Гармонизация налоговых отношений в федеративном государстве

Работа выполнена на кафедре «Налоги и налогообложение» в федеральном

государственном           образовательном           бюджетном           учреждении           высшего

профессионального     образования     «Финансовый     университет     при     Правительстве Российской Федерации» (Финансовый университет)

Официальные оппоненты:            доктор экономических наук

Горский Игорь Васильевич

доктор экономических наук, профессор Лыкова Людмила Никитична

доктор экономических наук, профессор Сабитова Надия Михайловна

Ведущая организация:                  ГОУ ВПО «Московский государственный университет

экономики, статистики и информатики» (МЭСИ)

Защита состоится 21 апреля 2011 года в 10:00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 505.001.02 при ФГОБУВПО «Финансовый уни­верситет при Правительстве Российской Федерации» по адресу: 125993, г. Москва, Ленин­градский проспект, д. 55, ауд. 213.

С диссертацией можно ознакомиться в диссертационном зале Библиотечно-информационного комплекса ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» по адресу: 125993, Москва, Ленинградский проспект, д. 49, комн. 203.

Автореферат разослан «___ »_______ 2011 года и размещен на официальном сайте

Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федера­ции: http ://vak. ed.gov.ru.

Ученый секретарь совета Д 505.001.02,

кандидат экономических наук, доцент                                                           Е.Е. Смирнова

2

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Проблема взаимодействия федерального центра и российских регионов по поводу разграничения налоговых полномочий и формирова­ния доходов их бюджетов является одной из ключевых для обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.

В федеративном государстве конституционно закреплены самостоятельные уровни власти, наделенные определенными полномочиями и ответственностью. Для эффектив­ной реализации своих функций они должны не просто обладать необходимыми и доста­точными ресурсами, но и иметь возможность воздействовать на величину источников доходной базы своих бюджетов.

В связи с тем, что налоговые методы формирования доходов бюджетов имеют пер­востепенное значение по сравнению с неналоговыми, то на первый план выходят задачи расширения налоговой базы как источника пополнения бюджетов различных уровней власти. В настоящее время региональные и местные органы власти не имеют достаточ­ных полномочий в принятии решений по вопросам налогового регулирования деятель­ности экономических агентов и привлечения инвесторов, следовательно, возможности их влияния на налоговые источники пополнения бюджетов ограничены. Вовлечение на­логоплательщиков в решение вопросов общегосударственного и территориального зна­чения для оптимального обеспечения общественными благами невозможно без создания механизма обеспечения подотчетности и ответственности органов публичной власти перед своими избирателями за результаты экономической деятельности на подведомст­венной им территории.

Политика перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами публично-правовых образований не создает на субфедеральном и местном уровнях стимулов к ук­реплению доходной базы бюджетов за счет расширения налоговых источников. Суще­ствующие формы и методы перераспределения бюджетных средств с элементами иерархического торга за дотации из вышестоящего бюджета ведут к финансовому иж­дивенчеству и снижению ответственности региональных и муниципальных органов вла­сти перед своими налогоплательщиками и создают препятствия для проведения рацио­нальной и справедливой политики перераспределения финансовых ресурсов между уровнями власти. Принятое в настоящее время разграничение налоговых полномочий и распределение налогов между публично-правовыми образованиями не только не спо­собствует выравниванию экономического неравенства территорий, но и усиливает ре­гиональные диспропорции. Не случайно задача расширения налоговой автономии ре­гиональных органов власти и органов местного самоуправления была сформулирована в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 гг.».

Для достижения справедливости при перераспределении финансовых ресурсов меж­ду публично-правовыми образованиями налоговыми методами необходимо разработать механизмы, позволяющие обеспечить гармоничное сочетание их налоговых интересов.

На субфедеральном и местном уровнях необходимо побудить интерес представите­лей региональных органов власти и органов местного самоуправления к увеличению на­логовых доходов своих бюджетов путем привлечения инвесторов на подведомственные

з

им территории за счет создания благоприятных условий налогообложения. За годы ре­форм, предполагающих переход к рыночной экономике, на микроуровне у экономиче­ских агентов уже сформировались навыки предпринимательской инициативы, зарабаты­вания средств в условиях конкуренции. В то же время, из-за высокой централизации на­логовых полномочий и доходов на федеральном уровне, широко разветвленной систе­мы межбюджетных трансфертов, небольшого количества региональных и местных на­логов отсутствуют условия для возникновения на мезоуровне конкуренции за привлече­ние мобильных факторов производства на соответствующие территории.

Сверхцентрализация налоговых полномочий, преобладание федеральных налогов при одновременно незначительной роли региональных и местных налогов в формирова­нии бюджетов территорий и неразвитость институциональной среды для расширения налоговой автономии регионов является следствием сложившейся в России системы управления налоговой и бюджетной системами. Это сказывается на состоянии федера­тивных отношений и обусловливает трудности практической реализации симметричной модели федерализма.

С учетом вышеизложенного, встает проблема гармонизации налоговых отноше­ний между представителями определенного уровня власти и налогоплательщика­ми, а также налоговых отношений между публично-правовыми образованиями в федеративном государстве, что и определяет актуальность темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Для отечественной экономической науки ис­следование проблемы гармонизации налоговых отношений между публично-правовыми образованиями через развитие налогового федерализма является новым направлением.

Возможности влияния государства на распределение и перераспределение финансо­вых ресурсов исследованы в рамках экономики общественного (публичного) сектора за­рубежными и отечественными учеными Э. Аткинсоном, Дж. Стиглицем, Р. Масгрейвом, Л.И. Якобсоном и др. Моделирование взаимодействия государства и его представителей с экономическими агентами по поводу распределения и перераспределения обществен­ных благ проделано в работах таких зарубежных и отечественных ученых, как А.А. Ау-зан, И. Бентам, Дж. Бреннан, Т. Гоббс, К. Джини, Г.Б. Клейнер, Дж. Локк, P.M. Нуреев, Д. Норт, А.Н. Олейник, Дж. Ролз, Д.Е. Сорокин, В. Оутс и др. В настоящей работе упор делается на необходимости соблюдения налоговой справедливости, описанию критери­ев которой в финансовой науке посвящены работы А. Вагнера, К. Викселя, Ф. Ноймар-ка, Д. Рикардо, А.Смита, Н. И. Тургенева, И.И. Янжула и др. Проведенный анализ работ вышеупомянутых авторов показал, что справедливость не рассматривается ими как ос­новополагающий критерий при перераспределении государственных и муниципальных финансов в процессе создания общественных благ.

Значительный вклад в развитие теории федерализма, субфедерального администра­тивного регулирования внесли отечественные и зарубежные ученые Е.М. Бухвальд, Дж. Бьюкеннен, С.Д. Валентей, А.Г. Гранберг, Е.В. Журавская, Е. А. Коломак, Я. Корнай, И. Попитц и др. В то же время, в их трудах не уделено внимания налоговым аспектам раз­вития федерализма.

Проблемам развития теоретических основ конкурентоспособности, формирования и развития конкурентных преимуществ фирм, отраслей, национальных экономик, факто-

4

ров конкурентоспособности применительно к хозяйственной практике, взаимосвязи и соотношения конкурентного рыночного и государственного регулирования экономики, конкурентоспособности регионов посвящены исследования Г. Л. Азоева, Н.В. Зубаревич, Л. фон Мизеса, Ф. Найта, М. Портера, Л.А. Сахаровой, Е.И. Тихомировой, А.П. Челен-кова, А.Ю. Юданова и др. Однако в их работах проблемы повышения конкурентоспо­собности не рассматриваются во взаимосвязи с налоговыми конкурентными преимуще­ствами территорий.

Разработкой основных подходов к решению вопроса о распределении налоговых полномочий и налоговых доходов между федерацией и её субъектами в условиях нало­говой конкуренции в финансовой науке начали активно заниматься с середины прошло­го века, в частности, следует отметить работы Ш. Тибу, а также работы Д. Брюммер-хоффа, A.M. Либмана, А.В. Семёнова. К примеру, работа А.В. Семёнова посвящена та­кому явлению, как межрегиональный экспорт налогов, означающий перемещение нало­гового бремени за пределы одной территории и уплату налогов в бюджет другой терри­тории, причиной которого является дифференциация доли косвенных налогов в цене продукции и межрегиональной торговли, обусловленной отраслевой специализацией российских регионов.

За рубежом основное внимание уделяется проблемам межстрановой налоговой кон­куренции, им посвящены работы Э. Аткинсона, А. Ауербаха, Д. Митчелла, К. Хассета, Э. Энгена и др. Проблема повышения эффективности финансовых трансфертов, предос­тавляемых из вышестоящих бюджетов нижестоящим, рассматривается во взаимосвязи с налогообложением, воздействующим на пространственные экстерналии, в работах М. Кётенбюргера, Я. Корнай, Р. Плахты. Подробный сравнительный анализ зарубежных методологических подходов показал, что, несмотря на новизну в изучении и оценке на­логовых конкурентных преимуществ территорий большинству из этих разработок при­сущ ряд методологических упущений: либо в области научной обоснованности критери­ев оценки, либо в отсутствии конкретных расчетов.

Разрабатываемая концепция гармонизации налоговых отношений в России опирает­ся на накопленный научный потенциал в области теоретических и практических основ налогообложения и налоговой политики, совершенствования налоговой системы, нало­гового планирования и администрирования, укрепления доходной базы бюджетов, кото­рый содержится в работах Л.М. Архипцевой, А.А. Астахова, СВ. Барулина, Е.С. Выл-ковой, Л.П. Голубевой, Л.И. Гончаренко, И.В. Горского, А.З. Дадашева, Е.А. Ермаковой, В.А. Кашина, В.А. Красницкого, В.В. Курочкина, Л.Н. Лыковой, Д.С. Львова, Н.И. Ма-лис, Н.П. Мельниковой, К.В. Новоселова, Л.П. Окуневой, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, А.Б. Паскачева, С.Г. Пепеляева, И.А. Перонко, Р.А. Саакяна, Д.А. Смирнова, Е.Е. Смир­новой, Н.Н. Тютюрюкова, Л.К. Чемерицкого, Д.Г. Черника, Е.Б. Шуваловой, Т.Ф. Ют-киной и др. Исследование базируется на глубоком и всестороннем анализе важнейших составных частей финансовой системы, централизованных и децентрализованных фи­нансов, бюджетной системы, бюджетного устройства России, межбюджетных отноше­ний, бюджетного и налогового федерализма, финансового и бюджетного планирования, финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления, проделанном в работах таких ученых, как Л.И. Абалкин, Д.А. Аллахвердян, B.C. Бард, О.Г. Бежаев,

5

A.M. Бирман, Д.Д. Бутаков, А.Г. Грязнова, А.Г. Зверев, В.Г. Князев, Е.В. Коломин, Г.В. Курляндская, Г.Н. Куцури, Ю.И. Любимцев, A.M. Ляндо, И.А. Майбуров, Е.В. Маркина, Г.Б. Поляк, Н.Н. Ровинский, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Н.М. Сабитова, СП. Сазонов, С.Г. Синельников, М.А. Федотова и др. Особенностью научных концепций в области совершенствования методологии, методики и практики формирования доходов региональных и местных бюджетов является то, что вопросы взаимоотношений феде­рального центра с территориями рассматриваются вне связи с проблемами соотношения налоговых интересов публично-правовых образований в ходе перераспределения фи­нансовых средств между соответствующими звеньями бюджетной системы.

Основными принципами государственной политики регионального развития, преду­смотренными в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Россий­ской Федерации, являются «скоординированность принятия на федеральном, регио­нальном и местном уровнях мер по ... формированию центров опережающего экономи­ческого роста с учетом конкурентных преимуществ каждого региона; развитие инфра­структурной обеспеченности территорий и создание условий для повышения конкурен­тоспособности экономики регионов» . Вместе с тем, теоретико-методологические во­просы формирования и укрепления доходной базы региональных и местных бюджетов путем усиления стимулов и повышения ответственности региональных органов власти и органов местного самоуправления за счет усиления горизонтальной налоговой конку­ренции между территориями не прошли практическую апробацию в деятельности госу­дарственных органов управления налоговой и бюджетной системами.

Научный интерес к исследуемой проблеме вызвало то обстоятельство, что при раз­граничении налоговых полномочий и распределении налоговых доходов между бюдже­тами соответствующих уровней власти не принимается во внимание проблема гармони­зации интересов публично-правовых образований как по вертикали, так и по горизонта­ли.

Это позволяет сформулировать научную проблему о целесообразности учета нало­говой конкурентоспособности территорий при формировании налоговых доходов их бюджетов, что способствует проведению справедливой политики перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетов, оптимальному обеспечению общест­венными благами, препятствует формированию иждивенческих настроений у предста­вителей региональных органов власти и органов местного самоуправления.

Основная научная гипотеза исследования состоит в том, что в федеративном госу­дарстве, где каждый уровень власти, согласно Конституции, наделен определенной са­мостоятельностью, для сохранения единства страны, особенно в условиях наметившейся из-за кризиса тенденции к сокращению финансовых ресурсов, существует объективная потребность в трансформации патерналистской модели перераспределения финансовых ресурсов между публично-правовыми образованиями в соревновательную, основанную на усилении налоговой конкурентоспособности территорий, препятствующую их фи­нансовому иждивенчеству.

1 Раздел VII. 1 Распоряжения Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Доступ из справ.-правовой системы «Консу льтантП лю с».

6

Цель и задачи исследования. Цель исследования: на основе системного анализа разработать в соответствии с действующей Конституцией РФ концепцию гармонизации налоговых отношений в федеративном государстве, способствующей усилению налого­вой составляющей при формировании доходов бюджетов территорий и повышению от­ветственности субъектов публично-правовых образований перед налогоплательщиками за результаты перераспределения финансовых ресурсов.

Достижение поставленной цели должно способствовать созданию «оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития налогового потенциала субъектов Российской Феде­рации и муниципальных образований и снижению уровня их дотационное™» .

Цель исследования предопределила необходимость решения следующих основных групп логически взаимосвязанных системных задач, каждая из которых потребовала решения блока соподчиненных задач:

Первая группа системных задач — исследовать эволюцию налоговых теорий и выявить устойчивые тенденции и закономерности развития налоговых отношений в федеративном государстве:

1. проанализировать эволюцию взаимосвязей налоговых интересов и налоговых теорий и обосновать преимущества применения модели институциональной экономики для исследования развития налоговых отношений;
2. раскрыть сущность налоговых отношений между уровнями власти, обладающими бюджетами, в условиях децентрализованного управления финансовыми ресурсами;
3. обосновать с позиций институциональной экономики справедливость как критерий для перераспределения финансовых ресурсов в процессе создания общественных благ;

•    раскрыть   содержание   налоговой   конкуренции,   возникающей   между   публично-

правовыми образованиями за расширение контроля над частью налоговой базы,

формируемой на определенной территории, или за привлечение налогоплательщика

на свою территорию, как новой институциональной нормы налоговых отношений.

Вторая группа системных задач - разработать и обосновать методологию гар­

монизации налоговых отношений, базирующуюся на развитии налогового федера­

лизма, способного обеспечить справедливое перераспределение финансовых ресур­

сов между уровнями власти:

1. определить содержание, цель и инструменты гармонизации налоговых отношений в условиях федерализма;
2. проанализировать научную теорию финансов федеративного государства с тем, что­бы раскрыть специфику налогового федерализма и подготовить почву для дальней­шего теоретического анализа;
3. сформулировать положения концепции налогового федерализма, обосновать его принципы;
4. проанализировать особенности формирования моделей налогового федерализма в условиях налоговой конкуренции для того, чтобы обосновать теоретические предпо-

2 Цит. из: Постановления СФ ФС РФ от 26.11.2008 № 443-СФ «О бюджетной стратегии на период до 2023 года». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7

сылки реализации российской модели федерализма;

•    проанализировать зарубежные методики выравнивания финансовых различий в

уровне экономического развития субъектов федерации посредством налогов в феде­

ративных государствах.

Третья группа системных задач — обосновать необходимость нахождения ба­ланса налоговых интересов всех уровней власти с тем, чтобы обеспечить справед­ливое перераспределение публичных финансовых ресурсов:

1. выявить проблемы разграничения налоговых полномочий между публично-правовыми образованиями, которые являются первостепенными по своему значению для федеративного государства;
2. показать роль налогов в формировании доходов бюджетов субъектов Федерации как результат взаимодействия федерального центра и российских регионов, для выявле­ния тенденций в сфере формирования их бюджетов и обоснования мер, необходимых для развития налогового федерализма;
3. с учетом реформы местного самоуправления, внесшей существенные изменения в систему межбюджетных отношений, показать преимущества налоговых источников пополнения местных бюджетов по сравнению с безвозмездными поступлениями. Четвертая группа системных задач — обосновать необходимость повышения

налоговой конкурентоспособности регионов как условия гармонизации налоговых отношений:

1. оценить налоговую составляющую факторов, влияющих на конкурентные преиму­щества регионов;
2. проанализировать налоги Российской Федерации для оценки правомерности их отне­сения к бюджетам соответствующих уровней власти и обоснования целесообразно­сти расширения налоговых полномочий региональных органов власти и органов ме­стного самоуправления;
3. охарактеризовать масштаб институциональных преобразований на мезоуровне за счет налогового стимулирования формирования «точек роста» на специально выде­ленных территориях России, в частности, в особых экономических зонах.

Пятая группа системных задач — разработать предложения по реализации ин­ституциональных эффектов концепции гармонизации налоговых отношений в экономике Российской Федерации:

1. выявить и обосновать институциональные эффекты гармонизации налоговых отно­шений в России и за рубежом;
2. разработать рекомендации по совершенствованию характера взаимоотношений нало­гоплательщиков и субъектов публично-правовых образований по поводу формиро­вания доходов бюджетов за счет управления налоговым риском с целью укрепления доходной базы бюджетов;
3. научно обосновать возможность расширения налоговой автономии региональных ор­ганов власти и органов местного самоуправления;
4. доказать необходимость формирования института финансовой эквализации, предло­жить её методологию и методику. Под финансовой эквализацией понимается много­параметрическая оптимизация, нацеленная на нахождение оптимального соотноше-

8

ния (баланса) распределения налоговых доходов через механизм распределения на­логовой базы как по вертикали властных отношений, так и по горизонтали. Объектом исследования являются финансовые отношения, реализуемые в процессе взаимодействия центра с субъектами Федерации и территорий между собой по поводу разработки, согласования и координации мероприятий в области распределения налого­вой базы, создаваемой на определенной территории.

Предметом исследования является гармонизация налоговых отношений в Россий­ской Федерации, основанная на развитии налогового федерализма за счет усиления на­логовой конкуренции и формирования института финансовой эквализации.

Область исследования. Работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК Минобрнауки РФ 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.

Теоретической и методологической основой исследования являются фундамен­тальные труды российских и зарубежных ученых в области теории и методологии нало­гообложения, теории финансов, институциональной экономики, теоретических основ конкурентоспособности. В основу концепции гармонизации налоговых отношений по­ложено практическое преломление абстрактной теории общественного сектора в госу­дарственных финансах, бюджетном процессе, налоговой и бюджетной системах, систе­ме принятия коллективных решений в существующих демократических государствах.

При проведении научного исследования применялись следующие методы и подхо­ды: диалектический подход, системный подход, включающий в себя совокупность кон­статирующих и преобразующих методов, принципы исторического, логического и сис­темного анализа и синтеза, функциональный анализ, методы экономического анализа и статистических группировок, метод сравнения, различные финансово-расчетные мето­ды, в том числе метод экспертных оценок. Для практической реализации указанных ме­тодов в работе использовалось программное приложение «MS Excel ХР».

Информационная база исследования. Исследование базировалось на анализе дей­ствующей нормативно-правовой базы Российской Федерации, ФРГ и других стран по бюджету и налогообложению, материалах и официальных статистических данных Ми­нистерства финансов РФ и Федеральной налоговой службы РФ (в т.ч. данных об испол­нении доходов федерального бюджета и 83 бюджетов субъектов РФ), Федеральной службы государственной статистики, Министерства экономического развития РФ, Рос­сийского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты РФ, Министерства финансов Республики Татарстан, Министерства финансов Удмурт­ской Республики, Правительства Кировской обл., информации периодических изданий, а также ресурсов глобальной информационной сети Интернет. В исследовании исполь­зованы выводы и результаты исследовательского корпуса таких организаций, как Неза­висимый институт социальной политики, Институт экономики РАН, Институт экономи­ки переходного периода, Центр фискальной политики, Центральный экономико-математический институт РАН, Форум Федераций и др.

Обоснованность и достоверность полученных выводов и результатов основываются на использовании значительного числа исследований отечественных и зарубежных ав­торов, занимающихся проблемами совершенствования налоговых отношений в федера­тивном государстве, формирования налоговых доходов бюджетов бюджетной системы,

9

на данных официальной статистической отчетности, на комплексном исследовании в области поставленной проблемы и подтверждаются внедрением полученных результа­тов в научно-исследовательский и учебный процесс. Достоверность исследования обес­печивается адекватностью выбранной методологии поставленным задачам, наличием логических аргументов и доказательств, подтверждением теоретических положений фактическими данными с привлечением статистических материалов.

Научная новизна исследования заключается в развитии методологии гармониза­ции налоговых отношений в направлении совершенствования системы разграничения налоговых полномочий публично-правовых образований путем усиления налоговой конкуренции и формирования института финансовой эквализации.

В частности, разработаны:

1. теоретические положения о закономерностях развития налоговых отношений, осно­ванные на исследовании справедливости налоговых отношений, выявлении их институ­циональных признаков;
2. теоретические и методологические основы налоговой конкуренции как институцио­нальной нормы налоговых отношений, позволяющей обосновать теоретические предпо­сылки реализации налоговой автономии региональных органов власти и органов мест­ного самоуправления в федеративном государстве;
3. методология гармонизации налоговых отношений в федеративном государстве, наце­ленная на обеспечение паритета интересов различных уровней власти, возникающих в процессе разграничения налоговых полномочий и налоговой ответственности, для со­хранения устойчивости (единства и целостности) федеративной системы, а также на взаимное согласование интересов экономических агентов и представителей государст­венной и муниципальной власти, реализуемое через налогообложение экономических агентов;
4. концепция развития налогового федерализма, позволяющая выявить практические проблемы и обосновать теоретические предпосылки реализации принципа федерализма в налоговой системе Российской Федерации с учетом зарубежного опыта;
5. научное обоснование значимости налоговых методов формирования бюджетов терри­торий, по сравнению с трансфертными, и практические предложения по расширению налоговой автономии региональных органов власти и органов местного самоуправле­ния;
6. теоретическое обоснование развития механизма обеспечения налоговой конкуренто­способности регионов и определение условий его практической реализации;
7. модель разграничения налогов между уровнями бюджетов, а также распределения полномочий субъектов власти по управлению элементами налогообложения, необходи­мая для выравнивания предельной полезности дохода на межрегиональном уровне;
8. предложения по реализации институциональных эффектов гармонизации налоговых отношений для экономики Российской Федерации путем расширения налоговой авто­номии региональных органов власти и органов местного самоуправления и совершенст­вования характера взаимоотношений налогоплательщиков и государства в лице публич­но-правовых образований в ходе мобилизации налогов в их бюджеты;

10

-   методология и методика финансовой эквализации, направленная на выравнивание до­

ходной базы бюджетов территорий через распределение налоговой базы.

В работе получены следующие результаты, определяющие научную новизну и выносимые на защиту:

1. Выявлены закономерности развития налоговых отношений в федеративном государ­стве и обоснованы преимущества применения модели институционализма для их иссле­дования. Исходя из этого, уточнены понятия «налог», «налоговые отношения», «налого­вая конкуренция» и выявлены их институциональные признаки, предложены дефиниции «справедливость налоговых отношений», «налоговая конкурентоспособность».
2. Разработаны теоретические и методологические основы налоговой конкуренции как институциональной нормы налоговых отношений, обоснованы её виды и субъекты, цель, значение и условия развития, осуществлено теоретическое обоснование понятия налоговой конкурентоспособности уровней власти в процессе институциональных пре­образований на макроуровне, позволяющее получать прогнозные оценки возможного вектора развития федеративных отношений в России вследствие расширения налоговой автономии региональных органов власти и органов местного самоуправления. Выявле­но, что в России имеются необходимые институциональные условия, позволяющие со­хранить устойчивость федеративной системы при усилении налоговой конкуренции.
3. Разработана на основе системного анализа методология гармонизации налоговых от­ношений, базирующаяся на развитии федерализма, включая цель и принципы гармони­зации, предложены способы и средства её реализации: инструменты гармонизации.
4. Предложена научно обоснованная концепция налогового федерализма:

-    дана авторская трактовка дефиниции «налоговый федерализм», а именно: показано,

что в основу разграничения налоговых полномочий и ответственности носителей власти

должна быть положена справедливая политика перераспределения финансовых ресур­

сов;

1. обоснованы его принципы;
2. показаны теоретическая и практическая значимость развития налогового федерализма, а также недостаточная проработанность научной основы его реализации в России;
3. доказано воздействие налоговой конкуренции на развитие налогового федерализма, обоснована необходимость создания условий для вертикальной налоговой конкуренции между Федерацией и её субъектами за формирование «правил игры».

1. Научно обоснованы и предложены меры, позволяющие находить баланс налоговых интересов публично-правовых образований в России с тем, чтобы обеспечить справед­ливое перераспределение финансовых ресурсов; уточнена формулировка теоремы Коуза об оптимальном распределении полномочий применительно к разграничению налого­вых полномочий между уровнями власти.
2. Доказано, что принятый порядок формирования налоговых доходов бюджетов субъ­ектов РФ не обеспечивает условий для расширения налоговой автономии региональных органов власти. Уточнена применяющаяся в зарубежной практике методика расчета степени налоговой независимости субфедеральных властей, необходимая для оценки уровня их налоговой автономии в части состава учитываемых при расчете налогов. Обосновано, что формирование доходов бюджетов территорий преимущественно за

и

счет налоговых источников более рационально, чем за счет дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

1. Выявлены и систематизированы факторы, определяющие налоговую конкурентоспо­собность территорий в условиях гармонизации налоговых интересов различных уровней власти.
2. Дополнены критерии разграничения налоговых полномочий и разделения налогов между уровнями власти. Предложена модель распределения: полномочий субъектов власти по установлению налогов, а также налоговых поступлений по уровням бюдже­тов, нацеленная на создание необходимых стимулов для решения вопросов обеспечен­ности собственной финансовой базы субфедеральными органами власти и органами ме­стного самоуправления и условий для контроля налогоплательщиками расходования на­логовых поступлений.
3. На примере особых экономических зон доказано, что в процессе институциональных преобразований на мезоуровне, нацеленных на формирование «точек роста» на специ­ально выделенных территориях, в том числе путем создания благоприятного налогового климата, дальнейшее реформирование развития ОЭЗ следует проводить в направлении создания технологии противодействия недобросовестной налоговой конкуренции между отдельными регионами.

1. Доказано, что принятый механизм финансового выравнивания через распределение налоговых доходов, концентрируемых в федеральном бюджете, не обеспечивает усло­вий для расширения налоговой автономии региональных органов власти и органов ме­стного самоуправления.
2. Выявлено, что коллизии в законодательстве являются основной причиной возникно­вения налоговых рисков не только налогоплательщиков, но и государства. Предложены меры по реализации программы снижения налоговых рисков. В целях укрепления до­ходной базы бюджетов публично-правовых образований разработаны с учетом зару­бежного опыта предложения по развитию налогового администрирования, нацеленного на снижение налоговых рисков путем применения процедуры фискального рескрипта, внедрения риск-менеджмента, устранения противоречий между федеральными и субфе­деральными, между федеральными и муниципальными нормативными правовыми акта­ми.
3. Предложены меры, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности региональных органов власти и органов местного самоуправления за результаты своей социально-экономической и финансовой политики перед налогопла­тельщиками путем расширения их налоговых полномочий по установлению региональ­ных и местных налогов.
4. Для обеспечения справедливости перераспределения финансовых ресурсов между уровнями управления предложено ввести в научный оборот понятие «финансовой эква-лизации», означающей взаимодействие публично-правовых образований в области реа­лизации их налоговых полномочий, позволяющей сглаживать уровень экономического неравенства субъектов федерации через распределение налоговой базы. В триаде «функции-полномочия-ресурсы» эквализация затрагивает разграничение налоговых полномочий и распределение налоговой базы, а финансовое выравнивание - перерас-

12

пределение ресурсов. В целях гармонизации налоговых интересов различных уровней власти в Российской Федерации предложено сформировать институт финансовой эква-лизации, обоснованы методология и методика финансовой эквализации.

Теоретическая значимость работы заключается в развитии теоретических и мето­дологических основ и методических подходов к гармонизации налоговых отношений в федеративном государстве, нацеленной на обеспечение справедливого перераспределе­ния финансовых ресурсов в процессе создания общественных благ. Теоретические по­ложения диссертации о развитии налогового федерализма могут быть положены в осно­ву дальнейших исследований в области совершенствования системы разграничения на­логовых полномочий публично-правовых образований и разделения налогов между уровнями бюджетов. Реализованное в диссертации концептуальное осмысление теоре­тических и методологических основ налоговой конкуренции позволяет обеспечить на­учную базу для формирования налоговой политики, опирающейся на согласование по­зиций федерального центра, субъектов федерации, муниципальных образований при создании благоприятного налогового климата на определенной территории.

Практическая значимость исследования заключается в ориентации на широкое использование положений диссертации при разработке мер по повышению роли налогов в развитии и укреплении федеративных отношений. В диссертации поставлен и решен комплекс задач, имеющих важное народнохозяйственное значение для экономики Рос­сийской Федерации. В частности, обоснована целесообразность: расширения налоговой автономии регионов, повышения уровня финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного само­управления за счет налоговых доходов, разработки механизма компенсации выпадаю­щих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в связи с предусмотренными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятия­ми, сформулированных в Бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному Собра­нию от 25.05.2009 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 годах», от 29.06.2010 г. «О бюджетной политике в 2011-2013 годах».

Практическое значение имеют следующие основные положения работы:

1. Рассчитан индекс Джини по данным об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2008 и 2009 гг., позволяющий на мезоуровне оценить степень неравно­мерности распределения налоговых доходов в расчете на душу населения.
2. Даны рекомендации по отнесению налогов к соответствующим уровням бюджетной системы, позволяющие уменьшить неравномерность распределения налоговых доходов между бюджетами субъектов РФ.
3. С учетом международного опыта и отечественной практики функционирования ОЭЗ, разработаны рекомендации по совершенствованию законодательства в области предос­тавления налоговых льгот резидентам ОЭЗ, в том числе обоснованы предложения, на­правленные на устранение коллизий между федеральными, региональными и муници­пальными нормативными правовыми актами.
4. Разработаны предложения по формированию системы деятельности государства по созданию условий для реализации программы снижения налоговых рисков государства

13

и предложены меры по совершенствованию налогового администрирования путем вне­дрения концепции риск-менеджмента в деятельность налоговых органов. 5. Предложен механизм компенсации бюджетам территорий выпадающих налоговых доходов в связи с преимуществами, установленными федеральным законодательством по транспортному налогу, налогу на имущество организаций, земельному налогу, по­зволяющий увеличить доходную базу бюджетов территорий за счет средств федераль­ного бюджета.

Предложенные в диссертации разработки могут быть использованы Комитетом по бюджету и налогам Государственной Думы и Комитетом по бюджету Совета Федерации Федерального Собрания РФ при оценке основных направлений налоговой политики и подготовке заключений на законодательные инициативы по изменению и дополнению норм Налогового кодекса РФ о разграничении полномочий уровней власти по установ­лению налогов, а также норм Бюджетного кодекса РФ о предоставлении субсидий бюд­жетам субъектов Российской Федерации на компенсацию выпадающих налоговых до­ходов; Министерством финансов РФ при подготовке аналитических материалов и мето­дических рекомендаций налоговым органам по применению ряда статей Налогового ко­декса РФ.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена в со­ответствии с планом научно-исследовательских работ ФГОБУВПО «Финансовый уни­верситет при Правительстве Российской Федерации», проводимых по комплексной теме «Пути развития финансово-экономического сектора России». На основе результатов диссертационного исследования были подготовлены теоретические и практические ма­териалы, которые использовались при разработке научно-исследовательских тем, вы­полненных временными творческими коллективами в рамках гранта Российского гума­нитарного научного фонда «Налоговое регулирование в условиях экономической инте­грации (Россия/Беларусь)» (2000-2001 гг.); по заказу Минобразования РФ «Налоги и воспроизводственный процесс: современная ситуация и направления развития» (2001г.); Аппарата Правительства РФ «Современные проблемы налогообложения природополь­зования: теоретические и практические аспекты» (2004г.) и «Совершенствование нало­гообложения малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (2005г.); Государственного НИИ Системного анализа Счетной Палаты РФ «Исследова­ние возможностей улучшения налогового администрирования с целью повышения со­бираемости налогов и недопущения применения противоправных методов в сфере нало­гообложения» (2005г.); Департамента экономики и финансов Правительства РФ «Пути совершенствования применения налога на добавленную стоимость и их влияние на раз­витие экономики» (2006г.), ФГУП «Государственный научно-исследовательский инсти­тут развития налоговой системы» «Определение налоговой базы налога на добавленную стоимость, момента возникновения налоговой базы, налоговых вычетов и ведения учета сумм налога по приобретенному имуществу в сфере капитального строительства» (2006г.), Федеральной налоговой службы РФ «Исследование международной практики и разработка рекомендаций по повышению эффективности налогового регулирования в свободных экономических зонах» (2007г.), Департамента долгосрочного финансового планирования Министерства финансов РФ «Повышение роли государственной финан-

14

совой политики в стимулировании экономического роста, решении социальных проблем и повышении эффективности бюджетных расходов» (2009г.).

Результаты исследования в части повышения эффективности налогового регулиро­вания деятельности резидентов особых экономических зон были представлены на стен­де «Налоговые льготы как фактор инновационного роста российской экономики» на VIII Всероссийской выставке НТТМ, проходившей 25-28 июня 2008г. в ВВЦ в Москве.

С 2000 по 2010 гг. теоретические, методологические и практические результаты ис­следования докладывались и получили одобрение на девяти международных конферен­циях и двух международных симпозиумах, на двух всероссийских конференциях, одном всероссийском симпозиуме, одном российском конгрессе и трёх «круглых столах» в го­родах: Москва, Екатеринбург, Казань, Минск (Республика Беларусь), Талдыкорган (Рес­публика Казахстан), Харьков (Украина).

Материалы диссертации использовались в практической деятельности Комитета по бюджету Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при подго­товке Заключений Комитета по проектам Федеральных законов № 471279-4 (о положе­ниях, согласно которым при установлении налоговых льгот по региональным и местным налогам потери доходной части субъектов и местных бюджетов в полном объеме ком­пенсируются из федерального бюджета) и № 94088-5(в части совершенствования меха­низма создания и функционирования особых экономических зон); в деятельности Тер­риториального управления Федерального агентства по управлению особыми экономи­ческими зонами по Томской области при подготовке предложений по совершенствова­нию законодательства, регулирующего деятельность особых экономических зон. Ре­зультаты диссертации используются Министерством финансов Республики Татарстан и Управлением прогнозирования Министерства финансов Удмуртской Республики при планировании налоговых поступлений и анализе зависимости бюджетной обеспеченно­сти от показателей налоговых потенциалов основных бюджетообразующих налогов; Аналитическим управлением Федеральной налоговой службы России при оценке адек­ватности поступлений администрируемых Службой доходов основным показателям со­циально-экономического развития Российской Федерации и её субъектов. Обоснованная в диссертации концепция риск-менеджмента внедрена в практику работы налоговых ин­спекций в г. Нижний Новгород для управления налоговыми рисками при выявлении причин низкой налоговой дисциплины ряда налогоплательщиков, а также при опреде­лении приоритетов деятельности и планировании мер по совершенствованию налогово­го контроля. Отмеченное подтверждено соответствующими справками о внедрении.

Положения диссертации о мерах, направленных на совершенствование налогового администрирования в части снижения налоговых рисков, используются при реализации дополнительных образовательных программ подготовки управленческих кадров для ор­ганов государственной власти, а именно: в группах повышения квалификации руково­дящих работников и специалистов налоговых органов Федеральной налоговой службы Российской Федерации в рамках выполнения Государственного контракта на повыше­ние квалификации федеральных государственных гражданских служащих ФНС РФ в 2006-2009 гг., а также при подготовке и издании учебно-методических материалов для слушателей Высшей школы государственного управления Финансового университета.

15

Таблица 1 (окончание).

17

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В диссертации проанализированы и решены пять групп важнейших проблем, объе­диненных целью и задачами исследования:

1. На основе комплексного исследования эволюции налоговых теорий выявле­ны устойчивые тенденции и закономерности развития налоговых отношений в фе­деративном государстве.

Сравнение моделей неоклассики и кейнсианства с моделью институциональной эко­номики показало преимущества последней, поскольку она позволяет учитывать значи­мость такого фактора, как энтропия в поведении деловых партнеров, в результате сте­пень объективности оценки экономической реальности при помощи институциональных моделей возрастает.

В диссертации на основе осмысления теоретических взглядов видных отечественных и зарубежных ученых разработана новая концептуальная трактовка, актуализирующая содержание понятия «налог». Её идейная основа сформирована на представлении о том, что налог — это объективная экономико-правовая категория и институциональная форма управления экономическими отношениями, возникающими между публич­но-правовыми образованиями и экономическими субъектами при аккумулирова­нии источников общественных благ на основе принципов обязательности и инди­видуальной безвозмездности.

С учетом этого, налоговые отношения представляют собой систему финансовых отношений, складывающихся между государством (в лице публично-правовых об­разований) и экономическими агентами при перераспределении налоговыми мето­дами вновь созданной и приращенной стоимости в денежной форме с целью созда­ния общественных благ. Созданные обществом ресурсы концентрируются в централи­зованных фондах и используются государством для выполнения им своих функций. Субъектами этих отношений выступают публично-правовые образования и налогопла­тельщики. Объект этих отношений - налоговая база , закрепляемая в соответствии с ус­тановленными в законодательном порядке налоговыми полномочиями и ответственно­стью за органами государственной власти и местного самоуправления, необходимая для выполнения ими своих функций и удовлетворения общественных потребностей.

В узком смысле под налоговыми отношениями подразумеваются отношения, скла­дывающиеся в результате взаимодействия экономических агентов и государства по по­воду установления и взимания налогов и сборов, то есть речь идет о системе налогооб­ложения. В широком смысле речь идет об отношениях, складывающихся между эконо­мическими агентами и представителями государственной и муниципальной власти по поводу мобилизации налоговых доходов в бюджеты соответствующих публично-правовых образований.

Можно выделить следующие институциональные признаки налоговых отношений: во-первых, по вертикали уровни власти взаимодействуют между собой по поводу уста­новления общих принципов налогообложения, определения перечня налогов и сборов,

3 О структуре налоговой базы субъекта РФ см.: Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 г. № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Россий­ской Федерации» (в ред. от 03.11.2007 г. № 745, 02.11.2009 г. № 885). Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».

18

разграничения налоговых полномочий и ответственности, определения состава и струк­туры налоговых доходов бюджетов, отнесения налогов к определенному уровню бюд­жета и др.; во-вторых, по горизонтали территориальные власти взаимодействуют между собой по поводу межтерриториального экспорта-импорта налоговой базы. Эти признаки являются институциональными в силу того, что правила взаимодействия субъектов на­логовых отношений закреплены в нормативно-правовых актах (к примеру, в России - в ст. 72 Конституции РФ, ст. 12 Налогового кодекса РФ и некоторых статьях его второй части и др.), отличаются четкой структурой, сведены в единую систему и соблюдаются благодаря правильно функционирующему механизму реализации законов и других нор­мативных актов.

Побудительным мотивом государства при реализации своих властных полномочий должно стать достижение справедливости при перераспределении финансовых ресурсов в процессе создания общественных благ. Критериями справедливости налоговых от­ношений являются честность (государство использует утилитарный подход для нена­сильственного согласования разнонаправленных интересов при распределении налого­вой базы, стремясь к поддержанию порядка и стабильности с помощью баланса интере­сов) и ответственность (государство ответственно перед налогоплательщиками за ре­зультаты своей социально-экономической деятельности). В федеративном государстве эта ответственность носит полицентрический характер: каждое публично-правовое об­разование ответственно за качество предоставляемых общественных благ на своей тер­ритории. Более того, способом взаимодействия публично-правовых образований являет­ся налоговая конкуренция, которая подразумевает формирование «правил игры» за рас­ширение контроля публично-правовых образований над частью налоговой базы, созда­ваемой на определенной территории, а также за привлечение налогоплательщиков на свою территорию.

Субъектами налоговой конкуренции выступают публично-правовые образования. Как способ взаимодействия центра с субъектами федерации и муниципальными образо­ваниями (в случае вертикальной налоговой конкуренции), территорий между собой (при горизонтальной налоговой конкуренции), нацеленный на реализацию налоговой поли­тики государства на федеральном, региональном и местном уровнях управления в об­ласти распределения налоговой базы, она является элементом институциональной структуры национальной экономики, её развитие способствует расширению налоговой автономии региональных органов власти и органов местного самоуправления.

Обосновано, что налоговая конкуренция является институциональной нормой нало­говых отношений, поскольку, во-первых, характеризуется значительными особенно­стями, а именно, способствует: повышению ответственности региональных органов власти и органов местного самоуправления перед своими налогоплательщиками за каче­ство предоставляемых ими общественных благ, тем самым препятствуя формированию у них иждивенческих (патерналистских) настроений; формированию благоприятного налогового климата на определенной территории для инвесторов-налогоплательщиков и созданию новых производств и рабочих мест, путем снижения налоговой нагрузки в ос­новном за счет предоставления инвестиционного налогового кредита, отсрочки (рас­срочки) по уплате налога или сбора; созданию условий для регулирования конкуренции

19

между региональными правительствами за привлечение мобильных факторов производ­ства и удержание их в своих регионах и формирования интегрированных институцио­нальных режимов, в частности, особых экономических зон; повышению эффективности налогового администрирования за счет создания возможностей для управления налого­выми рисками путем выявления причин низкой налоговой дисциплины ряда налогопла­тельщиков, а также при определении приоритетов деятельности и планировании мер по совершенствованию налогового контроля. Во-вторых, налоговая конкуренция как ин­ституциональная норма отражает характер макроэкономических отношений, а имен­но: отношений между носителями власти по поводу расширения контроля над налого­вой базой, формируемой на определённой территории.

Цель развития налоговой конкуренции состоит в том, чтобы за счет расширения на­логовых полномочий региональных органов власти и органов местного самоуправления по установлению региональных и местных налогов создать возможности для налогового стимулирования привлечения инвестиций и создания новых производств и рабочих мест, что позволит сформировать новые источники налоговых поступлений в бюджеты территорий.

Условиями для развития налоговой конкуренции являются: соблюдение и защита го­сударством прав налогоплательщиков, обеспечивающих свободу их деятельности в эко­номической сфере, и, прежде всего, ключевой основы права частной собственности, а также государственная поддержка конкуренции, которая распространяется, в первую очередь, на взаимоотношения между органами власти по поводу формирования бюдже­тов территорий. В частности, перечень налогов и сборов устанавливается законом и расширению без соответствующего изменения законодательства не подлежит, сущест­вует свод законов и правил, регулирующих установление, отмену налогов и изменение их элементов, распределение налогов между различными уровнями бюджетной систе­мы, процедуру налогового администрирования и т.д. Это позволяет централизованно управлять налоговыми отношениями, превращая их в основной инструмент экономиче­ской политики государства. Снижение уровня и искажение налоговой конкуренции мо­жет происходить под воздействием, прежде всего, таких факторов, как недобросовест­ная конкуренция, участники которой нарушают принятые на рынке правила и нормы конкуренции, и избыточное и непрофессиональное государственное регулирование.

В работе для обоснования теоретических предпосылок реализации налоговой авто­номии уровней власти рассмотрены три ведущие теории, относящиеся к теории налого­вой конкуренции: неоклассическая модель конкуренции, происходящая от теории оли-гополистической конкуренции; теория «сортировки по Тибу» (Tiebout sorting) и теория «укрощения Левиафана» (неоинституциональные модели). В федеративном государстве субъекты Федерации, а также органы местного самоуправления обладают достаточно высокой степенью автономии. В связи с этим представляется, что теоретическая основа модели налоговой конкуренции, выстраиваемой в федеративном государстве, в наи­большей степени тяготеет к теории «укрощения Левиафана».

2. Разработана и обоснована методология гармонизации налоговых отношений, базирующаяся на развитии налогового федерализма, призванная обеспечить спра­ведливое перераспределение финансовых ресурсов между уровнями власти.

20

Проведенное аналитическое исследование проблем справедливого перераспределе­ния финансовых ресурсов привело к необходимости изучения недостаточно прорабо­танной в экономической литературе научной проблеме гармонизации налоговых инте­ресов (стремлений к максимизации прав) различных уровней власти, возникающих в процессе разграничения налоговых полномочий и налоговой ответственности.

Исходной посылкой при анализе послужило допущение, что гармония - это связан­ность и соразмерность частей целого, следовательно, гармонизация означает укрепление связей. Под гармонизацией налоговых отношений понимается нахождение баланса ин­тересов экономических агентов, представителей государственной и муниципальной вла­сти в процессе перераспределения налоговыми методами вновь созданной и приращен­ной стоимости. В узком смысле это взаимное согласование интересов экономических агентов и государства, реализуемое через систему налогообложения, с одной стороны, и обеспечение баланса налоговых интересов носителей власти, реализуемое в рамках сис­темы межправительственных отношений, с другой.

Разработанная в диссертации методология гармонизации налоговых отношений ба­зируется на аксиоме, что в федеративном государстве для обеспечения целенаправлен­ного, устойчивого и эффективного развития необходимо принимать во внимание сле­дующую триаду: «функции-полномочия-ресурсы», другими словами, каждый уровень управления должен обеспечивать реализацию своих функций, а для этого он должен быть наделен определенными полномочиями и иметь необходимые и достаточные ре­сурсы. При этом следует создать условия для взаимного согласования налоговых инте­ресов всех уровней власти. В основу гармонизации должны быть заложены следующие принципы: выработка и реализация управленческих решений, обеспечивающих каждый уровень власти необходимыми и достаточными ресурсами для выполнения возложен­ных на них функций; согласованная и упорядоченная деятельность публично-правовых образований в сфере налоговых отношений, их кооперация (сотрудничество) и солидар­ная ответственность, четкое разграничение их налоговых полномочий; взаимное согла­сование интересов и действий представителей власти по поводу формирования налого­вых доходов бюджетов; соблюдение прав налогоплательщиков и выполнения ими своих обязанностей в ходе мобилизации налоговых доходов в бюджеты соответствующих публично-правовых образований.

Системный анализ показал, что в рамках федеративной (полицентрической) системы размеры независимости регионов определяются соотношением центростремительной (интегративной) силы и центробежных тенденций (приводящих к усилению флуктуа­ции, угрожающих устойчивости системы). При этом равновесие системы обеспечивает­ся как за счет укрепления «вертикальных» связей, так и усиления коммуникации между субъектами Федерации, возникновению «обратной связи». Для сохранения устойчиво­сти (единства и целостности) федеративной системы необходимо учитывать эти флук­туации и создавать механизмы ослабления флуктуации, нарушающих симметрию сис­темы: инструменты гармонизации федеративной системы. При этом налоговая конку­ренция как инструмент гармонизации будет оказывать усиливающее воздействие на фе­деративную систему и создавать положительную обратную связь, выступая системооб­разующим и интегрирующим процессом.

21

С другой стороны, компенсируя степень экономического неравенства регионов через механизм финансового выравнивания уровня развития неоднородных по экономическо­му благосостоянию субъектов федерации можно сохранить их конституционную авто­номию и, таким образом, создавать отрицательную обратную связь. В качестве другого инструмента гармонизации предложено использовать финансовую эквализацию, кото­рая означает взаимодействие публично-правовых образований в области реализации их налоговых полномочий: через закрепление налоговой базы за определенным уровнем власти (например, среднегодовая стоимость имущества, признаваемого объектом налога на имущество организаций - за субъектами федерации); через разделение налоговых до­ходов (например, сумма поступлений по налогу на прибыль организаций разграничива­ется между бюджетом федерации и бюджетом субъекта федерации, сумма поступлений по налогу на доходы физических лиц разграничивается между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами и т.д.); через «параллельное использование налоговых баз», ко­гда федерация и субъект федерации независимо друг от друга могут вводить свой налог на одну и ту же базу (в Канаде он доминирует , однако такой вид взаимодействия в рос­сийских условиях представляется нам неприемлемым в силу сложившихся особенно­стей федеративной системы).

Целью гармонизации налоговых отношений является обеспечение справедливого перераспределения финансовых ресурсов в процессе создания общественных благ, а её инструментами выступают налоговая конкуренция и финансовая эквализация.

В работе на основе зарубежного опыта проанализированы научные концепции о взаимосвязи налоговой конкуренции и финансовой эквализации, в особенности, про­блемы эффективности отчислений при предоставлении локальных общественных благ и, соответственно, эффективности налогообложения, воздействующего на пространст­венные экстерналии.

Из теории управления большими многоуровневыми системами известно, что жест­кая централизация всех функций и ресурсов на верхнем уровне в конечном счете не улучшает, а ухудшает качество и эффективность всей многоуровневой системы, по­скольку лишает нижние эшелоны инициативы и самостоятельности. В работе доказано, что с позиции управления бюджетными ресурсами на первом плане должны стоять за­дачи разграничения налоговых полномочий, поэтому в целях гармонизации налоговых отношений в федеративном государстве следует акцентировать внимание на сочетании в соответствии с действующей Конституцией РФ налоговых интересов Российской Фе­дерации и её субъектов. Решать эти проблемы целесообразно через развитие налогового федерализма.

В диссертации формируется концепция развития налогового федерализма, термино-

5

логическое определение которого в настоящее время является дискуссионным , а науч­ная основа реализации модели налогового федерализма в России проработана недоста-

4 Лыкова Л.Н. Налоговая система федеративного государства: опыт Канады.М.: Ин-т экономики РАН, 2002.С. 5-15.

5 В отечественной литературе авторы используют термины: «фискальный» федерализм (Галицкая СВ., Горский

И.В.), «финансово-бюджетный» федерализм (Поляк Г.Б.), «бюджетный» федерализм (Добрынин Н.М., Лыкова

Л.Н., Пансков В.Г., Ревенко С.С, Родионова В.М., Сабитова Н.М.), «налогово-бюджетный» федерализм (Аро­

нов Д., Садков В., Юткина Т.Ф.), «финансовый» федерализм (Немкина О.П.), «налоговый» федерализм (Майбуров

И.А., Татаркин Д.А.).

22

точно. В частности, выявлено, что пополнение бюджетов нижестоящих уровней власти ставится в зависимость не от формируемой на определенной территории налоговой ба­зы, а от величины безвозмездных поступлений из вышестоящего бюджета. В результате снижаются стимулы к укреплению доходной базы бюджетов территорий за счет налогов и на местах порождаются иждивенческие патерналистские настроения, и в этом, види­мо, кроется причина неразвитости российской модели федерализма. Решение задачи расширения налоговой базы как источника пополнения региональных и местных бюд­жетов невозможно без соответствующего расширения налоговых полномочий регио­нальных органов власти и органов местного самоуправления. А это уже делает возмож­ной постановку вопроса о взаимных обязательствах, возникающих между налогопла­тельщиком и публично-правовым образованием, в распоряжение которого поступает соответствующий налог. Тогда на первый план выходят задачи обеспечения подотчет­ности и повышения ответственности органов власти перед своими налогоплательщика­ми за результаты своей экономической деятельности на подведомственной им террито­рии. В свою очередь, это предполагает соблюдение экономическими агентами налогово­го законодательства в части своевременной и полной уплаты всех налогов.

В работе дается авторская трактовка налогового федерализма, под которым понима­ется законодательно закрепленная система разграничения налоговых полномочий и ответственности между уровнями власти в федеративном государстве по распо­ряжению формируемой на своей территории налоговой базой в соответствии с вве­ренными им функциями. Налоговый федерализм предполагает организацию дви­жения налоговых платежей по соответствующим иерархическим уровням на принципах справедливости для обеспечения рациональной политики перераспре­деления финансовых ресурсов в процессе создания общественных благ. В диссерта­ции сделан вывод о том, что развитие налогового федерализма способствует достиже­нию гармонизации налоговых интересов уровней власти.

В исследовании важным направлением было углубление содержательного аспекта обозначенной концепции, развитие основных положений которой позволяет определить принципы, которые должны быть заложены в основу налогового федерализма:

1. Конституционное закрепление развернутой характеристики финансовой системы, ос­новных принципов налогообложения и видов налогов, которые государство вправе ис­пользовать в качестве своего финансового ресурса.
2. Разграничение прав, обязанности и ответственности при формировании и исполнении бюджетов между федеральным центром и субъектами Федерации на основе субсидиар­ное™, суть которого состоит в распределении функций между уровнями власти таким образом, что в ведение верхних эшелонов власти включаются только те функции (и полномочия), которые они могут выполнить лучше, чем нижние эшелоны.
3. Законодательная регламентация налоговых полномочий уровней управления. Закреп­ление за каждым уровнем управления собственных налогов, а также закрепление их права на изменение отдельных элементов налогообложения по собственным налогам.
4. Конституционная гарантия финансовой самостоятельности субъектов федерации и местного самоуправления и обеспеченности ресурсной базой, адекватной их полномо­чиям.

23

1. Распределение налоговой базы между уровнями власти для сглаживания дисбалансов их бюджетов на основе законодательно закрепленного института финансовой эквализа-ции.
2. Автономизация, предполагающая оптимальное сочетание централизации и самостоя­тельности нижерасположенных эшелонов (децентрализация) путем наделения различ­ных уровней власти собственными доходными источниками, налоговыми полномочия­ми и ответственностью.

При гармонизации следует учитывать не только федеративный характер российской государственности, но и наличие системы местного самоуправления. Местные налоги являются не только гарантией финансовой самостоятельности местного самоуправле­ния, но и играют все более заметную роль в формировании общей системы эластичных налогов, обеспечивающей интересы как Российской Федерации, так и входящих в нее субъектов. Это означает, что само понятие «налоговый федерализм» должно учитывать не два, а три уровня налоговой системы и исходить из оптимального сочетания налого­вых интересов каждого уровня.

Разработанная в диссертации концепция развития налогового федерализма позволя­ет решить задачу «... расширения финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, возможностей их влияния на укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов», сформулированную в Бюджетном послании Пре­зидента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2010 г. «О бюджетной политике в 2011 -2013 годах».

В диссертации показано, что в зависимости от степени развитости налоговой конку­ренции следует различать две модели налогового федерализма: налоговый федерализм, препятствующий рынку (неконкурентный), и налоговый федерализм, сохраняющий рынок (так называемый конкурентный налоговый федерализм), характерный для демо­кратического государства.

В диссертации обосновано, что модель налогового федерализма, выстраиваемая в современной России, в наибольшей степени тяготеет к такой разновидности конкурент­ного федерализма, как кооперативный (переговорный) федерализм, являющийся пере­ходной моделью федерализма (от неконкурентного к конкурентному). С одной стороны, налицо достаточно жесткая система иерархии в установлении налоговых полномочий различных уровней управления, широко разветвленная система межбюджетных транс­фертов, незначительное количество региональных и местных налогов. С другой сторо­ны, имеет место разделение расходных полномочий соответствующих уровней управле­ния, подкрепление полномочий вышестоящих уровней, передаваемых на нижестоящие уровни власти, соответствующими субвенциями из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, наличие отрицательных трансфертов, а также горизонтальных трансфер­тов между местными бюджетами. Вертикальная налоговая конкуренция в России носит несколько иной характер, чем в западных странах, а именно: характер административ­ной конкуренции за льготы и получение денежных средств из федерального бюджета,

6 Определение «федерализм, препятствующий рынку» (market-hampering federalism) было введено Е.В. Журавской. См.: Zhuravskaya E.V. Incentives to provide local public goods: fiscal federalism, Russian style // Journal of Public Eco­nomics. 2000. No 76. P. 339. URL: http://www.cefir.ru/ezhuravskaya/research/ZhuravskayaJPubEc2000.pdf (дата обра­щения: 25.03.2005).

24

Таблица 2 Соотношение доходов и расходов федерального бюджета (в числителе) и консолидиро-

ванных бюджетов субъектов РФ (в знаменателе), %

Это подтверждает выдвинутый в диссертации тезис о формировании патерналист­ской модели перераспределения финансовых ресурсов, базирующейся на убеждении в том, что государство, правительство обязаны заботиться о гражданах, обеспечивать удовлетворение их потребностей за государственный счет, принимать на себя все забо­ты о благоденствии граждан и способствующей формированию иждивенческих на­строений у региональных органов власти и органов местного самоуправления.

Действующий механизм концентрации средств в соответствующих бюджетных фон­дах характеризуется преобладанием налогов, поступающих в федеральный бюджет. Фе­деральные налоги и сборы играют более весомую роль в формировании не только феде­рального бюджета (что само собой разумеется), но и бюджетов территорий, нежели ре­гиональные и местные налоги. Соотношение федеральных и региональных и местных налогов в доходах бюджетов субъектов Федерации показано в табл. 3.

Таблица 3 Удельный вес налогов в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской

Федерации, %

Степень налоговой независимости, рассчитываемый как соотношение суммы нало­гов, на которые субфедеральные власти могут влиять (определять налоговые ставки на­лога на прибыль организаций, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ, а также ставки, порядок и сроки уплаты налога на имущество организаций, транспортного налога, нало­га на игорный бизнес, земельного налога и налога на имущество физических лиц, ЕНВД и ЕСХН), к общему количеству налоговых доходов, по данным об исполнении консоли­дированных бюджетов субъектов РФ в 2008 г. составила 44,87 %; в 2009 г. - 56,67 %. Данный показатель позволяет оценить уровень налоговой автономии субфедеральных и муниципальных органов власти: чем он больше, тем выше этот уровень.

В Российской Федерации наблюдается высокая степень неравномерности распреде­ления налоговых доходов в расчете на душу населения. В частности, индекс Джини, ха­рактеризующий равномерность распределения налоговых доходов по регионам России,

Отсутствуют сводные данные об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ.

26

в 2008 г. составил 0,3846, в 2009 г. - 0,4023. Другой показатель, характеризующий рав­номерность распределения доходов, - отношение подушевых налоговых доходов самого «богатого» субъекта федерации к доходам самого «бедного», составил в 2008 г. 64,83, в 2009 г. - 246,40, а 10 самых «богатых» к 10 самым «бедным» - в 2008 г. - 42,37, в 2009 г. - 17,87. Как видим, разрыв значительный, поэтому существует объективная необходи­мость в выравнивании доходов бюджетов через механизм межбюджетных трансфертов.

В то же время, анализ показывает, что в России действующая система выравнивания характеризуется жесткой системой иерархии в установлении налоговых полномочий различных уровней управления, небольшим количеством региональных и местных на­логов, широко разветвленной системой вертикальных межбюджетных трансфертов и отсутствием горизонтальных межбюджетных трансфертов на региональном уровне.

В диссертации обосновано, что в условиях кризиса из-за сокращения финансовых ресурсов государства необходимы структурные преобразования экономики, позволяю­щие повысить роль и значение налоговых методов формирования бюджетов территорий, по сравнению с дотациями на выравнивание бюджетной обеспеченности, и показано, что созданы объективные предпосылки для перехода на преимущественно налоговые методы формирования доходов бюджетов субъектов РФ. Повышение роли налоговой составляющей создает почву для осуществления финансовых перераспределений между уровнями власти, основанных на соблюдении принципа налоговой справедливости; спо­собствует реализации принципа единства взимания и использования налоговых доходов, по которому местные налоги на доходы и имущество уплачиваются по месту прожива­ния или осуществления хозяйственной деятельности граждан, предпринимателей, и бла­годаря которому появляется возможность усиления социальной ответственности нало­гоплательщиков. Происходит так называемая капитализация налога, когда налогопла­тельщики выступают как рациональные потребители и при выборе места проживания (осуществления хозяйственной деятельности) сопоставляют выгоды от предоставляе­мых им на данной территории общественных благ с налоговым бременем. Повышается качество налогового администрирования, усиливается заинтересованность региональ­ных органов власти и органов местного самоуправления в повышении собираемости на­логов. Происходит усиление регулирующей функции налогов за счет расширения воз­можности участия региональных органов власти и представительных органов муници­пальных образований в управлении экономическими процессами на подведомственных им территориях, появляются стимулы для оживления инвестиционной активности капи­тала. Повышается реальность оценки собственной налоговой базы, возрастает интерес к наращиванию налогового потенциала территорий, тем самым создаются препятствия к возникновению иждивенческих настроений в регионах. Нивелируются недостатки: а) единых нормативов отчислений, в частности, их установление без учета специфики ме­стных бюджетов (из-за чего городским округам передаются излишние средства, по­скольку их налоговый потенциал значительно выше, а муниципальные районы и посе­ления испытывают дополнительную потребность в дотациях); б) дополнительных нор­мативов отчислений от НДФЛ и земельного налога (из-за отсутствия достоверных све­дений о налоговой базе в разрезе городских и сельских поселений происходит искаже­ние реальной картины межбюджетного регулирования).

27

Сравнительный анализ значения налоговых доходов и безвозмездных поступлений при формировании доходов местных бюджетов выявил многообразие различных фон­дов, образуемых в регионах для выравнивания бюджетной обеспеченности, средства ко­торых предназначены для распределения между муниципальными образованиями. Это напоминает ситуацию с формированием хозрасчетных фондов предприятий во второй половине XX века. Опыт перехода от планово-распределительной экономики к рыноч­ной уже показал преимущества налоговой формы взаимоотношений государства и хо­зяйствующих субъектов по сравнению с централизованно устанавливаемыми нормати­вами. Анализ перечня налогов, передаваемых на муниципальный уровень в виде единых нормативов, проделанный по 48 субъектам РФ, показал, что значительное число регио­нов передали на муниципальный уровень по одному налогу (муниципальным районам -3 региона, поселениям - 11, городским округам - 5). Всего в муниципальные районы в разных регионах было передано 11 налогов и сборов, а в поселения - 7. При этом среди таких налогов на уровне муниципальных районов наибольшие предпочтения отдаются налогу на добычу полезных ископаемых, налогу на имущество организаций и налогу на прибыль организаций, а на уровне поселений - налогу на доходы физических лиц, еди­ному сельскохозяйственному налогу и земельному налогу.

При значительном межрегиональном экономическом неравенстве в Федерации, ко­торое существует сегодня, актуальной остается концентрация основных финансовых полномочий на федеральном уровне. Особенно в ситуации, когда у субъектов РФ на­блюдается не только ресурсное неравенство, но и неравенство инвестиционных потоков и технологического развития.

4. Доказана необходимость повышения налоговой конкурентоспособности ре­гионов и разработаны механизмы её развития как условия для гармонизации на­логовых отношений.

Распределение налоговых полномочий между Федерацией и ее субъектами должно ориентироваться на обеспечение зависимости объема производства общественных благ в субъекте РФ не только от решений федерального центра, но и от налоговой политики самих регионов. Одним из направлений решения данной проблемы является расшире­ние налоговых полномочий регионов в области создания стимулов к осуществлению приоритетных социально-экономических преобразований, в частности, благодаря фор­мированию «точек роста».

Конечная цель горизонтальной налоговой конкуренции между территориями состоит в привлечении инвестиций для расширения налоговой базы на конкретной территории. Индикаторами горизонтальной (территориальной) конкуренции внутри одной страны являются региональные различия между предоставляемыми налоговыми преимущест­вами, особые налоговые режимы на специально выделенных территориях. Анализ пока­зал, что, несмотря на неразвитость института налоговых стимулов на мезоуровне, ре­гионы стремятся к развитию своей налоговой конкурентоспособности, под которой подразумевается предоставление регионом общественных благ, отвечающих в наи­большей степени интересам налогоплательщиков, более высокого качества с меньшими затратами или более эффективно, чем другие регионы.

Исходным пунктом при анализе послужило допущение, что субъекты Федерации яв-

28

ляются составными частями (подсистемами) федеративного государства. В свою оче­редь, регион - это социально-экономическая система, базовыми подсистемами которой являются территория, население, экономика и экология. Следовательно, источниками конкурентных преимуществ регионов служат: природные ресурсы; человеческие ресур­сы (трудовые и управленческие); производство, инфраструктура и применяемые техно­логии; экологическая ситуация.

Для оценки степени развития налоговой конкурентоспособности регионов система­тизированы факторы, определяющие их конкурентоспособность, и выявлена их налого­вая составляющая:

а)  Расширение использования ресурсно-сырьевой базы региона и создание законода­

тельных барьеров на пути частного присвоения нефтяной и газовой ренты, которое по­

зволяет экстенсивно расширить налоговую базу региона без дополнительного увеличе­

ния налогового бремени. Выявлено, что из-за неразвитости рентного налогообложения

природных ресурсов при добыче из месторождений с относительно лучшими горно­

геологическими и экономико-географическими характеристиками, тенденции к центра­

лизации налоговых доходов от добычи полезных ископаемых, наличие богатых природ­

ных ресурсов не отражается на налоговой конкурентоспособности регионов.

б) Создание условий для развития человеческого капитала, эффективной админист­

рации, в т.ч. налоговой, улучшение состояния регионального налогового законодатель­

ства, расширение налоговых полномочий региональных органов власти и органов мест­

ного самоуправления, снижение налоговых рисков. Показано, что влияние налогово-

бюджетной политики региональных органов власти на количество налоговых поступле­

ний из-за незначительного количества региональных и местных налогов, а также чрез­

мерной централизации налоговых доходов в федеральном бюджете невелико. Всё это

даёт основание полагать, что работа административных органов не оказывает сущест­

венного влияния на процесс создания условий для развития добросовестной налоговой

конкуренции между региональными властями. В условиях, когда сохраняется высокая

(даже по меркам унитарных государств) централизация налогово-бюджетных полномо­

чий на уровне федерации, а на субфедеральном и муниципальном уровнях власти отсут­

ствуют возможности влиять на элементы основных налогов и сборов, основные регули­

рующие возможности налогов (через налоговые ставки, налоговые льготы) на ниже­

стоящих уровнях управления не используются в полной мере, и это препятствует усиле­

нию налоговой конкурентоспособности регионов. В то же время, во избежание наруше­

ния принципа единства налоговой системы необходимо разработать и унифицировать

критерии применения налоговых льгот на определенной территории и закрепить их в

федеральном законодательстве.

в) Рациональное использование стратегического географического положения, созда­

ние условий для развития кластеров и демонополизации экономики, поддержка про­

мышленного и сельскохозяйственного производства, малого и среднего бизнеса, разви­

тие высоких технологий. Основным условием для роста налоговых поступлений, как из­

вестно, является рост масштабов и объема производства. Рациональное использование

экономического потенциала региона для более полного удовлетворения возрастающих

потребностей населения является залогом его конкурентоспособности. Развитие страте-

29

гических преимуществ региона должно достигаться через постоянно высокую произво­дительность труда и капитала и повышение уровня жизни населения региона. Это будет способствовать наращиванию налогового потенциала региона.

г) Разработка и внедрение мер, направленных на экологизацию налоговой системы, то есть процесса изменения отдельных элементов налогов таким образом, что налоговая нагрузка переносится с социально полезных видов экономической деятельности на эко­логически вредные. Современное функционирование общественных институтов проис­ходит в условиях все более ухудшающейся экологической обстановки. Становится оче­видным, что дальнейшее развитие общества невозможно без учета фактора экологии в своей деятельности. В частности, государство при выработке налоговой политики может руководствоваться принципом экологичности. Серьезной проблемой экологизации на­логовой системы является поиск инструментов, которые позволят найти равновесие ме­жду охраной окружающей среды, с одной стороны, и предпринимательской выгодой, с другой. Практически любой налог, взимаемый с организаций, имеет своего рода «эколо­гический потенциал», который при желании может быть «запущен» законодателем пу­тем закрепления соответствующих законоположений. В диссертации предложена уни­версальная методика расчета процентной надбавки к основной ставке налога (на приме­ре НДС), позволяющая перераспределять налоговую нагрузку в соответствии с причи­няемым ущербом природе посредством внесения изменений в механизм налогообложе­ния организаций в виде установления процентных надбавок на материалы и вещества, опасные для окружающей среды, а также внедрить комплекс мер, направленных на по­ощрение переработки и вторичного использования материалов и сырья.

В работе показано, что для иностранных инвесторов при выборе региона РФ для размещения производства, помимо преимуществ, которые они получают от близости к кластерам, имеют значение и иные конкурентные преимущества региона. Более значи­мыми являются такие факторы, как поддержка администрации регионального прави­тельства (в т.ч. личные контакты), возможности влияния регионального правительства на федеральный уровень для достижения целей компании, уровень коррупции среди ре­гиональных чиновников (надежность регионального правительства), средние цены на земельные участки, доступность средств массовой информации. При этом налоговые стимулы, предоставляемые региональным правительством, стоят на предпоследнем мес­те: после - только затраты на строительство.

Это свидетельствует о неразвитости института налоговых стимулов, которые регио­ны могут использовать для привлечения инвесторов. Тем не менее, анализ показал, что регионы стремятся активно использовать налоговые льготы. Формирование автомо­бильных кластеров в Ульяновской, Самарской, Калужской областях, в Санкт-Петербурге, Удмуртской Республике предполагает предоставление налоговых преиму­ществ по налогу на прибыль организаций и налогам на имущество, использование но­вых экономических инструментов налогового стимулирования инвестиционного разви­тия.

Анализ и оценка налоговой составляющей факторов, влияющих на конкурентные преимущества регионов, показали, что при формировании стратегии налогового фе­дерализма необходимо сделать упор на развитии горизонтальной налоговой кон-

30

куренции, расширив права региональных органов власти и органов местного са­моуправления в области установления региональных и местных налогов.

Развитие основных положений концепции повышения роли налогов в развитии и ук­реплении федеративных отношений потребовало также анализа действующего порядка разделения конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней. В работе на основе авторской методики проанализированы налоги Российской Федерации для выявления их привлекательности для бюджетов территорий и оценки правомерности и эффективности отнесения того или иного налога к соответствующим уровням бюджетной системы. В качестве основных критериев разграничения налоговых полномочий и разделения налогов по уровням бюджетной системы предложены: справед­ливость зачисления налога в тот или иной уровень бюджета; равномерность распределе­ния налоговой базы; «рисковый потенциал» налога; адресность налога (возможность контроля налогоплательщиками расходования налоговых поступлений); возможность экспорта налоговой нагрузки за пределы региона или муниципального образования.

Для выравнивания предельной полезности дохода на межрегиональном уровне не­обходима следующая модель распределения полномочий субъектов власти по управле­нию элементами налогообложения, а также распределения налоговых доходов по уров­ням бюджетов:

1. зачисление налога на прибыль организаций (ННП) и налога на доходы физических лиц (НДФЛ) полностью в региональные бюджеты. В частности, по данным об испол­нении бюджетов субъектов Российской Федерации за 2008 и 2009 гг., выявлено, что коэффициент вариации, подтверждающий, что отклонения удельных весов от соот­ветствующей средней по всем регионам значительны, составляет по ННП соответст­венно 1,86 и 0,3038, по НДФЛ - 0,95 и 0,4391. Дисперсия по ННП составляет соответ­ственно 1,21% и 0,69%, по НДФЛ - 0,91% и 0,79%. При этом, чтобы не создавать оффшорные зоны внутри страны и не нарушить единство налогового пространства, полномочия по управлению элементами ННП должны сохраниться за федеральным уровнем власти. Полномочия по НДФЛ могут быть переданы на региональный уро­вень, это позволит региональным властям проводить самостоятельную социальную политику, поскольку он является налогом на граждан - получателей бюджетных ус­луг, носящих преимущественно социальный характер,
2. полная передача налога, взимаемого при упрощенной системе налогообложения, в ре­гионы при одновременном сохранении возможности его зачисления в государствен­ные внебюджетные фонды,
3. наделение муниципальных образований большими налоговыми полномочиями в об­ласти установления элементов ЕНВД (налоговых ставок, налоговых льгот),
4. полная передача поступлений налога на игорный бизнес на федеральный уровень,
5. зачисление налога на имущество организаций (НПО) в местные бюджеты, сохраняя полномочия по управлению элементами налога за региональным уровнем. В частно­сти, по данным об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации за 2008 и 2009 гг., выявлено, что коэффициент вариации по НПО составляет соответственно -1,0717 и 0,8939. Дисперсия по НПО равна соответственно 0,63% и 0,83%,
6. закрепление полномочий в области установления, отмены, изменения элементов на-

31

лога на имущество физических лиц на местном уровне, поскольку от правильно вы­строенного механизма администрирования данного налога зависит успешность по­полнения бюджета,

1. передача транспортного налога в ведение органов местного самоуправления, по­скольку высокая степень адресности данного налога позволит налогоплательщикам установить реальный общественный контроль над состоянием дорог на муниципаль­ном уровне,
2. сохранение полномочий по установлению, изменению элементов акциза за федераль­ной властью и передаче сумм акцизов на автомобили легковые и мотоциклы из феде­рального бюджета в местные, а сумм акцизов на автомобильный бензин, прямогон-ный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей из бюджетов субъектов РФ в местные бюджеты,
3. сохранение централизации доходов от добычи полезных ископаемых на федеральном уровне,
4. использование НДС для целей выравнивания доходной базы субфедеральных бюдже­тов,
5. сохранение механизма регулирования платежей за пользование природными ресур­сами на федеральном уровне и передачи основного объема поступлений на регио­нальный уровень.

Создание условий для развития территориальной налоговой конкуренции за налого­плательщика будет способствовать решению проблем в области повышения уровня на­логовой культуры организаций и физических лиц, качества налогового администриро­вания, и таким образом стимулировать рост налоговой базы на соответствующих терри­ториях. Возможности усиления территориальной налоговой конкуренции уже встраи­ваются в механизм обложения ЕНВД, а также налогом, взимаемым при упрощенной системе налогообложения. Тем не менее, анализ показал, что на региональном уровне управления налоговой системой Российской Федерации у соответствующих органов власти возможности налогового регулирования деятельности организаций и предпри­нимателей невелики.

В работе показано, что институциональные преобразования на мезоуровне не могут преодолеть неравномерность развития в отраслевом, территориальном и воспроизводст­венном аспектах, поскольку декларируемое при создании ОЭЗ формирование «точек роста» предполагает структурные преобразования на специально выделенных террито­риях, а не на всей территории России. Анализ развития ОЭЗ показал, что в числе основ­ных инструментов государственного регулирования особых экономических зон в Рос­сийской Федерации налоговые и таможенные преференции стоят на третьем месте после государственной поддержки создания инфраструктуры на территориях ОЭЗ и формиро­вания упрощенного режима администрирования.

В работе обосновано, что имеются значительные возможности по развитию и со­вершенствованию механизма поддержки региональной экономики за счет создания на­логовых стимулов для привлечения налогоплательщиков в регионы. Показаны пробле­мы, возникающие при применении налоговых льгот по налогу на прибыль организаций, налогу на имущество организаций, транспортному и земельному налогам. Для гармони-

32

зации налоговых отношений между публично-правовыми образованиями предложены меры, направленные на снижение налоговых рисков государства и резидентов ОЭЗ, обусловленные расширительным толкованием субфедеральной и муниципальной вла­стями своих налоговых полномочий.

5. Разработаны предложения по реализации институциональных эффектов концепции гармонизации налоговых отношений в экономике Российской Федера­ции.

Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного само­управления не обладают достаточными полномочиями для формирования собственной налоговой стратегии с целью расширения налоговой базы, из-за небольшого количества и величины региональных и местных налогов возможности их участия в формировании доходов бюджетов территорий невелики. Это ограничивает участие налогоплательщи­ков в решении государственных задач, поскольку они не могут оказывать воздействие на качество локальных общественных благ.

В работе показано, что развитие налогового федерализма способствует достижению следующих институциональных эффектов гармонизации налоговых отношений для эко­номики Российской Федерации:

1. Происходит усиление роли налоговой составляющей в доходах бюджетов террито­рий, и, как следствие, повышается ответственность представителей власти за качество предоставляемых ими общественных благ.
2. На региональном и местном уровнях появляются стимулы для наращивания форми­руемой на определенной территории налоговой базы, вследствие чего возрастает финан­совая самостоятельность субфедеральных и муниципальных органов власти.
3. Обеспечивается стабильность источников формирования бюджетов территорий за счет расширения налоговой автономии региональных органов власти и органов местно­го самоуправления, означающей увеличение возможностей их влияния на формируемую на соответствующей территории налоговую базу.
4. Создаются условия для активного участия налогоплательщиков в решении общегосу­дарственных задач за счет усиления их влияния на качество предоставляемых общест­венных благ, прежде всего, на региональном и местном уровнях.

Для реализации этих институциональных эффектов необходимо создание условий для развития инструментов гармонизации налоговых отношений, а именно: расширение налоговой автономии региональных органов власти и органов местного самоуправления через развитие налоговой конкуренции и финансовой эквализации, а также совершенст­вование характера взаимоотношений налогоплательщиков и государства в лице публич­но-правовых образований в ходе мобилизации налогов в их бюджеты.

Выявлено и обосновано, что в России уже имеются необходимые институциональ­ные условия, позволяющие сохранить устойчивость федеративной системы при усиле­нии налоговой конкуренции:

1. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации и муниципальных образований вправе вводить только те налоги, ко­торые предусмотрены в Налоговом кодексе РФ, поэтому возврат к прежней практике множественности региональных и местных налогов и сборов исключен.

33

1. Наличие Федеральной налоговой службы РФ позволяет осуществлять единую систе­му налогового администрирования и сбора налогов, преимуществом которой является относительное единство методологии определения налоговых баз по региональным и местным налогам на всей территории страны.
2. Единый порядок формирования налоговой базы по налогу на прибыль организаций, зачисляемого не только в федеральный, но и в региональные бюджеты, позволяет со­хранить единый подход к налогообложению организаций, находящихся в разных регио­нах. В законодательстве установлен минимальный размер ставки налога, зачисляемого в региональные бюджеты: 13,5 %. Это служит гарантией того, что регионы не смогут сни­зить налоговые ставки до минимума и создать внутренние оффшоры.
3. Региональные органы власти имеют законодательно установленную возможность предоставлять инвестиционный налоговый кредит по налогу на прибыль организаций и региональным налогам, что создает предпосылки для привлечения реальных инвести­ций, а не только переноса юридического адреса. Можно усилить этот момент, законода­тельно закрепив в качестве условия предоставления инвестиционного налогового креди­та размещение производства в регионе. Это позволит также отсечь спекулятивных нало­гоплательщиков .
4. В налоговой системе РФ предусмотрен механизм, препятствующий недобросовестной налоговой конкуренции: в законодательном порядке запрещено предоставление инди­видуальных налоговых льгот (см. п. 1 ст. 56 Налогового кодекса РФ).
5. Механизм предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности по­строен таким образом, что их размер находится в прямой зависимости от индекса нало­гового потенциала. Если регион будет предоставлять налоговые преимущества спекуля­тивным налогоплательщикам, то это отрицательно скажется на размере выделяемых ему дотаций. Кроме того, наличие выравнивающих дотаций позволяет предоставлять при­мерно равный уровень государственных услуг при сопоставимом уровне налогообложе­ния, федеральная власть несет ответственность за обеспечение единых подходов к каче­ству предоставляемых общественных благ.

На основе анализа механизма выравнивания доходной базы бюджетов территорий выявлено, что региональные бюджеты в наибольшей степени зависят от отчислений ННП и НДФЛ, а региональные и местные налоги большой роли при пополнении субфе­деральных и местных бюджетов не играют. Показано наличие патерналистской модели перераспределения финансовых ресурсов между различными уровнями бюджетной сис­темы, формирующая иждивенческие настроения у субфедеральных властей и препятст­вующая реализации принципа налоговой справедливости: одни регионы могут экстер-нализировать свои издержки, связанные с созданием общественных благ, перекладывая их таким образом на другие регионы. Вместо того, чтобы наращивать собственную до­ходную базу, региональные власти конкурируют между собой за получение безвозмезд­ных отчислений из федерального бюджета, а местные - из бюджета субъекта РФ. В ча­стности, затронутая в диссертации проблема «мягкого бюджета» («Soft-Budget») в Рос­сии в период кризиса даже усугубилась, а иждивенческие настроения представителей региональных органов власти усилились. Так, в конце 2008 г. в соответствии с Распоря­жением Правительства РФ от 18.12.2008 г. № 1885-р были выделены дотации на под-

34

держку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Анализ пока­зал, что механизм расчета не был «прозрачным» и не зависел, в частности, от объема налоговых доходов, приходящихся на душу населения в регионе. Несмотря на очевид­ную необходимость поддержки монопрофильных металлургических регионов Центра и Урала, машиностроительных регионов Центральной России, помощь получили практи­чески все регионы Южного (за исключением Волгоградской обл.), Сибирского (за ис­ключением Новосибирской обл.), Дальневосточного (за исключением Сахалинской обл.) федеральных округов.

Это свидетельствует о том, что принятый порядок финансового выравнивания через механизм распределения налоговых доходов, аккумулируемых в основном в федераль­ном бюджете, не обеспечивает условий для расширения налоговой автономии регио­нальных органов власти и органов местного самоуправления. Поэтому представляется, что необходимо задействовать и другие механизмы выравнивания, к числу которых сле­дует отнести формирование института финансовой эквализации. В России уже созданы институциональные условия, позволяющие обеспечить равновесие федеративной систе­мы за счет горизонтального перераспределения финансовых ресурсов. К примеру, наи­более богатые субъекты Федерации выделяют финансовые средства на ликвидацию по­следствий чрезвычайных событий (техногенных катастроф и т.п.) в наиболее постра­давших регионах. Однако данный механизм опирается на административные методы, используя ресурс руководителей более богатых российских регионов.

Равновесие федеративной системы обеспечивается не только за счет укрепления «вертикальных» связей, но и усиления коммуникации между субъектами Федерации. В условиях кризиса децентрализация управления возможна только в тех регионах, где соз­даны институциональные условия для последующего роста, эти процессы лучшим обра­зом будут реализованы в развитых регионах. В России уже начали работу по созданию условий для горизонтальных взаимодействий между территориями через корректиров­ку механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъек­тов Российской Федерации и местного самоуправления . Выявлено, что подходы к ре­шению проблемы горизонтального финансового выравнивания между бюджетами раз­личных регионов не учитывают имеющийся положительный зарубежный опыт федера­тивных государств.

Разработанная в диссертации концепция гармонизации налоговых отношений пред­полагает также совершенствование характера взаимоотношений налогоплательщиков и публично-правовых образований по поводу мобилизации доходов в их бюджеты. Для этого следует усилить меры, направленные на совершенствование налогового админи­стрирования в части снижения налоговых рисков. Выявлено, что причиной налоговых рисков публично-правовых образований и налогоплательщиков являются коллизии ме­жду федеральными и субфедеральными, а также между федеральными и муниципаль­ными нормативными правовыми актами. Доказано, что устранение противоречий в за­конодательстве способствует однозначному толкованию отдельных норм, что неизбеж-

9 См.: Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 г. № 1123-р «О концепции межбюджетных отношений и ор­ганизации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 го­да». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

35

но ведет к ослаблению налоговых рисков и для публично-правовых образований, и для налогоплательщиков. Их устранение будет способствовать гармонизации налоговых от­ношений между государством и налогоплательщиками, а также между публично-правовыми образованиями. Для государства это означает укрепление доходной базы бюджетов в результате недопущения потерь налоговых поступлений.

Отмечается, что при действующей модели налогового федерализма в Российской Федерации права региональных органов власти и органов местного самоуправления по изменению отдельных элементов налогообложения незначительны, что затрудняет про­цесс управления налоговыми рисками на региональном и местном уровнях и усиливает налоговые риски публично-правовых образований и налогоплательщиков. Цели налого­плательщиков и государства в лице уполномоченных органов власти и муниципальных образований в налоговой сфере противоположны. Вместе с тем, коэффициент взаимной поддержки целей, который показывает, в какой мере достижение одной цели способст­вует достижению другой, достаточно высок. Наиболее значимыми являются цели, свя­занные с устранением расширительного толкования субфедеральной и муниципальной властью своих налоговых полномочий, поскольку в этом случае ущемляются интересы российского государства, возникает угроза нарушения целостности налоговой системы.

В работе показано, что снижение налоговых рисков, связанных с трансфертным це­нообразованием, имеет огромное значение не только для налогоплательщиков, но и для государства, поскольку ущерб от неправомерных действий определенной их группы может негативно сказаться на объеме налоговых поступлений в бюджет, что означает усиление налоговых рисков государства. Для решения проблемы неопределенности на­логового законодательства предложено заимствовать применяемую за рубежом проце­дуру так называемого фискального рескрипта, когда налогоплательщик до заключения контракта или соглашения вправе обратиться в налоговую администрацию с запросом о сделке, предоставив ей все необходимые документы.

Анализ зарубежных моделей управления налоговыми рисками в Великобритании и Австралии, включающих: взаимодействие с налогоплательщиком, составление обзора рисков и его предоставление налогоплательщику, согласование с налоговыми органами плана действий, присвоение риск-рейтинга налогоплательщику, позволил обосновать необходимость внедрения концепции риск-менеджмента в деятельность налоговых ор­ганов с целью укрепления доходной базы бюджетов. Главной целью налоговых органов является минимизация издержек налогоплательщика на исполнение налоговых обяза­тельств. Бизнес-модель позволяет оценить причины низкой налоговой дисциплины и рассматривается как ключевой инструмент управления налоговыми рисками. Результа­том процесса риск-менеджмента является корпоративный план - документ, схематично отражающий приоритеты деятельности налоговых органов и планируемые меры в кон­кретном году.

В диссертации предложены меры по созданию условий для реализации программы снижения налоговых рисков государства, включающей: устранение или максимальную минимизацию противоречий в законодательстве (между налоговым законодательством уровней власти, между налоговым и гражданским законодательством) на всех уровнях управления налоговой системой; компетентную экспертизу изменений, вносимых в за-

36

мира должны определяться на федеральном уровне. Обоснован порядок разделения на­логовых доходов между уровнями власти на второй ступени финансовой эквализации.

Для оценки экономического воздействия предлагаемых мер на состояние бюджетов территорий в работе бьши проделаны расчеты, в т.ч. анализ зависимости бюджетных доходов федерального бюджета и 83 бюджетов территорий от ряда налогов. Расчеты по­казали, что степень неравномерности распределения налоговых доходов по регионам снижается, в частности, индекс Джини уменьшился на 0,0444 пункта от фактической ве­личины (0,3846 в 2008 г.) и составил 0,3402. Несмотря на то, что эффект от предлагае­мых мер отличается в зависимости от региона, тем не менее, наблюдается некоторое пе­рераспределение налоговых доходов от наиболее обеспеченных субъектов Федерации в сторону регионов с традиционно низкой бюджетной обеспеченностью. В то же время, замена налоговых отчислений в федеральный бюджет полным отказом от межбюджет­ных трансфертов из федерального бюджета может привести к резкому увеличению чис­ла регионов с дефицитом бюджета текущих расходов при одновременном увеличении бюджетного профицита нескольких наиболее «богатых» регионов.

Объединенная система предполагает, что особенно значительные по объему налоги (в основном НДС) рассматриваются как так называемые совместные налоги. Они рас­пределяются по следующей смешанной системе: из поступлений НДС часть сначала пе­редается федерации. Оставшаяся сумма передается в регионы, которые перечисляют часть этой суммы муниципальным образованиям.

На третьей ступени финансовой эквализации происходит распределение налоговой нагрузки, в отличие от генерализирующего эффекта второй ступени, предпринимается попытка учесть особенности выполнения публичных обязанностей конкретными субъ­ектами федерации и, тем самым, действительный, а не нормативный уровень их финан­совой потребности. Производится выравнивание бюджетной обеспеченности субфеде­ральных бюджетов путем выделения межбюджетных трансфертов из соответствующих бюджетов.

Таким образом, главная аксиома финансовой эквализации состоит в том, что ис­ходным моментом на всякой ступени выступает федеральный центр, поэтому сначала надо обеспечить выполнение федеральных задач. К таковым относятся: сфера публич­ного управления, правоохранительная система, оборона и т.п. На второй ступени фи­нансовой эквализации определяются адекватные для выполнения этих задач расходы. Лишь после того, как решены вопросы финансирования федеральных задач, можно пе­реходить к рассмотрению региональных вопросов, связанных с финансированием пуб­личных потребностей нижестоящих территориальных образований. Соответственно только при первичном удовлетворении финансовой потребности Федерации бенефициа­рами последующей финансовой эквализации могут быть нижестоящие уровни управле­ния: субъекты Федерации и органы местного самоуправления.

Для обеспечения справедливого перераспределения финансовых ресурсов, повыше­ния качества предоставляемых государством общественных благ необходимо создание условий для гармонизации налоговых отношений. Это способствует формированию по­литически ответственного государства, социально ответственного бизнеса, экономиче­ски ответственного общества, состоящего из общественно ответственных граждан.

39

Публикации. Основные положения диссертационного исследования нашли отраже­ние в 56 публикациях объемом 96,81 п.л., в т.ч. авторский объем - 84,83 п.л. Монографии:

1. Пинская М.Р. Налоги и воспроизводство: сущность и значение. В 2-х частях. / Л.П. Павло­ва, М.Р. Пинская // Часть I. - М: Изд-во ПАИМС, 2001. - 181 с. (11,3 /5,65 п.л.); Часть П. -М: Изд-во ПАИМС, 2001. - 144 с. (9,0 /4,5 п.л.);
2. Пинская М.Р. Налоговое регулирование в условиях экономической интеграции (Российская Федерация / Республика Беларусь). / М.Р. Пинская, B.C. Бард, Л.П. Павлова и др., всего 8 чел. // - Минск: БГЭУ, 2003. - 189 с. (11,4 /2,49 п.л.);
3. Пинская          М.Р.          Налоги         в         условиях         экономической         интеграции. (Под ред. проф. B.C. Барда и проф. Л.П. Павловой) / М.Р. Пинская, B.C. Бард, Л.ППавлова и др., всего 8 чел. // - М: КноРус, 2004. - 288 с. (17,64 /2,75 п.л.);
4. Пинская М.Р. Основы теории налогов и налогообложения. (Под научн. ред. д.э.н., проф. B.C. Барда) / М.Р. Пинская // - М.: Издательство «Палеотип», 2004. - 216 с. (13,5 п.л.);
5. Пинская М.Р. Налоговое регулирование развития особых экономических зон. / М.Р. Пинская // - М.: Финакадемия, 2008. 176 с. (10,23 п.л.);
6. Пинская М.Р. Налогообложение: проблемы науки и практики-2009. (Под ред. проф. Ю.Б. Иванова) / М.Р. Пинская, Л.И Гончаренко, И.А. Майбуров и др., всего 30 чел. // - Харьков: ФЛП Либуркина Л.М.; ИД «ИНЖЭК», 2009. - 296 с. (18,5 /0,78 п.л.);
7. Пинская М.Р. Развитие налоговой конкуренции в Российской Федерации. / М.Р. Пинская // -М: Социум, 2010. - 144 с. (9,0 п.л.);
8. Пинская М.Р. Развитие налогового федерализма в России. / М.Р. Пинская // - М.: Социум, 2010. - 178 с. (11,25 п.л.)

Публикации е журналах и изданиях, определенных ВАК Минобрнауки России:

1. Пинская М.Р. Цели и принципы налогообложения [текст] / М.Р. Пинская // Вестник Финан­совой академии. - М.: Финакадемия, 1999. - № 1. - с. 48-56. (0,50 п.л.);
2. Пинская М.Р. Конкурентные преимущества регионов, на территории которых созданы осо­бые                           экономические                    зоны:                    налоговый                    аспект, [текст] / М.Р. Пинская // Вестник университета. Серия Развитие отраслевого и регионально­го управления. - М.: ГОУВПО «Государственный университет управления», 2007. - № 9 (9). - с. 97-100. (0,43 п.л.);
3. Пинская М.Р. Налоговая составляющая в особых экономических зонах: российский и зару­бежный опыт [текст] / М.Р. Пинская // Налоговая политика и практика. - М., 2008. - № 8(68). . с. 44-49. (0,61 п.л.);
4. Пинская М.Р. Актуальные вопросы регулирования налоговых полномочий федерального центра и территорий [текст] / М.Р. Пинская // Финансы и кредит. - М., 2008. - № 31. - с. 34-40. (0,79 п.л.);
5. Пинская М.Р. Налоговый риск: сущность и проявления [текст] / М.Р. Пинская // Финансы. -М., 2009. - № 2. - с. 43-46. (0,47 п.л.);
6. Пинская М.Р. К вопросу об отнесении налогов к соответствующим уровням бюджетной системы [текст] / М.Р. Пинская // Вестник Финансовой академии. - М., 2009. - № 3 (51). -с. 57-62. (0,63 п.л.);
7. Пинская М.Р. Об усилении налоговых методов формирования субфедеральных бюджетов [текст] / М.Р. Пинская // Федерализм. - М., 2009. - № 3 (55). - с. 109-116. (0,45 п.л.);
8. Пинская М.Р. Воздействие налоговой конкуренции на формирование моделей налогового федерализма [текст] / М.Р. Пинская // Вестник УГТУ-УПИ. - Екатеринбург., 2009. - № 4. - с. 138-143 . (0,42 п.л.);
9. Пинская М.Р. Воздействие характера налоговых отношений в государстве на становление налоговых теорий [текст] / М.Р. Пинская // Горный информационно-аналитический бюлле­тень.- М: Издательство МГГУ, 2009. - № 5. -с. 97-107. (0,91 п.л.);
10. Пинская М.Р. Справедливое налогообложение как критерий для перераспределения финан­совых ресурсов в процессе создания общественных благ [текст] / М.Р. Пинская // Вестник университета. - М.: ГОУ ВПО «Государственный университет управления», 2009. - № 11. -

40