WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Административно-правовое обеспечение реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти

Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 

На правах рукописи

 

 

СИНЮГИН Вячеслав Юрьевич

 

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

 

Специальность 12.00.14 -

Административное право;

финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук 

 

 

Москва,

2011


Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного и  административного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет» и кафедре административного и финансового права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный торгово-экономический университет». 

Научный консультант:

доктор юридических наук, профессор

Шевелева Наталья Александровна.

Официальные

оппоненты:

 

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки Российской Федерации

Атаманчук Григорий Васильевич;

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки Российской Федерации

Колодкин Леонард Михайлович;

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки Российской Федерации

Старилов  Юрий Николаевич

Ведущая организация:

 

ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Защита состоится 16 ноября 2011 года в __ часов на заседании диссертационного Совета Д-446.004.05 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный торгово-экономический университет»  по адресу: г. Москва, ул. Смольная, д.36.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук отправлен в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки для размещения на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет (http:vak.ed.gov.ru) 16 августа 2011 г. по электронной почте по адресу: referat_vak@obrnadzor.gov.ru.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РГТЭУ.

Автореферат разослан «___» _______ 2011 года.

Ученый секретарь

диссертационного Совета                                                                                      Д.C.Петренко

                 

I.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена потребностью решения комплекса проблем в системе государственного управления в Российской Федерации. Осуществляемые в течение последних 30 лет реформы не всегда продвигают должным образом страну вперед, кризисное положение отдельных сфер жизнедеятельности стало почти перманентным состоянием. Предпринимаемые меры разнонаправленно воздействуют на аппарат государственной власти и на применяемый им комплекс форм и методов управленческой деятельности. Остаются нерешенными проблемы противодействия коррупции, обеспечения эффективности государственной власти, что сказывается на состоянии экономики и  других сферах общественной жизни. В этой связи возникает потребность оценить состояние подготовки и реализации социальных преобразований в России, сравнить их с  результатами зарубежных стран и на основе этого сформулировать способы оптимизации правового обеспечения процессов реформирования государственного управления на современном этапе государственно-правового строительства.

По справедливому мнению Ю.А.Тихомирова «практика проведения реформ в России позволяет сделать основной вывод – в науке пока еще не появилось достаточно разработанной  теории и хорошо структурированной методологии проведения государственных реформ, что приводит к необоснованному «жонглированию» понятиями, подмене их смысла».

За многовековую историю в  России накопился национальный опыт  проведения реформ государственной власти, сложился собственный менталитет реформирования, всегда предполагающий особую роль государства и его главы, с одной стороны, и населения, ожидающего решения назревших проблем, с другой. Во многом этот опыт реформирования в России имеет  общие черты с аналогичным опытом других стран, хотя налицо и существенные отличия. Причиной реформирования системы государственной власти чаще всего становилось стремление учесть изменения во внутренней системе организации социума или изменения внешних факторов. Общество, включая государство, всегда выступает как единый организм, который приспосабливается к окружающей среде и стремится к устойчивому развитию, а государственное управление в таком случае как организующее начало, изменяясь само, реформирует все общество. Кроме того, в современной практике сохраняется исторически сформировавшаяся тенденция к преобразованию в основном самой государственной власти, а не общества, и также традиция реформирования, как правило, вне четкого целеполагания, институциализации и плана реформ. 

Всесторонний анализ накопленного опыта и разработка на его основе практически значимых рекомендаций - важнейшая задача управленческой науки. Для целей эффективного реформирования государственного управления важно выявить и учесть сложившиеся закономерности и сформулировать определенные правила такого реформирования.

Следует учитывать и негативный опыт реформирования государственного управления, раскрыть сущностные причины ошибок. Важно отделять субъективные факторы неудач и побед от объективных, обусловленных сложившимися закономерностями социальных процессов. Взвешенность оценок причин, механизма осуществления реформ и их результатов в той или иной модели государственного управления позволит найти правильные пути для реформирования на современном этапе. Необходимо отработать порядок определения целей и задач реформирования, обусловить его этапы и критерии для соответствующих оценок. Важно также определиться с механизмом учета имеющихся возможностей, а также форм и методов их использования для целей социальных преобразований. Существенную роль для учета специфики практики реформирования в России имеет задача сохранения и надлежащего обеспечения поставленной  цели до полной ее реализации, создания системы гарантий, чтобы ее не подменили по ходу действия другими, скрытыми от общества целями.

Одним из результатов складывающегося положения дел могут служить данные Всероссийской переписи населения 2010 г., согласно которым среднегодовые темпы снижения численности населения по сравнению с периодом 1989-2002 г. возросли в два раза и составили 0,2 процента .  Как связан этот факт с проводимыми реформами? Этот вопрос требует научного осмысления и поиска механизмов увязки ключевых общественно-значимых целей с результатами реформ. 

Организационная сторона процессов реформирования государственного управления предполагает наличие особой концепции и программы управления изменением сложившейся системы государственного управления, определение последовательности реформаторской деятельности, включающей совершенствование аппарата государственной власти и применяемых им форм и методов управленческой деятельности. Поскольку реформирование в отличие от революций осуществляется «сверху», силами самого государственного аппарата, то подготовкой этих преобразований, как правило, занимается специально созданное подразделение, подчиняющееся высшим должностным лицам государства. Однако этап реализации реформирования зачастую не дает должного результата по причине неприятия целей и сути реформ большинством оставшейся части государственного аппарата. Причиной чего нередко является незаинтересованность, а потому и скрытое противодействие реформам со стороны различных категорий государственных служащих. Сказывается отсутствие надлежащей мотивации сотрудников министерств и ведомств, иногда низкая их квалификация. Реформа государственного управления идет результативно только тогда, когда все структурные элементы государственного аппарата выступают как единый оркестр, имеющий  своего дирижера, свою внутреннюю дисциплину и желание каждого участника достичь того, чего желают достичь все.

Чтобы реализовать цели реформ в сфере государственного управления, необходима особая продуманность каждой детали реформаторской деятельности и обеспеченность силами, материальными и финансовыми ресурсами, методологией и методикой на каждом этапе подготовки и реализации реформы. Одним из самых сложных вопросов является незавершенность реформ.   Так, например, несмотря на формальное завершение административной реформы в 2010 г. , нельзя не согласиться с ранее данной оценкой Ю.Н Старилова,  актуальной и сейчас, который отмечал, что «Проводимая в России административная реформа пока не привела к ликвидации в деятельности государственных служащих произвольного управления по усмотрению (незаконного административного усмотрения)».

Практически повсеместной для российской традиции стало   игнорирование культурно-исторических оснований при подготовке и проведении социальных преобразований, а также  конфликт  между методами и целями реформирования. Это в свою очередь приводило к крайне незначительному  участию населения в подготовке и реализации реформ, неиспользованию потенциала общественного контроля. Порядок реформирования,  не проработанный логически,  оборачивается тем, что  реформы могут идти  неопределенно долгое время, при этом неясно – успешно завершились они или нет. Также важно  выделять приоритеты при осуществлении реформирования, поскольку невозможно реформировать все сферы сразу. О необходимости создания экономических  и иных  условий для реформирования и обеспечения административной управляемости ходом реформ говорил выдающийся русский реформатор П.А. Столыпин.

Как правило, в России общество является пассивным «потребителем» результатов социальных преобразований, а должно быть осознанным участником их. Оптимальные результаты  преобразований достигаются тогда, когда общество становится участником ключевых реформ через соответствующие организационные формы, таких как: публичные дебаты, рассмотрение обращений граждан и других. Реформирование должно быть обеспечено соответствующей идеологической основой и пропагандистской поддержкой посредством организационных форм.

Другой важной проблемой является состояние правового обеспечения процессов реформирования в Российской Федерации. С учетом имеющейся правовой базы следует признать, что по существу единственным актом, отражающим системный подход в реализации реформ, выступает Конституция Российской Федерации, которая является обобщенной правовой моделью. Однако предельно важно, чтобы проводимые реформы  соответствовали не отдельным положениям в ней, а Конституции в целом, ее духу. Представляется необходимым при обеспечении реформирования в первую очередь  опираться на эту модель и нормы Конституции, а не на мнения отдельных экономических или иных научных направлений. 

Концептуальные направления преобразований на среднесрочную перспективу, как правило, находят свое отражение в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.  По итогам оглашения Послания принимаются важнейшие законы по отдельным сферам, например, регулирующие реформу местного самоуправления. Вместе с тем, по нашему мнению, необходимо рассмотреть вопрос о принятии    комплексного закона о перспективе развития общества на долгосрочную и среднесрочную перспективу, в том числе в контексте  рассматриваемой С.Н. Бабуриным концепции устойчивого развития, предполагающей «формирование совершенно новой цивилизационной модели развития, которая обеспечивая выживание и продолжая дальнейшее поступательное движение цивилизации не разрушала бы природную окружающую среду».  

Каждая реформа всегда получает самостоятельную правовую регламентацию. Во многом это объясняется тем, что каждая реформа по своему содержанию является инновацией в управленческой деятельности, поиском новой сути и новой формы. Однако необходимо также выделять в реформах схожие условия подготовки, реализации и контроля. Как свидетельствует практика,  в большинстве реформ  отсутствуют единые методологические подходы,  закрепленные в виде нормативных актов, содержащие утвержденную концепцию, планируемые результаты, план реализации.

В данной связи особую актуальность приобретают проблемы разработки теоретических основ реформирования  в деятельности органов государственной власти, определения места такого реформирования в систе­ме административно-правовых норм и институтов. Помимо отмеченного,  исследование административно-правовых аспектов реформирования в управленческой деятельности органов государственной власти позволяет дать практические рекомендации и предложения по совершенствованию механизмов управления реформированием, выявить возможные пути повышения эффективности правовой регламентации деятельности органов исполнительной власти при  подготовке, реализа­ции и закреплении результатов реформ в различных сферах общественной жизни.    

Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на то, что анализ управленческой деятельности органов государственной власти в истории и в современной России уже давно находится в центре внимания научного сообщества,  до сих пор вопросам административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов государственной власти как сложному, комплексному, системному явлению не уделялось должного внимания.

Вместе с тем,  отдельные весьма важные аспекты пробле­матики  публично-правового обеспечения реформирования нашли свое отражение в трудах  Г.В. Атаманчука, С.Н.Бабурина, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, В.Г. Вишнякова, Л.М. Колодкина, А.Ф. Ноздрачева, Л.Л. Попова, А.Д. Селюкова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я Хабриевой, Н.А.Шевелевой и др.     

При подготовке работы использовались труды по управленческой деятельности таких дореволюционных ученых, правоведов и государственных деятелей как: А.Д. Градовский, М. М. Ковалевский, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, А. П. Куницын, И.В. Михайловский, С.А. Муромцев, М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, Е.Н. Трубецкой, С.Л. Франк, Б.П. Чичерин и др.

Следует также отметить, что имеющиеся диссертаци­онные исследования В.В. Веретенникова, О.В. Куликова, М.Н. Лобанова, Д.Е. Нелюбина, Е.В. Феоктистова, Е.В. Хадыхиной и др.  раскрывают отдельные аспекты проблематики реформирования  управленческой деятельности органов государственной власти, но изученность возникающих при этом административно-правовых отношений представляется недостаточной.

Необходимость системного исследования административно-правовых аспектов реформирования в управленческой деятельности органов государственной власти обусловила раз­работку этой темы в трудах ряда ведущих экономистов: Д.В. Бакатина, С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева, Е.Т. Гайдара, А.И. Кузовкина, Э.Л. Лортикяна, В.Д. Никишаева, В.М. Полтеровича, Б.А. Райзберга, Е.П. Та­вокина, Г.Г. Тищенко, С.А. Фивейского, А.Я. Чукалкина, Ф.И.  Шамхалова, Н.П. Шмелева и др.

Вопросы административно-правового обеспечения деятельности органов государственного управления в целом, в том числе их реформирования, отражены в трудах : Ю.Е. Аврутина, А.Б. Агапова,  Ю.С. Адушкина,  А.П. Алёхина, Д.Н. Бахраха, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, А.А. Дёмина, А.С. Дугенец, А.Б. Зеленцова, В.П. Иванова, В.Я. Кикотя, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, А.П. Коренева, В.А. Козбаненко, А.В. Кудашкина, М.А.Лапиной, С.С. Маиляна, А.А. Мамедова, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, Ю.И. Мигачева, В.И. Новоселова, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, И.В. Пановой, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, И.И. Сыдорука, В.Г. Татаряна, Н.Ю. Хаманевой,  А.П. Шергина, М.А. Штатиной, А.Ю. Якимова и ряда других ученых.

Вместе с тем  перед административно-правовой наукой на современном  этапе остро стоит задача  разработать концептуальные основы организационно-правового обеспечения  реформирования федеральном и региональном уровне   в  условиях современной России. Остаются нерешенными вопросы разработки процедур подготовки и реализации  реформ  и их  административно-правовое  обеспечение. Российская правовая наука традиционно рассматривала реформирова­ние применительно к отдельным сферам общественной жизни (отраслям права, эко­номики, элементам системы общественного устройства), что предопределило усеченный характер исследований реформирования в управленческой деятельности органов государственной власти в целом и отсутствие системного подхода в частности. Таким образом, имеются основания  поставить вопрос о необходимости концептуального обеспечения управленческой деятельности органов государственной власти в процессе реформирования, а также о придании ему более результативного характера.

Цель исследования состоит в комплексном системном анализе административно-правового обеспечения реформирования государственного аппарата и применяемых им форм и методов, в формулировании принципов, закономерностей, критериев реформирования применительно к современным условиям Российской Федерации.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих за­дач:

- уточнить понятийный аппарат административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов государственной власти;

- изучить имеющиеся основные научные подходы к проблемам административно-правового обеспечения реформирования аппарата государственной власти и сформировать понятие административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов власти;

- определить специфику административно-правового обеспечения процессов реформирования, и  возникающих в связи с этим отношений, выявить имеющиеся недостатки и пути их устранения;

- рассмотреть объективные основы реформирования, внутренние и внешние факторы и вытекающие из них принципы осуще­ствления реформирования управленческой деятельности, предложить административно-правовое обеспечение процедуры целеполагания  при реформировании, методы управления и контроля  для ее реализации, меры соответствующего  организационного обеспечения;

- раскрыть организационно-правовое обеспечение механизма реформирования, определить систему, структуру и полномочия государственных органов ее осуществляющих, раскрыть их административно-правовой статус;

-   выявить, систематизировать и раскрыть формы,  методы, пределы осуществления и стадии реформирования управленческой деятельности органов государственной власти с позиций их административно-правового обеспечения;

- исследовать исторические особенности организационно-правового  обеспечения реформирования государственного управления в России и показать историческую преемственность положительных и негативных аспектов названных процессов;

- показать опыт осуществления реформ государственного управления в зарубежных государствах, выявить особенности их административно-правового обеспечения с целью заимствования положительного опыта;

- сформулировать пути оптимизации административно-правового обеспечения отношений при реформировании и на основе проведенного исследования предложить научно-обоснован­ные рекомендации по разработке и совершенствованию российского законо­дательства, обеспечивающего реформирование деятельности органов власти;

- рассмотреть опыт административно-правового обеспечения реформирования на примере  управленческой деятельности органов исполнительной власти в отдельной отрасли экономики – электроэнергетике;

- проанализировать информационные, мониторинговые процессы в системе организационно-правового обеспечения процессов реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти.

Объектом исследования является система общественных отношений в процессе реформирования управленческой деятельности органов государственной власти и применяемых ими форм и методов управленческой деятельности.

Предметом исследования  выступают нормы административного права, регулирующие общественные отношения по поводу реформирования  управленческой деятельности исполнительных органов  государственной власти и применяемых ими форм и методов, соответствующая правоприменительная практика.

Методология исследования. Обобщение нормативных, эмпирических и теоретических источников потребовало применения много­уровневого комплекса методов и способов познания, присущих современной науке, в том числе диалектико-материалистического метода познания объек­тивной действительности и основанных на нем общенаучных, частно-науч­ных методов,  и общелогических приемов, таких как: абстрагирование, анализ, синтез, ана­логия, обобщение и других.

При написании работы в качестве общенаучного метода использовался системный подход, предполагающий исследование административно-право­вых аспектов реформирования в управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти с учетом прямых и обратных связей, позволяю­щий рассмотреть формальное и юридическое содержание возникающих правоотношений,  выявить особенности и закономерности стадий и механизмов государ­ственного управления в рассматриваемой сфере.

Специальные частно-научные методы, использованные в работе, включают в себя сравнительно-правовой метод, статистический метод, методы формализации и моделирования, которые формируют исследовательские конфигурации, наполняемые в процессе по­знания конкретным содержанием.

Нормативная основа исследования представлена комплексом нацио­нальных и международно-правовых актов, содержащих положения, связан­ные с реформированием управленческой деятельности органов государственной власти, в том числе с основаниями, формами и порядком функционирования органов исполнительной власти в данной сфере.

По преимуществу работа основана на действующем в Российской Фе­дерации федеральном законодательстве, в том числе на Конституции Российской Федерации,  Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 г. №  2-ФКЗ  "О Правительстве Российской Федерации",  Федеральном законе  от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральном законе от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и других. В работе использовались   Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. По отдельным реформам рассматривается комплекс нормативных актов, регламентирующих преобразования в этих сферах, включая электроэнергетику.

Эмпирическую основу исследования составил анализ решений Конституционного Суда Российской Федерации и иных судебных инстанций, материалы социологических исследований и правоприменительной практики, а также контент-анализ материалов периодической печати по проблематике реформирования управленческой деятельности органов государственной власти, опыт участия автора в реформировании электроэнергетической отрасли Российской Федерации, а также рынка ценных бумаг, статистические данные в области рефор­мирования различных сфер общественного устройства.

Теоретическую основу исследования сформировали труды ведущих  ученых в области философии права, теории и истории государства и права, конституционного, административного, финансового, гражданского и иных отраслей права таких видных ученых как: С.А. Авакьян, М.М. Агарков, С.С. Алексеев, Г. Г. Арутунян, В.Г. Афанасьев, М.В. Баглай, С.Н. Братусь, С.Н. Братановский, Л.И. Брауде, С. В. Васильева, А.Б. Венгеров, И.И. Веремеенко, В. А. Виноградов, А.Ф. Вишневский, Н.А. Горбаток, В.В. Гущин, Ю.А. Дмитриев, В.К. Егоров, М.И. Еропкин, А.В. Зиновьев, Н.И.Зинченко, И.А. Исаев, Е. В. Колесников, Г. Н. Комкова, Ф.Е. Колонтаевский, С.А. Комаров, Н. М. Коркунов, Р.А.Курбанов,  В.А. Кучинский, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, В. Д. Мазаев, А. В. Малько, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, В.С. Нерсесянц, А.М. Осавелюк, С.М. Петров, М.Н. Прудников, И.М.Рассолов, В.К. Самигуллин, О.П. Сауляк, Ю.П. Соловей, З.А. Станкевич, С.А. Старостин, В.Г. Стрекозов, С.С. Студеникин, Г.А. Туманов, Р.О. Халфина, В.Н. Хропанюк,  А.И. Экимов, В.А. Юсупов и др. 

Большое значение для вопросов реформирования государственного управления имеет теоретико-методологический опыт в области системности и системного подхода, который был накоплен отечественной философской наукой в лице таких авторов как: А.Н. Аверьянов, И.В. Блауберг,  В.А. Лефевр, Л.К. Науменко, В.Н. Садовский,  Г.П. Щедровицкий, Э.Г. Юдин   и др.           

Значительно обогатили теоретические положения диссертации работы таких зарубежных ученых, как Э. Аткинсон, Р. Баттрик, Э. Бернштейн, М. Вебер, Н. Винер, Т. Геблер, Ж.Р. Давид,  А. Миллеран, Д. Осборн,  Ж. Руэф, Д.Стиглиц, Г. Тревельян, А. Файоль, Р. Штобер, Я. Шушашски, Л.Эрхард и др.

Научная новизна исследования обусловлена тем,  что данная работа является первым комплексным исследованием административно-правового обеспечения процессов реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти в России на современном этапе. В работе сформулирована концепция административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти, применяемых ими форм и методов управления, выявлены объективные основания и логика постановки целей реформирования, предложен понятийный аппарат исследования, сформулирована система принципов организационно-правового обеспечения реформирования в сфере государственного управления, выявлены недостатки,  предложены меры по законодательному и организационному обеспечению  данной сферы. В работе предпринята попытка сформировать пути оптимизации использования административно-правовых механизмов, применяющихся в процессе реформирования, которая ориентируется на учет  как позитивного, так и негативного российского и зарубежного опыта. В работе сформированы  практически-значимые и научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию государственного управления  в России с учетом ее потенциала, складывающейся обстановки в мире и ожиданий российского народа.  

Проведенное диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые на защиту, обладающие элементами научной новизны и отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам административно-правового обеспечения реформиро­вания управленческой деятельности органов государственной власти:

  1. Реформирование управленческой деятельности органов власти в контексте данной работы определяется как система коренных административно-правовых преобразований, ориентированных на достижение социально-значимых целей на основе  совокупности  управленческих процедур, приводящих к изменению форм, методов и содержания деятельности органов исполнительной власти, и как следствие, к изменению реформируемых сфер общественных отношений.  
  2. Важнейшим критерием определения успешности реформирования предложено нормативно закрепить достижение социально-значимых целей. Иными словами, результаты реформирования должны измеряться  и оцениваться в нормативно-определяемых социально-значимых параметрах (целевых показателях реформирования), таких, например, как увеличение численности населения, повышение качества жизни, общей продолжительности жизни, рост «среднего» класса, развитие здравоохранения и культуры и проч. Данное  предложение базируется на положениях Конституции Российской Федерации, определяющей Россию как социальное государство, призванное обеспечивать достойную жизнь каждому человеку, а также на существующем положении дел. Предлагается признать, что преобразования, обеспечивающие совершенствование деятельности исполнительных органов власти, не направленные на достижение социально-значимых целей, не  должны рассматриваться как реформирование, связанное с развитием общества.
  3. Под административно-правовым обеспечением процессов реформирования управленческой деятельности исполнительных органов власти следует понимать процесс принятия и реализации комплекса административно-правовых норм, регламентирующих согласованные действия уполномоченных органов государства по коренному изменению организации аппарата исполнительной власти государства, используемых им форм и методов управленческой деятельности, направленный на учет внешних и внутренних обстоятельств в осуществлении государственного управления в Российской Федерации, решение ключевых проблем жизнедеятельности общества.
  4. Сформулированы принципы административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов власти, которые предлагается разделить на следующие виды: а) конституционные принципы; б) административно-правовые принципы; в) принципы реформирования государственного аппарата; г) принципы реализуемых форм и методов управленческой деятельности органов государства. 

Среди первой группы принципов особо выделяются принцип обеспечения гарантий соблюдения прав граждан Российской Федерации при проведении реформирования, а также требований действующего законодательства (принцип законности); кроме того на основе положений Конституции РФ о социальном государстве выделяются принципы социальной ответственности органов исполнительной власти. Среди второй группы особо выделяются -  четкая нормативная фиксация конкретных целей и задач реформирования, интегрирующих интересы личности, общества и государства (принцип целеполагания). Среди третьей группы -  предварительная разработка и публикация органами власти целевых показателей промежуточных и итоговых этапов реформирования (принцип демократичности и эффективности); государственный и общественный контроль за реформированием (принцип  подконтрольности). Среди четвертой группы один из центральных  – принцип подготовленности кадров и соответствующего  идеологического обеспечения процессов реформирования. 

Также специальные принципы могут формулироваться индивидуально для каждой реформируемой сферы правоотношений. Так, при реформировании электроэнергетики специальным является  принцип обеспечения надежности энергоснабжения, определяющий основную специфику работы отрасли.

  1. В работе предложена концепция административно-правового обеспечения реформирования деятельности органов государственной власти и применяемых ими форм и методов, включающая: а) постановку целей, опирающихся на научно-обоснованную методологию, являющихся основой для разработки реформ; б) выработку принципов осуществления реформирования; в) определение этапности проведения реформирования; г) нормативное обеспечение процессов реформирования; д) принятие управленческих решений  и их конкретную реализацию до полного достижения необходимых результатов;  е) организационное обеспечение реформирования, включающее в себя формирование соответствующих институтов, способных осуществлять реформы, создание надлежащей инфраструктуры и комплекса идеологических мероприятий. На базе разработанной концепции административно-правового обеспечения реформирования создается основа для разработки отраслевых концепций реформирования.
  2. Сформулированы пути оптимизации административно-правового обеспечения механизма реформирования государственного управления по следующим направлениям: а) утверждение  концепции и плана реформирования; б) утверждение целей и задач реформирования, в том числе верифицируемых целевых показателей; в) разработка методического обеспечения реформирования; г) четкое распределение  полномочий, статуса каждого органа власти, задействованного в реформировании; д) организация мониторинга процессов реформирования государственного управления, совмещенного с текущим и последующим контролем относительно достижения поставленных целей и способов корректировки деятельности по ходу осуществления реформ; е) определение мер  ответственности за нарушение предписанных норм при реформировании.
  3. Анализ ключевых этапов исторического развития способов реформирования государственного  управления в России позволил автору обосновать тезис о том, что административно-правовое обеспечение реформирования управленческой деятельности в ряде случаев осуществлялось при отсутствии четкого целеполагания, плана реформы, надлежащей правовой регламентации,  соответствующего ресурсного обеспечения, при пассивном ожидании общества. Реформирование сложившейся  системы государственного  управления имело место в парадигме копирующего развития, использующего иностранные модели под воздействием внешних угроз и внутренних факторов, в условиях отсутствия необходимой инфраструктуры, в том числе поддержки со стороны институтов гражданского общества. При реформировании не всегда обеспечивался учет социально-политических особенностей российской действительности, а реформы зачастую ограничивались преобразованием самой государственной власти и не затрагивали глубинных процессов  в обществе. Сделан вывод, что одним из наиболее удавшихся в историческом контексте может быть признан  комплекс реформ государственного управления 60-х годов 19 века, в результате которых  Россия получила значительный толчок в своем развитии.
  4. В отношении адаптации международного опыта реформирования к российским условиям отмечено, что его применение имеет важное значение для  организации реформирования управленческой деятельности исполнительных органов власти в России. Речь идет, например,  о реформах Рузвельта, опыте Китая, где в последнем случае было успешно применено формирование специализированного исполнительного органа власти - Комитета по развитию реформ. В то же время использование в российской практике реформирования зарубежных моделей не было вполне увязано  с культурно-историческими основаниями и государственными управленческими традициями России, что сказывалось на эффективности данных реформ. Также важно, рассматривая исторический контекст, учитывать совсем недавний по историческим меркам переход от социализма к капитализму стран Восточной Европы.
  5. Показано, что реформирование системы государственного управления в России может иметь не только национальную, но и международную нормативно-правовую основу, значение которой может увеличиваться в будущем, что приводит к изменению сложившихся форм управления. Важнейшим фактором, требующим учета при реформировании, являются процессы глобализации. Реализация решений по вступлению России в ВТО потребует также применения комплексного административно-правового обеспечения для целей гарантированной защиты национальных интересов России.
  6. Обоснована необходимость вместо традиционного выбора в логике реформ догоняющего развития активнее применять реформы опережающего характера,   примером чего может служить  инициатива по созданию глобальной энергетической системы. Такая система может оформить правовыми средствами систему обмена энергетическими ресурсами,  прежде всего на основе договоров купли-продажи. Ее организация потребует применения всего арсенала административно-правовых инструментов. Выстроенная во исполнение политических решений, международных договоров, законодательных актов административно-правовыми средствами такая система вслед за созданием Интернета создает предпосылки для устойчивого развития мировой экономики и закрепления роли России в данной сфере в качестве одной из ведущих держав.

Для поддержки реформ опережающего характера необходимо превентивное формирование  организационных форм и привлечение лучших экспертов в соответствующих областях.  

  1. Предложена двухуровневая система нормативно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности государства, включающая в себя:

-  комплексную  нормативно-правовую регламентацию процессов управления  реформированием, закрепленную в актах федерального законодательства, подготовленных на основе всестороннего научного рассмотрения и обоснования стадий, методологии и системы отношений, складывающихся в процессе административно-правового обеспечения  реформирования деятельности органов власти;

- отраслевую нормативно-правовую регламентацию реформирования по отдельным сферам жизнедеятельности общества, состоящую из федеральных законов по соответствующим реформам, подзаконных актов, отраслевых нормативно-правовых актов органов государственной власти, документов саморегулируемых организаций и иных участников, обеспечивающих реализацию государственных функций.

С учетом динамичного развития и диверсификации процессов реформирования на современном этапе общественного развития, выявлена необходимость создания рамочных правовых основ для государственного управления реформированием в Российской Федерации.

В данной связи предлагается подготовить федеральный закон «Об общих принципах организации реформирования в Российской Федерации», определяю­щий основные понятия, принципы реформирования, правила о разграничении полномочий  и ответ­ственности органов государственной власти различных уровней, описание стадий (этапов) и инструментария реформ, механизмов контроля за подготовкой, реализацией и закреплением результатов рефор­мирования, порядок ресурсного и нормативно-правового обеспечения, требования к информационной открытости процессов рефор­мирования, положения об участии в них  общественных и него­сударственных организаций, порядок оценки промежу­точных и итоговых результатов реформ  с применением системы целевых по­казателей. Это предложение связано также с тем, что правовое обеспечение отдельных реформ давно находится в сфере пристального внимания законодателя и научного сообщества, а вопросы правовой регламентации процессуальных аспектов административно-правового управления реформированием в целом остались вне рамок правового урегулирования. 

  1. Обоснована необходимость создания четырехзвенной системы обеспечения  реформирования:  а) Комиссии  при Президенте Российской Федерации по координации реформ; б) федераль­ного органа исполнительной власти, объединяющего в себе функции единого центра административной, экспертной, методологической, кадровой и информационной под­держки, контроля за подготовкой, реа­лизацией и закреплением результатов реформ, осуществляемых иными федеральными органами исполнительной власти; в) исполнительных органов  власти на федеральном уровне, ответственных за реализацию отдельных реформ; г)  исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, ответственных за реализацию реформ (при необходимости).  
  2. Показано, что успешность реформирования во многом предопределяется наличием обратной связи между содержанием управления и  интересами управляемых субъектов, которая достигается преимущественно за счет использования косвенных методов, в том числе посредством участия представителей общественности, независимых институтов гражданского общества и саморегулируемых организаций в управленческой деятельности органов государственной власти при реформировании управленческой деятельности государства. Обоснована  необходимость большего вовлечения в процессы реформирования общественности. Предложено нормативное закрепление контрольных функций за достижением общественно-значимых результатов реформирования - за общественными советами при исполнительных органах власти.
  3. Обоснована необходимость принятия дополнительных мер по ускорению процессов перенесения ряда функций органов государственной власти на саморегулируемые организации, при сохранении государственного контроля за ними, что соответствует более адекватному пониманию роли  государства в условиях рыночной экономики. Так предложено рассмотреть обязательность делегирования саморегулируемым организациям, являющимся по сути промежуточным состоянием между государством и элементами гражданского общества, части государственных функций в области административно-правового управления реформированием, в том числе по разработке проектов нормативно-правовых актов, проведению экспертиз, иных предложений для органов государственной власти, организации системы доадминистративного или досудебного урегулирования споров и т.д.
  4. Предложено введение состава административного правонарушения за действия или бездействия должностных лиц, связанные с реформированием. Объектом правонарушения в данном случае станет, например,  непредставлением гражданам документов и материалов, касающихся  реформирования,  иные нарушения в обеспечении информационной открытости и прозрачности реформирования и проч. Субъектом правонарушения должны стать должностные лица органов государственной и муниципальной власти,  действия или бездействия которых образуют объективную и субъективную стороны правонарушения, основанные на причинной связи между виновным действием или бездействием и наступившими последствиями.  Соответствующий состав административных правонарушений предлагается включить в главу 5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях («Административные правонарушения, посягающие на права граждан»). 
  5. Предложено установить порядок организационного и ресурсного обеспечения реформирования, включая требования к обязательности  независимых прогнозных расчетов социально-экономических последствий планируемого реформирования соответствующей сферы, финансовой нагрузки на соответствующие бюджеты и расчеты необходимой экономической или иной общественно полезной отдачи от реформы  еще на стадии ее подготовки. В этой связи важнейшим представляется аспект информационного  обеспечения  процессов управления и формируемой системы мониторинга. Принципиальной также является современная система подготовки специалистов по государственному управлению и мотивация государственных служащих, направленная на достижение результатов реформирования. Это связано также с тем, что задачи, решаемые в ходе реформирования, влияют на обширнейший круг общественных отношений и требуют высокой квалификации и самоотдачи.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Прове­денное исследование,  с одной стороны,  представляет собой интеграцию имею­щихся знаний, определенное подведение итогов в ключе современных теоре­тических представлений о сущности, содержании и правовой природе рефор­мирования управленческой деятельности органов государственной власти. С другой стороны,  исследование восполняет имеющиеся пробелы в административно-правовой науке, связанные с рассмотрением реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти.

Теоретическая значимость исследования состоит в системном рассмотрении административно-правовых аспектов реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти.

Теоретические выводы работы могут послужить ориентиром и методо­логической основой для дальнейших научных исследований в данной обла­сти.

Результаты и выводы проведенного исследования позволили сформу­лировать ряд предложений и рекомендаций в области дальнейшего теорети­ческого анализа и разработки проблематики реформирования в управленческой деятельности органов государственной власти. 

Практическая значимость проведенного исследования выражается в том, что теоретические выводы и положения, а также сформулированные в диссертации положения и рекомендации могут быть использованы:

- при разработке нормативно-правовых актов федерального уровня, регламентирующих процессы  управления реформированием;

-  в правоприменительной деятельности исполнительных органов государственной власти;

- в научно-исследовательской работе по дальнейшему углубленному изучению актуальных проблем реформирования в управленческой деятельности органов государственной власти;

- в учебном процессе образовательных учреждений, в системе служеб­ной подготовки и повышения квалификации государственных и муниципаль­ных служащих.

Основные положения и выводы диссертации получили практическую и теоретическую апробацию:

- в период сбора, обобщения и анализа материала, использованного при написании настоящей диссертации;

- в период участия автора в составе рабочей группы Президиума Государственного Совета Российской Федерации по вопросам реформирования электроэнергетики, образованной Распоряжением Президента Российской Федерации от 07.01.2001 № 8-рп, а также в ходе подготовки соответствующих законопроектов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

- в научных докладах, сообщениях и выступлениях автора по теме дис­сертации на научных, научно-теоретических и научно-практических конфе­ренциях международного, общероссийского, межрегионального и региональ­ного уровней по административному праву и актуальным проблемам госу­дарственного управления в сфере реформирования (2000-2010 гг.).

Основные результаты исследования были опубликованы в научно-тео­ретических журналах и монографических работах. По теме диссертации раз­работаны для использования в преподавательской деятельно­сти учебные пособия для студентов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление». 

Кроме того,  положения диссертации нашли применение в период участия автора  в формировании региональных подразделений Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, а также при разработке федеральных законов о реформировании электроэнергетики Российской Фе­дерации и в учебном процессе при работе диссертанта на кафедре административного и финансового права РГТЭУ.  

Проведенное исследование, полученные результаты, сформулирован­ные выводы, предложения и рекомендации могут представлять практический интерес для органов государственной и муниципальной власти, научных ра­ботников, преподавателей юридических ВУЗов, аспирантов и студентов. 

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя: введение, 4 главы, заключе­ние, библиографию и приложение.  

Н.Е. Егорова, О.А. Иванюк, В.С. Потапенко. Правовое обеспечение государственных реформ: проблемы и пути их решения. // Журнал российского права. 2007. № 10.

По данным Федеральной службы государственной статистики // http://www.gks.ru

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах».

Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения "синдрома бесправия" в современном правовом государстве. // Журнал российского права.  2005. № 4.

См. Аврех А. Я. П. А. Столыпин и судьбы реформ в России. — М.: Политиздат, 1991. С. 265.

См. Бабурин С.Н., Урсул А.Д. Политика устойчивого развития и государственно-правовой процесс. М.: Магистр: ИНФРА-М. 2010. С. 30.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, прово­дится анализ состояния ее разработанности. Определяется объект, предмет, цель и задачи исследования, методологическая база работы, раскрывается ее научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, харак­теризуется их практическая значимость. 

              В главе 1. «Теоретико-методологические аспекты административно-правового обеспечения реформирования в государственном управлении» раскрываются вопросы правовой сущности реформирования в управленческой деятельности исполнительных органов власти (§1), комплекс принципов  и особенности проявления принципа системности в процессе реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти (§2), а также анализ нормативной основы реформирования управленческой деятельности исполнительных органов власти в России (§3).

На основе критического анализа положений законодательства и доктринальных позиций делается вывод, что реформирование как способ социального переустройства применительно к управленческой деятельности органов государственной власти рассматривается  как система коренных административно-правовых преобразований имеющих комплексный характер, что отличает его от постоянного совершенствования отдельных элементов в сложившемся механизме государственного управления, имеющих точечный характер.

С другой стороны, проводится отличие реформирования от революций. В данном случае определяющим признаком выступает то, что реформирование осуществляется по инициативе государства, а революция - в силу деятельности народных масс и вне контроля официальных властей. Интересно, что комплекс реформ может стать по своей роли альтернативой революции, на что указывал еще Отто фон Бисмарк.

В процессе сопоставления реформирования и реструктуризации, указывается, что последняя является управляемым типом преобразований, но отграничивается от реформирования по признаку объекта преобразовательной деятельности. В этом случае нет комплексности преобразования, при реструктуризации не происходит изменения или перевода в новое состояние ключевых принципов организации соответствующей сферы общественной жизни. Реструктуризация, как правило, затрагивает только вопросы организационно-структурного переустройства аппарата управления, отдельных организаций или процессов производства. 

При этом понятие «реформирование» рассматривается как более широкое по отношению к понятию «реформа» и соотносится с ним как общее с частным, поскольку реформирование может включать в себя несколько реформ. Также указывается, что реформа отражает содержание того или иного преобразования, а не ограничивается исключительно деятельностью уполномоченных лиц в сфере таких преобразований. Еще одним элементом реформирования может быть определен целевой показатель осуществления реформ, который обеспечивает единство интересов субъекта и объекта государственного управления. Реформа управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти, по нашему мнению, является таковой, если она ориентирована на достижение социально-значимых результатов в развитии общества. То есть, если реформа имеет негативную направленность, не обеспечивает прогресс общества, то она не должна признаваться таковой. Скорее – это способ развала государственного управления.

Вместе с тем названный элемент рассматривается одновременно как критерий успешности реформирования. Предлагается измерять и оценивать результаты реформирования в нормативно-определяемых социально-значимых параметрах (целевых показателях реформирования), таких, например, как увеличение численности населения, повышение качества жизни, общей продолжительности жизни, развитие здравоохранения, культуры, обеспечение безопасности общества, сохранение среды его обитания. С точки зрения содержания целей реформирования,  оно направлено не только и не столько на обеспечение текущих потребностей государства, но прежде всего на  удовлетворение будущих его интересов, в отличие от традиционной (функциональной) административно-правовой деятельности, направленной на удовлетворение текущих потребностей.

В содержательном плане реформирование предполагает изменение не только структуры органов исполнительной власти, но и применяемой ими совокупности  управленческих процедур, приводящих к изменению форм, методов и содержания деятельности органов исполнительной власти, и как следствие, в результате приводит к изменению реформируемых сфер общественных отношений.  Под административно-правовым обеспечением процессов реформирования управленческой деятельности исполнительных органов власти в работе понимается процесс принятия и реализации комплекса административно-правовых норм, обеспечивающих согласованные действия уполномоченных органов государства по коренному изменению организации аппарата исполнительной власти государства, используемых им форм и методов управленческой деятельности, направленного на учет внешних и внутренних обстоятельств в осуществлении государственного управления в Российской Федерации, решение ключевых проблем жизнедеятельности общества. При этом предельно важна позитивная направленность данных мер.

В работе административно-правовое обеспечение процессов реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти рассматривается как фактор готовности субъекта государственного управления реализовывать свою миссию, способность его к управлению сложными социальными процессами. Указанный механизм реализуется самими органами государственного управления, однако нередко задействуются и иные негосударственные организации: общественные организации, саморегулируемые организации и др.

Будучи комплексом сложившихся институтов, участвующих в реформировании, совокупностью организационно-правовых средств и методов, программы действий, реформирование управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти, в свою очередь, анализируется как объект государственного управления, что требует определенного обособления структур, обеспечивающих в системе государственного аппарата процессов его реформирования, а также использования особых видов административно-правовой управленческой деятельности.

В работе предпринята попытка определить своего рода правила, закономерности реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти, а также принципы названного реформирования. В этом контексте реформирование рассматривается как объективная потребность механизма государственного управления адекватно отвечать на изменения в обществе, в мире, в экономике, науке и других сферах. Это особая субъективная деятельность в максимальной степени направленная на учет объективных обстоятельств. Реформирование представляет собой способ сохранения определенного социума, который вместе со своим государством не только приспосабливается к внешним и внутренним условиям, но и обеспечивает благоприятные условия для своего развития. Обоснован вывод, что в своей совокупности реформирование обладает признаками организационного единства с точки зрения постановки целей и задач реформирования, форм и методов обеспечения, а также этапов и порядка его осуществления.

Отдельно ставится вопрос о цене реформирования, использовании материальных и человеческих ресурсов. Отмечается, что этот вопрос очень редко учитывается в механизме реформирования управленческой деятельности государства. При этом речь идет не столько о понесенных затратах, сколько об отдаче реформаторской деятельности, о соотношении таких затрат с полученными результатами, степенью ускорения экономического развития, решения иных проблем жизнедеятельности общества.

В зависимости от поставленных задач и содержания механизма реформирования управленческой деятельности органов исполнительной власти, предлагается его классификация на три типа:

Первый тип - это частное реформирование, при котором не затрагиваются фундаментальные институты государства и общества. Частное реформирование включает в себя два подвида: реформирование, направленное на улучшение и адаптационное реформирование. Реформирование, направленное на улучшение преследует цели преобразований в отдельных отраслях - сферах общественной жизни. Адаптационное реформирование проводится в целях приведения отдельных сфер общественного устройства (например, судебной, налоговой) в соответствие с изменившейся ситуацией во внешней или внутренней среде. 

Второй тип - это реформирование, направленное на преобразования. При таком реформировании органы государственной власти преследуют  цели создания своего рода идеального образа страны, выражающего «правильное» государственное устройство, подобное идеальным образам Платона. Этот вид реформирования напрямую связан с переводом в новое состояние таких сфер общественного устройства как политическая, экономическая, правовая система в целом.

Третий тип - это реформирование, направленное на «прорыв» в одной или нескольких сферах общественного устройства для обеспечения ускоренного развития всей страны. Ключевым для понимания этого типа реформирования является понятие конкурентоспособности государства – то есть способности экономики страны, государства занимать лидирующие позиции и участвовать в международной торговле, удерживать и расширять определенные сегменты на мировых рынках, производить продукцию, соответствующую мировым образцам.  

В работе предложен комплекс принципов административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов власти, включающая конституционные и административно-правовые принципы,  принципы реформирования государственного аппарата и принципы реализуемых форм и методов управленческой деятельности органов государства. 

Особое место  в этом комплексе занимает принцип системности, который рассматривается как определяющий не только в организации исполнительной власти и осуществлении управленческой деятельности, но и в процессе реформирования всего спектра управляющего воздействия государства и общества.

Под принципом системности  применительно к работе понимается элемент системной методологии, основное средство реализации системного подхода при исследовании и практическом осуществлении реформирования управленческой деятельности органов исполнительной власти, предполагающее необходимость использования элементов теории систем и системного анализа, обязательность всестороннего охвата всей управляемой системы, учета всех ее особенностей и свойств, включая особенности  взаимодействия с внешним окружением.

В работе характеризуются формы проявления принципа системности  в процессе административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов государственной власти, то есть внешние формы выражения принципа системности в рассматриваемой сфере. Формы таких проявлений находят выражение в различных уровнях правовой системы – нормативном массиве, правосознании, правотворчестве, правореализации и др. 

Доказывается, что в российском законодательстве и правоприменительной практике должен быть в полной мере реализован принцип системности, что является гарантией учета закономерностей реформирования управленческой деятельности на уровне личности, общества, государства, а также с учетом конституционных положений, международного окружения и глобальных тенденций.

Анализ нормативной базы по вопросам обеспечения реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти проводится на базе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и подзаконных актов, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации. 

Как отмечалось выше, Конституция Российской Федерации является ключевым нормативным актом для рассмотрения вопросов административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности исполнительных органов власти. В работе рассматривается блок законодательных актов, включая Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 г. №  2-ФКЗ  "О Правительстве Российской Федерации",  Федеральный закон  от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В сложившейся российской практике важная роль отводится указам Президента Российской Федерации, например, Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы  в 2003-2004 годах». Анализируются подзаконные акты и нормативные акты субъектов Российской Федерации.

Во второй главе диссертации – «Исторические и сравнительно-правовые аспекты административно-правового обеспечения реформирования» анализируется историческое раз­витие административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов исполнительной власти в России (§1), а также приводится обзор реформирования систем государственного управления в зарубежных странах (§2).

Автор отмечает, что административно-правовое обеспечение реформирования управленческой деятельности органов исполнительной власти во все периоды истории России осуществлялось при доминирующей роли государства, однако,  система специализированных органов государственного управления  таким реформированием не получала адекватного правового регулирования и организационно-правового оформления, несмотря на то, что в истории предпринимались попытки обособления функциональной управленческой деятельности органов государственной власти и деятельности по преобразованию отдельных сфер общественного устройства.

В диссертации подчеркивается, что при административно-правовом обеспечении реформирования  органов исполнительной власти личность и индивидуальные пристрастия главы государства оказывали решающее значение на характер, направления и объемы реформаторской активности. Административно-правовое обеспечение реформирования управленческой деятельности органов исполнительной власти зачастую осуществлялось в парадигме догоняющего развития, копирующего иностранные модели под воздействием внешних угроз и внешних факторов при отсутствии поддержки общества. Система методов административно-правового обеспечения реформирования управленческой системы эволюционировала от простых способов насильственного понуждения к нововведениям (Крещение Руси),  до привлечения к реформированию централизованных государственных управленческих структур, деятельность которых была посвящена отдельным элементам преобразовательной активности (Избранная рада, Негласный комитет, Секретные комитеты и т.д.).

Рассматривая уроки исторического опыта административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов исполнительной власти, диссертант отмечает, что оно в большинстве случаев включало в себя преобразование самой государственной власти и государственного устройства, а не общества, при этом управление реформами в большинстве случаев осуществлялось вне четкого целеполагания и плана,  и  преимущественно не обеспечивало учет культурно-исторических оснований и социально-политических особенностей российской действительности (например, реформы Петра I, перестройка).

В свете анализа исторического развития, диссертант обосновывает вывод о том, что   недостатком системы административно-правового обеспечения реформирования в историческо-правовом контексте следует признать конфликт между методами и целями реформирования: если вторые преследовали интересы общего блага, то первые всегда носили насильственный, узкосословный характер. Иными словами, интересы государства и общества, провозглашались основной целью всех реформ в России: начиная от реформ в эпоху Ивана Грозного и до преобразований конца 20 века,  однако методика их реализации прямопротивоположно с провозглашенными целями была зачастую насильственно подчинена интересам той или иной социальной группы: опричников, дворянства, олигархов и проч.

В работе указывается, что в странах англосаксонской правовой семьи административно-правовое обеспечение реформирования управленческой деятельности органов исполнительной власти осуществляется в рамках теории нового государственного управления (new governance), согласно которой оно реализуется в форме кооперации осуществляемой, как правило, на договорной основе между участвующими в управленческом процессе государственными, частными и общественными субъектами. Основным механизмом административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов исполнительной власти в этих странах, как правило, является не государственное принуждение по бюрократически утвержденному плану, а создание и привлечение для этих целей негосударственных экспертно-управленческих структур (think tanks), которые осуществляют разработку содержательного направления реформирования, при этом государственные органы ограничиваются принятием решения и его реализацией. Так, например, только в Великобритании насчитывается более 100 неправительственных think tanks, среди которых Европейский Центр Реформирования (Centre For European Reform), Общество реформирования выборной системы (Electoral Reform Society) и др.  

Основным механизмом административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов исполнительной власти в странах континентальной Европы является нормативно-правовое регулирование, которое призвано воплотить в себе идею общей справедливости. При этом национальное нормативно-правовое регулирование все более уступает место международно-правовому регулированию в сфере реформирования. В этих странах наблюдается высокий уровень косвенного участия общественности и саморегулируемых образований в реформировании, в отличие от стран правовых систем Восточной Азии. Особенности государственного управления реформированием в странах романо-германской правовой семьи и семьи общего права во многом обусловлены развитостью гражданского общества. В иных правовых системах наблюдается  обратная зависимость: неразвитость демократических институтов обуславливает возрастание роли государственных органов и административно-правовых методов в процессе реформирования.

Основной особенностью административно-правового обеспечения  процессов реформирования управленческой деятельности органов исполнительной власти в бывших странах социалистической правовой семьи является доминирующий характер главы государства в определении направлений и объема реформирования тех или иных сфер общественного устройства при минимальном участии и влиянии на процессы управления со стороны иных институтов государства, а также общества.   В  семье социалистического права реформирование рассматривалось как составная часть классовой борьбы, как основного содержания и движущей силы истории.

Обеспечение процессов реформирования в странах правовой системы мусульманского права обеспечивается за счет гибкости мусульманского права и его способности приспосабливаться к современному миру. Дополнительными механизмами, обеспечивающими возможности государственного управления в странах мусульманского права, являются соглашения, юридические стратагемы и фикции, а также  вмешательство главы государства, которое позволяет вводить регламентирующие нормы, признаваемые мусульманским правом.

В диссертации особо подчеркивается, что в мировой практике имеются примеры создания специализированных органов исполнительной власти, административно-правовые полномочия которых сосредоточены в сфере разработки и реализации реформ.  Наибольший интерес для российской практики в данной связи представляет административно-правовой статус Государственного комитета КНР по развитию и реформе, который обладает полномочиями по подготовке мероприятий в сфере стратегического развития и практической реализации реформ.

Разделяя точку зрения о возможности использования в отдельных случаях в российской практике административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов исполнительной власти на основе зарубежных прототипов, диссертант в то же время настаивает на обязательности учета культурно-исторических оснований и государственных управленческих традиций России, а также специфических ограничений, связанных с недостаточным уровнем развития гражданского общества в России.

Автор считает, что административно-правовое обеспечение реформирования все более получает не только национальную, но и международную нормативно-правовую основу, значение которой имеет тенденцию к увеличению и приводит к изменению традиционных, сложившихся форм управления реформированием. 

Третья глава – «Формы и методы административно-правового обеспечения реформирования деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации» посвящена рассмотрению основных форм административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов государственной власти (§1), анализу методов  и управленческих решений в административно-правовом обеспечении реформирования (§2), изучению стадий реформирования (§ 3), а также выявлению теоретических и практических проблем, косвенно или опосредованно негативно влияющих на эффективность и результаты административно-правового обеспечения реформированя в современных условиях (§ 4). 

Используя классификацию форм государственного управления, предложенную Ю.Н. Стариловым, автор отмечает, что административно-правовое обеспечение реформирования, как правило, выражается в правоустановительных  (связанных с созданием правовых норм, разработкой  и принятием правовых актов управления) и регулятивных (направленных на создание необходимых условий для осуществления позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества) формах.     

В работе делается вывод, что сфера административно-правового обеспечения реформированием в настоящее время характеризуются почти полным отсутствием процессуальных форм, то есть отсутствием нормативной юридической формализации оснований совершения управленческих действий, важнейших этапов, порядка контроля и проч. Отсутствие правовой регламентации процессуальных форм административно-правового обеспечения реформирования приводит к снижению его эффективности, произвольности, а зачастую и к нарушению законности.

Обращаясь к опыту международного обеспечения реформирования и зарубежной административно-правовой теории , автор отстаивает точку зрения о том, что несмотря на то, что в практике  административно-правового управления в России такое явление как административный договор пока не получило широкого применения , его значение для эффективности процессов такого управления должно возрастать в перспективе.

Обобщая характеристику особенностей форм административно-правового обеспечения реформированием, в диссертации делается вывод, что они прежде всего должны соответствовать содержанию реформирования, то есть обеспечивать эффективное выполнение целей и задач реформирования с наименьшими материальными и временными затратами для государства и общества. Кроме того, процессуальная формализация административно-правового управления реформированием должна устанавливать процессуальный статус субъектов и объектов такого управления, а также определять порядок принятия управленческих решений.

Административно-управленческие отношения при реформировании определяются в работе как урегулированные административно-правовыми нормами общественные отношения, связанные с целенаправленным и управляемым переводом в новое позитивное состояние  той или иной сферы общественного устройства, с участием органов исполнительной власти.

Функции административно-правового обеспечения реформированием определяются в исследовании как конкретные направления управляющего воздействия органов исполнительной власти на те сферы общественного устройства, которые подвергаются переводу в новое состояние, проявляющиеся в имеющих специальную направленность видах взаимодействия между субъектами и предметом управления, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности  при реформировании. В работе рассматриваются и характеризуются следующие функции административно-правового обеспечения реформированием: информационное обеспечение реформирования; моделирование и прогнозирование нового состояния (развития или изменения) соответствующей сферы общественного устройства или их совокупности в результате реформирования; планирование; организация; руководство; координация;   контроль и надзор; регулирование. 

Методы административно-правового обеспечения реформирования применительно в работе определяются как конкретные способы и приемы (инструменты) управляющего воздействия исполнительных органов государственной власти на предмет реформирования. Подчеркивается, что метод административно-правового обеспечения реформированием обязательно находит свое выражение в форме такого управления. Так, например, применение такого метода административно-правового управления при реформировании электроэнергетики,   как  принудительная реорганизация,  (в форме разделения или выделения),  к юридическим лицам - хозяйствующим субъектам, не обеспечившим выполнения установленных Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике" требований о разделении по видам деятельности невозможно  без документального оформления таких управленческих действий, без принятия соответствующего правового акта управления - решения уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

Придерживаясь универсальной используемой в науке административного права классификации, все методы административно-правового обеспечения реформированием разделяются автором на две группы: убеждающие и понуждающие. Критерием разграничения здесь выступает соответственно либо отсутствие,  либо наличие возможности применения к управляемым субъектам административно-правовых санкций. Так, например, создание привлекательной инвестиционной среды в ходе реформирования электроэнергетики достигалось за счет использования методов убеждения, а разделение вертикально интегрированных субъектов отрасли по видам деятельности – методами понуждения. 

Важное значение для административно-правового обеспечения реформирования имеет разделение методов такого управления на прямые (административные) и косвенные, которые часто именуют также экономическими.  Автором делается вывод о том, что для реформирования, которое по своей природе  в конечном счете не только не достигает своих целей, но и невозможно без его «принятия» объектами управления в соответствующей сфере общественного устройства, косвенное административно-правовое управление приобретает особый смысл и значение.  Действительно, при применении косвенных методов уполномоченный в области реформирования орган исполнительной власти создает благоприятные условия для достижения поставленных целей путем воздействия на индивидуальные или коллективные интересы субъектов управления. Те или иные формы стимулирования являются основной движущей силой реформирования, одновременно обеспечивая соблюдение установленных правил.  Таким образом,  происходит не прямое, а опосредованное административно-правовое воздействие на волю и сознание управляемых лиц. Так, например, при реформировании пенсионной системы был использован метод стимулирования граждан передавать накопительную часть своей пенсии в управление негосударственным управляющим компаниям, которые обеспечивают более высокую надежность за счет административно определенного перечня допустимых способов использования средств .  Эффективность этого метода реформирования,  (хотя и не сразу воспринятого),  привела к его дальнейшему развитию в виде возможности самостоятельного пополнения гражданином накопительной части своей пенсии, при этом государство стимулирует такое поведение, умножая каждое такое пополнение гражданином в два раза за счет бюджетных средств.

В косвенном управлении обеспечивается обратная связь между административно-правовым управлением реформированием и  интересами управляемых субъектов, что в итоге и предопределяет успешность реформирования. Иными словами,  использование косвенных методов при административно-правовом обеспечении реформирования не сразу приводит к намеченным результатам, однако когда такой результат все же достигается, он является существенно более прочным и устойчивым, в каком-то смысле «стратегическим».

Вместе с тем в диссертации особо отмечается, что реализация  косвенных методов административно-правового обеспечения реформирования невозможна без методов прямого управления, так как последние формируют общий режим поведения и служат основанием для мотивации перехода к новому состоянию.

Управленческие решения при административно-правовом обеспечении реформирования определяются в исследовании как действия или бездействия уполномоченных органов исполнительной власти, выражающиеся в применении конкретных методов административно-правового воздействия к управляемым объектам для достижения установленных целей реформирования на основании соответствующей управленческой технологии.

В работе выделяются и подробно характеризуются следующие группы теоретических и практических проблем, косвенно или опосредованно негативно влияющих на эффективность и результаты административно-правового обеспечения реформирования в современных условиях: (i) вопросы терминологии и понятийного аппарата; (ii) вопросы исторического развития; (iii) институциональная проблематика; (iv) организационно-правовые и методологические вопросы.

Среди перспектив административно-правового обеспечения реформирования в работе выделяются две ключевых тенденции, которые предлагается особо учитывать при совершенствовании государственной политики в рассматриваемой сфере. Во-первых, усиление роли глобализации в процессах государственного управления в целом  и административно-правового обеспечения реформированием в частности. Во-вторых, возрастающее значение информационно-коммуникационных технологий и инновационных систем в деятельности органов исполнительной власти.

Целью совершенствования системы административно-правового обеспечения реформирования  в работе признается повышение эффективности и качества деятельности органов исполнительной власти в сфере реформирования на основании четких и прозрачных нормативных предписаний, регламентирующих основные понятия и  процессуальные вопросы, контрольные показатели в сфере реформирования государственной управленческой деятельности, а также обеспечивающих гарантии и устанавливающих пределы общественного участия в такой деятельности. 

В четвертой главе диссертации - «Институциональная основа и правоприменительная практика административно-правового обеспечения  реформирования управленческой деятельности органов государственной власти» характеризуется система органов, участвующих в административно-правовом обеспечении реформирования (§1); исследуется система и правовое положение федеральных (§2); и региональных (§3) органов исполнительной власти в сфере административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности в Российской Федерации; рассматривается административно-правовое обеспечение реформирования управленческой деятельности органов государственной власти на примере электроэнергетической системы России (§4),  а также предложения по  совершенствованию государственной политики и инструментария административно-правового обеспечения реформирования в контексте роста его эффективности (§5).

В работе отмечается, что Президент Российской Федерации обладает рядом полномочий, оказывающих  решающее воздействие на процессы административно-правового обеспечения рефор­мирования. Применительно к рассматриваемой тематике в работе выделяются и характеризуются группы полномочий Президента Российской Федерации,  оказывающие влияние на процесс, по­следовательность и характер реформирования, осуществляемого федераль­ными органами исполнительной власти. В диссертации  рассматривается важная с практической и теоретической точки зрения проблема о соотношении компетенции Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в вопросах реформиро­вания по направлениям реализации и инициирования реформ. Делается вывод о юридическом и фактическом «первенстве» Президента Российской Федерации в руководстве реформированием. Наиболее емко этот аспект был отмечен в 2000 г. в Послании  Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Только действующий глава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, и только  у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение».

В диссертации,  с точки зрения административно-правового обеспечения реформирования,  выделяются и подробно характеризуются группы полно­мочий Правительства Российской Федерации как органа общего управления и общей компетенции.

В работе указывается, что на уровне федеральных органов исполни­тельной власти традиционным для российской правовой системы является закрепление за такими органами функций по реформированию некоторых входящих в их компетенцию направлений их собственной деятельности. В отдельных случаях,  федеральные органы исполнительной власти создавали специальные внутренние подразделения  (департаменты, управления), предметом деятель­ности которых становилось административно-правовое обеспечение рефор­мирования.

Таким образом, автором делается вывод  о наличии в системе федераль­ных органов исполнительной власти функционально – специализированных образований, действующих в форме органов исполнительной власти,  или их внутренних структурных подразделений, осуществляющих как госу­дарственное управление текущей деятельностью, так и деятельностью по изменению отдельных сфер об­щественного устройства или их совокупности.

В исследовании отмечается, что попытки формирования специализированных органов по обеспечению реформирования  на федеральном уровне в российской правоприменительной практике,  имели место в России в 90-х годах 20 века в отноше­нии экономических реформ на примере создания Рабочего центра экономических реформ при Правительстве РСФСР , однако функциональная деятельность исполни­тельных органов государственной власти так и не была в полной мере de jure и de facto  отграничена от полномочий по обеспечению реформирова­ния.

Отмечается, что в любом субъекте Российской Федерации, в вопросах административно-право­вого обеспечения реформирования,  лидирующая роль принадлежит высшему исполнительному органу государственной власти Российской Федерации, в отношении которого   в работе выделяются и подробно рассматриваются следующие основные направления деятельности: (i) участие в проведении единой государственной политики в области реформирования по отдельным направлениям, по вопросам, отнесенным Консти­туцией Российской Федерации к ведению Российской Феде­рации  и к совместному ведению  Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; (ii) разработка и осуществление мер по реформированию по во­просам, не отнесенным Конституцией Российской Федера­ции к ведению Российской Федерации и совместному веде­нию Российской Федерации и субъектов Российской Феде­рации в рамках обеспечения комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации; (iii) создание специальных образований, участвующих в адми­нистративно-правовом обеспечении реформирования.

Отмечается, что если создание консультационно-совещательных образо­ваний в регионах в целом не отличается от аналогичной правоприменительной практики на фе­деральном уровне, то в системе государственно-властных образований на региональном уровне,  (в отличие от федерального),  присутствуют специализированные органы исполни­тельной власти, уполномоченные в области реформирования (например, Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам Московской области и др.).  Делается вывод о том, что на уровне органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации  административно-правовое обеспечение ре­формирования включает в себя деятельность по реализации программ и ме­роприятий по реформированию, которые предусмотрены также и актами органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации.

Указывается, что судебная практика по делам о признании незаконны­ми или нарушающими права граждан Российской Федерации актов регио­нальных органов исполнительной власти в области реформирования в от­личие от федерального уровня содержит прецеденты признания их незакон­ными. Вместе с тем также как и на федеральном уровне в региональном за­конодательстве отсутствуют четкие правовые основания, позволяющие опре­делить пределы полномочий органов исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации  в области реформирования, а также основания для при­менения к ним и их должностным лицам мер ответственности, в том числе административной. 

В работе делается вывод, что участвующие в административно-право­вом обеспечении реформирования структуры, не наделенные правовым ста­тусом органов исполнительной власти (комиссии, комитеты, центры, рабочие группы, государственные учреждения, государственные корпорации и проч.), не могут быть признаны субъектами такого управления.

Отмечается, что административно-правовое обеспечение реформирования в российской правопри­менительной практике последних лет осуществлялось путем создания раз­личных форм совещательных консультационных и координационных образо­ваний по отдельным направлениям преобразований. Ключевой особенностью данных образований является ограниченный характер их деятельности, свя­занный с тем, что они лишь организационно, методически, аналитически или иным образом обеспечивают реформирование, а не осуществляют непосред­ственное  административно-правовое руководство в сфере реформирования. Как правило, деятельность подобных институтов сводится к подготовке предложений для исполнительных органов государственной власти, которые затем принимают­ся, отклоняются или видоизменяются.

В исследовании делается вывод о том, что такая ситуация в целом не способствует эффективности административно-правового обеспечения рефор­мирования, поскольку она опосредуется последующими решениями того органа исполнительной власти, для которого осуществляется разработка предложений по реформированию. Кроме того, деятельность совещательно-консультационных и обеспечительных образований, не имела администра­тивно-правовой природы, что привело к недостаточному использованию потенциала правоустанавли­вающих и правоприменительных механизмов государственного управления, ограниченности применяемого ими управленческого инструментария.

Подчеркивается, что создание значительного количества наделен­ных определенной самостоятельностью совещательно-консультационных об­разований свидетельствует об особом характере реформирования в управленческой деятельности, которая как требу­ет адекватного сложности задачи организационного и ресурсного обеспечения и в ряде случаев отграничения от функцио­нальной деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Отмечается, что институциональная основа административно-правово­го обеспечения реформирования в Российской Федерации состоит из систе­мы федеральных и региональных органов исполнительной власти, являю­щихся субъектами такого управления, а также совокупности иных образова­ний  (участников административно-правового управления), которые не обла­дают статусом субъектов административно-правового управления, однако могут принимать в нем участие в качестве лиц, наделенных государственно-власт­ными полномочиями (распорядительные образования: государственные органы, не имеющие юридического статуса органов исполнительной власти; государственные учреждения; государственные корпорации и органы само­регулирования и местного самоуправления,  которым делегированы соответ­ствующие полномочия); либо экспертно-консультационными полномочиями (обеспечительные образования: комиссии, рабочие группы,  советы и проч.).

Правоприменительная практика административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов государственной власти рассматривается в работе на примере  электроэнергетической системы России.

Подчеркивается, что разработка концепции реформирования электроэнергетики - Основных направлений реформирования электроэнергетики (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 г. № 526) осуществлялась  на коллективной основе и была направлена на сближение целей и интересов различных групп интересантов. По мнению диссертанта,  это одновременно и повышало и снижало эффективность управленческих действий при  реформировании: с одной стороны обеспечивалась своего рода состязательность при выработке управленческого решения, а с другой стороны иногда процесс принятия решений затягивался или становится настолько компромиссным, что не удовлетворял интересам ни одной из сторон.

В данной связи диссертант отмечает, что ключевая роль в вопросах концептуального, организационного, ресурсного и во многом управленческого характера в реформе энергетики принадлежала не столько органам государственной власти, сколько  Российскому открытому акционерному обществу энергетики и электрификации "ЕЭС России" (далее - РАО "ЕЭС России") - вертикально интегрированной компании, в уставном капитале которой были аккумулированы имущество тепловых и гидравлических электростанций, магистральные линии электропередачи с подстанциями и другие энергетические объекты, а также пакеты акций энергетических компаний, отраслевых научно-проектных и строительных организаций.

По мнению автора это привело к тому, что органы государственной власти отчасти утратили инициативу по подготовке реформы, однако в полной мере сохранили контроль над её проведением  в рамках деятельности Комиссии Правительства Российской Федерации по реформированию электроэнергетики.

В работе рассматриваются формы и методы, которые использовались органами государственной власти при подготовке, реализации и контроля реформы энергетики.  Автором отмечается, что в процессе реформирования электроэнергетики в качестве основного использовался прямой (административный) метод, прежде всего через реализацию органами государственной власти функции нормативно-правового регулирования.

Методы прямого (административного) управления реформированием электроэнергетики нашли свое выражение также в реализации органами государственной власти функций контроля и надзора.  Реализация функций контроля и надзора при реформировании рассматривается на примере изменения полномочий Федеральной антимонопольной службы России.

Автором отмечается, что реформа энергетики не была лишена методов косвенного (экономического) управления. Так, методы косвенного управления нашли свое выражение в реорганизации РАО ЕЭС России, которая реализовывалась посредством участия представителей Российской Федерации в органах управления крупнейшей энергетической компании страны. Кроме того, косвенные методы нашли свое воплощение в реализации функций планирования, информационного обеспечения, моделирования и прогнозирования. Например, информационное обеспечение реформирования электроэнергетики имело двустороннюю направленность: оно выступало не только как  удовлетворение информационных потребностей субъектов управления – органов исполнительной власти, но и обеспечивало доступ к информации о реформировании отрасли со стороны общества и инвесторов.

Вместе с тем  автор признает, что функция организации, включая  формирование надлежащей системы государственных органов и организаций, которые осуществляют управление по направлению преобразований электроэнергетики, не была в полной мере реализована при подготовке и проведении реформы, поскольку при реформировании отрасли не произошло какое-либо  упорядочение процессов и процедур деятельности таких органов и организаций на основе принимаемых при планировании принципов и подходов,  (за исключением решительного и столь необходимого шага по созданию Министерства энергетики Российской Федерации, сделанного уже на завершающем этапе реформирования электроэнергетики). 

На примере электроэнергетики - предложено создание  саморегулируемой организации в организационно-правовой форме некоммерческой организации, обеспечивающей координацию и контроль участников рынка с целью поддержания надлежащего уровня надежности энергообеспечения - Совета по надежности в энергетике,  на основе внесения изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике».  Этой организации могут быть делегированы вопросы по разработке проектов нормативных актов в такой специфической сфере как надежность энергетических систем, при этом принятие нормативных актов должно оставаться за отраслевым органом исполнительной власти. Такое решение помогло бы ускорить разработку комплекса нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы надежности в электроэнергетике, выстроить механизм оперативного контроля за исполнением указанных норм, вовлечь ресурсы участников рынка в решение такой масштабной задачи отрасли.

По мнению автора, реформа электроэнергетики весьма показательный пример управленческой деятельности органов государственной власти. Во многих аспектах реформа отрасли показала высокий уровень взаимодействия государственных и негосударственных образований для достижения необходимого результата, а участие автора в ее подготовке и проведении стало одной из основных предпосылок для проведения настоящего исследования, в котором реформирование рассматривается не в контексте одной реформы, а в целом как явление в управленческой деятельности органов государственной власти.

В исследовании предлагаются и характеризуются следующие возможные  и необходимые по мнению диссертанта направления развития государственной политики и инструментария  административно-правового обеспечения в сфере реформирования в контексте повышения эффективности :

- разработка рамочного законодательства, нормативное закрепление требований к порядку принятия и  организационной  эффективности управленческих решений и управленческой деятельности при реформировании;

- создание четырехзвенной системы обеспечения  реформирования, включающей  такие новации,  как  Комиссию  при Президенте Российской Федерации по координации реформ и федераль­ного органа исполнительной власти, объединяющего в себе функции единого центра административной, экспертной, методологической и информационной под­держки, контроля за подготовкой, реа­лизацией и закреплением результатов реформ, осуществляемых иными федеральными органами исполнительной власти;

- всемерное содействие и государственная поддержка развития институтов общественного обсуждения и контроля, а также сочетание административно-правового регулирования при реформировании с саморегулированием;

- совершенствование характера, методов и форм административно-правового обеспечения реформирования в деятельности уполномоченных органов исполнительной власти;

- внедрение в практику административно-правового обеспечения реформированием современных информационно-коммуникационных технологий;

- поиск адекватных ответов «вызовам» глобализации;

- введение ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за действия или бездействия, связанные с реформированием;

- формирование необходимого ресурсного обеспечения, включая развитие инструментов планирования и прогнозирования результатов реформирования управленческой деятельности органов исполнительной власти.

Как отмечается, с учетом динамичного развития и диверсификации процессов реформирования на современном этапе общественного развития, существует объективная необходимость создания рамочных правовых основ для обеспечения реформирования в Российской Федерации. Предлагается реализация  этого предложения  в два этапа:

-   в среднесрочной перспективе -  обеспечение внесения изменений в действующее законодательство, а также нормативно-правовое закрепление предпринимаемых высшим руководством страны перечня реформ и их основных направлений, принятия по каждой из реформ специального пакета нормативно-правовых актов, включающих концепцию и план реформы, проработку взаимосвязей с иными направлениями реформирования;

- в долгосрочной перспективе - комплексная  нормативно-правовая регламентация процессов административно-правового управления  реформированием, закрепленная в федеральном законе, подготовленном на основе всестороннего научного рассмотрения и обоснования, регламентирующего в том числе понятийный аппарат;  принципы; механизм установления целей; особенности стадий; вопросы компетенции участников  отношений, складывающихся при административно-правовом обеспечении реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти.

Такой нормативно-правовой акт (проект Федерального закона «Об общих принципах организации реформирования в Российской Федерации») должен существенным образом повысить эффективность управления преобразовательными процессами в Российской Федерации, а также способствовать повышению процессуальной составляющей  административно-правовых отношений при реформировании.

В работе предлагается структура и содержательное наполнение ключевых разделов  проекта Федерального закона «Об общих принципах организации реформирования в Российской Федерации».

Как значительный пробел в системе административно-правового обеспечения реформирования  в работе (на основе анализа судебной практики) от­мечается отсутствие правового регулирования в области ответственности ор­ганов исполнительной власти и недостаточная ответственность должностных лиц за действия или бездействия, связанные с реформированием. В работе содержится предложение о закреплении в данной связи отдельного состава административного правонарушения.

В заключении подведены основные итоги диссертационного исследова­ния, характеризующие степень достижения намеченной цели, решения поставленных в работе задач,  оправданности сделанных во введении заявлений о его научной новиз­не, теоретической и практической значимости, определены проблемы и неко­торые перспективные направления дальнейших исследований в рассматривае­мой сфере.

III. ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:

Основные положения диссертации отражены в следующих публикаци­ях автора:

I. Монографии

  1. Синюгин В.Ю. Проблемы и перспективы правового обеспечения ре­форм в современной России. М.: Граница, 2007. – 15 п.л.
  2. Синюгин В.Ю. Административно-правовое управление реформирова­нием. М:Граница, 2008. -  16 п.л.
  3. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об электроэнергетике» / под ред. В.Ю. Синюгина. М.: ЗАО ФИД «Деловой экспресс», 2003. – 14 п.л.
  4. Синюгин В.Ю. Искусство реформирования. (Часть 1) М.:ММАСС-Культ, 2005. – 11 п.л.

II. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования научных результатов диссертационных исследований

  1. Синюгин В.Ю. Источники и перспективы государственного управления реформированием в энергетической сфере на глобальном уровне // Правоведение, 2008. №4. – 0,4 п.л.
  2. Синюгин В.Ю. Об административно-правовой правовой природе ре­формирования // Юридический мир, 2008. – 0,7 п.л.
  3. Синюгин В.Ю. О нормативно-правовом обеспечении процессов госу­дарственного и муниципального управления реформированием в Рос­сийской Федерации // Конституционное и муниципальное право,  2008. № 17 – 0,9 п.л.
  4.  Синюгин В.Ю., Лахно П.Г. Теория и ме­тодология административно-правового управления реформированием // Предпринимательское право.  2008. № 4 – 1,2\0,8 п.л.
  5. Синюгин В.Ю. О государственном управлении реформированием в странах правовой системы континентального и общего права  // Бизнес в законе. 2009. №4. – 0,7  п.л.
  6. Синюгин В.Ю. Дмитриев О.В. Правовой анализ развития государственного управления реформированием в России в XVIII-XX веках // Бизнес в законе. 2009. №4. – 0,8/0,4  п.л.
  7.  Синюгин В.Ю. Дмитриев О.В. Правовые проблемы государственного управления реформами в странах Азии, Африки и Дальнего Востока// Юриспруденция. 2009. № 14. -  0,9/0,5 п.л.
  8.  Синюгин В.Ю. Совершенствование административно-правового управления реформированием в Российской Федерации на федеральном уровне // Правоведение, 2009. №3. – 0,4 п.л.
  9.  Синюгин В.Ю. История государственного управления реформами в России // Юриспруденция. 2010. №  21  -  0,7 п.л.
  10. Синюгин В.Ю. Принцип системности в административно-правовом обеспечении реформирования. // Административное и муниципальное право. 2011. № 8.
  11. Синюгин В.Ю. К вопросу о совершенствовании административно-правового обеспечения реформирования электроэнергетики. // Право и политика. 2011. № 8.

III. Статьи в научных периодических изданиях и сборниках  научных трудов

16. Синюгин В.Ю. Административно-правовое обеспечение реформ в современной России. //Административные, правовые и экономиче­ские реформы. Сб.материалов. Омск: Омск.гос.ун-т. 2006. - 0,8 п.л.

17. Синюгин В.Ю., Дмитриев О.В. Стратегическое планирование в электроэнергетике. //Административные, правовые и экономические реформы. Сб.материалов. Омск: Омск.гос.ун-т. 2006.    - 0,5/0,2 п.л.

18.Синюгин В.Ю., Зинченко Л.А. Сущность и назначение системы регу­лирования экономической деятельности. //Административные, право­вые и экономические реформы. Сб.материалов. Омск: Омск.гос.ун-т. 2006. - 0,3/0,2 п.л.

  1. Синюгин В.Ю. Некоторые выводы о процессе реформирования в Рос­сии. // Правовое обеспечение реформ в России. Сб.материалов. Омск: Омск.гос.ун-т. 2007. - 0,7 п.л.  

20.Синюгин В.Ю., Дмитриев О.В. Состояние и перспективы реформиро­вания электроэнергетики. //Правовое обеспечение реформ в России. Сб.материалов. Омск: Омск.гос.ун-т, 2007. - 0,6/0,3 п.л. 

21.Синюгин В.Ю., Дмитриев Е.О. Сущность и специфика правового регу­лирования в электроэнергетике. //Правовое обеспечение реформ в Рос­сии. Сб.материалов. Омск: Омск.гос.ун-т. 2007. - 0,6/0,2 п.л. 

22.Синюгин В.Ю. О совершенствовании системы управления в электроэнергетике после завершающей реорганизации РАО «ЕЭС Рос­сии» // Энергетика и право // Материалы 3 международной конференции 10-11.04.2008. -  0,4 п.л.

23.Синюгин В.Ю. Реформирование единой энергосистемы России: проблемы и тенденции // Корпоративный юрист. 2008. № 7. – 0,4 п.л.

  1. Программа спецкурса «Реформирование как вид государственной управленческой деятельности». Омск, 2008 .

25.Sinyugin V.Y. Die Neuordnung der Verwaltung in der Elektrizitaswirschaft nach der Reorganisation des staatlichen Versorgungsunternehmens RAO “EES Rusland. Frankfurt am Main.2009.- 0,5 п.л.

26.Синюгин В.Ю. К вопросу о некоторых проблемах реформирования как вида государственной управленческой деятельности (административно-правовой аспект)  // Публично-правовые механизмы регулирования экономических отношений: сб. научных трудов. Москва. 2010. – 0,3 п.л.


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

СИНЮГИН Вячеслав Юрьевич

Тема диссертационного исследования:

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ  УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

 

 

Научный консультант –

доктор юридических наук, профессор

Шевелева Наталья Александровна

 

Изготовление оригинал-макета –

Синюгин В.Ю.

 

Подписано в печать «___» ________ 2011 г.

Тираж – 100 экз.

Усл. п.л. – 2,5

 

Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации»

 

 

 

Отпечатано ___________. Заказ № ____

_________, Москва,

           Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2007.

           Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. – М., 2002. С. 219-222.

           См. например: Постановление Правительства РФ от 19.04.2002 № 256 "О подписании соглашения между Российской Федерацией и международным банком реконструкции и развития о займе на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов" // СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2461.

См. например: Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок., пер. с нем. – М.: Волтерс Клувер. 2008. С.318-320.

Например, распоряжением губернатора Московской области от 08.12.2006 г. № 762-РГ, вице-губернатору Московской области поручалось подписать от имени Правительства Московской области договор об оказании поддержки проведения высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2006 г.

См., например, План мероприятий по реформированию электроэнергетики  (Распоряжение Правительства РФ от 27.06.2003 N 865-р «О плане мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2004 - 2005 годы» / СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2835), Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте (Постановление Правительства РФ от 18.05.2001 N 384 "О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте" / СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2366) и др.

          СЗ РФ.2003. № 13. Ст. 1178.

          См. Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ 2001. № 51. Ст. 4832.

Российская газета. № 133. 11.07.2000 г.

См. распоряжение Правительства РСФСР от 18.11.1991 № 15-р "Об обеспечении работы экспертных групп Правительства РСФСР, направленной на осуществление экономических реформ" // СПС «Консультант-Плюс».

См, например: распоряжение Правительства РФ от 15.08.1997 № 1142-р «О составе правительственной Комиссии по реформированию научной сферы» // СЗ РФ.1997. № 34. Ст. 4014; Постановление Правительства РФ от 13.11.1997 № 1416 "О создании правительственной Комиссии по реформированию уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации" / СЗ РФ. 1997. № 46. Ст. 5320; Постановление Правительства РФ от 01.07.1997 № 777 "Об образовании правительственной комиссии по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" / СЗ РФ.1997. № 27. Ст. 3235; Постановление Правительства РФ от 21.08.2003 № 514 "О правительственной Комиссии по разработке нормативных правовых актов в области реформирования и регулирования земельных отношений" / СЗ РФ.2003. № 34. Ст. 3376; Постановление Правительства РФ от 21.07.1997 № 910  "О межведомственной комиссии по реформированию бухгалтерского учета и финансовой отчетности" / СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3649; Распоряжение Президента РФ от 11.07.2003 № 351-рп  «О межведомственной рабочей группе по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы Российской Федерации» / СЗ РФ.2003. № 28. Ст. 2924 и др.

СЗ РФ.2001. № 29. Ст. 3032.

См. Постановление Правительства Российской Федерации  от 17.12.2001 № 873 "О Комиссии Правительства Российской Федерации по реформированию электроэнергетики" // СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. II). Ст. 4984.

  СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА  
 





© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.