WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Организационно-экономический механизм развития местного самоуправления на сельских территориях

Автореферат докторской диссертации по экономике

 

На правах рукописи

АДУКОВА Алевтина Николаевна

 

 

 

 

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

НА СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЯХ

 

Специальности 08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством

(экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами – АПК и сельское хозяйство)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Москва – 2009

Диссертация выполнена в Государственном научном учреждении Всероссийский научно-исследовательский институт экономики, труда и управления в сельском хозяйстве РАСХН

Научный консультант         - Милосердов Владимир Васильевич,

академик РАСХН, доктор экономических

наук, профессор

Официальные оппоненты:  - Хицков Иван Федорович,

академик РАСХН, доктор экономических

наук, профессор

- Тарасов Николай Григорьевич,

доктор экономических наук, профессор

 - Шамин Анатолий Евгеньевич,

доктор экономических наук, профессор

Ведущая  организация –  ГНУ Всероссийский научно-исследовательский институт аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова

 

Защита диссертации состоится 23 декабря 2009 г. в 14-00 часов на заседании Диссертационного совета Д 006.032.01 при ГНУ Всероссийский научно-исследовательский институт экономики, труда и управления в сельском хозяйстве по адресу:

111 621, г. Москва, ул. Оренбургская, д. 15, ВНИЭТУСХ

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского научно-исследовательского института экономики, труда и управления в сельском хозяйстве

 

Автореферат разослан «___» ___________ 2009 г.

 

Ученый секретарь

диссертационного совета к.э.н., доцент                             О.И. Бундина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ



Актуальность темы исследования. С началом текущих реформ в российском селе обострились кризисные явления, которые не преодолены до сих пор. Так, все еще не достигнут дореформенный уровень производства в аграрном секторе, разрушается социальная инфраструктура, снизилась продолжительность жизни населения, активно идут процессы оттока и деградации рабочей силы, увеличивается число деревень-призраков. Исследования показывают, что важнейшими предпосылками выхода из сложившейся ситуации являются формирование благоприятных условий для предпринимательской деятельности и полноценного института местного самоуправления.

Такая значимость местного самоуправления вызвана тем, что уровень его развития - главный показатель демократизации общественно-экономической жизни. Наличие дееспособного института местной власти обеспечивает рациональное распределение функций, полномочий и ресурсов по уровням управления, формирование в обществе качественно новой, более справедливой системы отношений, позволяющей получить высокий экономический и социальный эффект. Поэтому исследования, способствующие его укреплению, имеют особое значение, вследствие чего относятся к числу первоочередных задач экономической науки.

Состояние изученности проблемы. Основоположниками науки о местном самоуправлении являются А. Токвиль, Р. Гнейст, Л. Штейн, П. Лабанд и другие известные ученые.

В России вопросам методологии развития местного самоуправления стали уделять внимание с середины 19 века. На первых этапах местное самоуправление было объектом исследований, в основном, представителей юридической науки: Безобразова В.П., Васильчикова А.В., Велихова Л.А., Градовского А.Д., Дешкова В.Н., Коркунова К.М., Лазаревского Н.И., Михайлова Г.С. и других ученых.

Современные правовые аспекты местного самоуправления детально проработаны в трудах Авакьяна С.А., Барабашева Г.В., Васильева В.И., Кутафина О.Е., Пылина В.В., Уварова А.А., Фадеева В.И., Черкасова А.И., Шугриной Е.С. Ясюнаса В.А. и других ученых.

Учитывая важность проблем местного самоуправления, начиная со второй половины 20 века, ими стали заниматься ученые других отраслей знаний, включая экономистов. В последние годы вопросам развития экономических основ местного самоуправления, в т.ч. регулирования межбюджетных отношений (экономических отношений между уровнями управления развитием территорий), формирования и исполнения местных бюджетов посвящены работы таких ученых, как Авдеева Т.Т., Бабун Р.В., Бухвальд Е.М., Валентей С.Д., Глазырин М.В., Жихаревич Б.С., Зотов В.Б., Игнатов В.Г., Игудин А.Г., Климанов В.В., Курляндская Г.В., Лавров А.М., Лексин В.Н., Ореховский П.А., Пансков В.Г., Пронина Л.И., Пчелинцев О.С., Радионова В.М., Рохчин В.Е., Рой О.М., Рябухин С.Н., Сазонов С.П., Силуанов А.Г., Хурцевич С.Н., Широков А.Н., Швецов А.Н., Юркова С.Н. и других.

Организационным вопросам развития систем государственного управления и местного самоуправления, их взаимодействию и разграничению полномочий между ними серьезное внимание уделено в работах Адукова Р.Х., Анимицы Е.Г., Баклаженко Г.А., Гаврилова А.И., Герасименко Г.А., Глазычева В.Л., Емельянова Н.А., Иванова В.В., Королева Ю.Б., Латфуллина г.р., Мозохина С.И., Хицкова И.Ф., Черняева А.А., Ушачева И.Г., Шумянковой Н.В. и других.

Значительный вклад в решение проблем устойчивого социально-экономического развития сельских территорий внесли Богдановский В.А., Бондаренко Л.А., Козлов В.В., Костяев А.И., Кузнецов В.В., Милосердов В.В., Миндрин А.С., Никонов А.А., Огарков А.П., Петриков А.В., Тарасов Н.Г., Торопов Д.И., Узун В.Я., Шамин А.Е. и другие ученые.

В настоящее время в связи с проводимой муниципальной реформой интерес экономической науки к рассматриваемой проблеме заметно возрос. Однако при этом рассматриваются, в основном, общие вопросы развития местного самоуправления, и лишь немногие ученые (Прокофьева Ж.В., Сергеев П.В. и др.) затрагивают сельскую тематику. Кроме того, в исследованиях не уделяется должного внимания местному самоуправлению как фактору развития сельских территорий. Все это дает основание полагать, что, несмотря на накопленный опыт, имеющейся научно-методической базы недостаточно для решения проблем развития местного самоуправления на селе.

Важно отметить, что большинство работ по теме носит аналитический характер. Для развития местного самоуправления главным образом необходимы исследования методического характера, содержащие конкретные рекомендации. Поэтому данному аспекту в диссертации уделено особое внимание.

Цель исследования – разработка организационно-экономического механизма развития местного самоуправления на сельских территориях.

Согласно цели решены следующие задачи:

– обобщен российский и зарубежный опыт местного самоуправления, показано наличие взаимосвязи между дееспособностью института местной власти и развитием сельских территорий и страны в целом;

- дана оценка методологии институциональных преобразований в области местного самоуправления в России, обоснованы направления ее развития;

- проанализирована действующая нормативно-правовая база местного самоуправления, выявлены пути ее совершенствования;

- уточнен перечень функций государственных и местных органов власти по поддержке развития сельского хозяйства;

- обоснованы необходимость и направления совершенствования стратегии и программ социально-экономического развития сельских территорий;

- разработаны рекомендации по оптимизации организационных характеристик системы местного самоуправления;

- разработаны рекомендации по повышению экономической самостоятельности органов местного самоуправления;

- разработаны рекомендации по планированию, оценке и стимулированию деятельности органов местного самоуправления.

Методология и методы исследования. Теоретической и методологической базой исследования послужили труды классиков экономической науки, современных отечественных и зарубежных ученых в области местного самоуправления.

В диссертации охвачен основной перечень наиболее важных проблем по исследуемой теме, что не позволило детализировать в равной степени представленные разработки. Оправданность такого подхода объясняется тем, что все основные элементы принятой в России модели местного самоуправления нуждаются в комплексном изучении и развитии.

В работе обоснована целесообразность одноуровневой системы местного самоуправления для России. Но, несмотря на это, разработаны рекомендации, направленные на повышение эффективности районного звена муниципального управления. Объясняется это двумя причинами: в настоящее время район относится к системе местного самоуправления; меры, предложенные для районного звена, актуальны независимо от того, к какой системе власти (государственной или муниципальной) оно будет относиться. 

При подготовке диссертационной работы применялись монографический, абстрактно-логический, расчетно-конструктивный, социологический и экспертный методы исследования.

Информационную базу исследования составили данные Росстата, Минрегиона РФ, Минэкономразвития РФ, Минфина РФ, Минсельхоза РФ, материалы интернет-сайтов региональных и районных администраций, итоги анкетных и устных опросов. Для их проведения автором были разработаны комплексные инструментарии «Паспорт сельского поселения», «Паспорт муниципального района» и «Паспорт оценки результатов исследования», позволившие осуществить целенаправленный сбор необходимой информации, а также экспертную оценку, содержащихся в работе выводов и методических разработок. 

Объект исследования система местного самоуправления на сельских территориях.

Предмет исследования организационные и экономические отношения, влияющие на развитие системы местного самоуправления на сельских территориях.

Научная новизна исследования заключается в развитии теории и методологии формирования системы местного самоуправления на сельских территориях и разработке на этой основе соответствующего организационно-экономического механизма. Конкретные положения научной новизны заключаются в следующем:

- обобщены существующие подходы к пониманию сущности основных категорий местного самоуправления, дана их авторская трактовка; выявлены тенденции и определены этапы развития местного самоуправления в российской деревне, начиная с первой земской реформы; сформулированы факторы, влияющие на развитие местного самоуправления, осуществлена их классификация;

- разработаны рекомендации по уточнению функций и полномочий органов власти сельских поселений на основе принципа «полной ответственности за все, что происходит на подведомственной территории»; предложен классификационный признак, позволяющий разграничить функции органов местного самоуправления и государственного управления; обоснованы направления их деятельности по совершенствованию стратегии и программ развития сельских территорий, включая аграрный сектор;

- разработан организационный механизм формирования системы местного самоуправления, включающий оптимизацию муниципальной структуры, состава и численности работников сельской администрации, а также структуру управления администрации муниципального района на основе четырех проблемно-целевых блоков: развитие экономики, развитие социальной сферы, развитие личности, защита личности; обоснована необходимость создания в России системы местного самоуправления, охватывающей все уровни управления;

- разработан экономический механизм развития местного самоуправления, направленный на укрепление финансовой базы, повышение самостоятельности и заинтересованности органов местной власти в социально-экономическом развитии сельских территорий на основе совмещения вектора интересов различных уровней управления, внедрения территориального (муниципального) хозрасчета, усиления мотивации муниципальных служащих в активизации деятельности;

- разработаны рекомендации по децентрализации и упрощению механизма выравнивания доходов сельских поселений, предполагающие повышение роли районного звена управления в данном процессе;

- определена производственная и экономическая эффективность использования государственной и муниципальной финансовой поддержки аграрного сектора; установлено, что наиболее эффективно данная поддержка используется в регионах, в которых доля сельскохозяйственных организаций в производстве сельхозпродукции превышает 50%, в результате чего сделан вывод о необходимости учета этого при дальнейшем реформировании аграрного сектора;

- выявлена целесообразность направления части средств бюджетной поддержки сельского хозяйства на подготовку высококвалифицированных кадров и сотрудничество с научными организациями, осуществляющими внедрение прогрессивных технологий;

- обоснована необходимость совершенствования стратегии управления аграрным сектором России, перейдя от сложившейся в период реформ суженной формы поддержки к комплексной государственной и муниципальной поддержке отрасли; решение этой проблемы предполагает существенное расширение перечня ее видов, включая административную, правовую, инновационную, информационную, маркетинговую и другие виды помощи; показано, что основная часть названных направлений поддержки отрасли должна осуществляться районными органами управления АПК;  

-  обоснована необходимость активизации взаимодействия органов местного самоуправления с предпринимательскими структурами, функционирующими на сельских территориях, включая ЛПХ; с учетом незначительных финансовых возможностей данных органов и первоочередных потребностей предпринимателей, определены относительно малозатратные направления указанной помощи (административная и маркетинговая поддержка, содействие в развитии кооперации и привлечении инвестиций, в налаживании и совершенствовании отношений между формированиями по производству, переработке и реализации сельхозпродукции, обеспечение доступности для местных производителей агропродовольственных рынков, представление интересов в вышестоящих органах власти и др.);

- сформулированы предложения по совершенствованию методов планирования и оценки деятельности органов местного самоуправления сельских поселений.

Практическое значение. Методические разработки, выполненные в ходе диссертационного исследования, получили положительную оценку со стороны руководителей органов местного самоуправления, Министерства сельского хозяйства РФ. В 2005 году Постановлением Президиума Россельхозакадемии автор награжден Дипломом за лучшую завершенную научную разработку года «Рекомендации по совершенствованию местного самоуправления в сельских поселениях».

Разработки автора могут быть использованы органами власти всех уровней, ответственными за решение проблем социально-экономического развития сельских территорий.

Внедрение в практику результатов исследования будет способствовать демократизации общественно-экономических отношений и созданию в России эффективного института местного самоуправления, социально-экономическому развитию сельских территорий и страны в целом.

Апробация и реализация результатов исследования. Исследование проводилось в рамках планов НИР ГНУ ВНИЭТУСХ по темам «Разработать научные основы управления и информационного обеспечения АПК (№ ГР 01.200.117751), «Разработать методологические подходы и практические рекомендации по совершенствованию организационно-экономических механизмов функционирования агропромышленного комплекса, систем управления и научно-технической информации в АПК Российской Федерации (№ ГР 01.2006.08509).

В 2001-2009 гг. результаты исследования были апробированы на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях по проблемам развития местного самоуправления и сельских территорий России и получили положительную оценку. В частности, выводы и предложения, сформулированные по итогам исследования, одобрены Президиумом Россельхозакадемии (протокол №7 от 21 июня 2007 года).

В 2006 году ГНУ ВНИЭТУСХ совместно с Комитетом по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ была проведена Всероссийская научно-практическая конференция «Местное самоуправление на селе: опыт, проблемы, решения». Автор являлся одним из инициаторов и организаторов данного мероприятия.

Результаты исследования используются Минсельхозом РФ, в ряде сельских и районных администраций Нижегородской, Пензенской и Орловской областей, а также в учебных целях при обучении муниципальных служащих в ФГОУ Российская академия кадрового обеспечения АПК.

Автором опубликовано 79 научных работ, 61 из них - по теме диссертации, общим объемом текста 184 п.л., в т.ч. авторского – 67 п.л. В изданиях перечня ВАК - 10 статей.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, выводов и предложений, списка использованной литературы, приложений.

Во введении обоснована актуальность темы, сформулированы цель, задачи, объект и предмет исследования, показаны научная новизна, практическая значимость и методика его проведения, а также формы и степень апробации полученных результатов.

В первой главе «Теоретико-методологические основы развития местного самоуправления» рассмотрены основные категории, факторы, теории, модели и тенденции развития местного самоуправления, а также роль, необходимость и резервы его развития в России.

Во второй главе «Российский и зарубежный опыт местного самоуправления» обобщена практика местного самоуправления в странах Европы и в США, выявлены этапы и особенности его развития в России, показаны исторические и современные тенденции развития местного самоуправления, осуществлена оценка действующей в стране нормативно-правовой базы в данной области. 

В третье главе «Оценка институциональных преобразований в области местного самоуправления» дан анализ экономической базы муниципальных образований, их обеспеченности доходами, состояния экономических отношений между уровнями управления, организационного построения системы местного самоуправления, а также принятой в России практики делегирования местных и государственных полномочий по управлению сельскими территориями.

В четвертой главе «Развитие организационного механизма местного самоуправления» уточнены функции, полномочия и структура органов местного самоуправления, разработаны рекомендации по планированию и организации их деятельности, созданию в России системы местного самоуправления, охватывающей все уровни управления.

В пятой главе «Развитие экономического механизма местного самоуправления» разработаны рекомендации по укреплению экономической базы, стимулированию и оценке деятельности органов местного самоуправления, а также организации их деятельности по развитию сельского хозяйства.

В выводах и предложениях сформулированы основные результаты исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Теоретико-методологические основы развития местного самоуправления. В публикациях и официальных документах «местное самоуправление» трактуется по-разному, хотя содержания, вкладываемые в него авторами, во многом идентичны. Основные расхождения в определениях связаны с тем, что в одних случаях делается акцент на организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти, в других – нет. 

В Европейской Хартии местное самоуправление понимается как «право и способность (подчеркнуто автором) органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». В определении, данном в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ, проблема «способности», т.е. формирования собственных доходов, не затрагивается.

Обобщив существующие трактовки, мы пришли к выводу, что местное самоуправление – это система обеспечения непосредственно населением и через избранные им органы власти эффективной жизнедеятельности поселений на основе самоорганизации, опираясь, преимущественно, на собственные возможности.

В настоящее время вопросам местного самоуправления на селе в экономической литературе не уделено должного внимания. Вместе с тем, наши обследования позволяют сделать вывод, что именно сельское население в большей мере является носителем идеи развития местного самоуправления и лучше подготовлено к этому. Связано это с менталитетом сельских жителей, порожденным особенностями сельского образа жизни. Приученность с детства к труду, наличие своего дома и хозяйства (ЛПХ) воспитывает в людях самостоятельность и стремление к участию в решении проблем своих поселений. Этому же способствует и большая чем в городе оседлость и привязанность к месту проживания, которая у большинства сельских жителей сохраняется на всю жизнь. Поэтому, при условии развития местного самоуправления формирование подлинного гражданского общества в России начнется, прежде всего, с сельских территорий.

Изучение взаимосвязей в области развития экономики и территорий позволило выявить существование двух относительно самостоятельных, но тесно взаимосвязанных механизмов (табл. 1).

Таблица 1

Взаимосвязь и взаимное влияние управленческого

и экономического механизмов развития территорий

Механизм

развития

 

Причинно-следственные связи

 

Управленческий

Демократизация государственного управления - развитие местного самоуправления – формирование гражданского общества - рост созидательной активности сельских жителей – развитие сельских территорий

 

Экономический

Демократизация государственного управления – формирование многоукладной экономики – формирование приемлемых условий хозяйствования – развитие экономики – развитие сельских территорий

Главными факторами социально-экономического развития территорий, включая сельские, являются качество государственного управления и местного самоуправления. Причем, если условия хозяйствования важны для подъема экономики, то решающую роль в социально-экономическом развитии сельских территорий играет дееспособное  местное самоуправление.

В ходе исследования установлено, что эффективность местного самоуправления зависит от множества факторов, которые условно можно разделить на базовые, экономические, политико-правовые, структурно-функциональные, организационные и ресурсные (рис. 1).

Все эти факторы значимы, однако решающую роль среди них играют базовые. Объясняется это тем, что без сильной государственной власти нельзя достичь соблюдения законов, построить гражданское общество; без демократизации государственного управления не могут быть созданы дееспособные институты местной власти, а наличия многоукладной экономики и приемлемых условий хозяйствования – обеспечена эффективная деятельность хозяйствующих субъектов. В свою очередь, демократизация государственного управления невозможна без децентрализации межбюджетных отношений.

Опираясь на перечисленные теоретические положения, в работе предложена модель местного самоуправления, базирующаяся на принципе совмещения вектора интересов всех уровней управления. Для идентификации системы отношений, заложенных в основу данной модели, в работе использован термин «территориальный (или муниципальный) хозрасчет», отражающий суть рекомендуемого пропорционального распределения по уровням управления налоговых доходов, полученных с территорий муниципальных образований. 


         Рис. 1. Факторы развития местного самоуправления


По своей социально-экономической природе территориальный (муниципальный) хозрасчет существенно отличается от регионального хозрасчета, который имеет определенные недостатки. Совокупность сельских территорий, базирующихся на муниципальном хозрасчете, представляет собой наиболее устойчивую и ориентированную на развитие социально-экономическую систему.

Одна из основных целей муниципального хозрасчета – рациональное распределение полномочий и ресурсов по уровням управления. Подобное равновесие в системе управления в работе предложено называть балансом власти по вертикали. Без него, по нашему мнению, социально-экономическое развитие территорий невозможно. 

В настоящее время в мировой практике используются различные 

модели местного самоуправления, которые принято делить на 3 вида: англосаксонскую, французскую и смешанную. В их основе лежат теории, сформировавшиеся в 19 веке. В последующем, на их базе возникли и другие теории (общественная, политическая, юридическая, дуализма, хозяйственно-общественная, социального обслуживания).

Единого мнения относительно количества и содержания данных теорий не существует. Некоторые из них трудно отличить друг от друга. Например, теория дуализма является почти аналогом государственной. Социальная теория предполагает акцентирование внимания на социальных проблемах, но их решение и так относится к числу основных обязанностей органов местной власти.

Общепринятая система теорий имеет определенные недостатки: некоторые из них не увязаны с главным классификационным признаком – самостоятельностью органов местной власти; названия теорий и соответствующих им моделей не совпадают и т.д. В связи с этим предложен подход к классификации теорий и моделей местного самоуправления, разработанный с учетом перечисленных недостатков.





Важно отметить, что, независимо от принятой модели, органы местной власти в развитых странах обладают высокой самостоятельностью. В связи с этим принятая в России система местного самоуправления не укладывается ни в одну из перечисленных моделей.

2. Тенденции развития местного самоуправления. На основе изучения опыта развитых стран Европы и США в диссертации сделаны следующие выводы, которые целесообразно учитывать при разработке рекомендаций по развитию  местного самоуправления в России:

1. В странах Европы нет единого подхода к организации местного самоуправления. Однако во многих из них оно является одноуровневым и базируется на низовой административной единице - коммуне. В США тоже принята аналогичная модель, но органы местного самоуправления (муниципалите­ты) находятся на уровне графства – аналога российского муниципального района. Для обслуживания населения на местах созданы представительства муниципалите­тов. У каждого муниципалите­та имеется флаг, герб, законодательство, правительство, налоговая система, суд, полиция и пресса.

2. Органы местного самоуправления имеют высокую степень самостоятельности. Объясняя это, некоторые ученые отмечают, что только развитые страны могут позволить себе такое. Наши исследования свидетельствуют об ошибочности данного утверждения. Более того, именно самостоятельность органов местной власти явилась одной из главных предпосылок того, что эти страны стали развитыми.

3. Высокая степень автономии органов местной власти гарантируется законом и собственными источниками доходов. Сейчас в ряде развитых стран доля коммунальных бюджетов в консолидированном бюджете страны составляет около 50%. Одной из них является Финляндия, опыт которой для России особенно ценен. Объясняется это тем, что более 100 лет (с 1809 г. до 1917 г.) она являлась отсталой окраиной российской империи. Благодаря созданию системы власти, основанной на рациональном распределении полномочий и ресурсов по уровням управления, ей удалось войти в число мировых лидеров в области социально-экономического развития.

4. В развитых странах, в отличие от России, не стремятся объединить муниципальные образования и увеличить их размеры. Так, во Франции, которая значительно меньше России (по численности населения – 2,2 раза, по территории – 31 раз) насчитывается 36,7 тысяч коммун, что в 1,5 раза больше, чем муниципальных образований в нашей стране. Причем, во Франции подавляющее большинство (87%) коммун имеет население менее 2 тыс. чел. Тем самым, во главу угла ставятся интересы населения, а не иные приоритеты. Примечательно, что Конституция Франции от 1958 года, существенно расширившая полномочия исполнительных органов, не ущемила права коммун.

5. Главными объектами внимания органов местного самоуправления являются образование, медицина, дороги, общественный транспорт, водоснабжение, общественный порядок, санитарное и экологическое состояние, бытовые отходы, сточные воды, отдельные группы населения (нуждающиеся в социальной поддержке), коммунально-земельный кадастр.

6. Основным источником доходов местных бюджетов являются местные налоги, а доля трансфертов из вышестоящих бюджетов в них составляет примерно 20-25%. В частности, в США большая часть (92%) доходов местных бюджетов формируется за счет собственных источников. Причем, около 88% из них приходится на местные налоги.

В целом, независимо от источников доходов местных бюджетов,  экономические отношения между уровнями управления в развитых странах ориентированы на поддержание высокой степени автономности органов местной власти.

В России же институт местного самоуправления традиционно недооценивается. Проведенный анализ позволил сделать ряд выводов, наиболее значимыми из которых являются:

а). Административные реформы, проведенные в России за последние 450 лет, лишь однажды (в 1864 году, после отмены крепостного права) привели к созданию в стране относительно дееспособного института местного самоуправления. Это способствовало улучшению состояния экономики и качества жизни в деревне.

б). В отличие от стран Западной Европы, в России не было поступательного развития местного самоуправления, а имели место регулярные откаты назад. Особенно это наблюдалось при правлении Алексея Михайловича и Екатерины II. Именно в эти периоды произошли и наиболее крупные крестьянские восстания под предводительством С.Т. Разина (1670-1671 гг.) и Е.И. Пугачева (1773-1775 гг.).

в). С конца 20-х годов прошлого века институт местного самоуправления в России существовал лишь формально. Об этом говорит то, что доля бюджетов сельских советов в консолидированном бюджете страны составляла менее 1,0%. Особо следует отметить то, что в советский период институт местной власти был отменен официально. Так, сельские, поселковые, городские и районные советы народных депутатов законодательством были отнесены к системе государственной власти, хотя в законах отмечалось, что эти органы «решают вопросы местного значения».

г). Реформы, начатые в России в 90-х годах прошлого столетия, изменили систему власти лишь по форме, поэтому не обеспечили создание полноценного института местного самоуправления.

В ходе исследования установлено также, что в своем развитии, начиная с первой земской реформы, проведенной Иваном IV Грозным в 1551 году, местное самоуправление прошло 17 этапов.

На первых этапах текущей муниципальной реформы в России были опасения, что  она приведет к многократному увеличению численности работников местной власти, однако этого не произошло. По данным Росстата, в 2007 году она составила 521,6 тыс. чел., что лишь на 11,9% больше, чем в 2003 году. Но и этот рост персонала во многом связан с тем, что бывшие районные органы государственной власти реформой отнесены к муниципальной системе. 

На этапе подготовки к вступлению в силу закона № 131-ФЗ (с 2003 г. по  2006 г.) численность работников государственной и местной власти увеличилась с 1 300,5 тыс. чел. до 1 577,2 тыс. чел. (21,3%). Таким образом, темпы прироста персонала в органах местной власти были в 3 раза ниже, чем в органах государственного управления.

По данным Минрегиона РФ, на 1.11.2007 г. в среднем на 1 муниципальный район приходилось 73,5 муниципальных служащих, а на 1.01.2009 г. – 70,5 чел., на 1 сельское поселение соответственно - 4,8 и 3,9 муниципальных служащих. Наибольшая обеспеченность сельских поселений муниципальными служащими в 2008 г. была в Московской области и Пермском крае (в среднем 11 человек на 1 поселение), а наименьшая - в Смоленской области и Удмуртской Республике (около 1 чел.). В 17 субъектах РФ на 1 сельское поселение приходится от 2 до 3 муниципальных служащих.

В целом, анализ показал, что существующей численности муниципальных служащих недостаточно для решения проблем социально-экономического развития сельских территорий.

3. Организационный механизм развития местного самоуправления. Низкая эффективность системы местного самоуправления на селе вызвана не только слабыми финансовыми возможностями, но и особенностями ее конструкции, а также способами формирования входящих в нее органов власти. В связи с этим в ходе исследования разработаны рекомендации по оптимизации структурных параметров системы местного самоуправления, сформулированные в виде организационных принципов (табл. 2).

В настоящее время в России принята двухуровневая система местного самоуправления, вследствие чего к муниципальным образованиям отнесены сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения.

Такая муниципальная структура способствует усложнению системы управления территориями, увеличению территориальной отдаленности органов государственной власти от сельских поселений, а также чрезмерному сужению полномочий органов местного самоуправления на селе.

Таблица 2

Организационные принципы формирования

системы местного самоуправления

 

 

Принцип

1

Закон о местном самоуправлении должен быть прямого действия

2

Система местного самоуправления должна быть одноступенчатой. Это повысит самостоятельность органов МСУ и их доступность для населения.

3

Дистанция между органами государственной власти и местного самоуправления не должна быть большой. Двухуровневая система МСУ увеличила ее, что привело к нарушению вертикали государственного управления социально-экономическим комплексом страны (связка «поселение – район» заменена на «район – регион»).

4

Функции органов местного самоуправления должны охватывать весь комплекс мер социально-экономического развития территории

5

Функции, полномочия и ответственность органов местного самоуправления должны соответствовать друг другу (сейчас функции шире полномочий).

6

Органы местного самоуправления должны нести ответственность за все, что происходит на подведомственной территории

7

В системе местного самоуправления должны быть ответственные лица за каждый населенный пункт

8

Взамен комиссий по актуальным проблемам в представительных органах местной власти следует избирать кураторов (для персонификации ответственности депутатов и охвата большего числа вопросов; закрепление за комиссией или куратором более одного направления нежелательно)

9

Численность и состав персонала сельской администрации должны быть подобраны, исходя из необходимости выполнения всех местных функций (это предполагает увеличение ее штатов по сравнению с ныне существующим вариантом) 

10

Проектирование структуры сельской и районной администрации целесообразно осуществлять на основе группировки функций местного самоуправления по содержательному признаку. Данный подход предполагает формирование администрации на базе 4-х проблемно-функциональных блоков: развитие экономики, развитие социальной сферы, развитие личности и защита личности.

11

Глава муниципального образования должен избираться на муниципальных выборах и одновременно возглавлять сельскую (районную) администрацию. В этом случае деятельность представительного органа организует председатель, избранный местными депутатами из своего состава. В сельских поселениях и муниципальных районах еще не созданы условия для широкого применения практики найма главы местной администрации по контракту.

12

Представительный орган муниципального района целесообразно формировать из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава

13

Контрольный орган муниципального образования предпочтительнее формировать на муниципальных выборах

14

Органы местного самоуправления должны быть объединены единую систему. На федеральном уровне необходимо создание Министерства по вопросам местного самоуправления РФ, базирующегося на указанных 4-х блоках.

15

Срок избрания органов местной власти должен составлять 2 года

16

Общая продолжительность работы главы сельской администрации в данной должности не должна превышать 10 лет

17

В закон о местном самоуправлении необходимо внести понятие «Стандарт прозрачности деятельности органов местного самоуправления»

18

Каждый орган управления сам должен выполнять свои функции. Из этого следует, что между разными системами власти делегированных полномочий не должно быть, как это предусмотрено законом №131-ФЗ.

Для устранения этих недостатков необходимо, чтобы статусом муниципального образования обладала лишь неделимая (низовая) административно-территориальная единица, управляемая органом местного самоуправления; все вышестоящие органы власти, в том числе те, которые избираются населением, должны иметь государственный статус.

Учитывая отмеченное, в работе сделан вывод о том, что для России наиболее приемлема одноуровневая система местного самоуправления, в связи с чем к муниципальным образованиям следует отнести лишь села (включая райцентры), небольшие города (не разделенные на районы) и городские районы, классифицировав их соответственно как поселения: сельские, городские и внутригородские (рис. 2).  

Распределение функций между органами местного самоуправления и государственного управления целесообразно осуществлять по следующему принципу: за первыми – в рамках поселений, вторыми – межселенного характера (общие для двух и более поселений). Согласно этому, органы местного самоуправления должны нести ответственность за все, что происходит на курируемой территории. В связи с этим их функции должны охватывать весь комплекс мер социально-экономического развития территории. Для планирования своей деятельности органам местной власти следует учитывать степень актуальности (рейтинг) вопросов местного значения. Наши опросы показали, что к десяти наиболее важным из них относятся: медицинское обслуживание; наличие общеобразовательной школы, водопровода; торговое обслуживание; газификация села; помощь ЛПХ; охрана общественного порядка; автобусное сообщение с райцентром; наличие телефонной связи; оказание ритуальных услуг.

Для защиты своих интересов, координации действий, решения иных актуальных вопросов органам местной власти целесообразно взаимодействовать в рамках единой системы, охватывающей все уровни управления. В связи с этим в развитых странах созданы различные ассоциации местного самоуправления. Кроме того, во многих из них имеются соответствующие министерства, деятельность которых направлена на формирование и эффективное функционирование социальной сферы, создание благоприятных условий и контроля деятельности органов местного самоуправления. К примеру, в Великобритании - Министерство жилищного хозяйства и местного управления, в Японии - Министерство по делам местной автономии и т.д.


 

Рис. 2. Распределение административно-территориальных единиц по уровням управления


Формально и в России имеется подобная система. Так, за развитие сельских территорий несут ответственность 4 федеральных министерства: Министерство регионального развития РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и Министерство сельского хозяйства РФ. Однако эти и другие органы нельзя рассматривать как взаимоувязанную систему, ориентированную на сельское развитие. Подобное распыление полномочий и ресурсов препятствует эффективному решению указанной проблемы.

Принципиальная схема системы местного самоуправления, предложенная нами с учетом данных положений, показана на рис. 3.

 

Рис. 3. Система местного самоуправления на селе

Существующие подходы к проектированию структуры администрации муниципального района предполагают наличие большого количества подразделений, поэтому нуждаются в совершенствовании. К примеру, Администрация Кузнецкого района Пензенской области, которую можно считать типичной для России, состоит из 12-ти относительно автономных отделов и групп. Практика показывает, что эффективно управлять таким количеством подразделений весьма сложно.

При формировании структуры районной администрации ее функции необходимо распределить между несколькими ведущими работниками. Чтобы выполнить это условие, структуру рекомендуется разрабатывать путем классификации функций по содержательному признаку, ставя при этом во главу угла интересы человека. При таком подходе указанная структура будет состоять из четырех проблемно-целевых блоков: «развитие экономики», «развитие социальной сферы», «развитие личности» и «защита личности» (рис. 4).    

В рекомендуемой модели сохранены все существующие подразделения Администрации Кузнецкого района. Однако, по сравнению с действующей, она более рациональна: в ней вдвое меньше количество подразделений, что создает благоприятные условия для организации их деятельности. В связи с этим эксперты весьма высоко оценили рекомендуемую модель. Это дает основание полагать, что она может получить широкое распространение на практике.

Эффективность системы местного самоуправления на селе в значительной мере зависит и от обоснованности структуры сельской администрации. Типичный вариант ее штата в настоящее время составляет 5-6 человек: глава администрации, специалист, бухгалтер (1-2 человека), водитель, техничка. Наши исследования показали, что для полноценного решения местных вопросов в штат сельской администрации следует включить такой состав работников, деятельность которых в совокупности охватит весь перечень задач, закрепленных за данным органом. Штат администрации крупного сельского поселения с развитым подворьем, определенный по этому принципу, должен состоять из 14-15 единиц: глава администрации, юрисконсульт, специалист по работе с населением (в т.ч. с ЛПХ), специалист по учету и сбору налогов, бухгалтер (1-2 чел.), ветеринар, врач (медработник), агроном, участковый милиционер, электрик, сантехник, водитель, техничка, сельский староста (на каждое село, прилегающее к основному населенному пункту).


                 


Некоторые из перечисленных работников (агроном, ветврач и др.) могут иметь в сельской администрации частичную занятость.

Действующим законодательством предусмотрена возможность взаимного делегирования органами власти государственных и местных полномочий. Пользуясь этим, из-за недостатка ресурсов сельские администрации добровольно отказываются от своих прав в пользу районных администраций. По данным Минрегиона РФ по состоянию на 15.03.2009 г. таким правом воспользовались 77% поселений, из них сельских - 77,8%. В частности, в 15 субъектах заключили соглашения с муниципальными районами 100% поселений, в 22 субъектах - более 90% поселений. Около 70% поселений, заключивших соглашения, передают на уровень муниципального района полномочия по решению от 1 до 5 вопросов местного значения, 22% – от 6 до 10 вопросов, 7% - от 11 до 20 вопросов, 3% - более 20 вопросов.

В свою очередь, органы местной власти выполняют делегированные им государственные полномочия. Как свидетельствует мониторинг, проведенный Минфином РФ, в большинстве своем региональные власти передали на места наиболее хлопотные и менее обеспеченные финансами полномочия, в т.ч. по поддержке сельскохозяйственного производства.

По данным Минфина РФ количество государственных полномочий, передаваемых субъектами РФ на муниципальный уровень, остается существенным. К примеру, в 2006-2008 гг. в Курганской и Ярославской областях делегировалось более 20 полномочий, в 9 других субъектах РФ – более 18 полномочий и т.д.   

С момента принятия ФЗ №131 в большинстве субъектов РФ наблюдается тенденция увеличения количества государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень. Так, с 2006 г. по 2008 г. в Республике Бурятия оно возросло в 18 раз (с 1 до 18), в Ульяновской, Воронежской, Читинской и Новосибирской областях - соответственно в 9, 5, 4 и 3 раза.  

Исследование сложившейся практики взаимного делегирования полномочий органами государственной и местной власти позволило сформулировать следующие выводы:

а). Каждый орган управления сам должен выполнять свои функции и реализовывать возложенные на него полномочия. Из этого следует, что между разными системами власти делегированных полномочий не должно быть. 

б). Необходимость делегирования полномочий от одной системы управления к другой свидетельствует, что при формировании органов власти допущены серьезные просчеты. В частности, потребность в делегировании полномочий по государственному управлению АПК с регионального уровня на муниципальный возникла из-за нарушения вертикали управления отраслью.

в). Необходимость делегирования полномочий от поселений на уровень муниципального района также вызвана недостатками сложившейся системы управления: чрезмерной централизацией власти и ресурсов, и отсутствия в связи с этим у органов власти сельских поселений требуемой экономической самостоятельности.

4. Экономический механизм развития местного самоуправления. Сборы по местным налогам незначительны и не могут создать условия для эффективной деятельности органов местной власти по социально-экономическому развитию сельских территорий. По нашим расчетам в 2006-2008 гг. доля поступлений от них в доходах муниципальных образований по РФ составила 4,5% (в т.ч. от земельного налога - 4,0%, налога на имущество физических лиц – 0,5%).

Слабая экономическая база органов местного самоуправления - основное препятствие на пути преодоления кризиса на селе. Чтобы укрепить ее предлагаются разные методы. Практически все они сводятся к увеличению поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов, в связи с чем не способны реализовать в полной мере огромный потенциал системы местного самоуправления. Для эффективного решения данной проблемы необходима модель экономических отношений между уровнями управления, направленная на повышение заинтересованности муниципальных служащих в результатах своей деятельности. В наибольшей мере данное условие может быть соблюдено при построении указанных отношений на базе экономических методов управления, которые в работе сформулированы как территориальный (муниципальный) хозрасчет.

Однако переход на территориальный (муниципальный) хозрасчет даст высокий эффект лишь при условии, если это позволит создать баланс обеспеченных полномочий (власти) по вертикали. Проведенное исследование показало, что для его достижения необходимо соблюсти 2 условия: доля доходов местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете России должна составлять не менее 20%, а доля доходов поселений, формируемых за счет собственных источников, в их общих доходах - не менее 75%.

Сейчас по первому показателю наблюдается отставание примерно в 1,4-1,9 раза, по второму (в сельских поселениях) - до 15 раз.

Главная цель перехода на территориальный (муниципальный) хозрасчет - не механическое увеличение доходов сельских поселений, а формирование экономических отношений между уровнями управления на более справедливой и эффективной основе. Сумма затрат, необходимых для реализации указанной рекомендации, составляет лишь 1,0% от расходной части консолидированного бюджета России. Если учесть, что предложенная мера будет способствовать выходу из кризиса 2/3 территории страны, на которой проживает 39 млн. чел. (27% населения), то следует признать: эти издержки незначительны. Чтобы окупить их потребуется не более 5 лет. Учитывая это, а также ожидаемый социальный и экономический эффект от отмеченных вложений, их следует рассматривать как выгодное инвестирование в развитие сельских территорий и страны в целом.

Важно отметить также, что переход на территориальный (муниципальный) хозрасчет будет способствовать решению других актуальных проблем: повышению прозрачности экономики, пополнению бюджетов всех уровней и т.д.

При применении территориального (муниципального) хозрасчета на долю сельских поселений в 2006 году пришлось бы около 130 млрд. руб. собственных доходов. В расчете на 1 сельское поселение это составило бы 5,5 млн. руб. (на одного сельского жителя – 3300 руб.). Фактически в 2006 году доходы на 1 сельское поселение были в размере 1 856,3 тыс. руб., в т.ч. собственные – 682,5 тыс. руб. (на одного сельского жителя - соответственно 1115 руб. и 407 руб.). Приведенные расчеты показывают, что рекомендуемая модель хозрасчета не обеспечивает повышение доли доходов сельских поселений, формируемых собственными источниками, до отмеченного ранее примерного стандарта (75%). Однако активизация органов местного самоуправления за счет предложенных мер будет способствовать росту этого показателя и приближению его к намеченному значению.

Эффективность деятельности органов местного самоуправления в значительной мере зависит от материальной заинтересованности их работников в результатах своего труда. В настоящее время ни доходы местных бюджетов, ни зарплата муниципальных служащих не привязаны к этим результатам.

На эффективность работы местных властей в значительной мере влияет также качество механизма выравнивания доходов муниципальных образований. Сейчас для решения данной проблемы используются обычные и «отрицательные» трансферты. Причем, решение об изъятии отрицательного трансферта принимается не по факту, а ориентируясь на расчетные показатели. Кроме того, действующий механизм выравнивания предполагает перечисление отрицательных трансфертов из поселений в регион, минуя район, что централизует и усложняет механизм выравнивания.

В диссертации в целях активизации деятельности органов местного самоуправления и совершенствования механизма выравнивания доходами сельских поселений рекомендуются следующие меры:

1. Сельские поселения, в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности собственными доходами в расчете на 1-го жителя, необходимо разделить на 4 категории: особая, высшая, стандартная (нормативная) и низшая. Например, для сельских поселений может быть использован следующий вариант классификации: при собственных доходах на душу населения 4000 руб. и более - особая категория, от 2000 руб. до 4000 руб. - высшая, от 1500 руб. до 2000 руб. - стандартная, менее 1500 руб. - низшая.

2. Зарплату муниципальных служащих следует привязать к категории органа местного самоуправления.

3. В каждом регионе целесообразно принять единый стандарт по собственным доходам в расчете на 1-го жителя. Если бюджетная обеспеченность по ним ниже этого стандарта, то разница должна компенсироваться из районного фонда выравнивания.

4. Часть собственных доходов поселения, превышающая норматив, установленный для муниципального образования высшей категории, должна поступать в районный фонд выравнивания. Таким образом, сначала процесс выравнивания должен идти в рамках района. Лишь затем, при необходимости, должен быть задействован региональный фонд выравнивания.

В совокупности отмеченное выше представляет собой рекомендуемый экономический механизм развития местного самоуправления, изложенный в таблице 3 в виде соответствующих принципов.

Таблица 3

Экономические принципы формирования системы

местного самоуправления

 

 

Принцип

1

 

Формирование баланса полномочий по вертикали органов управления социально-экономическим развитием сельских территорий. Для этого следует обеспечить соблюдение следующих примерных стандартов:

- доля доходов поселений (городских и сельских) в доходах консолидированного бюджета России должна составлять не менее 20%;

- доходы поселений примерно на 75% должны формироваться за счет собственных источников;

- органы самоуправления поселений должны быть наделены правом по своему усмотрению с учетом пожеланий населения определять, на что тратить доходы от собственных источников.

2

 

Переход на экономические методы управления социально-экономическим развитием сельских территорий. Экономические отношения между уровнями управления развитием территорий должны быть справедливыми, обеспечивать совпадение векторов интересов всех уровней власти, включая местное самоуправление. Для этого рекомендуется:

- строить эти отношения на основе территориального (муниципального) хозрасчета путем распределения по уровням управления всей налоговой массы, формируемой в сельском поселении, в определенной пропорции;

- реализацию данного положения осуществлять по принципу: все юридические и физические лица, зарабатывающие на территории данного поселения, налоговые платежи распределяют между поселением, районом, субъектом РФ и федерацией соответственно в пропорции 60%, 20%, 10% и 10%;

- при этом существующие объемы трансфертов сохраняются.

Сумма дополнительных затрат, необходимых для реализации этой рекомендации, составляет лишь около 1,0% от расходной части консолидированного бюджета РФ.

Чтобы окупить дополнительные затраты на реализацию этой рекомендации потребуется не более 5 лет.

3

 

Совершенствование системы стимулирования труда работников органов местного самоуправления (путем увязки зарплаты с результатами их деятельности). Для устранения иждивенчества и повышения созидательной активности муниципальных служащих рекомендуется:

- сельские поселения, в зависимости от уровня обеспеченности собственными доходами в расчете на 1-го жителя, разделить на 4 категории: особая, высшая, стандартная (нормативная) и низшая;

- зарплату муниципальных служащих привязать к категории органа местного самоуправления.

4

 

Децентрализация механизма выравнивания доходов сельских поселений. Роль районного звена в решении проблем выравнивания доходов сельских поселений неоправданно занижена. В связи с этим рекомендуется процесс выравнивания сначала осуществлять на уровне района и лишь затем, в случае необходимости, задействовать соответствующие региональные фонды.

 

5. Эффективность государственной и муниципальной финансовой поддержки аграрного сектора. Создание конкурентоспособного аграрного сектора - одна из основных предпосылок развития сельских территорий. Важным условием решения этой задачи является оказание формированиям отрасли прямой и косвенной финансовой помощи со стороны государственных и местных органов власти. Несоблюдение данного требования приводит к нарушению межотраслевого баланса и кризису, который, как правило, распространяется и на другие отрасли.

Бюджетная помощь, оказываемая в России отрасли, весьма незначительна (в 2007 г. в расчете на 1 га сельхозугодий она составила 527, 2 руб. или 16,5 долларов США). В ходе исследования установлено, что и эта небольшая финансовая поддержка используется недостаточно эффективно. Так, значительная ее часть в регионах направляется на содержание райсельхозуправлений и органов, контролирующих деятельность формирований АПК. К примеру, в Кировской области в 2007 г. в разрезе районов на эти цели было использовано от 30% до 70% указанных средств. Подобная практика способствует искусственному завышению размеров субсидий.

Эффективность использования бюджетной поддержки, прежде всего, зависит от обеспеченности отрасли высококвалифицированными кадрами. Несмотря на это, во всех проанализированных нами региональных программах развития сельского хозяйства предпочтение отдается приобретению ресурсов: техники, удобрений и т.д. Обеспечению же отрасли конкурентоспособными кадрами и сотрудничеству с наукой не уделяется должного внимания, что препятствует распространению новых технологий, росту производительности труда, продуктивности и других показателей. В результате российский продовольственный рынок перенасыщен зарубежной продукцией.

Сложившаяся в аграрном секторе России ситуация требует, чтобы задачи по подготовке кадров решались, ставя во главу угла качественные, а не количественные показатели, присваивая специалистам, подтвердившим свои знания на практике, соответствующие категории или классы. Для этого необходимо перейти к подготовке специалистов с заданным уровнем квалификации, к примеру, агрономов, способных в нормальных условиях стабильно получать урожай пшеницы не ниже 40-50 центнеров. Без наличия подобных специалистов государственная поддержка и собственные ресурсы производителей не могут быть использованы эффективно.

В связи с этим значительную часть средств бюджетной поддержки отрасли муниципальным органам власти следует направлять на подготовку кадров и внедрение прогрессивных технологий.

Недостаточное финансирование и нерациональное использование средств бюджетной поддержки привели к тому, что до сих пор ни одному субъекту РФ не удалось восстановить дореформенный уровень производства по зерну, молоку и мясу. Лишь в 3 (4,3%) из 70 обследованных регионов указанный уровень превзойден по двум видам продукции (Башкортостане, Дагестане и Татарстане), еще в 21 (30,0%) - по одному виду продукции. Причем, не достигнут даже 50% уровень дореформенного объема производства: по одному из этих продуктов - в 14 (20,0%) субъектах РФ, по двум – в 19 (27,1%) субъектах РФ, по трем – в 11 (15,7%) субъектах РФ (табл. 4).

В работе показано, что с увеличением финансовой помощи отрасли устойчиво растут производство валовой продукции сельского хозяйства, молока и объемы реализации мяса, а также прибыль сельскохозяйственных организаций и их доля в производстве продукции сельского хозяйства. Таким образом, бюджетная поддержка отрасли оправдана как с социальной, так и экономической точки зрения, в связи с чем ее необходимо рассматривать как выгодные инвестиции в развитие сельских территорий.

Вместе с тем, по мере увеличения финансовой поддержки отрасли снижаются производство валовой продукции, зерна, молока и мяса в расчете на 1 руб. бюджетных субсидий. Это свидетельствует о необоснованности сложившейся практики чрезмерной дифференциации бюджетной поддержки отрасли по субъектам РФ (в 2007 году разница между ее максимальным и минимальным размером составила 78,4 раза, что подчеркивает ее лоббистский характер). Данная дифференциация практически не учитывает местоположение, климатические и иные особенности регионов. Чтобы устранить данный недостаток, указанную помощь целесообразно привязать к кадастровой оценке сельхозугодий, в которой в определенной мере учтены перечисленные факторы.

Обоснованное определение размера бюджетных субсидий важно не только для сельхозтоваропроизводителей, но и объективной оценки государственных и муниципальных органов власти. Сложившаяся дифференциация бюджетных субсидий ставит их в неравное положение, снижает мотивацию в развитии отрасли.

В ходе исследования выявлен ряд других зависимостей, представляющих научный и практический интерес, и которые следует учитывать государственным и местным органам власти в своей деятельности по развитию сельского хозяйства. В их числе следующие:

1. Рост доли сельхозорганизаций в производстве сельхозпродукции ведет к увеличению получаемой ими прибыли по всей хозяйственной деятельности в расчете на 1 га с.х. угодий с учетом субсидий. Наиболее высока эффективность субсидий в субъектах РФ, в которых доля сельхозорганизаций в производстве сельхозпродукции превышает 50% (табл. 5). Таких регионов в стране 8, в них прибыль в расчете на 1 руб. бюджетных субсидий за вычетом субсидий в 2006 г. составила 2,2 руб. Причем, сальдированный результат (прибыль минус убыток) в расчете на 1 га с.х. угодий в данной группе многократно выше, даже чем в регионах предыдущей группы (в растениеводстве – в 9,1 раза, в животноводстве – в 4,9 раза). Кроме того, в этих субъектах РФ на 1 га сельхозугодий приходится лишь 452,2 руб. ($14) бюджетных субсидий, что на 75 руб. (14,2%) ниже, чем в среднем по России.  

Из этого следует, что указанную (50%) долю необходимо считать своеобразной критической массой, снижение которой крайне нецелесообразно. Данный факт необходимо учитывать при дальнейшем реформировании аграрного сектора, в том числе разработке стратегии его развития.

2. В субъектах РФ, в которых на долю сельхозорганизаций приходится до 20% производимой сельхозпродукции, «положительную рентабельность» (определенную по «прибыли по всей хозяйственной деятельности в расчете на 1 руб. субсидий за вычетом этих субсидий») имеют 11,1% регионов. В остальных группах их доля составляет соответственно 25,0%, 50,0%, 52,0% и 75,0%, т.е. по мере увеличения доли сельхозорганизаций в производстве сельхозпродукции, устойчиво растет и прибыльность бюджетных субсидий. Таким образом, для развития аграрного сектора страны основную ставку необходимо делать на сельскохозяйственные организации.

В целом, результаты данного этапа исследований свидетельствуют о необходимости увеличения и более равномерного распределения по регионам средств бюджетной поддержки сельского хозяйства, изменения акцентов в их использовании, совершенствования стратегии и программ развития отрасли.       

Таблица 4

Производственная эффективность бюджетной поддержки сельского хозяйства РФ (все категории хозяйств, 2007 г.)

Группы субъектов РФ по поддержке сельского хозяйства в расчете на 1 га с.х. угодий, руб.

Количество субъектов РФ

В среднем по группе

 

В расчете на 1 га с.х. угодий

Достигнутый уровень в 2007 г. от

среднегодового за 1986-1990 гг., %

Бюджетные субсидии, руб.

Производство валовой продукции сельского хозяйства в действовавших ценах, руб.

Валовой сбор зерновых и зернобобовых культур, кг

Производство молока, кг

Реализовано на убой скота и птицы (в живой массе), кг

Валовой сбор зерновых и зернобобовых культур, кг

Производство молока, кг

Реализовано на убой скота и птицы (в живой массе), кг

1

до 300

16

228,5

6124,7

317,9

115,9

16,6

80,3

67,1

55,6

2

301-600

23

443,2

10981,6

455,5

148,8

29,3

70,2

50,5

56,8

3

601-900

13

759,6

19377,7

735,6

279,9

51,0

83,5

65,0

58,8

4

Свыше 900

18

1791,9

22339,5

545,5

332,3

73,0

99,5

62,4

83,3

Итого

70

540,0

11078,6

436,0

170,1

31,1

79,2

60,0

62,3

Таблица 5

Экономическая эффективность бюджетной поддержки сельскохозяйственных организаций РФ (2006 г.)

Группы субъектов РФ по доле сельхозорганизаций в производстве валовой продукции сельского хозяйства,  %

Количество субъектов РФ

В среднем по группе в расчете, руб.

на 1 га с.х. угодий

на 1 руб. бюджетных субсидий

Бюджетные субсидии, относимые на результаты хозяйственно-финансовой

деят-ти сельхозорганизаций

Прибыль до налогообложения по всей деятельности сельхозорганизаций

Сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) сельхозорганизаций

Прибыль до налогообложения по всей деятельности сельхозорганизаций, включая субсидии из бюджетов

Прибыль до налогообложения по всей деятельности сельхозорганизаций без субсидий из бюджетов

включая субсидии из бюджетов

без субсидий из бюджетов

растениеводства

животноводства

1

до 20

9

79,3

-21,0

-100,3

0,0

-6,2

-0,3

-1,3

2

21-30

12

149,7

127,8

-21,9

46,7

61,1

0,9

-0,1

3

31-40

18

217,7

234,8

17,0

68,6

115,1

1,1

0,1

4

41-50

25

298,2

309,1

10,8

77,9

167,3

1,0

0,0

5

свыше 50

8

452,2

1455,1

1002,9

712,3

826,0

3,2

2,2

Итого

72

258,1

370,5

112,4

137,3

200,8

1,4

0,4


6. Необходимость комплексной государственной и муниципальной поддержки аграрного сектора. В настоящее время относительно небольшая финансовая поддержка является почти единственным инструментом регулирования деятельности формирований аграрного сектора России со стороны государственных и местных органов власти. Эта ошибочная идеология, заложенная в основу управления отраслью - следствие суженного понимания роли государственных и местных органов власти в экономике. Данный вывод сделан на основе анализа передового зарубежного опыта, показывающего, что успехи аграрного сектора в развитых странах связаны именно с комплексным характером его поддержки.     

Учитывая российский и зарубежный опыт, а также итоги экспертных оценок в ходе исследования установлено, что создание приемлемых условий хозяйствования для формирований аграрного сектора предполагает выполнение государственными и местными органами власти весьма обширного перечня функций (табл. 6).   

Таблица 6

Функции государственного и муниципального управления в АПК

Функции

1

Лоббирование интересов отрасли

2

Разработка и реализация стратегии развития АПК

3

Разработка и реализация программ развития АПК

4

Регулирование ассортимента и объемов производства

5

Формирование межотраслевого баланса

6

Формирование внутриотраслевого баланса

7

Политическая и административная поддержка

8

Финансовая поддержка, страхование

9

Правовая поддержка

10

Информационная поддержка

11

Инновационная поддержка

12

Маркетинговая поддержка

13

Поддержка внешнеэкономической деятельности

14

Обеспечение доступа к ресурсам на приемлемых условиях

15

Обеспечение беспрепятственного доступа к рынкам сбыта

16

Обеспечение кадрами, создание условий для их закрепления на селе

17

Защита внутреннего рынка, развитие внутренней конкуренции

18

Поддержание равновесия на рынке (закупки, интервенции)

19

Защита прав собственности (в том числе мелких собственников)

20

Защита прав и свобод работника и среды его обитания (экологии)

21

Развитие аграрной науки, распространение лучших в мире технологий

22

Обеспечение отрасли элитными семенами и племенным поголовьем

23

Строительство и содержание дорогостоящих объектов инфраструктуры

24

Создание приемлемых и стабильных правил игры в отрасли

25

Контроль и обеспечение соблюдения принятых правил игры

Анализ показал, что основная масса перечисленных функций выполняется лишь частично. Это означает, что государственные и местные органы власти не выполняет в должной мере свои функции в области аграрной экономики, что является главной причиной продолжения кризиса в АПК России.

В соответствии в ФЗ №131 органы местного самоуправления обязаны способствовать развитию аграрного сектора. Это предполагает необходимость выполнения ими в той или иной мере подавляющего большинства перечисленных функций, прежде всего, таких как административная, финансовая, правовая, информационная, инновационная, маркетинговая и технологическая поддержка, защита прав собственности. Однако в основной массе обследованных нами сельских поселений и муниципальных районов перечисленные функции не выполняются должным образом. К примеру, опросы, проведенные в ходе исследования, показали, что повышению товарности личных подсобных хозяйств в Орловской и Нижегородской областях главным образом препятствуют проблемы, связанные с реализацией продукции, незнанием прогрессивных технологий ее производства, нехваткой техники.

Вместе с тем в отдельных муниципальных районах постепенно начинают понимать, что без реальной перестройки деятельности органов местного самоуправления с целью комплексной поддержки формирований аграрного сектора вывести отрасль из кризиса не удастся. В частности, в Новосильском районе Орловской области по инициативе районной и сельских администраций личным подсобным хозяйствам оказывается помощь в освоении эффективных технологий производства, что также положительно повлияло на укрепление подворий.

Судя по публикациям, в последнее время в восьми (12,9%) районах Алтайского края местные органы власти начали оказывать маркетинговую и другую помощь сельскохозяйственным товаропроизводителям, направленную на содействие в реализации продукции. Это способствовало заметному улучшению финансового положения формирований отрасли.

По мнению сельскохозяйственных товаропроизводителей диспаритет цен стал ключевым фактором, препятствующим выходу аграрного сектора России из кризиса. Изучая данную проблему, мы пришли к выводу о том, что диспаритет цен имеет двоякую природу, то есть, порожден не только нарушением межотраслевого, но и внутриотраслевого баланса. Восстановление первого входит преимущественно в компетенцию федеральных и региональных органов управления АПК.

Заметное снижение второго вполне под силу органам местного самоуправления. Для этого, как показал, в частности, опыт Германии и Франции, необходимо развивать кооперацию сельхозтоваропроизводителей в сфере сервисного обслуживания, а также переработки и реализации продукции. Благодаря именно давлению кооперативного сектора удалось оптимизировать отношения между производителями и переработчиками сельхозпродукции. К примеру, доля фермеров в розничной цене на молоко составляет около 60%, что в 2-3 раза больше, чем в России.

Анализ причин, тормозящих развитие кооперации в отрасли, свидетельствует, что главной из них является отсутствие атмосферы доверия в обществе из-за не обеспеченности гарантий соблюдения законов, в т.ч. недостаточной защищенности прав собственности в России. Как показали опросы, сельхозтоваропроизводители понимают необходимость и в большинстве своем готовы кооперироваться друг с другом при условии, если в роли организатора данного процесса выступят органы местной власти (районные или поселенческие).

В целом, можно констатировать, что в современной России возникла ситуация, при которой для развития аграрного сектора необходимо существенно активизировать взаимодействие органов местного самоуправления с сельскими предпринимателями.

Основную часть функций по управлению сельским хозяйством (табл. 6) целесообразно сосредоточить на уровне района (разумеется, не все они могут быть делегированы органам власти муниципального района и выполнятся ими в полной мере).

В поселениях же следует выполнять лишь относительно небольшой объем этих функций (табл. 7).

При определении перечисленных видов деятельности учитывались такие факторы, как чрезмерная ограниченность финансовых ресурсов органов местного самоуправления на селе, а также первоочередность потребностей производителей сельхозпродукции. В связи с этим перечень отмеченных функций практически полностью состоит из относительно малозатратных видов помощи для сельских предпринимателей.

В работе сделан вывод о необходимости комплексного подхода к управлению аграрным сектором на основе значительного расширения перечня функций, выполняемых с этой целью государственными и местными органами власти. Решение этой задачи предполагает внесение существенных корректировок в аграрную политику страны.

Таблица 7

Основные функции сельских администраций по поддержке

сельского хозяйства

Функции

1

Участие в разработке и реализации стратегии и программ развития сельского хозяйства

2

Административная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей (создание благоприятного климата для их деятельности)

3

Информационная поддержка (помощь в распространении информации, создание позитивного имиджа)

4

Правовая поддержка (в крупных поселениях)

5

Содействие в освоении новых технологий (путем налаживания контактов с научными и консультационными организациями)

6

Строительство и содержание объектов инфраструктуры общего характера

7

Предоставление в аренду муниципальных земель

8

Помощь в обеспечении доступности агропродовольственных рынков для местных производителей

9

Содействие в привлечении инвестиций

10

Помощь в защите прав собственности

11

Содействие в развитии кооперации

12

Содействие в оптимизации взаимоотношений с сервисными, перерабатывающими и торговыми предприятиями

13

Осуществление контроля деятельности (за соблюдением экологических, санитарных и других принятых требований)

14

Представление интересов в вышестоящих органах власти

15

Оказание прямой и косвенной финансовой поддержки (в небольших размерах)

7. Планирование и оценка деятельности органов местного самоуправления. К числу основных факторов, препятствующих эффективной работе органов местного самоуправления сельских поселений, относятся недостаточный уровень планирования и оценки их деятельности.

Изучение первой из указанных проблем показало, что в большинстве своем эффективность программ социально-экономического развития сельских поселений низка. Это связано не только с дефицитом ресурсов, но и с другими причинами: формат подобных программ недостаточно отвечает современным требованиям, в связи с чем нуждается в совершенствовании; часто эти программы не подкреплены необходимыми расчетами и иным научно-методическим обеспечением. Основные недостатки методических подходов, используемых при подготовке программ развития, заключаются в следующем:

- в программах не разрабатываются или формулируются недостаточно полно такие блоки, как «потребности сельского сообщества», «финансовая обеспеченность потребностей», «оценка местных ресурсов», «источники дополнительного финансирования», «внутренние резервы», «пути реализации внутренних резервов», «ожидаемые риски»; оценка выполнения программы»;

- при оценке местных ресурсов не проводится детальная инвентаризация объектов муниципальной собственности, исторического и природно-климатического потенциала территории, возрастного и квалификационного состава населения, возможностей более эффективного взаимодействия между собой хозяйствующих субъектов, в частности, на основе развития кооперации в сфере АПК;

- если и имеется в программе раздел «оценка выполнения программы», то он не содержит полноценный перечень конкретных показателей, которые можно рассчитать и проверить.

Учитывая эти недостатки в разработке и реализации программ социально-экономического развития сельских поселений, в работе даны предложения по совершенствованию планирования и организации деятельности органов местного самоуправления на селе.

В целях активизации работы муниципальных властей в 2007 году в закон №131-ФЗ включена статья 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления». Показатели оценки утверждены Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» № 607 от 28 апреля 2008 года. По своей сути, эта поправка направлена на дальнейшее сохранение централизации полномочий по управлению территориями. Данный вывод вытекает из следующих фактов: методика допускает высокую степень субъективизма при оценке; роль оценщика отведена администрации региона. Методика имеет и другие недостатки. В частности, в Указе № 607 ничего не сказано об оценке деятельности органов местной власти поселений (городских и сельских) и внутригородских территорий городов федерального значения.

С учетом указанных недостатков, в диссертации сформулированы принципы, на которых должна базироваться система оценки органов местного самоуправления. Основываясь на них, в ходе исследования разработана соответствующая методика, в которой показатели оценки вытекают из функций органов местной власти. Для наглядности эти показатели объединены в проблемные блоки (занятость, доходы, качество и доступность образования, качество и доступность медицинского обслуживания и т.д.). В отличие от официальной методики, в роли основного оценщика в ней выступает избиратель. Мерой оценки является степень выполнения плановых показателей и т.д.

Опросы муниципальных служащих разных уровней показали, что перечисленные меры по совершенствованию планирования и оценки деятельности органов местного самоуправления актуальны и могут быть успешно применены на практике.

В целом, экспертная оценка дает основание полагать, что реализация содержащихся в диссертации рекомендаций будет способствовать социально-экономическому развитию сельских территорий, гармонизации отношений между органами власти, бизнесом и населением, т.к. предлагаемые меры выгодны всем заинтересованным сторонам. При этом они не содержат существенных рисков, малозатратны, способны  дать отдачу в ближайшей, а не в отдаленной перспективе.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Российское село продолжительное время находится в глубоком социально-экономическом кризисе. Выход из него невозможен без демократизации общественно-экономических отношений и решения на этой основе двух фундаментальных проблем: формирования благоприятных условий для предпринимательской деятельности и дееспособного института местного самоуправления. Таким образом, создание полноценного института местной власти является одной из базовых предпосылок развития сельских территорий и России в целом.

2. Сложившиеся в экономической науке модели и теории местного самоуправления нуждаются в дальнейшем развитии, т.к. не во всех из них классификационным признаком является самостоятельность органов местной власти, некоторые теории дублируют друг друга, а названия теорий и соответствующих им моделей не совпадают. С целью устранения этих недостатков теории и модели целесообразно формулировать следующим образом: примата общины, примата государства, паритетная, общинно-государственная, государственно-общинная, общинно-хозяйственная, государственно-хозяйственная.

3. Понятийный аппарат и нормативно-правовая база в области местного самоуправления тоже нуждаются в развитии. Так, в законе №131-ФЗ при формулировании определения понятия «местное самоуправление» не затронута проблема собственных финансовых возможностей органов местной власти, без обеспечения которых невозможно создание дееспособного института местной власти. В Бюджетном кодексе РФ основная масса трансфертов необоснованно отнесена к собственным доходам местного бюджета, не предусмотрены общефедеральные «минимальные социальные стандарты», «бюджетная обеспеченность муниципального образования» и «минимальная бюджетная обеспеченность».

4. Эффективность местного самоуправления зависит от множества факторов. С учетом содержания и значимости их следует подразделять на базовые, экономические, организационные, структурно-функциональные, ресурсные и другие. Анализ этих факторов свидетельствует, что для повышения эффективности органов местной власти в России, прежде всего, необходимо обеспечить их самостоятельность на основе оптимизации экономических отношений между уровнями управления.

5. В своем развитии местное самоуправление в России прошло 17 этапов. Их изучение показывает, что каждый шаг в развитии местного самоуправления приводил к адекватному социально-экономическому развитию страны. Несмотря на это, в России не принимаются меры, направленные на реальное развитие местного самоуправления. Главный недостаток принятой ныне в России модели местного самоуправления обусловлен чрезмерной централизацией полномочий и ресурсов. Из-за этого в бюджетах большинства сельских поселений нет статей, направленных на развитие территорий, выполнение многих других функций. В результате, свыше 77% из них делегировали основную часть полномочий на уровень района.

6. Функции органов власти сельского поселения целесообразно определять, исходя из принципа «полной ответственности за все, что происходит на курируемой территории». Его учет предполагает формирование штата сельской администрации, исходя из необходимости выполнения всех местных функций. Такой подход требует увеличения количества работников сельской администрации за счет включения в ее штат новых специалистов.

7. В соответствии с законом №131-ФЗ районное звено власти отнесено к муниципальной системе. Однако объективных предпосылок для этого не существует, т.к. оно не обладает признаками местной власти. Это свидетельствует о необходимости принятия в России одноступенчатой системы местного самоуправления и отнесения районного звена к системе государственного управления.  Принятие в России двухуровневой системы местного самоуправления в некоторой мере вызвано отсутствием научно-обоснованных рекомендаций по разделению функций между системами власти. Для решения этой проблемы в работе предложен следующий критерий: за органами местного самоуправления закрепить решение вопросов жизнеобеспечения поселений, государственного управления – вопросов, общих для двух и более поселений.

8. Основной причиной недостаточной эффективности органов местного самоуправления на селе является слабость их экономической базы. Для ее укрепления целесообразно осуществить следующий комплекс мероприятий: довести долю доходов местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете страны до 20%, а долю собственных доходов местных бюджетов (формируемых за счет собственных источников) в их общих доходах – до 75%; повысить заинтересованность органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии сельских территорий (с этой целью рекомендуется строить экономические отношения между уровнями управления на принципах хозрасчета, распределяя налоговую массу, полученную на территории сельского поселения, в пропорции: поселение – 60%, муниципальный район – 20%, субъект РФ – 10% и федеральный центр – 10%; разделить муниципальные образования на 4 категории, привязав к ним заработную плату муниципальных служащих); выравнивание бюджетной обеспеченности сельских поселений осуществлять сначала на уровне муниципального района, и лишь в случае необходимости подключать к данному процессу региональное звено.  

9. Принятая в России конструкция системы местного самоуправления имеет недостатки, для устранения которых целесообразно: уточнить действующую муниципальную структуру (путем отнесения к муниципальным образованиям лишь низовых административно-территориальных единиц: сел, малых городов и городских районов в крупных городах, классифицировав их соответственно как сельские поселения, городские поселения и внутригородские поселения); сформировать структуру районной администрации на базе таких четырех проблемно-целевых блоков, как «развитие экономики», «развитие социальной сферы», «развитие личности» и «защита личности»; создать целостную систему местного самоуправления, охватывающую все уровни управления и включающую, наряду с другими органами, федеральное министерство по вопросам местного самоуправления. 

10. Укрепление экономики аграрного сектора является важным условием развития сельских территорий. Решение этой задачи возможно лишь при оказании отрасли комплексной помощи со стороны государственных и местных органов власти на основе существенного расширения перечня их функций по управлению АПК, включив в него административную, правовую, инновационную, маркетинговую и иные виды поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. Для выполнения этих и других функций по социально-экономическому развитию сельских территорий необходима активизация взаимодействия органов местного самоуправления с предпринимателями.

11. Бюджетная помощь, оказываемая в России аграрному сектору, крайне незначительна, однако и она используется недостаточно эффективно: во многих регионах до 70% субсидий направляется на содержание органов управления отраслью; финансовые средства, получаемые непосредственно сельскохозяйственными формированиями, почти полностью расходуются на приобретение материальных ресурсов; обеспечению же отрасли конкурентоспособными кадрами и сотрудничеству с наукой не уделяется должного внимания, что препятствует распространению новых технологий, росту производительности труда, продуктивности и других показателей; неоправданно снижается роль сельскохозяйственных организаций в производстве сельхозпродукции. Все это ведет к уменьшению экономической эффективности бюджетных субсидий, выделяемых для отрасли, что необходимо учитывать государственным и местным органам власти в своей деятельности по разработке стратегии и программ социально-экономического развития сельских территорий.

12. Эффективность деятельности органов местного самоуправления в значительной мере зависит от систематической объективной оценки их деятельности. Предназначенная для этого официальная методика не способна дать желаемого результата, т.к. имеет ряд существенных недостатков: сложна; предполагает оценку работы лишь органов самоуправления муниципальных районов и городских округов; роль оценщика отводит региональной администрации, а не населению и т.д. Учитывая это, в ходе исследования разработана методика оценки органов власти сельских поселений, позволяющая более объективно судить об их вкладе в развитие сельских территорий. В методике показатели оценки сформированы на базе функций органов самоуправления поселений, а роль оценщика отведена избирателю.

 

 

 

 

 

СПИСОК ОСНОВНЫХ ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии, разделы в книгах, брошюры

  1. Адукова А.Н. Местное самоуправление на селе: организационно-экономические аспекты. монография. - М.: НИПКЦ Восход-А, 2008. – 17,0 п.л.
  2. Адуков Р.Х., Адукова А.Н., Баклаженко Г.А  и др. Рекомендации по развитию местного самоуправления на селе. - М.: НИПКЦ Восход-А, 2008. – 5,4/3,7 п.л. авт.
  3. Кредитная потребительская кооперация на селе (на примере Орловской области) / Методическое пособие - М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2005. - 20,0/1,0 п.л. авт.
  4. Адуков Р.Х., Баклаженко Г.А., Адукова А.Н. и др. Рекомендации по совершенствованию местного самоуправления на селе - М.: ООП ФГУП «ВО Минсельхоза России», 2005. - 4,6/2,5 п.л. авт.
  5. Кредитная потребительская кооперация на селе /Под ред. Строева Е.С. - Орел, Изд. Дом «Орлик», 2004. - 25,5/1,5 п.л. авт.
  6. Сидорова К.Т., Адукова А.Н.  Территориальная организация населения: реферативный курс – М.: Академ. изд-во МЭГУ, 2004. - 2,5/1,0 п.л. авт.
  7. Система ведения агропромышленного производства Орловской области (организационно-экономический механизм) /Коллективная монография под ред. Милосердова В.В. – М: Агропрогресс, 2001. - 14,5 /0,7 п.л. авт.
  8. Кооперация крестьянских хозяйств: проблемы, решения, опыт /Коллективная монография под ред. Кудряшова В.И. - М: Агропрогресс, 2000. - 12,5/ 0,6 п.л. авт.
  9. Адукова А.Н. Личные подсобные хозяйства: социально-экономическая роль и перспективы. Монография. - М.:НИКПЦ «Восход», 1999. - 9,5 п.л.
  10. Аграрная реформа в районе / Коллективная монография под ред. Панковой К.И. - М., ВНИЭТУСХ, гуп агропрогресс,1998. -  30,75/ 2,0 п.л. авт.

Публикации в научных журналах, рекомендуемых

ВАК России на соискание ученой степени доктора экономических наук

  1. Адукова А.Н. Организационные  и экономические принципы формирования системы местного самоуправления на селе //Региональная экономика: теория и практика, №2 (95), 2009. – 1,0 п.л.
  2. Адукова А.Н., Леонова Т.А. Методология укрепления финансовой базы местного самоуправления на селе //Вестник университета (Государственный университет управления), №  16(26), 2008. – 0,7/0,6 п.л. авт.
  3. Адукова А.Н. Муниципальная составляющая в развитии апк и сельских территорий //Вестник университета (Государственный университет управления), № 13(23), 2008. – 0,7 п.л.
  4. Адукова А.Н. формирование межбюджетных отношений на принципах территориального хозрасчета //Российское предпринимательство, №9 (2), 2008. – 0,5 п.л.
  5. Адукова А.Н. Дееспособное местное самоуправление - основа  развития сельских территорий //Вестник университета (Государственный университет управления), № 8(18), 2008. – 0,6 п.л.
  6. Миндрин А.С., Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Местное самоуправление на селе: состояние, проблемы и пути развития //Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий, № 9, 2007. - 0,7/0,4 п.л. авт.
  7. Адукова А.Н. Повышать эффективность работы органов местного самоуправления //Экономика сельского хозяйства, № 1, 2006. – 0,4 п.л.
  8. Адукова А.Н. Совершенствовать самоуправление // АПК: экономика, управление, № 7 2005.- 0,6 п.л.
  9. Адуков Р.Х., Адукова А.Н., Организационные аспекты развития местного самоуправления на селе // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий №1, 2005. - 0,7/0,4 п.л. авт.
  10. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Кадровые сертификаты для сельской экономики России //Экономика сельского хозяйства, № 1, 2003. - 0,4 / 0,2 п.л. авт.

Статьи, опубликованные в журналах, сборниках научных трудов

и материалах научно-практических конференций

    • Адукова А.Н., Хатунцова Т.С. Роль кадрового обеспечения органов местного самоуправления и  организации их деятельности в развитии сельских территорий /Материалы Международной научно-практической конференции «Кадровое обеспечение устойчивого развития сельских территорий и задачи по реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012гг.». М.: рако, 2009. - 0,5/0,4 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Инновационное развитие муниципальных образований /Материалы Международной научно-практической конференции «Роль инноваций в развитии агропромышленного комплекса». М.: ВИАПИ, 2008. – 0,3 п.л.
    • Адукова А.Н. Теории, модели и тенденции развития местного самоуправления /вестник национального института бизнеса, вып.7, 2008. – 1,3 п.л.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. история развития и уроки местного самоуправления в России /научные труды Академии кадровой и социальной политики апк, рако, вып. 10, 2008. - 1,2/0,9 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Мифы и реальные препятствия развития местного самоуправления /вестник национального института бизнеса, вып.6, 2008. – 1,0 п.л.
    • Адукова А.Н. Роль органов местной власти в развитии АПК: от Чаянова А.В. до наших дней /Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции «Наследие А.В. Чаянова и будущее АПК России», 2008. - 1,1 п.л.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Налоговая политика в аграрном секторе: состояние и пути совершенствования /Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции «Наследие А.В. Чаянова и будущее АПК России», 2008. - 1,2/0,6 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Содействие местной власти развитию личных подсобных хозяйств в рамках ПНП «Развитие АПК» Развитие ЛПХ: устойчивость, интеграция, стратегия. Материалы заседания «круглого стола» ВНИЭТУСХ, 16-17 января 2007 г. – М.: Восход – А. 2007.- 0,3 п.л.
    • Адукова А.Н. Необходимость совершенствования нормативно-правовой базы устойчивого развития сельских территорий /Материалы международной научно-практической конференции «Региональные аспекты развития агропромышленного комплекса в Южном федеральном округе (опыт, проблемы и перспективы реализации национального проекта)», Ростов н/Д, 2007. – 0,3 п.л.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе  //Местное самоуправление в Российской Федерации, № 7 2007. - 0,7/0,4 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Оценка и пути развития правовой базы местного самоуправления /Материалы Международной научно-практической конференции «Многофункциональность сельского хозяйства и устойчивое развитие сельских территорий». М.: ВИАПИ, 2007. – 0,3 п.л.
    • Адукова А.Н., Леонова Т.А. Индикативное планирование как способ регулирования социально-экономического развития территорий /Материалы международной научно-практической конференции «Модели индикативного планирования социально-экономического развития сельских территорий», - Ростов н/Д: ВНИИЭиН, 2006 – 0,4/0,3 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Роль органов местного самоуправления в реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» //Закономерности трансформации аграрных отношений и проблемы реформирования агропромышленного комплекса: материалы научных чтений, посвященных первому директору ИАгП РАН В.Б. Островскому (Островские чтения 2006) – Саратов: ИАгП РАН, - 2006. – 0,6 п.л.
    • Адукова А.Н., Леонова Т.А. Актуальные вопросы формирования доходной базы местного самоуправления в сельских поселениях /Материалы  Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление на селе: опыт, проблемы, решения». Москва, 2006. – 0,6/0,3 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Роль кадрового потенциала местной власти в эффективности местного самоуправления на селе /Материалы  Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление на селе: опыт, проблемы, решения». Москва, 2006. – 0,7 п.л.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Реформа районного звена управления Устойчивое развитие агропродовольственного сектора как важнейший фактор социально-экономической стабильности России: Материалы Второго Всероссийского конгресса экономистов-аграрников, 13-14 февраля 2006 г., Москва. – ч. 2.- М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2006. - 0,7/0,4 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Зарубежный опыт местного самоуправления //Научные труды «Экономика АПК: проблемы и решения», т.3. – М.: Восход-А, 2005. - 0,6 п.л.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Не зная броду… //Сельская жизнь, 2005, № 41. - 0,6/0,3 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Повышение эффективности работы органов местного самоуправления / Материалы Международной научно-практической конференции «Государственное регулирование сельского хозяйства: концепции, механизмы, эффективность». М.: ВИАПИ, 2005. - 0,3 п.л. авт.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. С муниципалами пора поделиться //Сельская жизнь, 2005, № 62.- 0,6/0,3 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Необходимость укрепления экономической базы органов местного самоуправления /Материалы Международной научно-практической конференции «Эколого-технологическая, правовая и социально-экономическая политика в сельском хозяйстве: история и современность», - Оренбург, 2005 – 0,7 п.л.
    • Адукова А.Н. Нормативно-правовая база устойчивого сельского развития //Известия ОГАУ 2005, 3(7) – 0,6 п.л.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Будущее России зависит от развития местного самоуправления /Материалы Специальной Московской сессии  1Х Конгресса Европейской ас­социации сельскохозяйственных экономистов «Будущее сельской Европы в глобальной системе агропродовольствия», - М., 2005. - 1,2/0,6 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Роль местного самоуправления в развитии предпринимательства на селе Материалы научно-практической конференции «Развитие предпринимательства на селе: региональный аспект», ПГСХА, 2005. - 0,4 п.л.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Повышение роли районной администрации в развитии предпринимательства /Материалы научно-практической конференции «Развитие предпринимательства на селе: региональный аспект», ПГСХА, 2005. - 0,6/0,3 п.л. авт.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Будущее России зависит от развития местного самоуправления //Бюллетень аналитического центра агропродовольственной экономики Института экономики переходного периода №3 (25) 2005. - 1,2/0,6 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Этапы развития местного самоуправления в России /Материалы Международной научно-практической конференции «Сельская бедность: причины и пути преодоления. М.: ВИАПИ – 2004 - 0,3 п.л.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Местное самоуправление на селе: актуальность,  состояние, перспективы развития /Материалы  научно-практической конференции «Организационно-экономический механизм государственной поддержки сельского хозяйства», М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2004. - 1,2 / 0,6 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Совершенствование местного самоуправления как фактор устойчивого развития сельской местности /Материалы международной научно-практической конференции «Институциональные условия развития сельского хозяйства России: эволюция социально-экономической функции и рыночной структуры», г. Ростов-на-Дону, 2004 г. - 0,3 п.л.
    • Адукова А.Н. Занятость в личных подсобных хозяйствах населения /Материалы Всероссийской  научно-практической конференции конференции Экономические основы, возможности и направления развития личного подсобного хозяйства, М.: ГНУ ВНИЭТУСХ, 2004 - 0,5 п.л.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Кадровые сертификаты для села /Материалы международной научно-практической конференции Независимого научного общества России. М., МСХА, 2002. - 0,4 / 0,2 п.л.  авт.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Продовольственная карта России как основа совершенствования планирования развития АПК и природопользования  /Материалы международной научно-практической конференции «Власть, бизнес и крестьянство: механизмы эффективного взаимодействия», М., Энциклопедия  российских деревень, 2002. - 0,4 / 0,2 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Социально-экономическое развитие сельской территории / Материалы международной научно-практической конференции «Устойчивое развитие сельской местности: концепции и механизмы», М., 2001. - 0,4 п.л.
    • Адукова А.Н. оценка эффективности ЛПХ /Материалы международной научно-практической конференции «Рыночная трансформация сельского хозяйства: десятилетний опыт и перспективы», М., Энциклопедия  российских деревень, 2000. - 0,4 п.л.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Социально-экономические проблемы российского села /Материалы Международной научно-практической конференции «Стабилизация аграрного сектора России». СПб-Пушкин, 1999. - 0,7 / 0,3 п.л. авт.
    • Адукова А.Н. Проблемы развития ЛПХ в переходный период /Аграрная экономическая наука на рубеже веков. Материалы Международной научно-практической конференции. – М.: Энциклопедия российских деревень. 1999. - 0,3 п.л.
    • Адукова А.Н. Развитие личных подсобных хозяйств в современных условиях. Депонированная рукопись. Вып. 4.1 БД ВНИИТЭИагропром, 1999 № 92-ВС-99 - 8,4 п.л.
    • Адукова А.Н. Становление взаимоотношений между сельхозпредприятиями и ЛПХ в условиях многоукладности /Материалы научно-практической конференции. ТИПК, г. Тюмень 1999 – 0,3 п.л.
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Недостатки аграрной реформы в России /Сборник научных трудов «Экономические проблемы агропромышленного комплекса в условиях реформирования». – Смоленск: 1998. -   0,7 / 0,3 п.л. авт.
    • Кудряшов В.И., Адукова А.Н. Развитие форм обслуживания личных подсобных хозяйств населения (опыт, проблемы) /Сб. материалов научно-практической конференции, М., ВНИЭТУСХ, 1998 - 0,8 / 0,4
    • Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Воспроизводство основных фондов как фактор формирования налоговой политики в сельском хозяйстве  /Материалы научно-практической конференции «Проблемы совершенствования хозяйственного механизма в системе АПК». М., 1990, ч. 1 - 0,3 / 0,2  п.л. авт.
     





© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.