократии в их взаимосвязи. В работе выявлены универсальные и специфические тенденции, характеризующие эволюцию институтов гражданства и статуса иностранцев в конституционном праве данных стран в современных условиях, введен в научный оборот обширный нормативный материал, в том числе источники права Совета Европы и Евро­пейского союза, законодательство и судебная практика значительной группы стран запад­ной демократии (Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Норвегия, Нидерланды, Португалия, США, Финлян­дия, Франция, Швеция, Швейцария, Япония).

6


Научная новизна диссертационного исследования состоит также в следующих тео­ретических положениях, выносимых на защиту:

  1. Развитие международно-правового регулирования в области прав человека спо­собствовало тому, что законодательство стран западной демократии стало все в большей степени ориентироваться на уважение достоинства и свободы человека, его право само­стоятельно определять свою судьбу, соблюдение принципов верховенства права и надле­жащей правовой процедуры при рассмотрении вопросов о приеме в гражданство и его ут­рате. Формирование универсальных и региональных стандартов, которых должны при­держиваться страны, не только привело к переосмыслению приоритетов и содержания данного института, но и в определенной мере способствовало нивелированию различий в правовом положении граждан страны и иностранцев. В условиях интенсификации мигра­ционных процессов, развития международных инструментов защиты прав человека и сис­тем социальной поддержки значимость института гражданства как маркера идентичности и необходимого условия пользования определенными правами и свободами постепенно снижается.
  2. Политику в отношении предоставления гражданства можно рассматривать в ка­честве одной из важнейших составляющих миграционной политики стран западной демо­кратии. Критерии, установленные для определения реальных или потенциальных граждан, достаточно четко показывают, какие идеи лежат в основе консолидации государства, ка­кого поведения ждут от иностранцев, постоянно проживающих на его территории. Клю­чевыми индикаторами, свидетельствующими об отношении государства к иностранным гражданам являются следующие: характер требований, предъявляемых к мигрантам в первом поколении, претендующим на прием в гражданство; возможность сохранения гражданства по происхождению после натурализации; упрощение условий приема в гра­жданство в случае заключения брака с гражданином страны; особый подход к предостав­лению гражданства детям - мигрантам во втором и третьем поколении, родившимся и/или проживающим в стране пребывания на долгосрочной основе.
  3. Все страны западной демократии в той ли иной степени предпринимали меры, направленные на предотвращение нелегальной миграции, уменьшение воздействия ми­грационной составляющей на рынок труда и социальную систему, однако, провозгласив связанность власти правом, приверженность общепризнанным принципам и нормам меж­дународного права, универсальным правам человека, социальной правовой государствен­ности, они были вынуждены гарантировать широкий спектр личных, социальных и даже политических прав мигрантам, проживающим на законных основаниях на их территории. В результате этого конституционно-правовое регулирование статуса иностранцев в дан-

7


ных странах все в большей степени определяется принципами равенства в обращении, уважения прав человека и социальной справедливости.

В свете опасности террористической угрозы страны западной демократии ужесто­чили внешний и внутренний миграционный контроль: стали устанавливать более жесткие условия для въезда в страну, выдачи и продления действия разрешений на пребывание, а также побуждать мигрантов овладевать государственным языком, более детально знако­миться с ее историей и традициями, законами и принятыми правилами поведения. Однако наряду с этим в данных странах были разработаны разнообразные механизмы, обеспечи­вавшие учет интересов долгосрочных мигрантов при определении приоритетов миграци­онной политики и эффективное содействие лицам, пребывающим на законных основаниях на ее территории, в ходе первичной адаптации и последующей социализации в прини­мающем обществе.

4.  В последние годы вопросы, связанные со статусом иностранцев, стали регламен­

тироваться в законодательстве стран западной демократии значительно детальнее. При

этом были изменены акценты в правовом регулировании. Если ранее особое внимание

уделялось мерам административного характера, связанным с разрешением на въезд или

пребывание, предоставлением убежища или высылкой, то в настоящее время большую

актуальность приобрели вопросы, касающиеся воссоединения семей, трудоустройства,

социальной защиты и интеграции иностранцев в принимающее общество. Кроме того,

общей тенденцией является предоставление широкого круга прав лицам, которые пребы­

вают в стране на долгосрочной основе, ужесточение подходов к нелегальным мигрантам.

В рамках процесса интеграции иностранцев государства западной демократии ис­пользуют различные политико-правовые средства. На первичном этапе адаптации лиц, прибывающих в страну, осуществляется политика гражданской интеграции мигранта, правовые механизмы реализации которой закрепляются в иммиграционном законодатель­стве, законодательстве о правовом положении и/или интеграции иностранцев. Для второго этапа, предполагающего определенную степень включенности мигранта в общественную жизнь страны пребывания, характерна политика предотвращения и противодействия дис­криминации, обеспечения действенных гарантий реализации прав и свобод этих лиц. Важнейшей юридической составляющей данной политики является разработка антидис­криминационного законодательства.

5.  В свете процессов глобализации и формирования наднациональных структур во

второй половине XX в. наметилась тенденция трактовки гражданства как более комплекс­

ного и многомерного явления. Понятие «гражданство» стало использоваться и для обо­

значения особого статуса лица, приобретаемого в силу вхождения государства, граждани-

8


ном которого оно является, в сообщество или союз государств, объединенных общей ис­торией, культурой и традициями (Содружество наций, Европейский союз). В новейших решениях Суда Европейских сообществ гражданство Европейского союза стало тракто­ваться как основополагающий статус граждан государств-членов, позволяющий тем, кто находится в сходной ситуации, пользоваться одинаковым правовым режимом, независимо от их гражданства, за исключением специально оговоренных случаев.

Реализация на практике концепции гражданства Европейского союза способствова­ла размыванию содержания традиционных парных категорий, характеризовавших ранее правовое положение лица в стране пребывания, - гражданина и иностранца. В праве ЕС были выделены категории обычных (граждане стран, не входящих в состав Союза) и при­вилегированных иностранцев (граждане ЕС), различающихся по своему правовому поло­жению. Собственно в качестве иностранцев в праве Сообщества рассматриваются лишь граждане третьих стран, а граждане Союза фактически приравниваются по своему статусу к гражданам государства пребывания, если они реализовали свое право на свободу пере­движения и выбор места жительства в рамках Сообщества. При этом осуществление дан­ного выбора рассматривается в контексте реализации прав граждан государств-членов, а не вопросов миграционной политики.

  1. Органы Совета Европы уделяют серьезное внимание разработке региональных стандартов в сфере гражданства и обеспечению гарантий прав человека всем лицам, нахо­дящимся под юрисдикцией государств - участников Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский суд по правам человека исходит из того, что вопросы им­миграционной политики и законности пребывания лица на соответствующей территории относятся к сфере усмотрения государств - участников Конвенции, однако осуществление иммиграционного контроля должно сообразовываться с обязательствами, взятыми при ее подписании. В соответствии со стандартами Совета Европы лица, имеющие право на по­стоянное проживание или разрешение на временное пребывание, во многих отношениях приравниваются к гражданам страны, и разница в обращении, основанная исключительно на государственной принадлежности, может быть признана совместимой с Конвенцией только при наличии очень веских оснований.
  2. Изначально ситуация, связанная с приемом иностранцев, существенно варьиро­валась в государствах западной демократии, однако в настоящее время эти страны, как правило, могут быть признаны государствами иммиграции. Некоторые из них приобрели опыт приема мигрантов еще до Второй мировой войны (Бельгия, Франция, Швейцария), иммиграционная история других государств началась после Второй мировой войны (Ав­стрия, Великобритания, Германия, Нидерланды, Швеция). Ряд европейских государств,

9


ранее являвшихся государствами эмиграции (Греция, Ирландия, Испания, Италия, Порту­галия), только в последние десятилетия приобрели иммиграционную привлекательность. Различия между старыми и новыми странами иммиграции во многом предопределили особенности миграционной политики, а также разнообразие институциональных структур, обеспечивающих ее осуществление.

  1. Нидерланды были одним из первых европейских государств, разработавших и внедривших программы интеграции иностранцев. В течение длительного времени поли­тика страны базировалась на принципе мультикультурализма, предполагавшем государст­венную поддержку институтов и организаций, которые создавались мигрантами с целью сохранения и развития их религиозной и культурной самобытности, однако впоследствии она была переориентирована на концепцию гражданской интеграции, направленную в большей степени на ассимиляцию мигрантов в голландское общество. Ужесточение кри­териев интеграции способствовало и изменению приоритетов политики в отношении пре­доставления гражданства. Натурализация стала рассматриваться как способ поощрения тех иностранцев, которые доказали, что успешно адоптировались в принимающем обще­стве, а не как средство, облегчающее интеграцию мигрантов. Иностранцам, проживаю­щим в Нидерландах, гарантируется значительный объем прав, однако кризис социальной государственности, ужесточение внутреннего миграционного контроля и борьба с терро­ризмом обусловили определенное снижение гарантий для тех, кто находится в стране не­легально или ищет убежище.
  2. Италия сравнительно поздно превратилась в страну иммиграции, формирование ее миграционной политики в значительной степени было связано с внешними фактора­ми - расширением региональной интеграции в рамках ЕС и присоединением к междуна­родным конвенциям. Законодательство о гражданстве достаточно оперативно отреагиро­вало на эти изменения: был усложнен доступ к гражданству иностранцам из стран, не входивших в состав ЕС, и облегчено приобретение гражданства потомкам эмигрантов, проживавшим за рубежом. В Италии действует один из наиболее современных законов о статусе иностранцев, в котором не только урегулированы все аспекты правового положе­ния данных лиц, но и рассмотрены вопросы их социальной адаптации, предусмотрены не­обходимые меры, направленные на предотвращение дискриминации и ксенофобии. По­ложения данного акта подвергаются определенной корректировке в случае смены прави­тельственной коалиции, однако базовые подходы остаются неизменными: граждане дру­гих государств рассматриваются как составная часть населения Италии; иностранцы, проживающие на законном основании в стране, по своему статусу фактически приравни-

10


ваются к ее гражданам; нелегальным мигрантам законодательно гарантируется опреде­ленный минимум прав и свобод.

10. После Второй мировой войны Япония стала более открытой для приема ино­странцев, однако в отличие от большинства государств западной демократии она по-прежнему привержена этнокультурной концепции формирования государственности и изоляционистской модели интеграции иностранцев, согласно которой граждане других государств, проживающие в стране, не рассматриваются в качестве полноправных членов японского общества. До сих пор прием в гражданство рассматривается как привилегия. В течение длительного времени натурализационная политика государства отличалась жест­костью подходов и ассимиляционной направленностью, и только в последнее время наме­тилась определенная ее либерализация. Япония не является потенциально привлекатель­ной для иностранцев, поскольку не располагает адекватной социальной инфраструктурой для их обустройства и ее миграционная политика не сориентирована на интеграцию дан­ных лиц.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования за­ключается в расширении и углублении научных представлений о современных концепци­ях гражданства в политико-правовой доктрине стран западной демократии, влиянии меж­дународного и наднационального права на содержание конституционно-правовых инсти­тутов гражданства и статуса иностранцев, тенденциях развития законодательного регули­рования институтов гражданства и статуса иностранцев в государствах иммиграции в ус­ловиях глобализации, современных способах и механизмах осуществления внешнего и внутреннего миграционного контроля, обеспечения равноправия и предотвращения дис­криминации в отношении иностранцев, пребывающих на законных основаниях на терри­тории государства.

Содержащиеся в работе выводы и материалы могут быть использованы в дальней­шей разработке теоретических проблем гражданства и статуса иностранцев в конституци­онном праве, в процессе преподавания различных учебных курсов, в первую очередь -конституционного права зарубежных стран. Практические наработки в области осуществ­ления внешнего и внутреннего миграционного контроля, урегулирования положения не­легальных мигрантов, первичной адаптации мигрантов, получившие распространение в странах западной демократии, могут быть использованы в деятельности органов исполни­тельной власти Российской Федерации. Выводы о необходимости более тесного согласо­вания законодательной регламентации институтов гражданства и статуса иностранцев с приоритетами государственной миграционной политики, а также о характерных призна­ках и моделях антидискриминационного законодательства и законодательства о социаль-

11


ной интеграции мигрантов могут быть использованы в правотворческой деятельности ор­ганов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Апробация результатов работы. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, изложены автором в опубликованных работах, использованы в процессе преподавания учебных курсов «Конституционное право зарубежных стран», «Стандарты Совета Европы в области прав человека» на юридическом факультете им. М.М. Сперан­ского Академии народного хозяйства при Правительстве РФ и в практической деятельно­сти в качестве члена Экспертного совета Комитета по делам национальностей Государст­венной Думы Федерального Собрания РФ, Научного совета по проблемам национальной политики Отделения общественных наук РАН, апробированы на международных, всерос­сийских и региональных научных конференциях, семинарах и круглых столах, проводив­шихся в Москве, Санкт-Петербурге, Суздале, Будапеште (Венгрия), Монт-Трамбле (Кана­да).

Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите в секторе сравни­тельного права Учреждения Российской академии наук Институт государства и права РАН.

Структура работы. Цели и задачи диссертационного исследования определяют структуру работы и последовательность изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех разделов, семи глав, объединяющих семнадцать параграфов, и заключения, а также списка использованных нормативных и литературных источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и степень научной разработанности те­мы диссертации, формулируются цели и задачи исследования, положения, выносимые на защиту, описывается методологическая и эмпирическая база исследования, обосновывает­ся новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, приводят­ся сведения об их апробации.

Первый раздел диссертационного исследования, посвященный анализу общих тен­денций развития конституционно-правовых институтов гражданства и статуса иностран­цев в странах западной демократии, состоит из двух глав. В первой главе - «Эволюция регулирования гражданства во внутреннем праве стран западной демократии» -обобщаются доктринальные представления о гражданстве, анализируется современное состояние развития данного конституционно-правового института.

12


Концепция гражданства в современном его понимании является порождением Французской революции, которая привнесла в традиционную систему взаимоотношений человека и власти новые элементы. Если ранее эти отношения в основном рассматрива­лись в контексте обязанности лица подчиняться власти и обязанности власти заботиться о поданных, то теперь основной акцент был сделан на признании человека субъектом пуб­лично-властных отношений посредством предоставления ему совокупности прав, позво­ляющих участвовать в формировании государственных органов и осуществлении контро­ля за их деятельностью.

В философии права и политологии выделяют два подхода к пониманию гражданст­ва, каждый из которых имеет своих сторонников. В рамках либеральной традиции, восхо­дящей к Дж. Локку, сформировалось индивидуалистское понимание роли гражданина и концепция пассивного гражданства. Согласно этой концепции, гражданство рассматрива­ется как статус, предполагающий определенные права и свободы и защиту со стороны го­сударства в обмен на личную лояльность. Гражданство предоставляет лицу возможность реализовывать права и свободы, требовать соблюдения принципа равенства перед зако­ном, а также оказывать воздействие на лиц, принимающих решения. В рамках этой кон­цепции гражданин фактически выступает в качестве одного из частных субъектов, отстаи­вающих свои законные интересы перед государством.

В русле традиции, опирающейся на труды Аристотеля, появилось коммунитарист-ское представление о гражданстве и концепция активного гражданства. По мнению ком-мунитаристов, гражданство предполагает не только права и обязанности, но и граждан­ские добродетели, то есть готовность граждан рассматривать общее благо государства как важную составляющую личных интересов. При этом гражданские добродетели могут про­являться в разнообразных формах - участие в выборах, акциях гражданского неповинове­ния в случае принятия несправедливых законов, защита государства от внешней агрессии. Сторонники данной концепции рассматривают гражданство как интегрированность в по­литическое сообщество, члены которого могут сформировать свою личную и социальную идентичность только совместно, в рамках общих традиций и признанных институтов. Со­ответственно, гражданство - это публичная функция, предполагающая участие в полити­ческой деятельности и коллективной практике самоуправления на постоянной и регуляр­ной основе. При этом участие в самоуправлении трактуется и как форма идентификации лица с сообществом, основанном на определенных ценностях и политической культуре, и как сущность свободы.

Следует отметить, что в настоящее время в странах западной демократии отсутст­вует общепризнанная концепция гражданства как принадлежности к политическому со-

13


обществу. Страны, которые отдают предпочтение общности в силу этнического происхо­ждения, и государства, исходящие из того, что сообщество формируется на основе общно­сти ценностей и убеждений, в той или иной мере признают и иные критерии для опреде­ления своих членов.

Развитие международно-правовых инструментов защиты прав человека оказало существенное воздействие на представления о гражданстве. Так, право на гражданство стало трактоваться как одно из прав человека. В связи с распространением концепции верховенства права и признанием приоритета прав человека государство стало рассматри­ваться как субъект права, обладающий определенными обязательствами, связанными с их обеспечением, что позволяет использовать международные институты и средства воздей­ствия в случае несоблюдения принятых обязательств в сфере гражданства.

В современных условиях значение гражданства как необходимого условия пользо­вания определенными правами и свободами постепенно снижается. В связи с эволюцией международных стандартов обращения с иностранцами и развитием систем социальной поддержки мигрантов в странах западной демократии для многих иностранцев приобре­тение гражданства страны пребывания не является насущной необходимостью.

Осуществляя регламентацию вопросов гражданства, законодатель любой страны решает вопрос о том, каким образом предоставить гражданство только тем иностранцам и лицам без гражданства, от которых можно ожидать интеграции в принимающее государ­ство, и на основании каких критериев можно определить данных лиц. В последнее два­дцатилетие законодательство о гражданстве стран западной демократии претерпело суще­ственные изменения. Во многих государствах были смягчены подходы в отношении пре­доставления гражданства лицам, проживающим в стране на долгосрочной основе (Герма­ния, Бельгия). Вместе с тем некоторые государства, традиционно отдававшие предпочте­ние либеральной политике в отношении предоставления гражданства, начинают ужесто­чать правовое регулирование по мере увеличения числа мигрантов в составе постоянного населения страны (Ирландия, Нидерланды).

Большинство современных исследователей вопросов гражданства считает обосно­ванным дифференцированный подход к приему в гражданство представителей различных поколений мигрантов, проживающих на территории страны. Натурализация представляет собой наиболее типичный и адекватный способ приобретения гражданства мигрантами в первом поколении, которые стали жителями страны в результате личного выбора, поки­нув государство своего происхождения.

В литературе стран западной демократии традиционно различаются два подхода к натурализации. В соответствии с протекционистским подходом прием в гражданство рас-

14


сматривается в качестве завершающей стадии процесса интеграции, предполагающей го­товность лица принять образ жизни, культуру и обычаи страны. При этом натурализация трактуется как сугубо дискреционное полномочие государства. Государственный орган, принимающий решение о натурализации, вправе определять, соответствует ли интересам страны предоставление гражданства лицу, отвечающему всем установленным требовани­ям. Отрицательное решение не обосновывается и фактически не подлежит обжалованию. Прием в гражданство предполагает тщательное исследование дела каждого из претенден­тов и уплату достаточно высоких сборов.

Согласно либеральному подходу, прием в гражданство означает социализацию ли­ца в рамках общей для всех граждан политической культуры, что предполагает готовность к внешней адаптации - признание основополагающих принципов и ценностей государст­ва. В этих странах от мигрантов ожидают натурализации, которая поощряется государст­вом. Для данного подхода характерны менее жесткие требования в отношении сроков проживания в стране, более формальный подход к оценке поведения лица и знания госу­дарственного языка. При этом все лица, отвечающие установленным требованиям, подле­жат натурализации. Процедура рассмотрения ходатайств о натурализации достаточно проста и формальна, прием в гражданство, как правило, предполагает уплату относитель­но невысоких сборов или их отсутствие.

Отношение к множественному гражданству существенно изменилось в эпоху гло­бализации, когда большее значение стали иметь экономические возможности, профессио­нальный потенциал, а не гражданство лица. Увеличение числа лиц, имеющих двойное гра­жданство, обусловлено, с одной стороны, возрастанием мобильности населения и интен­сификацией миграционных процессов, ростом количества смешанных браков и предос­тавлением обоим родителям права передавать свое гражданство детям, с другой стороны, развитием международно-правового регулирования в области прав человека, изменением приоритетов европейской и национальной политики в отношении интеграции долгосроч­ных мигрантов.

Одним из проявлений либерализации политики является предоставление мигран­тами во втором или третьем поколении возможности приобретения гражданства страны пребывания в особом порядке. Традиционно у этих лиц не возникает проблем в случае рождения на территории страны, предоставляющей гражданство в соответствии с прин­ципом права почвы. Однако в настоящее время и ряд европейских государств, отдающих предпочтение принципу jus sanguinis, допускает предоставление гражданства мигрантам во втором или третьем поколении по рождению (Германия, Португалия, Великобритания) или по достижении установленного возраста (Италия, Швеция, Финляндия). В этих стра-

15


нах, как правило, предусматривается какой-либо дополнительный критерий, свидетельст­вующий о связи ребенка с данной страной (длительное проживание или рождение на тер­ритории государства пребывания одного из его родителей).

Во второй главе - «Статус иностранцев во внутреннем праве в контексте ми­грационной политики»- рассматриваются существующие механизмы осуществления внешнего и внутреннего миграционного контроля, общие подходы и национальные осо­бенности регламентации положения иностранцев в странах западной демократии.

В рамках миграционной политики государства определяют приоритеты и основные направления своей деятельности, связанные с въездом и пребыванием иностранцев, регу­лированием миграционных потоков, интеграцией иностранцев, пребывающих на долго­срочной основе на территории страны, упорядочением положения нелегальных мигран­тов.

Осуществляя регулирование миграционных потоков, государства устанавливают различные правила. Гражданин другого государства может въехать в классические госу­дарства иммиграции (Австралия, Канада, США) в качестве иммигранта, получив разре­шение на постоянное жительство. В данных странах традиционно стимулируется долго­временная иммиграция и поощряется воссоединение семей. В европейских странах и Японии иностранец въезжает в качестве временно пребывающего лица, допущенного в страну с определенной целью и на установленный срок, а получение разрешения на по­стоянное проживание возможно только по прошествии определенного периода.

В одних случаях предпочтение отдается личным особенностям лица, ходатайст­вующего о въезде (балльные системы для отбора квалифицированных работников в Кана­де, Австралии, Новой Зеландии). В других случаях существенное значение имеет граж­данство, а не личные качества иностранца (программа этнического разнообразия имми­грантов в США). В третьих случаях предпочтение отдается культурно-этническому фак­тору, вследствие чего устанавливаются особые условия приема для иностранцев, считаю­щихся представителями единого этнического сообщества или культурно близкими лицами (Германия, Греция, Израиль, Испания, Португалия).

В условиях глобализации и возрастания конкуренции на международном уровне достаточно четко прослеживается тенденция дифференциации трудовых мигрантов и ди­версификации подходов государства к приему различных категорий иностранных граж­дан, прибывающих в страну с целью трудоустройства. Прежде всего необходимо отметить селективный подход к приему трудовых мигрантов, рассматривающихся как человеческий капитал, который размещается исходя из экономических потребностей и приоритетов

16


принимающего государства. В большинстве стран западной демократии упрощаются ус­ловия приема и трудоустройства квалифицированной рабочей силы.

Ряд европейских государств на законодательном уровне предусмотрели введение программ интеграции для лиц, прибывающих в страну или уже находящихся в ней. Как правило, принимающее государство предоставляет участнику программы возможность в том или ином объеме пройти интеграционный курс, направленный на обучение государ­ственному языку, ознакомление с историей и традициями страны, первичную ориентацию на рынке труда и профессиональную подготовку. Наибольшее распространение получили программы первичной адаптации для мигрантов, предусматривающие обязательное про­хождение интеграционных курсов (Австрия, Дания, Бельгия). Значительно реже встреча­ются добровольные интеграционные программы, которые являются обязательными толь­ко для безработных или лиц, живущих на социальное пособие (Швеция, Финляндия). В некоторых случаях эти программы стали использоваться в качестве инструментов внут­реннего иммиграционного контроля для отсева «потенциально нежелательных» мигран­тов. Об этом свидетельствует введение интеграционных тестов для мигрантов в государ­стве происхождения (Нидерланды), увязывание выдачи разрешения на пребывание с ус­пешным прохождением интеграционных курсов (Германия, Франция), ужесточение инте­грационных требований при приеме в гражданство (Дания, Великобритания).

Существенное значение для интеграции мигрантов имеет политика предотвраще­ния и противодействия дискриминации, обеспечения действенных гарантий реализации прав и свобод этих лиц на территории государства пребывания. Традиционно антидис­криминационное законодательство развивалось в странах общего права - США, Велико­британии, Австралии. Благодаря усилиям Европейского Союза по унификации действий в сфере борьбы с дискриминацией, прослеживается тенденция становления антидискрими­национного законодательства в государствах - членах ЕС. К январю 2007 г. 20 из 25 госу­дарств - членов ЕС имплементировали положения антидискриминационных директив в свое законодательство. Таким образом, на большей части территории Европы были созда­ны юридические механизмы для защиты и восстановления прав лиц, пострадавших от дискриминации, разработаны превентивные меры, направленные на ограничение сферы распространения прямой дискриминации и выявление социальных, культурных и полити­ческих факторов, способствующих косвенной дискриминации.

Одним из способов смягчения проблем, возникающих в процессе совместного проживания мигрантов и основного населения страны, облегчения контактов между пред­ставителями различных культур является развитие межкультурного посредничества. Та­кая неформальная практика предотвращения и урегулирования конфликтов между пред-

17


ставителями различных культур в полиэтническом обществе на основе принципов добро­вольности, беспристрастности и конфиденциальности получила развитие во многих евро­пейских странах (Португалия, Италия, Франция).

В последние десятилетия более активно стали использоваться программы легали­зации положения мигрантов. Миграционные амнистии предполагают урегулирование по­ложения тех лиц, которые уже находятся в стране, в случае обращения в компетентные государственные органы в течение установленного срока. При этом речь может идти об упорядочении пребывания соответствующих лиц на территории страны и/или их положе­ния на рынке труда. Для государств Южной Европы, которые сравнительно недавно пре­вратились в страны иммиграции, характерно широкомасштабное и достаточно регулярное использование данного инструмента миграционной политики, предоставление лицам, прошедшим процедуру легализации, разрешений на временное пребывание. В классиче­ских государствах иммиграции (США, Австралия, Франция) меры по урегулированию по­ложения нелегальных мигрантов используются крайне редко, но, как правило, в результа­те их применения мигранты получают право на постоянное пребывание в стране.

Программы легализации положения мигрантов позволяют сократить удельный вес теневого сектора экономики, улучшить социально-экономическое положение мигрантов, создать условия для их интеграции в стране, увеличить размер налоговых поступлений и социальных взносов, предотвратить социальные протесты и массовые выступления, одна­ко одновременно они способствуют увеличению неконтролируемой иммиграции, в пер­вую очередь за счет воссоединения семей.

В развитии законодательства о статусе иностранцев в странах западной демократии можно выделить несколько этапов. Первоначально основное внимание уделялось регла­ментации вопросов въезда и пребывания, а также допустимых случаев высылки граждан других государств с территории страны, поэтому правовое положение иностранцев рас­сматривалось в рамках иммиграционного законодательства или законодательства об об­щественной безопасности. В связи с потребностью в привлечении иностранной рабочей силы во многих странах стало развиваться законодательство о трудящихся-мигрантах. Впоследствии многие из трудовых мигрантов укоренились в принимающем государстве и перевезли свои семьи, что потребовало внесения определенных корректив в законодатель­ство. Возникла необходимость в комплексном урегулировании статуса граждан других государств, проживающих на территории страны, и были разработаны специальные зако­ны об иностранцах.

В последние годы в политологической и социологической литературе получил рас­пространение термин «миграционный режим», понимаемый как совокупность историче-

18


ски сложившихся в стране правил и практики, обусловленных международной мобильно­стью населения. Среди прочего этот режим предполагает наличие системы различных ста­тусов, которые могут быть предоставлены иностранцам, пребывающим на территории страны. При этом принадлежность лица к тому или иному статусу определяется не столь­ко качественными характеристиками заинтересованного лица, сколько критериями отбо­ра, которые используют государства для дифференциации иностранцев, находящихся на их территории.

Статус иностранца зависит от ряда оснований. Во многих случаях он определяется государственной принадлежностью лица. В законодательстве государств - членов Евро­пейского союза разграничивается статус граждан ЕС и граждан третьих стран. При этом правовое положение данных лиц в ряде стран (Италия, Испания) регламентируется раз­личными нормативными актами. Другим важным критерием, оказывающим влияние на статус иностранца, является характер пребывания лица на территории страны. Законода­тельство, как правило, различает иностранцев, пребывающих на территории страны на временной или долгосрочной основе. Правовое положение иностранца может определять­ся и характером его деятельности. Так, в Японии иностранные граждане могут находиться на территории страны только при условии получения одного из 28 установленных в зако­нодательстве статусов пребывания.

На эволюцию статуса иностранцев в странах западной демократии оказывают воз­действие ряд факторов. Первоочередную роль играет интенсивность и характер миграци­онных потоков, с которыми сталкивается та или иная страна в различные периоды своего развития. Наряду с этим существенное значение имеет и разработка универсальных и ре­гиональных стандартов, регламентирующих правовое положение иностранцев, а также развитие практики наднациональных судебных инстанций, в частности Суда Европейских сообществ, Европейского суда по правам человека.

Формы участия иностранцев в политической жизни страны пребывания в значи­тельной степени определяются теми возможностями, которые им предоставляются. В ча­стности, речь может идти об избирательных правах и свободе объединения, формирова­нии консультативных органов и структур, представляющих интересы мигрантов. В ряде государств Западной Европы избирательные права на местном уровне гарантируются не только гражданам государств - членов ЕС, но и другим иностранцам. Как правило, необ­ходимым требованием для осуществления данного права является проживание в течение установленного срока на территории страны (5 лет - Бельгия, Люксембург, Нидерланды; 3 года - Дания, Норвегия, Швеция; 2 года - Финляндия). В некоторых странах избира­тельные права предоставляются только гражданам конкретных стран на условиях взаим-

19


ности (Мальта - гражданам государств - членов Совета Европы, Португалия - гражданам тех государств, с которыми заключены соответствующие межгосударственные соглаше­ния).

С точки зрения обеспечения доступа иностранцев к социальным услугам, предос­тавляемых публичными властями, можно выделить несколько подходов. Одни государст­ва гарантируют предоставление соответствующих услуг всем проживающим в стране вне зависимости от гражданства и законности их пребывания (Великобритания, Швеция), другие - только гражданам страны и лицам, легально находящимся на ее территории, га­рантируя нелегальным мигрантам предоставление некоторых услуг, в частности - в сфере школьного образования (Франция, Италия, Германия). Третьи государства обеспечивают иностранцам социальные услуги только в соответствии с международными обязательст­вами или на основании двусторонних соглашений (Швейцария).

В соответствии с международными стандартами иностранцы располагают теми же правами в отношении доступа к правосудию, что и граждане страны. При этом даже неле­гальные мигранты или лица, рассматривающиеся как вражеские комбатанты, могут пре­тендовать на надлежащие рассмотрение дела в судебном порядке. В ряде стран (Исландия, Франция, Великобритания) на законодательном уровне закрепляются положения, преду­сматривающие гарантии защиты от высылки для несовершеннолетних и тех иностранцев, которые проживают в стране на долгосрочной основе или являются представителями близких стран.

Второй раздел диссертации, в котором рассматривается международное и надна­циональное регулирование вопросов гражданства и статуса иностранцев в Европе, также состоит из двух глав. В третьей главе - «Регламентация гражданства и правового по­ложения иностранцев в праве Европейского союза» - рассматривается гражданство ЕС как специфический правовой статус, миграционная политика и правовое положение граж­дан третьих стран, проживающих на территории ЕС.

Вопросы гражданства и правового положения иностранцев в той или иной мере входят в сферу компетенции Европейского союза, поскольку в числе его целей было про­возглашено усиление защиты прав и интересов граждан государств-членов посредством введения гражданства ЕС; сохранение и развитие Союза как пространства свободы, безо­пасности и законности, в котором свободное передвижение лиц обеспечивается в увязке с соответствующими мерами контроля на внешних границах, предоставления убежища и иммиграции.

Одной из особенностей Европейского союза является наличие собственного граж­данства. Этот институт был учрежден Маастрихтским договором 1992 г., однако термин

20


«европейское гражданство» стал использоваться в документах Европейского сообщества значительно раньше. В 60-е гг. XX в. данное понятие рассматривалось сугубо в социаль­но-экономическом аспекте, в 70-х гг. XX в. стала использоваться более широкая трактовка понятия европейского гражданства как формы личной идентификации с новым Европей­ским сообществом, решающим не только сугубо экономические задачи, но и обеспечи­вающим соблюдение реальных политических и социальных прав.

Гражданство ЕС, будучи специфическим статусом, производно от гражданства го­сударств-членов. Любые изменения гражданства государства-члена порождают опреде­ленные последствия и для положения лица в рамках Европейского союза. Своеобразие статуса гражданина ЕС состоит в том, что он базируется на концепции свободы передви­жения. Гражданство Союза становится эффективным только тогда, когда лицо переезжает в другую страну. В случае проживания в стране государственной принадлежности граж­данство ЕС какой-либо существенной роли не играет.

В первые годы после вступления в действие Договора 1992 г. Суд Европейских со­обществ практически не обращался к концепции гражданства Союза, однако впоследст­вии она приобрела практическое значение, в особенности в контексте реализации права на свободу передвижения и принципа запрета дискриминации. В настоящее время Суд ЕС рассматривает гражданства Союза как основополагающий статус гражданина государст­ва-члена, позволяющий тем, кто находится в сходной ситуации, пользоваться одинаковым правовым режимом, независимо от их гражданства, за исключением специально огово­ренных случаев.

В Договоре о Европейском сообществе выделяется специальный раздел, посвящен­ный визовой политике, предоставлению убежища, иммиграционной политике и другим направлениям политики, связанной со свободой передвижения лиц (разд. IV). На встрече в Тампере в октябре 1999 г. Европейский совет определил основные элементы миграцион­ной политики ЕС: развитие партнерских отношений с государствами происхождения ми­грантов; общая Европейская система предоставления убежища; справедливое обращение с гражданами третьих стран и в перспективе предоставление им прав и обязанностей, со­поставимых со статусом граждан государства пребывания; контроль за миграционными потоками, предполагающий обеспечение справедливого баланса между приемом мигран­тов по гуманитарным и экономическим основаниям.

В праве ЕС отсутствует целостная система прав граждан третьих стран, поскольку на наднациональном уровне урегулированы только те элементы статуса, которые в той или иной мере связаны с условиями допуска и пребыванием данных лиц на территории Сообщества. Следует отметить, что в праве ЕС граждане третьих стран не рассматривают-

21


ся как однородная группа. В качестве особой подгруппы выделяются члены семей граж­дан Союза, специфика правового положения которых обусловлена особыми связями с гражданами государств-членов. Положение других категорий иностранцев зависит от це­ли и характера их пребывания на территории Союза.

В праве государств - членов Европейского союза статус иностранцев традиционно зависит от законности и продолжительности их пребывания на соответствующей террито­рии. Эти подходы нашли отражение и в праве ЕС, где в качестве самостоятельной и в оп­ределенной степени привилегированной группы граждан третьих стран выделяют мигран­тов, пребывающих на долгосрочной основе на территории Сообщества. Лица, пребываю­щие на долгосрочной основе в государстве - члене ЕС, приравниваются к гражданам стра­ны в социально-экономических отношениях.

Особую группу составляют лица, не имеющие семейных связей с гражданами го­сударств-членов и прибывающие на территорию Сообщества с целью трудоустройства, осуществления самостоятельной экономической деятельности, учебы или участия в науч­ных проектах. Условия допуска данных лиц на территорию государств-членов в значи­тельной степени зависят от заинтересованности Сообщества в осуществлении соответст­вующей деятельности. В праве ЕС достаточно нюансировано и детально регламентирует­ся и правовое положение представителей различных групп вынужденных мигрантов (пе­ремещенных лиц, тех, кто ищет убежище, или получил статус беженца, лиц, нуждающих­ся в международной защите).

Миграционная политика Сообщества в отношении граждан третьих стран предпо­лагает оказание необходимой помощи вынужденным мигрантам, селективный подход к экономическим мигрантам, поощрение интеграции лиц, пребывающих в государстве про­живания на долгосрочной основе. Принятые в последние годы директивы существенно улучшают положение граждан третьих стран, однако в них отсутствуют специальные предписания, запрещающие ухудшать положение данных лиц в связи с имплементациеи положений права ЕС. В силу этого некоторые государства-члены, предоставлявшие ранее больший объем прав данным лицам, начинают снижать свои стандарты.

В четвертой главе - «Стандарты Совета Европы в области правового регули­рования гражданства и статуса иностранцев» - анализируется регламентация институ­та гражданства в праве Совета Европы, определение статуса иностранцев в конвенция Со­вета Европы и в практике Европейского суда по правам человека.

В 1988 г. была предпринята попытка разработать специальный протокол к Конвен­ции о защите прав человека и основных свобод, касающийся права на гражданство, одна-

22


ко государства - члены Совета Европы не были готовы к принудительному осуществле­нию этого права в соответствии с решениями Европейского суда по правам человека. В силу того, что право на гражданство не входит в число прав, гарантированных Конвенци­ей, споры, связанные с нарушению этого права, могут рассматриваться Европейским су­дом по правам человека только в тех случаях, когда они затрагивают предусмотренные в Конвенции права. Европейский суд по правам человека исходит из того, что произволь­ный отказ в предоставлении гражданства может при определенных обстоятельствах рас­сматриваться как вмешательство в осуществление права, предусмотренного в ст. 8 Кон­венции (право на уважение частной и семейной жизни) и что в определенных случаях ли­шение гражданства, вслед за которым состоялась высылка лица, может потенциально по­рождать проблемы в отношении соблюдения положений ст. 3 Протокола № 4 (абсолют­ную и безусловную свободу гражданина от высылки с территории своего государства).

В рекомендациях Парламентской ассамблеи Совета Европы можно встретить куль­турологическую трактовку гражданства как важного элемента достоинства и культурной идентичности человека, однако на конвенциональном уровне данное понятие интерпрети­руется в сугубо юридическом значении. Европейская конвенция о гражданстве исходит из того, что в вопросах гражданства должны учитываться легитимные интересы как государ­ства, так и индивида. В ней, в частности, сформулирован принцип недискриминации в во­просах гражданства. В Пояснительном докладе к Конвенции особо подчеркивается необ­ходимость проведения различий между дискриминацией и преференциальным режимом. Примерами оправданной дифференциации являются упрощенная процедура приобретения гражданства в силу происхождения или места рождения, предоставление режима наи­большего благоприятствования гражданам определенных государств.

В 60-х гг. XX в. в Совете Европы считали нежелательным двойное гражданство, однако впоследствии были закреплены более гибкие подходы. Европейская конвенция о гражданстве является нейтральной в отношении множественного гражданства, однако в ней указывается на важность нахождения путей преодоления его последствий, в частности в отношении прав и обязанностей лиц с множественным гражданством.

В рамках Совета Европы были разработаны конвенции, непосредственно посвя­щенные правовому положению иностранцев и лиц без гражданства . В ходе рассмотрения жалоб Европейская комиссия и Европейский суд по правам человека сформулировали

9 См.: Европейское соглашение об установлении общих правил обращения с гражданами одного государст­ва-участника на территории других государств-участников от 13 декабря 1955 г.; Конвенция об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне от 5 февраля 1992 г.; Европейская конвенция о право­вом положении трудящихся-мигрантов от 24 ноября 1977 г.; Европейское соглашение об отмене виз для беженцев от 20 апреля 1959 г.; Европейское соглашение о передаче ответственности в отношении беженцев от 16 октября 1980 г.

23


важнейшие правовые позиции, касающиеся отдельных элементов статуса лиц, не являю­щихся гражданами страны, и обязательств государств - участников Конвенции в отноше­нии данных лиц.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод не проводит различия между гражданами страны и иными лицами. Став участником Конвенции, государство гаранти­рует обеспечение соответствующих прав не только своим гражданам и гражданам других Договаривающихся сторон, но и гражданам государств, не участвующих в Конвенции, а также лицам без гражданства, находящимся под его юрисдикцией Соответственно, эти лица правомочны не только пользоваться соответствующими правами, но и обращаться с жалобами в Европейский суд по правам человека, если сочтут, что стали жертвами нару­шения прав, признанных в Конвенции и Протоколах к ней.

Европейский суд по правам человека исходит из того, что право иностранца на въезд и пребывание в стране как таковое не гарантируется Конвенцией, однако государст­ва-участники должны осуществлять иммиграционный контроль с учетом обязательств, взятых при ее подписании. В контексте иммиграции положения ст. 8 не могут рассматри­ваться как общее обязательство государства - участника Конвенции уважать право имми­грантов выбирать страну проживания для своей семьи и давать разрешение на воссоеди­нение членов семьи на своей территории.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод не исключает установление государствами-участниками определенных ограничений в отношении участия лиц, не яв­ляющихся гражданами, в общественно-политической жизни страны пребывания. Об этом свидетельствует положение ст. 16, согласно которому в качестве препятствия для введе­ния ограничений на политическую деятельность иностранцев не могут рассматриваться положения ст. 10 (свобода выражения мнения), 11 (свобода собраний и объединений) и 14 (запрет дискриминации). Однако, по мнению специалистов, эта статья плохо вписыва­ется в систему Конвенции, основанной на идее демократии. Вместе с тем за исключением сферы политической деятельности, свобода выражения мнений, свобода собраний и объе­динений гарантируются иностранцам в полном объеме, в том числе и тем, чей статус в стране пребывания не определен.

Европейская конвенция не запрещает высылку лица из страны пребывания или его выдачу иностранному государству как таковые, однако эти меры могут послужить пово­дом для обращения в органы Совета Европы. Европейский суд по правам человека рас­сматривает вопросы, связанные с высылкой лица, не только с точки зрения соблюдения процессуальных гарантий, но и в контексте права на уважение частной и семейной жизни и возможности применения к данному лицу пыток, унижающего достоинство или бесче-

24


ловечного обращения в стране высылки. Если же жалоба связана с возможной выдачей лица, то, как правило, исследуется вопрос о соблюдении запрета пыток и обязательства уважать права человека, предусмотренные в Конвенции.

Третий раздел диссертации, посвященный особенностям регламентации граждан­ства и правового положения иностранцев в отдельных странах, состоит из трех глав. Каж­дая из них строится по единой схеме: иммиграционное законодательство и миграционная политика, эволюция института гражданства, правовое положение иностранцев в конкрет­ной стране. В пятой главе рассматривается практика Королевства Нидерландов, ста­рого государства иммиграции. Государственная миграционная политика стала разраба­тываться в Нидерландах в 80- х гг. XX в. На первом этапе голландской миграционной по­литике были присущи следующие особенности: признание ответственности государства за социальную интеграцию мигрантов, проживавших в стране на долгосрочной основе; выдвижение концепции этнических меньшинств как основы данной политики и создание условий для культурного развития их представителей; отсутствие взаимосвязи между им­миграционной и интеграционной политикой государства.

В данной стране была разработана своеобразная концепция этнических мень­шинств, к которым были отнесены представители определенных этнических групп неза­висимо от их гражданства с учетом способности интегрироваться в принимающее обще­ство и социально-экономического положения в стране. Голландская модель мультикуль-турализма рассматривала защиту культурных особенностей этнических меньшинств и их развитие как одну из обязанностей государства, а адаптацию социальных институтов к специфическим культурным и религиозным потребностям личности как безусловное пра­во индивида. Вместе с тем в условиях развитой социальной государственности, предос­тавлявшей мигрантам доступ к социальным благам и право на постоянное проживание независимо от экономического положения и наличия уголовного досье, такая политика способствовала сегрегации и маргинализации мигрантов, а не обеспечению их равнопра­вия.

В 90-х гг. XX в. были изменены приоритеты интеграционной политики страны. Не­благоприятное социально-экономическое положение многих представителей этнических меньшинств стало рассматриваться как результат бездействия самого лица, находящегося в неблагоприятном положении, а не отсутствия у него необходимых возможностей. В свя­зи с этим основное внимание стало уделяться не правам, а обязанностям лиц, проживав­ших на территории страны на долгосрочной основе, их интеграции в сфере труда и изуче­нию голландского языка. Этот этап развития голландской миграционной политики харак­теризовался переориентацией с групповой на индивидуальную интеграцию мигрантов,

25


разработкой антидискриминационного законодательства, введением интеграционных про­грамм как необходимого инструмента успешной адаптации мигрантов в принимающем обществе, ужесточением подходов к нелегальным мигрантам, проживавшим на террито­рии страны.

С 2000 г. в стране нарастает неприятие иммиграции. Впервые в истории страны во­просы иммиграции и интеграции нашли отражение в коалиционном соглашении о форми­ровании Правительства приступившего к осуществлению своих полномочий 27 мая 2003 г. (ужесточение контроля за миграционными потоками, предъявление более жестких требований к интеграции прибывавших в страну лиц и этнических меньшинств, ужесто­чение условий приема для тех, кто въезжает в страну с целью воссоединения и образова­ния семей, возвращение в государства проживания лиц, которым было отказано в предос­тавлении убежища). Развитие голландской миграционной политики в этот период отлича­ет политизация вопросов иммиграционной и интеграционной политики, развитие неоас-симиляционистских тенденций в области интеграции мигрантов, превращение интеграци­онных программ в средство внутреннего миграционного контроля и отсечения «нежела­тельных» мигрантов.

Более 90 лет (с 1 июля 1893 г. по 1 января 1985 г.) в стране действовал Закон о гра­жданстве и проживании в Нидерландах от 12 декабря 1892 г. с последующими измене­ниями и дополнениями. Закон базировался на принципе единства гражданства семьи, происхождение и заключение брака с гражданином страны являлись основными способа­ми приобретения гражданства. В 50-70-х гг. XX в. прослеживалась тенденция либерали­зации голландского законодательства о гражданстве. Проявлениями этого являлось пре­доставление гражданства по рождению мигрантам в третьем поколении, введение прин­ципа добровольного приобретения гражданства в случае вступления в смешанный брак, признание права беженца или лица без гражданства, находившегося на территории стра­ны, на прием в гражданство.

Новый закон о гражданстве был принят 19 декабря 1984 г. и вступил в силу 1 янва­ря 1985 г. Его разработка была обусловлена признанием принципа равноправия мужчин и женщин в сфере гражданства, необходимостью реализации новой политики Правительст­ва в отношении этнических меньшинств, ориентированной на поощрение натурализации иностранцев, проживавших на долгосрочной основе на территории страны. После вступ­ления в силу Закона о гражданстве требования к кандидатам на натурализацию менялись неоднократно. Наиболее острые дискуссии были связаны с обсуждением вопроса о допус­тимости сохранения гражданства по происхождению для кандидата на натурализацию и о содержании требования интегрированности в общество. Ужесточение критериев интегра-

26


ции мигрантов способствовало и изменению приоритетов политики в отношении предос­тавления гражданства. Натурализация стала рассматриваться Правительством страны как способ поощрения тех иностранцев, которые доказали, что успешно адоптировались в стране.

В связи с либеральной политикой и высоким уровнем благосостояния Нидерланды традиционно привлекали иностранцев. Для проживания и работы гражданам других госу­дарств требовалось иметь необходимые разрешения, однако широкое распространение получила практика урегулирования на индивидуальной основе статуса лиц, находившихся в стране не на законных основаниях. Определенное ужесточение подходов к въезду и пре­быванию соответствующих лиц было связано с принятием Закона об иностранцах от 13 января 1965 г.

В Нидерландах в течение длительного времени шла дискуссия о возможности вы­сылки иностранцев, находившихся на территории страны нелегально, в интересах охраны публичного порядка. В конце XX в. была внедрена концепция так называемой скользящей шкалы, в соответствии с которой тяжесть правонарушения, предполагавшего высылку ли­ца, зависела от срока его пребывания в стране. Вместе с тем при рассмотрении вопроса о высылке органы исполнительной власти должны были тщательно учитывать личные об­стоятельства заинтересованного лица, связи с государством происхождения и пребывания, обстановку в государстве его происхождения.

Одной из особенностей Нидерландов являлось то, что удаление иностранцев, кото­рые не имели законных оснований для пребывания в стране, не рассматривалось органами государственной власти в качестве одной из приоритетных задач. Иностранцы должны были самостоятельно покинуть страну в том случае, если органы исполнительной власти отказали в выдаче разрешения на пребывание и суд подтвердил это решение.

По мнению экспертов, Нидерланды входят в пятерку государств - членов ЕС, обес­печивающих наилучшие условия участия мигрантов в политической жизни страны. Они были одной из первых стран западной демократии, предоставившей иностранцам избира­тельные права на местном уровне в 1985 г. Считается также, что в данной стране достиг­нуты наилучшие результатов в осуществлении антидискриминационного законодательст­ва в рамках ЕС. Лица, пострадавшие от дискриминации, могут использовать альтернатив­ные средства разрешения споров наряду со средствами судебной защиты, Бремя доказы­вания в соответствующих делах возлагается на ответчиков, дискриминационные мотивы рассматриваются в законодательстве в качестве отягчающего обстоятельства. Неправи­тельственные организации, имеющие легитимный интерес, имеют право участвовать в рассмотрении жалоб Комиссией по равенству в обращении или судом. В ходе рассмотре-

27


ния дел о дискриминации государство предоставляет лицам с низкими доходами помощь адвоката и переводчика.

Принятие Закона об иностранцах 2000 г. в первую очередь было обусловлено необ­ходимостью приведения законодательства страны в соответствие с соглашениями, дос­тигнутыми в рамках ЕС в отношении лиц, ищущих убежище. Право на получение соци­альных льгот стало более жестко увязываться с законностью пребывания лица на террито­рии страны.

В шестой главе рассматривается практика Итальянской Республики, нового государства иммиграции. Для миграционных процессов в данной стране были характер­ны ускоренные темпы притока значительного числа мигрантов и большой удельный вес лиц, не имевших действительных разрешений на пребывание. При этом Италия, на кото­рую переориентировались потоки неквалифицированной рабочей силы из стран третьего мира, продолжала оставаться страной эмиграции итальянских трудящихся, обладавших значительно более высокой квалификацией.

Первые попытки сформулировать приоритеты миграционной политики и учредить институциональные структуры, обеспечивавшие ее осуществление, были предприняты в процессе разработки Закона от 30 декабря 1986 г. № 943, содержавшего положения в сфе­ре занятости и обращения с трудящимися-мигрантами из стран, не входивших в состав ЕС, и о противодействии нелегальной иммиграции. Закон был ориентирован на упорядо­чение притока иностранной рабочей силы и урегулирование положения мигрантов на рынке труда, в том числе и с учетом защиты интересов итальянских трудящихся.

Увеличение миграционных потоков, неэффективность законодательного регулиро­вания, возникновение очагов напряженности между мигрантами и коренным населением способствовали изменению подходов. Правительство признало иммиграцию одной из острейших проблем страны и определило основные приоритеты в данной сфере - сокра­щение притока мигрантов и предоставление тем, кто находился в стране, возможностей для достойного существования. Принятие Декрета-закона от 30 декабря 1989 г. № 416, со­державшего безотлагательные положения в сфере предоставления политического убежи­ща, въезда и пребывания граждан государств, не входивших в состав ЕС, и урегулирова­ния положения граждан этих государств и лиц без гражданства, находившихся на терри­тории страны, утвержденного Законом от 28 февраля 1990 г. № 39, было обусловлено не только причинами внутреннего характера, но и необходимостью приведения политики страны в соответствие с иммиграционной политикой других государств - членов ЕС. Ита­лия могла стать участником Шенгенских соглашений при условии ужесточения контроля

28


за въездом и пребыванием иностранцев, корректировки оснований предоставления убе­жища на территории страны.

Закон от 6 марта 1998 г. № 40 «Об упорядочении иммиграции и положении ино­странцев» рассматривал иммиграцию как долговременное явление и регламентировал все аспекты жизни иностранцев на всех этапах их пребывания на территории страны. При внесении законопроекта в Парламент были сформулированы три основные задачи, кото­рые должен быть решить данный акт: переход к политике регулирования, ограничения и программирования потоков легальных мигрантов; разграничение нелегальной иммигра­ции и использования миграционных потоков в криминальных целях; внедрение реальных и эффективных способов интеграции новых мигрантов и иностранцев, легализовавших свое пребывание на территории страны. В течение 120 дней после вступления в действие Закона Правительство должно было принять законодательный декрет об утверждении Сводного текста положений об иностранцах. Сводный текст, содержащий положения по упорядочению иммиграции и нормы о положении иностранцев, утвержденный Законода­тельным декретом от 25 июля 1998 г. № 286, является основным законодательным актом, действующим в Италии в сфере миграции.

Как показывает практика, законодательное регулирование является основным ин­струментом итальянской миграционной политики. Вопросы иммиграции и правового ста­туса иностранцев сильно политизированы и рассматриваются в качестве значимых тем в рамках избирательных кампаний областного и общенационального уровня. Несмотря на расхождения в подходах правоцентристской и левоцентристской коалиции, любая рефор­ма иммиграционного законодательства в Италии предполагает осуществление миграци­онной амнистии и создание разнообразных координационных структур.

На всех этапах своего развития итальянское законодательство о гражданстве ори­ентировалось на семейные связи как на основания для приобретения соответствующего статуса и учитывало существование обширной диаспоры за пределами страны. В начале XX в. был принят Закон о гражданстве от 13 июня 1912 г. №555, призванный не только определить круг подданных страны, но и содействовать репатриации соотечественников, поскольку из-за массовой эмиграции население страны значительно сократилось. Закон допускал возможность сохранения двойного гражданства, в его основе лежали принципы права крови, единства гражданства семьи и приоритета отца при решении вопросов граж­данства ее членов. В период фашизма Закон о гражданстве продолжал действовать в не­изменном виде, однако в другие правовые акты были включены положения, существенно

10 Сводные тексты представляют собой сведенные в единый документ положения законов, изданных в раз­личное время по одной проблематике. После официального опубликования данного акта прекращают дейст­вовать все нормы, не включенные в его текст.

29


скорректировавшие приоритеты государственной политики в данной сфере. Лишение гражданства использовалось не только как инструмент обеспечения чистоты расы, но и как средство борьбы с политическими противниками.

Закон от 5 февраля 1992 г. № 91, содержавший новые нормы в сфере гражданства, был одобрен не только широким парламентским большинством, но и представителями оппозиции. Новый Закон закрепил принцип равноправия мужчины и женщины в сфере гражданства в полном объеме, признал решающее значение волеизъявления лица при из­менении его гражданства, возможность восстановления гражданства страны, утраченного в соответствии с ранее действовавшим законодательством. Вместе с тем реформа 1992 г. усложнила доступ к гражданству проживающим в Италии мигрантам из стран, не вхо­дивших в состав ЕС, облегчив приобретение гражданства потомкам эмигрантов, прожи­вавшим за рубежом.

В начале XXI в. неоднократно вносились законопроекты об изменении и дополне­нии положений Закона 1992 г. В ходе избирательных кампании 2005 и 2006 гг. левоцен­тристская коалиция провозгласила реформирование законодательства о гражданстве в ка­честве одного из пунктов своей предвыборной программы. В разработанном законопроек­те была предпринята попытка регламентировать вопросы гражданства с учетом превра­щения Италии в государство иммиграции в свете общих тенденций развития законода­тельства о гражданстве государств - членов ЕС.

Законы, регламентировавшие статус иностранцев, были разработаны и приняты в Италии в течение последних тридцати лет. Ранее пребывание граждан других государств на территории страны регулировалось преимущественно законами и подзаконными акта­ми в сфере общественной безопасности. Согласно Закону от 30 декабря 1986 г. № 943, Италия гарантировала трудящимся-мигрантам из стран, не входивших в состав ЕС, кото­рые проживали на законных основаниях на ее территории, равенство в обращении, равные права с итальянскими трудящимися, включая право на медицинское и социальное обслу­живание, пользование жильем, а также право на образование и сохранение культурной идентичности. При этом действие Закона распространялось только на наемных работни­ков и не затрагивало лиц, осуществлявших самостоятельную экономическую деятель­ность.

Важным этапом в реализации конституционных гарантий явилось принятие Декре­та-закона от 30 декабря 1989 г. № 416, в котором фактически была обобщена и системати­зирована административная практика обращения с иностранцами и урегулированы наибо­лее существенные аспекты их правового положения. Весьма симптоматично, что после

30


принятия данного акта были отменены многие статьи Сводного текста положений об об­щественной безопасности 1931 г.

В отличие от законов об иностранцах ряда других стран западной демократии итальянский Сводный текст, содержащий положения по упорядочению иммиграции и нормы о положении иностранцев, 1998 г. имеет широкий предмет регулирования. В нем не только рассматриваются вопросы въезда и пребывания иностранцев на территории страны, предотвращения нелегальной миграции, но и регламентируются правомочия дан­ных лиц в социально-экономической сфере, вопросы, связанные с участием иностранцев в публичной жизни и их социальной интеграцией, обеспечением равноправия и борьбой с дискриминацией.

В седьмой главе рассматривается опыт Японии, страны, не являющейся госу­дарством иммиграции, для которой характерна очень высокая степень расовой, этниче­ской и культурной однородности населения. Являясь одной из наиболее густонаселенных стран мира, Япония не способна обеспечить прием значительных групп мигрантов на сво­ей территории.

Миграционная система данной страны начала складываться после Второй мировой войны на основе американского опыта. Вопросы въезда и пребывания иностранных граж­дан регламентируются Законом об иммиграционном контроле и признании статуса бе­женца 1951 г. с последующими изменениями. Срок пребывания и характер деятельности, которой может заниматься иностранец во время нахождения в стране, зависит от предос­тавленного статуса пребывания.

В основе политики страны в сфере трудовой миграции лежит запрет на въезд не­квалифицированной рабочей силы, который был впервые сформулирован Министром труда в заявлении от 14 марта 1967 г., одобренном на заседании Совета Министров. Одна­ко предприниматели, которым требовалась дешевая неквалифицированная рабочая сила, формально соблюдая законодательство, нашли лазейки для ее привлечения посредством рекрутирования лиц японского происхождения из-за границы и использования программ овладения мастерством (передача технических навыков в ходе стажировок и интернатур в Японии) в качестве канала притока рабочей силы.

Институт гражданства в японском праве отличает преемственность в законода­тельном регулировании и более тесная, чем в других странах, взаимосвязь с традицион­ным семейным правом. Большое значение для формирования института гражданства име­ло принятие Закона о регистрации семей 1871 г., предусмотревшего создание реестра се­мей, в котором должны быть зарегистрированы все японские граждане. В основе Закона о гражданстве 1899 г. лежал принцип единства гражданства семьи. Изменение семейного

31


статуса рассматривалось как одно из оснований приобретения гражданства. Весьма суще­ственно, что в данной стране можно было приобрести гражданство и в результате брака с гражданкой страны.

Положения Закона о гражданстве от 4 мая 1950 г. сориентированы на сохранение этнокультурного единства народа, традиционно проживающего на определенной террито­рии. Министр юстиции Японии обладает широкой свободой усмотрения в отношении на­турализации и может отказать лицу, отвечающему всем предусмотренным в Законе требо­ваниям. В 1950-1990 гг. в данной стране существовала административная практика, со­гласно которой обратившиеся с ходатайством о приеме в гражданство должны были ме­нять имена и фамилии на японские.

В Конституции Японии отсутствуют специальные статьи, регламентирующие по­ложение иностранных граждан. Несмотря на то, что глава III Конституции озаглавлена «Права и обязанности народа», формулировки многих ее статей («все имеют право», «ка­ждый пользуется», «никто не может быть лишен», «население подлежит обложению») свидетельствуют о более широком круге субъектов, обладающих соответствующими пра­вами. Большинство японских ученых - конституционалистов придерживается позиции, согласно которой проживающим в стране иностранцам гарантируются основные права, за исключением тех, которые государство предоставляет только собственным гражданам. В обоснование своей позиции представители научного сообщества ссылаются на естествен­ный и неотчуждаемый характер прав человека, положения преамбулы, провозгласившей право всех народов на мирную жизнь, свободную от страха и нужды, а также на привер­женность Конституции 1947 г. международному сотрудничеству и гармоничным отноше­ниям с другими государствами.

В число прав, не гарантируемых иностранцам, входят права, связанные с участием в политическом процессе, формировании и осуществлении воли народа. По мнению влия­тельных японских ученых-конституционалистов, проживающий в стране иностранец мо­жет выражать свое мнение по вопросам, непосредственно связанным с его статусом, раз­личными способами, однако его политическую деятельность необходимо ограничить, ес­ли эта деятельность может оказать существенное влияние на политические процессы в го­сударстве.

В соответствии с японской доктриной право выбора рода занятий и деятельности, а также право собственности гарантируются гражданам других государств, поскольку эти права являются жизненно важными для их существования. Вместе с тем допускаются и определенные ограничения соответствующих прав в силу того, что иностранцы не при-

32


знаются лицами, конституирующими государство и непосредственно ответственными за его существование.

Одной из особенностей Японии является наличие значительной группы постоян­ных жителей со специальным статусом - лиц корейского и китайского происхождения, которые были произвольно признаны иностранцами и лишены прав, гарантированных им как подданным страны, в связи с заключением Мирного договора после окончания Второй мировой войны.

В заключении формулируются основные теоретические выводы диссертационного исследования.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

Монографии и главы в коллективных монографиях

  1. Миграционная политика, гражданство и статус иностранцев в странах западной демократии (сравнительно-правовое исследование). -М.: Институт права и пуб­личной политики, 2010. - 20,25 п.л.
  2. Национальные меньшинства. -М.: Центр этнополитических и региональных ис­следований, 2003. - 6/18 п.л. (в соавторстве с В. Мукомелем, Э. Паиным).
  3. Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации. Избранные права. -М.: Институт права и публичной политики, 2002. - 25/75 п.л. (в соавторстве с А.С. Автономовым, Л.Б. Алексеевой, Н.В. Варламовой и др., всего 16 человек).
  4. Глобализм, регионализм и национальный вопрос // Права человека: итоги века, тен­денции, перспективы. - М.: Норма, 2002. - 0,7 п.л.
  5. International Encyclopaedia of Law. Constitutional Law. The Russian Federation. Suppl. 36. - The Hague: Kluwer Law International, 2000. - 5,5/10 п.л. (в соавторстве с И.Ю. Богдановской).
  6. Многонациональное государство и устойчивое развитие // Права человека как фак­тор стратегии устойчивого развития. - М.: Норма, 2000. - 1,2 п.л.
  7. Конституционные институты непосредственной демократии // Сравнительное кон­ституционное право. - М.: Манускрипт, 1996. - 3 п.л.

33


Научные статьи, опубликованные в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК

  1. Иммиграционное законодательство и миграционная политика Нидерландов // Ис­тория государства и права. 2009. № 19-21. - 1, 25 п.л.
  2. Эволюция института гражданства в Нидерландах // Конституционное и муници­пальное право. 2009. № 12. - 1,25 п.л.
  3. Эволюция конституционно-правового статуса иностранцев в странах западной де­мократии // Государство и право. 2009. №3.-1 п.л.
  4. Правовое положение иностранцев в Нидерландах // Сравнительное конституцион­ное обозрение. 2009. № 2 (69). - 1 п.л.
  5. Миграционная политика и статус граждан третьих стран, проживающих на терри­тории Европейского союза: соотношение наднационального и внутреннего права // Конституция: сравнительно-правовое исследование. Труды Института государства и права РАН. 2008. № 6. - 1,5 п.л.
  6. Правовое положение иностранцев в Японии // Конституционное и муниципальное право. 2008. №6.-1 п.л.
  7. Основные приоритеты миграционной политики стран западной демократии // Срав­нительное конституционное обозрение. 2008. № 5 (66). - 1,5 п л.
  8. Правовое положение иностранцев в Итальянской Республике // Сравнительное кон­ституционное обозрение. 2008. № 3 (64). - 1 п.л.
  9. Миграционные процессы как фактор развития законодательства о гражданстве в странах западной демократии // Российский юридический журнал. 2008. № 2 (59). - 1 п.л.
  10. Иммиграционное законодательство и миграционная политика Италии // Журнал за­рубежного законодательства и сравнительного права. 2008. № 2. - 1,4 п.л.
  11. Институт гражданства в конституционном праве Италии // Конституционное и му­ниципальное право. 2007. №23.-1 п.л.
  12. Эволюция института гражданства Европейского союза // Государство и право. 2007. № 12. - 1 п.л.
  13. Эволюция института гражданства в Японии // Конституционное и муниципальное право. 2006. №9.-1 п.л.
  14. Правовое положение иностранцев: стандарты и ориентиры Совета Европы // Срав­нительное конституционное обозрение. 2006. № 3 (56). - 1,8 п.л.

34


  1. Концепция беспрепятственного пользования имуществом в праве Совета Европы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 2 (43). - 2,5 п.л.
  2. Свобода объединения: понятие, субъекты, гарантии и пределы защиты // Консти­туционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 1 (42). - 2 п.л.
  3. Свобода совести и религии: статья 9 Европейской конвенции в интерпретации Ев­ропейского суда по правам человека // Конституционное право: восточноевропей­ское обозрение. 2002. № 4 (41). - 1,2 п.л.
  4. Россия и соотечественники: приоритеты и политика // Конституционное право: вос­точноевропейское обозрение. 2000. № 4 (33)/2001. № 1 (34). - 0,8 п.л.
  5. Правовой статус этнических меньшинств в странах Западной Европы // Государст­во и право. 1992. № 8. - 0,8 п.л.

Учебники и учебно-методические пособия

  1. Глава IV. Гражданство // Права человека: Учебник / Отв. ред. - член-корр. РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева. 2-е изд. -М.: Норма, 2009. - 1,5 п.л.
  2. Защита личности от дискриминации. Программа учебного курса. -М.: Новая юс­тиция, 2008. - 0,3/2 п.л. (в соавторстве с Н.В. Варламовой, Р.И. Жаворонковым, Р.В. Марановым, А.Г. Осиповым, А.К. Соболевой, М.Т. Тимофеевым, О.А. Хазо-вой).
  3. §28. Институт гражданства. Гражданство Российской Федерации // Право: Учебник для учащихся 10 классов общеобразовательных учреждений: профильный уровень. -М.: Просвещение, 2007. - 0,5 п.л.
  4. Стандарты Совета Европы в области прав человека. Программа учебного курса // Проблемы изучения права Совета Европы в системе российского юридического образования. -М.: Институт права и публичной политики, 2003. -3,5/7 п.л. (в со­авторстве с Н. Варламовой).
  5. Конституционные институты непосредственной демократии // Сравнительное конституционное право: Учебное пособие. -М.: Международные отношения, 2002. - 2 п.л.
  6. Глава IV. Гражданство // Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. - член-корр. РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева. -М.: Норма, 1999. - 1,5 п.л.

35


Научные статьи, доклады и обзоры, публикации в периодических и справочных

изданиях

  1. Институт гражданства в конституционном праве государств - членов Европейского союза // Конституционное право и международное право: взаимодействие и разви­тие в современную эпоху: Сборник научных статей по материалам Вторых консти­туционных чтений. Москва, 14-17 октября 2008 г. - М.: РАП, 2010. - 1,5 п.л.
  2. Проблемы интеграции иностранцев в контексте межкультурного диалога // Диалог культур и партнерство цивилизаций. IX Международные Лихачевские научные чтения. 14-15 мая 2009 г. - СПб., 2009. - 0,5 п.л.

3 5. Тенденции развития института гражданства в странах западной демократии // Кон­ституция как источник права в эпоху глобализации: Сборник научных статей. - М.: ГУЗ, 2009. - 0,5 п.л.

  1. Политика стран западной демократии в сфере трудовой миграции: новые подходы //Российское право в Интернете. 2009. № 5. Спецвыпуск. - 0,5 п.л.
  2. Социальная защита мигрантов: практика стран западной демократии // Европейская социальная хартия: вызовы и реальность: Материалы международной научно-практической конференции. -М.: Московский гуманитарный университет, 2009.

-  0,5 п.л.

  1. Антидискриминационное законодательство и практика в зарубежных странах (вступительная статья) // Защита личности от дискриминации: В 3 т. Т. 1. - М.: Но­вая юстиция, 2009. - 0,5 п.л.
  2. Нужны полезные и удобные. Основные приоритеты миграционной политики стран западной демократии // Политический журналъ. 2008. № 11. - 0,5 п.л.
  3. Юридическое обеспечение равенства в обращении и борьба с дискриминацией в зарубежных странах // Российский ежегодник сравнительного права. 2007. № 1.

-  СПб.: Юридическая книга, 2008. - 1,4 п.л.

  1. Концепция европейского гражданства в трактовке Суда Европейского союза // Со­временный конституционализм. 2007. № 2. - 0,9 п.л.
  2. Концепция гражданства в политико-правовой доктрине и практике стран западной демократии // Права человека и современное государственно-правовое развитие. -М.: ИГЛ РАН, 2007. - 1 п.л.
  3. Институт гражданства Европейского союза // Актуальные проблемы строительства и    развития     союзного     государства:     Материалы    международной     научно-

36


практической конференции, состоявшейся 13-14 декабря 2006 г. в г. Москве. -М.: Библиотечка «Российской газеты», 2007. - 0,2 п.л.

  1. Гражданство как правовой статус лица: эволюция доктрины и практики стран За­пада // Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративи­стика: Материалы VIII международной научно-практической конференции. - СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2007. - 0,4 п.л.
  2. Гражданство // Большая российская энциклопедия. Т. 7. - М.: БРЭ, 2007. - 0,2 п.л.
  3. Гражданство Европейского союза как специфическое правовое состояние // Право­вые состояния и взаимодействия: историко-теоретический, отраслевой и межотрас­левой анализ: Материалы VII международной научно-теоретической конференции.

-  СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2006. - 0,4 п.л.

47.  Современные тенденции развития антидискриминационного законодательства и

практики его применения в зарубежных странах // Право и права человека в

условиях глобализации: Материалы научной конференции. -М.: ИГЛ РАН, 2006.

-  0,5 п.л.

  1. Защита личности от дискриминации: зарубежный опыт // Публичное, корпоратив­ное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности: Материалы VI международной научно-теоретической конференции. - СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2006. - 0,2 п.л.
  2. Антидискриминационное законодательство и практика в зарубежных странах // Возможности адаптации зарубежного опыта: Сборник статей. Серия: Право Рос­сии: новые подходы. Вып. 1. - Саратов: Научная книга, 2005. - 1 п.л.
  3. Концепция беспрепятственного пользования имуществом в праве Совета Европы // Вопросы применения международного права и стандарты Совета Европы в области судебной защиты прав и свобод человека (сборник материалов и нормативных актов): Материалы региональной конференции. Барнаул: Полиграф-Сервис, 2004.

-  2,5 п.л.

  1. Россия и соотечественники: приоритеты и политика // Новые диаспоры: Материалы международной конференции. -М.: Центр этнополитических и региональных ис­следований, 2002. - 0,8 п.л.
  2. Этнический фактор в политическом развитии современной Европы // Россия и Со­вет Европы: перспективы взаимодействия: Сборник статей. -М.: Институт права и публичной политики, 2001. - 0,8 п.л.

37


  1. Compatriots Residing Abroad: Legal Principles of State Policy // New Diasporas in Hun­gary, Russia and Ukraine: Legal Regulations and Current Politics. - Budapest: COLPI, 2000.-0,8 п.л.
  2. Вынужденные мигранты в Центральной России. Правовые основы и практика ре­гулирования вынужденных миграций в субъектах Российской Федерации. -М.: Инфограф, 1999. - 3,5/18 п.л. (в соавторстве с В.И. Мукомелем).
  3. Противоречия между федеральным законодательством и законодательством регио­нов по вопросам вынужденной миграции на Северном Кавказе // Нарушение меж­дународных норм и российского законодательства в отношении беженцев и выну­жденных переселенцев. Анализ регионального законодательства и нормотворчест­ва. -М.: Звенья, 1998.-0,5 п.л.
  4. Вынужденные мигранты в государствах СНГ. Поиск согласованных решений в рамках Содружества. -М.: Инфограф, 1997. - 0,5/10 п.л. (в соавторстве с А. Анфа-ловым, Г. Витковской, В. Вишневским, Ж. Зайончковской, Л. Калиян и др., всего 15 человек).
  5. Вынужденные мигранты на Северном Кавказе. Правовые основы и практика регу­лирования вынужденных миграций в субъектах Российской Федерации. - М.: Ин­фограф, 1997. - 4/15 п.л. (в соавторстве с В. Мукомелем, Л. Хоперской).
  6. Refugees and Forced Resettlers in the CIS countries. - Moscow: Complex-Progress, 1996. - 0,5/4,5 п.л. (в соавторстве с А. Анфаловым, Г. Витковской, В. Вишневским, Ж. Зайончковской, Л. Калиян и др., всего 15 человек).
  7. Беженцы и вынужденные переселенцы в государствах СНГ. Концепция и органи­зационные меры по решению проблемы многосторонними усилиями в рамках Со­дружества. -М.: Комплекс-Прогресс, 1996. - 0,5/9 п.л. (в соавторстве с А. Анфало­вым, Г. Витковской, В. Вишневским, Ж. Зайончковской, Л. Калиян и др., всего 15 человек).
  8. Средства защиты прав человека в странах Запада // Конституция Российской Феде­рации и совершенствование механизмов защиты прав человека. -М.: Институт го­сударства и права РАН, 1994. - 0,5 п.л.
  9. Законодательство об этнических меньшинствах в странах Западной Европы: тен­денции развития // Права человека и межнациональные отношения. - М.: Институт государства и права РАН, 1994. - 0,5 п.л.

38

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 





© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.