WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


 

На правах рукописи

КУРБАНОВ Ризван Даниялович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Cпециальность:

12.00.14 Административное право; финансовое право;

информационное право

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва 2010

Диссертация выполнена на кафедре национальной безопасности Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный консультант:

доктор юридических наук, профессор

Кулиев Паша Руфатович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист

Российской Федерации

Дугенец Александр Сергеевич;

доктор юридических наук, профессор

Кашкин Сергей Юрьевич

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки

Российской Федерации

Ноздрачев Александр Филиппович

Ведущая организация:

Московский университет

МВД России

Защита состоится 22 июня 2010 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.01 по юридическим дисциплинам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, 1 учебный корпус, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан  «__»2010 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета                         Е.Ю. Киреева 

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ



Актуальность темы исследования. Процесс построения правового демократического государства в Российской Федерации предполагает наличие действенной системы управления. Эффективность системы государственной службы лежит в основе эффективности государства. Результативность функционирования государственной власти определяется организацией государственного аппарата, а также качеством составляющих его управленческих кадров. Государственная гражданская служба Российской Федерации призвана обеспечить стабильное государственное управление. Главной задачей государственной службы сегодня и в будущем должно быть улучшение государственного управления общественными процессами, а все преобразования государственной службы должны проводиться с точки зрения их влияния на государственное управление.

В течение последних лет в нашей стране проведена большая работа по формированию правовых основ реформирования государственной службы. В частности, принята Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, от 15 августа 2001 г.1, Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)»2.

Новые подходы в организации государственной службы  были установлены Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»3, который определил виды государственной службы и установил ряд основополагающих принципов их правового регулирования. Принят и действует Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4.

Новым этапом в реформировании государственной гражданской службы стало принятие 10 марта 2009 г. Указа Президента Российской Федерации об утверждении Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)»5, целью которого является завершение формирования единой системы государственной службы как важнейшего механизма эффективного государственного управления.

Актуализация института государственной гражданской службы в системе государственного управления предопределяется ее ролью в обеспечении жизненно важных интересов граждан, общества, государства. В условиях, когда происходит замена одних политических институтов на другие, государственная служба становится инструментом стабилизации ситуации и управления обществом. Экономически эффективная, дееспособная и результативная государственная служба необходима для поступательного развития и реализации основных приоритетов Российской Федерации в области построения правового демократического государства. Как социально-политический институт государственная служба выступает в роли «балансира» против тенденций, дестабилизирующих общество, для чего она должна иметь нормативно-правовой иммунитет от политических крайностей и пристрастий.

Перед Российской Федерацией стоит задача создать эффективную, продвигающую сотрудников по их заслугам и ориентированную на обслуживание населения государственную службу, стойкую к коррупции, основанную на принципах прозрачности, открытости и обеспечивающую четкую внешнюю подотчетность институтам гражданского общества.

В современных условиях законодательство о государственной гражданской службе можно определить как систему, находящуюся в стадии формирования и развития, идет поиск наиболее рациональных форм взаимодействия различных государственных органов, формируется новая модель государственно-служебных отношений, что и предопределило выбор темы настоящей диссертации. Таким образом, актуальность настоящего исследования определяется наличием, как минимум, трех групп проблем:

Во-первых, на данный момент законодательное и иное нормативное регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации как целостного правового института требует анализа, доработки и дальнейшего совершенствования в целях обеспечения совершенствования системы государственного управления.

Во-вторых, на базе научно-обоснованных ориентиров необходимо разработать эффективную систему организационного обеспечения государственной гражданской службы Российской Федерации, профессионального развития всех категорий государственных гражданских служащих, а также оптимальную систему управления гражданской службой в целом, ее уровней и видов, включая реестры, стандарты, квалификационные характеристики и т.д.

В-третьих, процесс реформирования и развития государственной службы не завершен и требует продолжения исследования вопросов ее организации и правового регулирования, что подтверждается принятием Указа Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 267 «Об утверждении федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)», на основании которой будут продолжены начатые преобразования.

Степень разработанности проблемы. Государственная служба является объектом изучения многих отраслей науки в силу того, что представляет собой комплексное явление и имеет различные аспекты: политический, организационный, экономический, нормативный, кадровый, аналитический, социальный, психологический и другие.

К настоящему времени в российской и зарубежной правовой науке накоплен определенный потенциал по вопросам, касающимся государственного управления, нравственных и моральных аспектов государственной службы. Тем не менее, модернизация государственного управления в современной России заставляет с особым вниманием обращаться к вопросам теории и практики формирования государственной службы в целом и  государственной гражданской службы в частности. Можно выделить несколько групп исследований, авторы которых рассматривают вопросы государственной службы, ее зарождения и развития в условиях общемирового и российского политического процессов, теоретические и практические аспекты взаимоотношений различных институтов гражданского общества и государства.

Административно-правовые вопросы государственной службы в контексте организации и функционирования государственной власти нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-правоведов разных периодов российской государственности. Большое значение имеет теоретико-методологический опыт, который был накоплен отечественной наукой в XIX – начале XXI столетия в сфере государственной службы. Проблемы государственной службы были предметом исследования таких российских ученых и государственных деятелей, как: Н.Н.Алексеев, М.А.Бакунин, Н.А.Бердяев, Б.П.Вышеславцев, A.Д.Градовский, В.М.Гессен, Н.Я.Данилевский, П.А.Зверев, И.А.Ильин, Л.П.Карсавин, В.О.Ключевский, Н.М.Коркунов, С.А.Котляровский, С.А.Муромцев, Г.В.Плеханов, В.В.Розанов, В.В.Соловьев, М.М.Сперанский, Е.Н.Трубецкой, С.Л.Франк, Б.П.Чичерин, А.С.Ященко и др.

В той или иной степени эти вопросы затрагивали известные русские и советские ученые: И.Е.Андреевский, В.П.Безобразов, В.А.Воробьев, А.И.Елистратов, А.Ф.Евтихиев, В.В.Ивановский, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, Н.К.Нелидов, B.C.Основин, И.Н.Пахомов, А.Е.Пашерстник, Ю.А.Петров, Н.П.Поборчая, Л.А.Сергиенко, С.С.Студеникин, В.Н.Ширяев, Ц.А.Ямпольская и др.

Фундаментальные исследования различных аспектов государственной службы в советское время провели В.М.Горшенев, В.И.Залужный, Я.А.Здир, М.И.Климко, Б.М.Макаров, С.П.Мезенцев, П.Г.Салищева, М.С.Студеникин, В.И.Туровцев, И.Б.Шахов, Е.В.Шорина и др.

Анализу различных процессов и сторон становления и развития современной государственной службы посвящены работы А.Б.Агапова, С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, В.Г.Вишнякова, И.Р.Гимаева, В.Д.Граждана, A.А.Гришковца, В.К.Егорова, В.Г.Игнатова, А.Д.Керимова, И.Н.Куксина, П.Р.Кулиева, О.Е.Кутафина, B.В.Лазарева, В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, В.С.Нерсесянца, А.Ф.Ноздрачева, В.А.Прокошина, Р.А.Ромашова, Б.В.Россинского, В.П.Сальникова, Ю.Н.Старилова, С.В.Степашина, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, В.А.Туманова, А.И.Турчинова, А.Г.Хабибуллина, Т.Я.Хабриевой, И.Д.Хутинаева, C.М.Шахрая, В.Е.Чиркина, О.И.Чистякова и др.

Существенно обогатили теоретические положения диссертации работы таких зарубежных ученых, как М.Альберт, Г.Бребан, Ж.Ведель, В.Вильсон, М.Гунель, Т.Гэблер, Б.Гурней, Р.Драго, Л.Дюги, М.Мескон, Д.Осборн, П.Пластрик, П.Сальфранк, Ф.Тэйлор, Ф.Хедоури, Ж.Шевалье и др.

Вместе с тем, в отечественной юридической науке на данный момент недостаточно комплексных междисциплинарных монографических работ, посвященных изучению рассматриваемых в совокупности теоретических, правовых, организационных аспектов сущности и содержания процессов становления, развития института государственной гражданской службы на современном этапе административной реформы и реформы государственной службы.

Проблематика развития правового и организационного обеспечения государственной гражданской службы, вопросы взаимодействия правовых и моральных норм, регулирующих государственную службу в разных социально-политических условиях в разное историческое время, и, прежде всего, в современный период не нашли достаточного отражения в научных исследованиях.

Объект диссертационного исследования – общественные отношения, складывающиеся в процессе развития организационных и правовых основ государственной гражданской службы Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие различные аспекты государственной гражданской службы, а также теоретические основы развития правового и организационного обеспечения государственной гражданской службы Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования – обосновать теоретические положения и представить концепцию реализации практических мер по совершенствованию и развитию организационно-правового обеспечения государственной гражданской службы в сфере жизненно важных интересов граждан, общества и государства в целях совершенствования системы государственного управления Российской Федерации.

Цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:

– исследовать организацию и функционирование государственной службы в период зарождения и становления Российской государственности в дореволюционной России, советский и современный периоды, провести анализ законодательного оформления государственной службы (в Российской Империи, СССР и в Российской Федерации в середине 90-х годов XX века);

– провести научный анализ воззрений, концепций, доктрин, выработанных в юридической науке и науке управления о понятии и сущности государственной службы;

– рассмотреть современное состояние государственной гражданской службы как структурного элемента государственного управления Российской Федерации;

– уяснить место и роль правового института государственной гражданской службы в системе  законодательства Российской Федерации;

– проанализировать современное состояние нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы;

– осуществить сравнительно-правовой анализ тенденций и перспектив развития законодательства о государственной службе, практики его применения с целью выявления пробелов в правовом регулировании и формулирования научно-обоснованных практических рекомендаций по их устранению;

– рассмотреть существующие в настоящее время проблемы кадровой политики и негативные тенденции в практике организации кадровой работы в сфере государственной гражданской службы, исследовать возможные пути их преодоления административно-правовыми средствами;

– исследовать нравственные и правовые аспекты взаимоотношений органов государственной власти и граждан Российской Федерации;

– выявить специфику правового сознания и правовой культуры государственных служащих как фактора развития института государственной службы;

–  проанализировать  направления развития системы управления государственной гражданской службой Российской Федерации;

– исследовать механизмы контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации с целью повышения эффективности данной деятельности;

– обосновать теоретические положения и практические меры по борьбе с коррупцией и развитию правового регулирования государственной гражданской службы в современных условиях реформы системы государственной службы Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс научных методов познания явлений: формально-логический, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, исторического правоведения и др.

С учетом характера работы и специфики объекта исследования одним из ведущих методов является историко-правовой, так как именно этот метод позволяет показать зарождение и развитие института государственной службы в Российской Империи, особенности деятельности этого института в советский и постсоветский периоды. Сложность объекта исследования потребовала обращения к общенаучным методам познания. Комплексная постановка задач диссертации обусловила использование таких специальных методов, как системный и сравнительно-правовой анализ.

Методологической основой исследования явились – диалектический метод познания, системный и целевой подходы к изучаемой проблеме, формально-правовой анализ связанных с предметом исследования законодательных и иных нормативных правовых актов, а также судебной практики, системно-правовой и сравнительно-правовой анализ, позволяющие видеть исследуемое правовое поле в его единстве и целостности, взаимосвязь специального и общего законодательства.

В ходе исследования разнообразных теоретических аспектов государственной гражданской службы при рассмотрении противоречий, существующих между нормами различных нормативно-правовых актов, использовался формально-юридический метод, теоретико-прогностический – при подготовке предложений и рекомендаций по вопросам правового регулирования государственного управления.

Названные методы применялись в соответствии с предъявляемыми к познанию и объяснению государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма.

Теоретическую базу исследования составили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам развития институтов гражданского общества, их специфики и роли в политических процессах, документы и нормативные правовые акты, регулирующие государственную службу, энциклопедические и справочные издания.

В процессе подготовки диссертации изучена научная и учебная литература по общей теории государства и права, отраслевым юридическим наукам (в особенности по административному праву), науке государственного управления, а также решена задача теоретического анализа правовой составляющей государственной службы.

Нормативную основу исследования образует анализ действующего законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также практики деятельности органов государственной власти в процессе осуществления ими управленческой деятельности.

Автором проведен анализ разнообразных исторических источников. Главную их часть составили законодательные акты Российской Империи по официальным публикациям в I (1830 г.), II (1825 – 1881 гг.) и III (1882 – 1917 гг.) изданиях Полного собрания законов Российской Империи и Свода законов Российской Империи.

Научная новизна исследования. Научная проблема, решаемая в диссертации, заключается в исследовании роли института государственной гражданской службы в современных социально-экономических и политических условиях в системе государственного управления Российской Федерации, обосновании авторской концепции развития правового регулирования и организационного обеспечения государственной гражданской службы Российской Федерации.

Диссертация представляет собой комплексную работу, в которой с позиций науки административного права показаны основные этапы становления и перспективы развития государственной гражданской службы, как одного из организационно-правовых институтов системы государственного управления Российской Федерации. Осуществлено теоретическое обоснование совершенствования правовых и нравственных основ государственной службы Российской Федерации. Разработаны концептуальные направления и меры по дальнейшему развитию государственной гражданской службы, укреплению ее публично-правовых основ и системы управления государственной службой страны.

Автором выработаны базисные принципы, на основе которых в правовом демократическом государстве должны строиться взаимоотношения между государственной службой и гражданским обществом; предложены правовые и организационные средства, которые способны упорядочить привлечение структур гражданского общества к осуществлению контроля за государственным аппаратом, повысить эффективность такого контроля.

Научная новизна диссертационного исследования отражена в сформулированных и обоснованных теоретических положениях и практических выводах и предложениях, которые выносятся на защиту:

Вывод о том, что базовые принципы организации государственной службы были учреждены в законодательстве дореволюционной России, важнейшими из которых являются: соответствие действий чиновников российским законам, централизм в организации управления, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подконтрольность государственных органов и деятельности их служащих субъекту верховной власти, ответственность кадров государственных структур за порученный участок управления, исполнение своих должностных обязанностей и др.

Отдельные положения, установленные в дореволюционном законодательстве и характеризующие государственную службу, такие, как запрет родственных связей по службе; ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти; запрет определенных занятий имеют актуальное значение и в настоящее время и могут быть положены в основу дальнейшего развития законодательства, регулирующего правовой статус государственных гражданских служащих.

Сформулированы признаки государственной службы как организационно-управленческого института:

- во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума;

- во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов, традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.

– Определено, что государственная гражданская служба является важнейшим институтом подотрасли государственной службы, так как обеспечивает выполнение одной из важнейших функций государства – функцию управления. Специфические черты института государственной гражданской службы: двухуровневое правовое регулирование, наличие подвидов службы, субсидиарное регулирование нормами трудового права, использование преимущественно административно-правового метода регулирования – являют собой видообразующие характеристики данного правового института и предопределяют направления развития специального законодательства.

Выявлены следующие устойчивые тенденции организации кадрового обеспечения федеральной государственной гражданской службы:

а) улучшилась укомплектованность аппарата многих федеральных органов власти;

б) стало более рациональным распределение государственных гражданских служащих по ветвям власти;

в) наблюдается последовательный рост профессионально-образовательного уровня федеральных гражданских служащих. Они стали одной из самых профессионально-подготовленных категорий занятого населения России.

Наряду с положительными наблюдаются и негативные тенденции, в частности, не удалось замедлить тенденцию роста численности федеральных гражданских служащих, обусловленного увеличением штатного контингента в основном территориальных органов федеральных органов исполнительной власти при стабильном кадровом составе государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти.

–  Для дальнейшего совершенствования организации кадрового обеспечения государственной гражданской службы обоснована необходимость разработки (экономически, образовательно, финансово, социально-психологически и др.) системы обеспечения востребованности новых перспективных качеств, своевременной реализации профессионально-личностных способностей и возможностей кадров.

Решение этой проблемы затрагивает многие вопросы перехода России на инновационный путь развития: совершенствование системы регулирования рынка труда, поиска баланса потребностей экономики, ее интересов и интересов личности, достижения высокого качества жизни, всех сторон жизнедеятельности, более обоснованного определения форм и уровней развития системы общего и специального образования, создания гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина и многих других.

– Как средство повышения эффективности служебной деятельности государственных гражданских служащих предложены пять основных механизмов стимулирования их профессиональной активности:

1) нормативно-правовой – включает разработку нормативной правовой базы стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих;

2) организационный – предполагает разработку и реализацию комплексной оценки соответствия служащего характеру выполняемых функций и обязанностей, оценки эффективности его труда;

3) научно-исследовательский – обусловливает проведение соответствующих научных исследований, пилотных проектов, социологических опросов, внедрение достижений науки в практическую работу с кадрами;

4) учебно-методический – предполагает, прежде всего, профессиональное развитие – профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку персонала;

5) финансово-экономический – включает повышение уровня доходов государственных служащих на основе оценки взаимосвязи степени решения задач, стоящих перед государственной службой, со средствами, выделенными на ее содержание, по принципу «затраты-результаты». При этом необходима разработка механизма экономической, финансовой ответственности за ошибочные и неэффективные решения.

– Сформулированы предложения по совершенствованию организации и правового обеспечения повышения профессионального уровня государственных гражданских служащих, обоснована необходимость разработки ряда правовых актов:

специальных правил о размещении государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку гражданских служащих с учетом особенностей данной сферы образования;

требований к образовательным учреждениям, осуществляющим дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих, которые должны лечь в основу лицензирования, аккредитации образовательных организаций, реализующих программы ДПО, а также применяться при проведении конкурсов и установлении котировок в процедурах размещения государственного заказа на проведение профессиональной переподготовки, повышения квалификации, стажировки госслужащих.

правил лицензирования и аккредитации образовательных учреждений, осуществляющих обучение гражданских служащих, а также их методического обеспечения, отражающих специфический характер образовательных программ дополнительного профессионального образования гражданских служащих и особенности их реализации;

требований к образовательным программам дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих;

правовой процедуры разрешения конфликтов, связанных с организацией и проведением дополнительного профессионального образования гражданских служащих, в частности, в связи с возникающими претензиями к качеству получаемого государственными служащими образования, а также к организации и исполнению государственного заказа.

–  Вывод о том, что формирование системы управления государственной службой невозможно без создания специального уполномоченного органа. Данным органом, по мнению диссертанта, может выступить Федеральная служба, руководство деятельностью которой должен осуществлять Президент Российской Федерации.

Для определения правового статуса органа управления государственной службой предложено дополнить ст. 16 «Управление государственной службой» Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» следующим положением: «Порядок формирования системы органов управления государственной службой должен устанавливаться соответствующими федеральными законами о видах государственной службы».

В соответствии с этим в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» необходимо установить, что управление федеральной государственной гражданской службой осуществляет специально уполномоченный Президентом Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, реализующий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в данной сфере.

–  Сформулирован вывод о том, что законодательными нормами четко не установлен механизм судебной защиты прав и законных интересов государственных гражданских служащих от неправомерных притязаний и действий представителя нанимателя и иных должностных лиц государственного органа, т.е. разрешения внутриорганизационных конфликтов – служебных споров. Вопросы, образующие суть служебного спора, неразрывно связаны с профессиональной деятельностью гражданских служащих и в силу этого являются предметом судебного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе.

В этих целях предлагается сформировать межрайонные административные суды, юрисдикция которых будет распространяться на несколько районов субъекта Российской Федерации, и 21 окружной административный суд, юрисдикция которых должна распространяться на несколько субъектов Российской Федерации.

На переходный период, до образования указанных судов, разрешение служебных споров, как категории дел, возникающих из публичных правоотношений, целесообразно передать в компетенцию судов общей юрисдикции, дополнив соответствующими положениями подраздел III Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в частности, ст. 245.

–  Выработаны предложения  по укреплению законности, правовому регулированию противодействия коррупции в сфере государственной гражданской службы Российской Федерации:

обобщить имеющийся в субъектах Российской Федерации положительный опыт противодействия коррупции и принять меры к его широкому распространению и повсеместному внедрению;





реализовать на практике механизм проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции;

провести по заданиям Генеральной прокуратуры Российской Федерации проверку исполнения Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», по результатам которой разработать меры, направленные на совершенствование прокурорского надзора в этой сфере.

Теоретическое значение результатов исследования. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований в области правового регулирования и организации государственной гражданской службы, а также других видов государственной службы.

Разработка теоретических аспектов государственной гражданской службы как административно-правового института может служить научной базой для углубленного исследования отдельных проблем, правовых явлений и тенденций, выявленных в ходе работы над диссертацией (например, необходимость милитаризации государственной гражданской службы в переходный период, проблема взаимодействия государственной службы и гражданского общества и ряд других).

Выводы, полученные в диссертации, внесут определенный вклад в отраслевые юридические науки, прежде всего, науку административного права.

Практическое значение результатов исследования определяется использованием содержащихся в ней положений, научных выводов и предложений по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе.

В России проводится масштабная реформа государственной службы, что предусматривает совершенствование ее нормативно-правовой основы, проведение экспериментов по применению новых подходов к организации государственной гражданской службы и обеспечению деятельности государственных гражданских служащих.

Процесс нормотворчества не может быть эффективным без всестороннего использования достижений юридической науки. Поэтому выводы, предложения и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, имеют перспективы быть востребованными при подготовке нового законодательства о государственной службе.

Выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы в:

– законотворческом процессе при подготовке нормативных правовых актов, закрепляющих принципы и требования к субъектам государственной службы;

– практической деятельности в сфере организации государственной гражданской службы, правоприменительной деятельности, осуществляемой государственными служащими.

–  учебном процессе при преподавании в юридических и иных гуманитарных учебных заведениях курсов административного, служебного права, правового обеспечения государственной службы и некоторых других специальных дисциплин, включая систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление».

Апробация диссертационной работы. Основные научные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в ряде публикаций и были изложены на научно-практических конференциях различного уровня, в том числе международных.

Материалы диссертационного исследования апробировались на «круглых столах», в ходе дискуссий на совещаниях Министерства юстиции Российской Федерации.

Работа была обсуждена и получила положительную оценку на заседании кафедры национальной безопасности Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Структура работы обусловлена спецификой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих четырнадцать параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, отмечена степень ее научной разработанности, определены цель и задачи, раскрыты объект, предмет  и методологические основы, дан обзор круга использованных источников, показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту.

В Главе I « Теоретико-методологические основы формирования института государственной гражданской службы Российской Федерации» – рассмотрено становление института государственной службы в Российской Федерации; исследованы понятие и сущность государственной гражданской службы, даны характеристики государственной гражданской службы как института государственного управления России.

В диссертации показано, что анализ исторической практики организации и функционирования государственной службы, выявление основных тенденций и противоречий ее развития, осмысление позитивных и негативных сторон представляют научный и практический интерес для строительства современной модели формирования и деятельности ее персонала, позволяют критически оценить дореволюционный опыт и с учетом сегодняшних условий и требований, использовать его рациональные элементы в качестве одного из источников создания эффективной государственной службы реформируемой России.

В работе отмечено, что история государственной службы России насчитывает несколько столетий и неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны.

В истории государственной службы автор выделил пять периодов, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:

XVII в. – завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, превращение поручений – «приказов» – в более или менее устойчивые должности;

ХVШ в. – кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего;

XIX в. – расцвет бюрократического государства, «отлаживание» государственной машины;

XX в. – советский период, революционное новаторство и преемственность в организации государственной службы, складывание советской номенклатуры.

После распада СССР наступил пятый этап – новейшая Российская история государственной службы.

Исследуя генезис правовых основ государственной службы в России, диссертант отмечает, что в ХV-ХVII веках были сформированы основы административного законодательства, отразившие приоритетные направления административной деятельности Русского централизованного государства. Правовые акты определили структуру, компетенцию и внутренний порядок деятельности органов управления. В этот период формировались нормы права, регламентирующие отношения между государством и подданными. Административное законодательство того времени развивалось в двух направлениях: практическая юрисдикционная деятельность и ряд правовых актов способствовали закреплению и становлению системы управления государством, законодательство и правительственные мероприятия определяли основные направления государственно-правовой деятельности.

Процесс формирования государственной службы развивался одновременно со строительством системы органов государственной власти и их аппарата. Государство и общество были настолько тесно связаны между собой, что их фактическое слияние привело к утверждению в допетровской Руси XVI–XVII веков «служилого государства» как особого типа государственности. «Служилое государство» определяло статус основных социальных слоев и групп в общественной иерархии, официально закрепляло за ними те или иные служебные обязанности, что утверждалось законодательными актами, в частности, известным Соборным уложением 1649 г.

Характерной особенностью становления и расцвета абсолютной монархии (вторая половина XVII в. и XVIII в.) является интенсивное развитие института государственной службы. В частности, с середины XVII века заметно активизируется законодательная деятельность, направленная на совершенствование государственно-служебных правоотношений. В правление Алексея Михайловича совершенствуется система учета государственных служащих, устанавливается обязательность оформления акта об отставке государственного служащего с указанием причин. Принимаются указы, регламентирующие продолжительность рабочего дня, размеры и формы оплаты труда служащих в зависимости от имеющегося чина.

Важную роль в развитии института государственной службы сыграли реформы Петра I. Одной из главных целей являлось утверждение принципа: служение государству для достижения «всеобщего блага». Государственная должность не является местом получения выгод, традиционного «кормления» – вот идея, которая закреплена в законодательных актах Петра I.

Законодательно существование чиновничества как особой группы служащих и его правовое положение было оформлено в 1722 г. законом «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...». Табель явилась вершиной петровских реформ государственной службы. Она установила три вида государственной службы: военную, гражданскую и придворную. На основании этого закона была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы. Чиновничество подразделялось на две группы, первую из которых составляли табельные чиновники четырнадцати классов. Все чины, помещенные в Табели о рангах, разделялись на классы (ранги). Всего в четырнадцать классов Табели о рангах было включено 262 должности (военных – 126, государственных, статских – 94, придворных – 42). Во вторую группу входили государственные служащие, не включенные в список должностей Табели о рангах. Эта группа состояла из низших чиновников, для которых вводился институт «канцелярских служителей» в качестве начальной ступени государственной службы.

Именно комплекс петровских реформ, заложивших государственность России, предопределил нормативное оформление государственной службы. В XVIII веке стало складываться понятие государственной службы, в отличие от предыдущей службы – государю. Государственная служба стала основным звеном государственного управления. Таким образом, выделение слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе и профессионально занимающихся делами управления, явилось результатом образования российского централизованного государства.

Преемники Петра I уделяли гораздо меньше внимания законодательному регулированию государственной службы, однако некоторые акты этого времени вызывают несомненный интерес. Так, в Указе Петра II от 1728 г. впервые законодательно закреплен порядок приема-сдачи дел при смене должностных лиц – губернаторов, воевод и их товарищей. При Анне Иоанновне начинает утверждаться принцип добровольности гражданской службы, вводится единый порядок выхода в отставку государственных служащих-дворян по сенатскому решению. Окончательное утверждение принципа добровольности государственной службы связано с изданием Манифеста Петра III от 1762 г.

Важным этапом в становлении государственной службы в России стало правление Екатерины II, деятельность которой по развитию системы государственного управления и законодательства требовала отладки как механизма государства, так и организации государственной деятельности самих чиновников. Наблюдается заметное увеличение количества законодательных актов о государственной службе.

Административные реформы 1775 г. и реформы 1802-1811 гг. обусловили количественный рост корпуса гражданских служащих. К середине XVIII века число чиновников составляло 7500 человек (145 чиновников I – V классов, 562 – IV – VII, 1344 – IV – XIV классов), канцелярских служителей – 5379. К концу XVIII века число чиновников удвоилось и достигло 16 тысяч человек6.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Этот этап реформирования связан с именем выдающегося государственного деятеля России М.М. Сперанского. В 1809 г. он подготавливает Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Установился образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли свое применение7.

Реформы, проведенные в системе центральных органов власти и управления России, породили развернутую кодификацию действующего права. Задачи кодификации состояли в следующем: законы должны утверждаться на «непоколебимых основаниях права» и должны определять все части государственного управления, пределы компетенции, права и обязанности подданных, законы должны располагаться по строгой системе и содержать правила отправления правосудия. В этот период стало складываться государственное и административное право как основные отрасли российского права.

Новый кодификатор русского права получил название «Свод Законов Российской Империи», второй раздел которого составляли статьи, посвященные государственным учреждениям, центральным и местным, уставу о государственной службе.

В диссертации отмечено, что в нормативных правовых актах дореволюционной России, посвященных формированию и функционированию государственной службы, были определены важнейшие принципы ее организации: соответствие действий чиновников российским законам, централизм в организации управления, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подконтрольность государственных органов и деятельности их служащих субъекту верховной власти, ответственность кадров государственных структур за порученный участок управления, исполнение своих должностных обязанностей и др. Наметилась дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, углубление специализации отдельных органов власти и управления. Утвердился ряд положений, характеризующих государственную службу: это запрет родственных связей по службе; ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти; запрет определенных занятий; содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и т.п. Таким образом, сделан вывод, что Россия до 1917 г. имела детальное законодательство о государственной службе и довольно развитую государственную службу.

После Октябрьской революции 1917 г. советская власть отменила дореволюционное законодательство о государственной службе, не выработав при этом полноценной правовой базы государственной службы. Существовавшая в советский период практика подбора и расстановки кадров была основана на «номенклатуре», представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Советская номенклатура была монополизирована одной партией более 70 лет. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под номенклатурным контролем находились в чиновники низовых звеньев государственного аппарата.

Система нормативных актов, которые действовали в советский период ХХ в. в сфере государственной службы, имела также двойственную (административно-трудовую) правовую природу. В эту систему входили следующие законодательные акты: Кодекс законов о труде РСФСР; Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях; Декрет СНК РСФСР от 6 июня 1924 г. «Об изъятии из ст.2 Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях»; постановление ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза СССР и союзных республик»; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности» и ряд др.

Новый этап общественного развития – перестройка – поставил перед государственным управлением принципиально иные цели. Поэтому одной из главных задач становления новой государственности в России стало формирование нового государственного аппарата, принявшего идеи преобразования государства и способного освоить новые методы государственного управления общественными процессами.

Общей проблемной ситуацией существования государственной службы Российской Федерации к моменту ее реформы (к середине 1999 г.) следует считать несоответствие ее организации и функционирования сложившемуся состоянию общественной жизни. Наиболее острыми проблемами, которые необходимо было решать в ходе реформирования государственного аппарата, стали организационная нестабильность государственных структур; слабая профессиональная подготовленность, некомпетентность значительной части работников государственных органов; значительная коррумпированность государственного аппарата, снижение престижа работы в государственных органах; резкое снижение исполнительной дисциплины; недостаточность нормативно-правового регулирования вопросов работы с кадрами государственных органов; недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении государственных органов.

Указанные проблемы были вызваны необоснованными структурными преобразованиями,  кадровой нестабильностью государственных органов, которые вместо сокращения и упрощения приводили к разбуханию аппарата, нагромождению дублирующих структур.

Сделан вывод, что с принятием Федерального закона № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» были заложены основы правового регулирования государственной службы как механизма государственного управления и служебных отношений государственных служащих.

Основные направления развития организационно-правовых основ государственной службы определила Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации в августе 2001 года8. В целях реализации данной Концепции в ноябре 2002 г. Указом Президента Российской Федерация утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)»9. 12 августа того же года был издан Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», которые и предопределили вектор развития современного правового института государственной службы.

Наряду с историческим обзором организационно-правовых основ государственной службы в диссертации содержится анализ понятия и сущность государственной службы. Автор рассмотрел существующие в современной юридической доктрине подходы к исследованию данного явления и отметил, что, несмотря на некоторые отличия в определении понятия государственной службы в странах Запада, можно выделить следующие общие ее признаки:

- государственная служба (в широком смысле слова) функционирует не только в государственных органах (как в России), но и в государственных учреждениях, предприятиях и организациях;

- государственная служба осуществляется двумя различными категориями служащих: служащими (чиновниками), занимающими должности на постоянной основе (исходя из принципа пожизненного найма), составляющими костяк государственной службы, и служащими, работающими в государственных учреждениях по контракту.

Наряду с деятельностным подходом к определению понятия «государственная служба», когда оно трактуется как «профессиональная деятельность», нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве социального института или системы социальных институтов.

Диссертант разделяет точку зрения ряда ученых о том, что в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом, государством и представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых – обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

Отмечено взаимодействие государственной службы в качестве социального института и с иными важнейшими институтами общества, поскольку она во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своего функционирования. В частности, исследованы взаимосвязи государственной службы с правовыми, экономическими институтами, институтами гражданского общества, институтами, относящимися к социальной, духовно-культурной  сферам общества.

Государственная служба рассмотрена как организационно-управленческий институт, обладающий следующими признаками:

- во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума;

- во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов, традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.

Государственная служба  представлена как политический институт, поскольку государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу. Служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом – государством, она реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.).

В диссертации также раскрыты следующие основные направления исследований в области совершенствования организационно-правовых основ государственной службы:

- структурно-институциональное;

- деятельностно-функциональное;

- кадроведческое;

- административного менеджмента.

Отмечено, что каждое из этих направлений имеет многообразное содержание и может быть разделено на ряд составляющих. В рамках структурно-институционального направления изучается процесс формирования государственного аппарата на различных ветвях и уровнях власти, координация его деятельности по горизонтали и вертикали, структурирование по ветвям и уровням государственного управления, формы учреждения государственных должностей государственной службы, аппаратная иерархия, отношения между аппаратом и политическим руководством, аппаратом и группами интересов, аппаратом и населением, аппаратом и общественным мнением.

Исследуя, деятельностно-функциональное направление, диссертант  уделяет основное внимание выяснению специфики государственной службы как профессиональной деятельности, ее структурированию в соответствии с социальными потребностями, выработке результативных технологий подготовки, принятия и выполнения управленческих решений, совершенствованию технологий информационного обеспечения государственной службы и улучшению документооборота.

В задачу кадроведческого направления входит изучение отношения руководителей и подчиненных в аппаратной иерархии, служебной карьеры, профессиональной подготовки государственных служащих, оптимальных форм их приема и увольнения, правового статуса и экономического обеспечения государственных служащих, административно-политической элиты, управления персоналом государственной службы.

Направление административного менеджмента пытается адаптировать технологии предпринимательской деятельности к специфике государственного аппарата. Сторонники данного направления считают, что повысить эффективность и действенность государственной службы в современных условиях можно за счет ее коммерциализации, то есть создания такой экономической, правовой и нравственной обстановки на службе, которая вынуждала бы государственных служащих бороться за снижение стоимости и улучшение обслуживания населения по прямой аналогии с бизнесом. Две части государственной деятельности не изолированы одна от другой. Действующее законодательство четко определяет соотношение между ними: государственная служба обеспечивает исполнение полномочий руководителями государственных органов.

Обобщая различные теории и концепции государственной службы, автор отмечает, что данный институт является комплексным, охватывающим совокупность различных отношений, регулируемых нормами разных отраслей права и объединенных определенной общностью признаков регулируемого ими вида однородных служебных отношений.

Определяя направления развития института государственной службы в условиях административной реформы, автор отмечает, что его эффективность будет зависеть:

- во-первых, от правильного определения места и роли института государственной службы;

- во-вторых, от четких, научно обоснованных ориентиров развития;

-в-третьих, от выбора системы нравственных ориентиров профессиональной деятельности государственного аппарата.

Процесс эффективного функционирования государства предполагает наличие эффективной системы управления. Можно сказать, что эффективность системы государственной службы лежит в основе эффективности государства. Эффективность функционирования государственной власти определяется организацией государственного аппарата, а также качеством составляющих его управленческих кадров.

Во-первых, государственные служащие, выполняя свои служебные обязанности, способствуют тому, чтобы принятые политические решения доводились до реального исполнения, обеспечивая прямую связь власти и общества.

Во-вторых, влияние общества на государственную власть, обратная связь власти и общества, реализуется наряду с другими механизмами воздействия через систему государственной службы: государственные служащие не могут полностью игнорировать отношение граждан к намерениям власти и, так или иначе, принимают в расчет это отношение при осуществлении служебной деятельности. Также важно обеспечение эффективности государственной службы и ее связи с обществом во время формирования нового государства, проведения политических и экономических преобразований.

Федеральная государственная гражданская служба, решая задачи государства, осуществляет функции федеральных государственных органов. Таким образом, федеральная государственная гражданская служба представляет собой целенаправленное воздействие субъекта государственно-служебных отношений с целью упорядочения организации и практической деятельности системы государственных органов. Это воздействие носит ярко выраженный управленческий характер.

В Главе II «Правовые основы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации» выявлено место правового института государственной гражданской службы в системе законодательства Российской Федерации, исследовано современное состояние нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации; определены перспективы правового развития государственной гражданской службы в современной России.

Исследуя категорию государственной службы в качестве правового института, автор обращается к работам в области теории права в рамках рассмотрения вопроса системы права. В сложившемся понимании системы права как обусловленном характером общественных отношений внутреннем строении (или структурой) права, выраженном в объединении его норм в институты, подотрасли и отрасли права, институт права выступает в качестве второго уровня системности права. Представление об институте права, сложившееся в юридической науке заключается в том, что под ним понимается совокупность юридических норм, регулирующих группу однородных общественных отношений.

Отмечено, что хотя государственная служба неоднократно исследовалась в научной и учебной правовой литературе как правовой институт, однако среди ученых-юристов нет единого мнения относительно понятия, содержания и структуры данного института. В литературе также высказаны критические замечания в отношении законодательного определения государственной службы поскольку, по мнению законодателя, государственная служба сводится лишь к обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Автором предложено определение профессиональной служебной деятельности – это регламентируемая государством деятельность, направленная на реализацию функций государства государственными органами, лицами, замещающими государственные должности, и осуществляемая гражданскими служащими, состоящими на государственной службе.

Правовой институт государственной службы представлен в работе как система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы.

Подчеркнуто, что большинство российских ученых-правоведов полагает, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу, так как основан на общих, а не на частных и личных интересах. Диссертант разделяет позицию некоторых авторов о том, что диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права – государства и государственного служащего. Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом – разрешено только то, что прямо указано в законе.

В этой связи государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного права), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом)10.

Отмечено, что для выявления сущности государственной службы как правового института следует выделить предмет и метод регулирования, определяемых совокупностью норм, составляющих ядро данного правового института. На основе анализа доктринальных источников и норм российского законодательства автор включает в предмет регулирования следующие виды общественных отношений:

во-первых, правовые основы ее организации и особенности видов службы, что включает в себя систему должностей государственной службы, в том числе, их распределение по категориям и группам, квалификационные требования к государственным служащим, реестры должностей государственной службы, а также должностные регламенты;

второй блок отношений возникает по поводу формирования статуса государственных служащих. При этом под статусом следует понимать комплексную систему диалектически взаимодействующих юридических элементов: права-обязанности, гарантии-ограничения, поощрения-ответственность;

третью группу составляет комплекс отношений по прохождению государственной службы. Данная группа наиболее обширна по своему содержанию. В ее составе отношения, возникающие в связи с поступлением на службу (основания, условия, порядок), продвижением по службе, выполнением служащим своих обязанностей и прекращением службы;

четвертый блок отношений – отношения по поводу управления государственной службой. Данные отношения складываются по поводу совершенствования кадровой политики, развития законодательства Российской Федерации о государственной службе, координации деятельности государственных органов по вопросам приема на государственную службу, ее прохождения, прекращения государственной службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Правовой институт государственной гражданской службы представляет собой систему правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации государственной гражданской службы (федеральная гражданская служба, гражданская служба субъектов Федерации; система должностей государственной гражданской службы, в том числе их распределение по категориям и группам, квалификационные требования к государственным гражданским служащим, реестры должностей государственной гражданской службы, а также должностные регламенты), статуса государственных гражданских служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнения государственными гражданскими служащими должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения государственной гражданской службы.

Государственная гражданская служба является важнейшим институтом подотрасли государственной службы, так как обеспечивает выполнение одной из важнейших функций государства – функцию управления. В западной традиции институт гражданской службы рассматривается как часть административного права – базисного института, обеспечивающего управленческие функции государства и признается наиболее неподвижной, трудно поддающейся изменениям материей.

Как одному из видов государственной службы институту государственной гражданской службы присущи все ее черты, которые неоднократно подвергались исследованию учеными-административистами. Но наличие особенностей государственной гражданской службы позволяет говорить о выделении ее в отдельный правовой институт. Структурообразующая роль данного института в системе государственной службы закреплена в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Наиболее характерными чертами правового института государственной гражданской службы являются:

во-первых, двухуровневое правовое регулирование. Федеральная гражданская служба регулируется на федеральном уровне нормативными правовыми актами Российской Федерации. Государственная гражданская служба субъектов Федерации относится к предметам совместного правового регулирования Федерации и ее субъектов. Это обусловлено тем обстоятельством, что гражданская служба обеспечивает управленческую функцию государства, которая, в силу государственного устройства Российской Федерации, осуществляется на двух уровнях. Другие виды государственной службы (военная, правоохранительная) ввиду задач, стоящих перед ними, а также, учитывая принципы федеративного устройства России, подлежат правовой регламентации исключительно на федеральном уровне;

во-вторых, наличие обособившихся подинститутов, обладающих своими частными особенностями, что обусловлено масштабом самого института государственной гражданской службы. Функции, выполняемые гражданскими служащими в различных органах государственной власти, зачастую имеют существенные различия, которыми обуславливаются и особенности прохождения службы в данных органах. При этом следует учесть, что отдельные подвиды государственной гражданской службы могут существовать лишь на федеральном уровне, например, дипломатическая служба;

в-третьих, для института государственной гражданской службы, в отличие от других видов службы, характерно субсидиарное регулирование нормами трудового права. Вместе с тем, объем такого регулирования постепенно сокращается. Но действие таких норм трудового права, как например, общий режим охраны труда, праздничные и рабочие дни, общая продолжительность рабочей недели и рабочего дня, остаются и в сфере правового регулирования государственной гражданской службы;

в-четвертых, для государственной гражданской службы характерен смешанный метод правового регулирования, сочетающий в себе элементы административно-властного и диспозитивно-договорного воздействия.

Например, перевод государственного гражданского служащего на другую должность, для прохождения службы в другом государственном органе или в другой местности может состояться только с его согласия. Подобная диспозитивность служебно-договорных отношений в принципе не возможна на военной или правоохранительной службе. При этом ведущее место занимает административно-правовое регулирование, характерное для отраслей публичного права.

В диссертационном исследовании проведен анализ федерального законодательства, регламентирующего вопросы организации и функционирования государственной гражданской службы, на основании которого автор выделил ряд новаций в системе правового регулирования государственно-служебных отношений.

Отмечено, что создание правовых основ государственной гражданской службы и реформирование ее системы осуществляются поэтапно, на основе соответствующей программы, финансового и ресурсного обеспечения с учетом отечественного и мирового опыта, применяемого в современных российских условиях, а также в соответствии с утвержденным планом первоочередных мероприятий и в тесной связи с административной, военной и судебной реформами.

Для обеспечения реализации Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» была предусмотрена подготовка целой системы указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, принятие которых во многом уточнило и детализировало правовой статус государственных гражданских служащих.

Подтверждением этого является принятие только в 2009 г. целого ряда нормативных правовых актов в данной области. К примеру, Указом Президента Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 81411 установлены основы поведения федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных обязанностей в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения ими должностных обязанностей, исключения злоупотреблений на федеральной государственной службе и государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 56212 утверждены Правила оказания поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2009 году, которые определяют порядок и условия  проведения мероприятий в рамках административной реформы, предусмотренных Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, а также планом мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах.

Сделан вывод, о том, что эффективность административной реформы в отношении государственной службы зависит от правильного нормативно-правового определения места и роли института государственной службы в системе государственного управления, от четких научно-обоснованных ориентиров, от выбора системы нравственно-правовых ориентиров профессиональной деятельности государственного аппарата.

Анализ существующего состояния правовых основ государственной гражданской службы, по мнению автора, свидетельствует, что реформа проходит достаточно интенсивными темпами. Однако, несмотря на то, что массив нормативно-правовых актов в сфере государственной службы постоянно изменяется, обновляется и дорабатывается, действующее законодательство развивается неравномерно, содержит пробелы, противоречия и иные недостатки, не восполняемые в течение длительного периода времени.

В Главе III «Правовые основы совершенствования организации кадрового обеспечения государственной гражданской службы в Российской Федерации» раскрыты актуальные вопросы развития кадрового обеспечения государственной гражданской службы в процессе административной реформы; исследованы современные организационно-правовые механизмы формирования кадрового состава государственной гражданской службы; проанализированы правовые аспекты повышения профессионализации государственной гражданской службы.

В диссертации дан ряд определений понятий, в частности, под кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации предложено понимать определенную социально-организованную общность, совокупность работников органов государственной власти, характеризующуюся специфическими чертами, количественными и качественными параметрами основной части работников государственного органа или организации, реализующих или обеспечивающих реализацию функций и полномочий государственного органа.

При анализе и оценке существующего состава федеральных гражданских служащих автор учел результат решения трех взаимосвязанных проблем:

во-первых, уровня обеспечения квалифицированными кадрами аппарата государственных органов всех трех ветвей власти;

во-вторых, задачу формирования качественно нового кадрового корпуса государственной гражданской службы, оптимизации его состава;

в-третьих, более рационального использования кадров аппарата, их расстановки в соответствии со способностями и профессионально-квалификационной подготовкой, стимулирования качества и эффективности труда служащих, планирования и реализации их карьеры (должностного роста).

В решении этих задач определяющая роль принадлежит самому государству, высшим органам власти. Протекающие в системе государственной гражданской службы кадровые процессы и отношения (обновления и стабилизации кадрового состава, служебного роста и профессионально-квалификационного развития государственных служащих, мотивирования их службы и др.) являются, в отличие от других сфер жизнедеятельности граждан, объектом непосредственного правового регулирования, прямого управленческого воздействия. Они развиваются в рамках установленного законом нормативного правового поля на основе государственной кадровой политики, определяющей стратегию формирования и использования кадров, их потенциала. И в то же время, на гражданской службе, особенно федеральной, весьма ограничены рамки и возможности использования рыночных критериев и отношений оценки труда служащего.

В результате статистического анализа, с учетом других источников информации, выявлен ряд позитивных и отрицательных тенденций, а также перспективных направлений развития состава федеральных гражданских служащих. Существенно влияют на формирование и развитие позитивных тенденций их состава такие факторы, как более рациональное распределение кадров в структуре органов власти (по вертикали и горизонтали), развитие системы дополнительного профессионального образования, повышение заработной платы и др.

Выявлены следующие устойчивые тенденции развития организации кадрового обеспечения федеральной государственной гражданской службы:

- улучшилась укомплектованность аппарата многих федеральных органов власти (на 1 октября 2008 г. – 91,8%, во всей гражданской службе – 92,1%), укрепилась стабильность состава государственных гражданских служащих, сократилась текучесть, ежегодно приток новых работников составляет около 10–12%. Однако существенно различается уровень укомплектованности в министерствах и ведомствах. новое пополнение состава государственных гражданских служащих идет главным образом за счет работников коммерческих структур, бывших военнослужащих, выпускников вузов. Хотя и остается еще немало работников, не имеющих должной профессионально-компетентностной подготовки;

- стало более рациональным распределение государственных гражданских служащих по ветвям власти. За десятилетие (1997–2007 гг.) существенно расширился состав всех служащих аппарата органов законодательной (с 7,2 тыс. до 27,9 тыс., т.е. более чем в 3,5 раза) и судебной власти, прокуратуры (со 102,7 тыс. до 197,6 тыс., т. е. на 91%);

- наблюдается последовательный рост профессионально-образовательного уровня федеральных гражданских служащих. Они стали одной из самых профессионально-подготовленных категорий занятого населения: если среди занятого населения России на 1 января 2009 г. 27,9% имели высшее образование, то среди федеральных гражданских служащих – почти 83%, т. е. в три раза больше, чем у всех работающих в России;

Наряду с положительными наблюдаются и негативные тенденции, в частности, не удалось замедлить тенденцию роста численности федеральных гражданских служащих: так, в 1999 г. – численность гражданских служащих составляла 384 тыс., 2002 г. – 550,6 тыс., 2005 г. – 498,5 тыс., 2007 г. – 562,7 тыс., октябрь 2008 г. – 576 тыс. Следовательно, за 10 лет их «прирост» составил 203 тыс., т. е. 34,6%.

Причем, численность служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти выросла, тогда как численность федеральных гражданских служащих на федеральном уровне по существу оставалась неизменной: 2005 г. – 35,6%., 2007 г. – 34,8%, октябрь 2008 г. – 35,1%13.

Выявление ряда важных количественных и качественных параметров современного состава государственных гражданских служащих, наиболее существенных тенденций его развития позволяет более предметно оценить их возможности как субъектов инновационно-организаторской деятельности, определить их потребности как объекта образовательной деятельности, новые потенциальные возможности, их востребованности государством и бизнес-структурами, всем обществом.

Поэтому важно концептуально определить характеристику качественно новых черт нового поколения кадровых работников федеральных органов власти, особенно управленческих кадров, их приобретенные компетентности. В оценке этих качеств уже недостаточно формализованных показателей (уровень и специализация образования, опыт работы, возраст, пол и др.). При имеющихся качествах профессиональной компетентности, умении работать с людьми важно наличие у человека инновационного мышления, новаторского, творческого стиля в работе, богатого ресурса знания (интеллекта), гражданской ответственности, желания проявить себя и др. Это потребует значительного совершенствования управления персоналом в каждой организации, перевода программно-целевых задач на язык практических действий. Основной акцент в оценке каждого служащего должен быть сделан на результатах и эффективности их труда.

Однако, как показывает практика, недостаточно только подготовить специалистов современного уровня. Не менее важно, чтобы профессиональные компетентности нового служащего были эффективно использованы, востребованы обществом и государством, особенно через систему управления персоналом. Необходимо разработать (экономически, образовательно, финансово, социально-психологически и др.) систему обеспечения востребованности новых перспективных качеств, своевременной реализации профессионально-личностных способностей и возможностей кадров.

Решение этой проблемы затрагивает многие вопросы перехода России на инновационный путь развития: совершенствование системы регулирования рынка труда, поиска баланса потребностей экономики, ее интересов и интересов личности, достижения высокого качества жизни, всех сторон жизнедеятельности, более обоснованного определения форм и уровней развития системы общего и специального образования, создания гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина и многих других.

Одной из задач, решаемых в ходе реформы государственной службы, является создание механизма стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих. Он представляет собой совокупность форм, методов, средств и воздействий, которые принимаются для решения задач безупречного и эффективного исполнения федеральными государственными гражданскими служащими должностных обязанностей, в соответствии с регламентами федеральных органов исполнительной власти.

Модель механизма стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих, в том числе посредством реализации дополнительных государственных гарантий на государственной гражданской службе включает в себя как минимум четыре составляющих элемента (уровня) данного механизма:

- первый уровень – концептуальный, теоретический представляющий собой теоретические основы стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих,

- второй уровень – нормативно-правовой, включающий законодательную базу стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих,

-  третий – организационный, включающий государственные органы, подразделения должностных лиц, реализующих меры стимулирующего характера,

- четвертый – технологический, то есть формы, способы и методы воздействия, которые применяются для стимулирования служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих.

В качестве критерия оценки системы стимулирования государственных гражданских служащих могут быть приняты положения федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»14,  в которой определены основные цели и задачи развития системы государственной службы, включая разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирования добросовестного исполнения обязанностей на высоком профессиональном уровне.

Система стимулирования деятельности государственных служащих должна строиться, исходя из анализа содержания их работы. Наиболее важными аспектами при этом являются:

- подготовка, принятие и проведение в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства;

- представление государственных интересов;

- сочетание строгой нормативной регламентации служебной деятельности в формально-процедурном отношении с широкими возможностями принятия решений на основе служебных полномочий, включая оценку, как отдельных ситуаций, так и нормативных правовых актов (правоприменительная практика);

- сочетание полномочий и ответственности при принятии решений.

Сделан вывод о том, что совершенствование кадрового обеспечения государственной гражданской службы в Российской Федерации возможно за счет более эффективного использования института кадрового резерва.

Механизм формирования кадрового резерва предполагает разработку и нормативно-правовое оформление целого ряда процедур, начиная от процесса отбора кандидатов и заканчивая обучением его участников. Таким образом, расширение разделов законодательства, касающихся кадрового резерва, является недостаточной мерой: необходимо создание рамочного федерального нормативного правового поля, призванного определить общие принципы, методологию и технологии работы с кадровым резервом. Порядок формирования кадрового резерва должен определяться Положением о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе, которое утверждается Президентом Российской Федерации, что определено в ст. 64 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако специальный нормативный правовой акт, который бы устанавливал единые требования к формированию кадрового резерва, его структуру, механизмы и технологии его подготовки, оценки готовности и использования резерва на государственной гражданской службе, не принят. В диссертации предложена структура Положения о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе.

Отмечено, что в настоящее время реализован ряд мер по формированию резерва управленческих кадров: сформирован резерв управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации, создан Федеральный портал управленческих кадров. Указом Президента Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 1252 образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, утвержден ее персональный состав.

Исследуя проблемы повышения профессионализации государственной гражданской службы, автор сделал вывод о том, что на сегодняшний день заложена правовая основа профессионального образования государственных гражданских служащих, которая подлежит дальнейшему развитию и совершенствованию, а часть проблем носит взаимосвязанный характер и требует скорейшего разрешения.

Так, во-первых, необходимо разработать, в соответствии с законодательством о размещении государственного заказа, специальные правила о размещении государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку гражданских служащих с учетом особенностей сферы образования. Немаловажной задачей при этом представляется и создание методической основы размещения государственного заказа для названных целей.

Во-вторых, следует разработать и нормативно закрепить требования к образовательным учреждениям, осуществляющим дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих. Такие требования должны лечь в основу лицензирования, аккредитации образовательных организаций, реализующих программы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, а также применяться при проведении конкурсов и установлении котировок в процедурах размещения государственного заказа на проведение профессиональной переподготовки, повышения квалификации, стажировки госслужащих.

В-третьих, Министерству образования и науки Российской Федерации необходимо сформировать и утвердить общие требования к образовательным программам дополнительного профессионального образования, которые отсутствуют на сегодняшний день.

В-четвертых, учитывая специфический характер образовательных программ дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих  и особенности их реализации, отраженные в действующих нормативных правовых актах, целесообразной представляется разработка отдельных правил лицензирования и аккредитации образовательных учреждений, осуществляющих обучение гражданских служащих, а также их методического обеспечения.

В-пятых,  актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации предусмотрено проведение дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, в т.ч. в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования, в то время как законы об образовании не устанавливают проведение государственной аккредитации для подобных образовательных учреждений.

В этой связи необходимо с учетом уже введенных государственных требований к дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих внести соответствующие изменения в законодательные акты в области образования.

В-шестых, на сегодняшний день не решены проблемы правового разрешения конфликтов, связанных с организацией и проведением дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, в частности в связи с возникающими претензиями к качеству получаемого государственными служащими образования, а также к организации и исполнению государственного заказа.

В-седьмых, в примерной форме государственного контракта на профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих не отражены право исполнителя заказа – образовательного учреждения на самостоятельную разработку образовательных и учебных программ по переподготовке и повышению квалификации, расписания занятий, а также иные права, установленные законами об образовании и конкретизируемые применительно к дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих.

Отмечено, что наряду с проблемами правового регулирования существуют и проблемы организационного характера, являющиеся весьма актуальными на сегодняшний день. Зачастую представитель нанимателя гражданских служащих, в частности, руководители подразделений органов государственной власти весьма неохотно командируют своих подчиненных на обучение и стажировку, фактически не создают надлежащих условий для их профессионального образования.

В ходе реализации задач реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации с учетом правоприменительной практики в 2009-2010 годах предстоит завершить разработку современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, которые обеспечивают результативность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.

Результаты выполнения мероприятий, включенных в индивидуальные планы профессионального развития, учитываются в процессе деловой оценки государственных гражданских служащих в виде аттестации, квалификационного экзамена, индивидуального и группового собеседования.

В Главе IV «Роль нравственно-правовых основ в развитии государственной гражданской службы» выявлена роль институтов гражданского общества в совершенствовании государственной гражданской службы Российской Федерации, правосознание и правовая культура государственных служащих определены в качестве факторов развития института государственной службы.

В современных условиях актуализируется потребность нравственных начал формирования полноценного гражданского общества. Для этого необходимо, прежде всего, оздоровление, очищение аппарата государственной службы на основе внедрения в повседневную общественную практику признанных нравственных норм, носителями которых должны быть государственные служащие, несущие повышенную ответственность за их соблюдение.

Одним из признаков гражданского общества является высокая взаимная ответственность государства и личности. Личность и властвующий субъект должны выступать в качестве равноправных партнеров, заключивших своеобразное соглашение о взаимном сотрудничестве и взаимной ответственности. Устанавливая в законодательной форме свободу общества и личности, государство не свободно от собственных ограничений в решениях и действиях15.

Диссертант отмечает отсутствие в законодательстве понятия «патриотизм». Патриотизм (от греч. соотечественник, отечество) – это нравственный и политический принцип, социальное чувство, содержанием которого является любовь к отечеству и готовность подчинить его интересам свои частные интересы. Данный термин, по мнению автора, должен присутствовать в законодательстве о государственной службе, так как государственный служащий должен выполнять свои обязанности, в отличие от работников другой сферы, руководствуясь не только материальным интересом, но, прежде всего, интересами государства и гражданского общества.

В интересах исследования нравственных оснований российского законодательства о государственной гражданской службе автор коснулся проблем, которые объективно существуют в ее системе: в кадровой сфере, в функционировании государственной службы, в правовой сфере, в материальном обеспечении государственных служащих, во взаимоотношениях бюрократии и граждан.

В функционировании государственной службы наиболее острыми проблемами на сегодняшний день, по мнению диссертанта, являются следующие:

- коррумпированность чиновников, бюрократизм и злоупотребление служебным положением;

- коллективная безответственность, неэффективность работы государственного аппарата;

- ориентация в решении любого вопроса на личные связи и знакомства, протекционизм;

- круговая порука в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от возможных санкций за плохо выполненную работу;

- государственные служащие нацелены, прежде всего, на внутриведомственные интересы, затем – на задачи своих руководителей и лишь после этого – на удовлетворение нужд граждан;

- отсутствие эффективных механизмов контроля (социального, политического и т.д.) за бюрократией;

- размытость должностных функциональных обязанностей и, как следствие, дисбаланс в правах, необходимых и достаточных для успешного их выполнения, ведущий к механической исполнительности и исключению инициативы, творчества и нововведений;

- медленная адаптация бюрократии к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества, неэффективный механизм принятия решений; в новых условиях аппарат использует старые методы управления;

- снижение гражданского самосознания и государственных ценностей в органах государственной власти; пренебрежение нравственными нормами.

Для преодоления указанных негативных тенденций, по мнению диссертанта, необходимо выработать меры, направленные на повышение уровня правосознания и правовой культуры государственных служащих.

Правосознание, являясь одной из сфер сознания, представляет собой отражение правовой действительности и отношение к ней. В диссертации рассмотрены три основные функции правового сознания: познавательная, оценочная и регулятивная, в соответствии с которыми определяются основные функциональные компоненты правосознания.

Познавательной деятельности соответствует определенная сумма юридических знаний и умений, то есть правовая подготовка. Сознательное усвоение правовых знаний предполагает уяснение смысла и целевого назначения правовых норм на основе сформировавшихся важнейших понятий. От того насколько успешно идет этот процесс в значительной степени зависит социальная зрелость личности, ее становление как гражданина, сознательного члена общества. Осознание правовых понятий расширяет кругозор личности, содействует повышению ее общей культуры, помогает ей глубже понять отношения в обществе и лучше ориентироваться в этих отношениях, существенно влияет на осознание жизненных целей, на поведение личности. Поэтому осознание правовых понятий и правовых норм человеком есть осознание отношений к общественным обязанностям, окружающим людям, к самому себе и своему месту в решении задач, стоящих перед обществом, перед организацией, в которую входит личность.

Оценочной функции соответствует система оценок и мнений по юридическим вопросам или оценочные отношения к праву и практике его применения. Правовые суждения выполняют функцию внутреннего регулятора поступков и деятельности человека, формируя мотивы поведения, его целей. Связующим звеном между основными компонентами правосознания личности и ее практической деятельностью выступает воля, как общая черта личности, влияющая на функционирование и проявление правовой психологии.

Регулятивная функция имеет своим результатом и осуществляется посредством правовых установок и ценностных ориентаций. Все, что служит объектом желания и деятельности, предпочтения и выбора среди других явлений, выступает в качестве ценностей. Роль ценностей определяется тем, что они являются арбитром в решении внутренних конфликтов и мотивационной борьбы, указывая на предпочтительный выход; участвуют в определении целей и средств, отвечающих тем или иным ценностям; вносят устойчивость в поведение личности и общественную жизнь, обеспечивая возможность их предвидения.

Практическое поведение лица зависит от того, какой системой ценностей оно руководствуется, и какое место занимает ценность в этой системе. Наиболее значимыми представляются несколько видов ценностных отношений: к правовым принципам, институтам и нормам; к правонарушениям; к правоохранительным органам и их деятельности; к своему правовому поведению. Таким образом, регулятивная функция правосознания осуществляется посредством правовых установок и ориентаций, синтезирующих в себе основные источники правовой активности.

Важное значение в современных условиях приобретает правосознание государственных служащих как фактор их служебной деятельности. При этом большую значимость приобретают последствия несформированности, дефектности правосознания государственных служащих, непосредственно влияющие на практику их служебной деятельности. Отмечено, что на практике это выливается в проблемы коррупции и взяточничества.

Правовая культура государственного служащего представляет собой совокупность позитивных установок и ориентаций в правовой сфере, как личностных качеств, выражающихся в личном правомерном поведении, правоприменительной деятельности, основанной на знании законодательства, его правильном понимании и применении в соответствии с предусмотренными в правовых нормах целями. Состояние правовой культуры должно стать обязательным оценочным компонентом управленческой компетентности при определении соответствия государственного служащего занимаемой должности.

В диссертационном исследовании предложено создание системы мониторинга правосознания государственных служащих и граждан, организации комплексной системы целенаправленного правового обучения и воспитания, их адекватного научного обеспечения.

В Главе V «Значение контрольной и надзорной деятельности  в совершенствовании организации государственной гражданской службы» проанализировано развитие системы управления государственной гражданской службой Российской Федерации, исследованы полномочия субъектов контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации; исследованы правовые основы противодействия коррупции в сфере государственной гражданской службы.

Отмечено, что среди основных направлений развития системы управления государственной гражданской службой необходимы разработка и внедрение следующих административных процедур: организационных, распорядительных, консультативных, методических, совещательных, контрольных и надзорных.

Необходимость создания единого публично-правового института управления государственной службой Российской Федерации обуславливается конституционным требованием единства системы государственной власти и, как следствие единой системы публичной службы, гарантиями равного доступа граждан к государственной службе.

Для достижения наибольшей эффективности государственного органа по управлению государственной службой необходимо правильно выбрать способы его формирования. Представляется, что одной из причин неэффективности Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации стал представительский способ его формирования. Для продуктивной работы органа управления государственной службой комплектование его должно производиться на должностной, а не на персональной основе. Это обеспечит стабильность его кадрового состава. Этот орган должен стать главным субъектом управления государственной службой. Свое основное внимание орган управления государственной службой должен сосредоточить на нормативно-правовом, координационном, контрольном, научно-исследовательском, методическом и финансовом обеспечении деятельности государственного аппарата.

Как показало исследование, в виду потребности в обеспечении законности, предотвращении правонарушений на государственной гражданской службе, функции контроля были предоставлены органам государственной власти, осуществляющим выработку государственной политики в сфере государственной гражданской службы. Однако данное решение представляется не эффективным, так как функции по контролю и надзору должны быть отграничены от функций по выработке государственной политики. Для эффективного распределения функций и полномочий органов государственной власти в сфере государственной службы необходимо создать систему государственного управления данной сферой и выделить в ней специальный орган, уполномоченный проводить государственный контроль и надзор.

Соответствующий орган управления государственной службой должен быть наделен полномочиями, обеспечивающими общеобязательность его решений, полномочиями по использованию мер предупреждения и пресечения правонарушений, восстановления нарушенных прав, а также мер обеспечительного характера. Функцией данного органа также может стать разработка проектов организационных структур государственных органов, перечня и содержания функций и полномочий государственных должностей федеральных органов государственной власти.

Представляется, что данному органу необходимо предоставить полномочия по наблюдению, анализу полномочий и функций как должностных лиц, так и органов государственной власти в целом, на предмет их достаточности, чрезмерности, дублирования или пробелов, что позволит осуществлять постоянный текущий контроль и своевременно принимать необходимые меры. Таким образом, исходя из содержания полномочий должностей и компетенции органов, орган управления государственной службой должен осуществлять функции по контролю и наблюдению за исполнением ими законодательства и реализацией их прямых обязанностей. В целях построения эффективного государственного аппарата, создания возможностей для полноценного государственного контроля и надзора одной из основных функций данного органа должна стать функция индивидуального анализа регулирования организационных структур государственных органов и состава полномочий по государственным должностям, исполняемым должностными лицами.

Проведенный анализ деятельности органов государственной власти, наделенных полномочиями по проведению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе свидетельствует о том, что в настоящее время в России не сформирована система органов по контролю и надзору в данной сфере.

В этой связи обоснована необходимость разработки и принятия программы мер, направленных на совершенствование системы контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе.

Автор исследовал отдельные виды государственного контроля в сфере государственной гражданской службы и выявил ряд недостатков в системе их организации. В частности, в механизме президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе одной из основных причин его неэффективности является отсутствие действенной системы организационного, правового и методического обеспечения президентского контроля. Так, в связи с реформой государственной гражданской службы во многих органах в течение долгого времени в нарушение прав государственных гражданских служащих и действующего законодательства, не проводились квалификационные экзамены и не присваивались классные чины.

По мнению автора, для предотвращения подобных ситуаций необходимо создание полноценного института контроля за работой кадровых служб.

Контроль высшего законодательного органа страны – Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью государственных гражданских служащих и соблюдением соответствующего законодательства вытекает из конституционного принципа разделения властей, согласно которому важнейшей функцией парламента является контроль за исполнительной властью. Эффективной формой парламентского контроля должны стать парламентские расследования.

Правовые основы судебного контроля за соблюдением законности при осуществлении органами государственного управления и должностными лицами возложенных на них обязанностей закреплены в ст. 46 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.

В мировой практике для рассмотрения споров в сфере государственно-служебных отношений функционирует институт административной юстиции. Под административной юстицией принято понимать рассмотрение, разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности. Административная юстиция – это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти.

В диссертации предложено сформировать межрайонные административные суды, юрисдикция которых будет распространяться на несколько районов субъекта Российской Федерации, и 21 окружной административный суд, юрисдикция которых должна распространяться на несколько субъектов Российской Федерации. Кроме того, предлагается учредить Коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и соответствующие коллегии в судах областного уровня.

На переходный период, до образования указанных судов, разрешение служебных споров, как категории дел, возникающих из публичных правоотношений, целесообразно передать в компетенцию судов общей юрисдикции.

Помимо административной юстиции осуществляется и косвенный судебный контроль за деятельностью гражданских служащих. Например, это оценка судом законности деятельности должностных лиц при привлечении граждан к административной ответственности, а также при рассмотрении дел о юридической ответственности должностных лиц и гражданских служащих за неисполнение норм права, властных предписаний, за злоупотребление властью, халатность и т.д. Кроме того, судебный контроль за деятельностью гражданских служащих осуществляется и в рамках арбитражного судопроизводства.

Отмечено, что в настоящее время отсутствует четко функционирующая, организационно оформленная система, которая бы обеспечивала исполнение закона. Недопустима ситуация, при которой вступивший в силу закон действует фактически «самостоятельно», без должного правового, материально-технического, кадрового, финансового, и иного ресурсного обеспечения. Основное внимание необходимо уделять финансовому, материальному, трудовому, инновационно-технологическому, техническому, а также информационному обеспечению. Именно от совокупности данных ресурсов зависит во многом характер и качество исполнения норм действующего законодательства, осуществление государственного контроля. Наиболее важными ресурсами в области государственного управления являются экономические ресурсы, к которым относится вся совокупность материальных и денежных ресурсов. Именно на использовании данных ресурсов основывается возможность реализации органами государственной власти и государственными служащими их компетенции и функциональных обязанностей.

Одной из существенных проблем неразвитости государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе является его громоздкость.

В настоящее время большая часть вопросов урегулирована не на уровне закона, а на уровне подзаконных нормативных актов. От соотношения формы правовых актов зависят юридические характеристики соответствующего акта – его юридическая сила, приоритет в процессе применения, в то время как отдельные положения Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» могли бы быть нормами прямого действия. Например, такие вопросы, как правовое положение федерального органа по управлению государственной гражданской службой, статус органов по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, полномочия и порядок деятельности кадровых служб, а также отдельные вопросы прохождения государственной службы.

Возрастание регулирования служебных отношений подзаконными нормативными правовыми актами может привести к затруднениям при определении субъекта его издания, а также к искажению смысла и содержания норм базового Федерального закона.

Активное участие в реализации принятых Российской Федерацией международных обязательств по борьбе с коррупцией, в том числе в подготовительных мероприятиях по организации и проведению в текущем году Группой государств против коррупции (ГРЕКО) мониторинга состояния антикоррупционного законодательства, правоприменительной практики и выполнения требований Конвенции Совета Европы уголовной ответственности за коррупцию принимает Генеральная прокуратура Российской Федерации.

Национальным планом противодействия коррупции значительная роль в реализации заложенных в нем положений отведена органам прокуратуры Российской Федерации. Как показывает практика, прокуроры субъектов Российской Федерации фактически превратились в важный  инструмент преодоления волокиты при разработке антикоррупционного законодательства в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем, в отдельных субъектах Российской Федерации, принятие законодательных актов о противодействии коррупции, регламентирующих проведение антикоррупционной экспертизы, необоснованно затягивается.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», экспертиза на коррупциогенность проводится Министерством юстиции Российской Федерации и аккредитованными в установленном порядке Министерством юстиции Российской Федерации юридическими и физическими лицами, принявшими решение о ее проведении, в соответствии с методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Национальным Планом на органы прокуратуры возложена самостоятельная функция по организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации. Антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов и их проектов проводятся органами прокуратуры как на федеральном, так и на региональном уровнях. Надзорная практика свидетельствует о широкой распространенности в нормативных правовых актах коррупционных норм.

Прокурорские проверки свидетельствуют, что наибольшее количество коррупциогенных факторов содержится в нормативных правовых актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, регулирующих правоотношения в сфере бюджетного, земельного законодательства, а также законодательства о закупках продукции для государственных и муниципальных нужд и градостроительной деятельности.

В заключении подведены основные итоги диссертационного исследования, обобщены выводы и предложения по исследуемой теме.

По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы, общим объемом  54,2  п.л., в том числе, 14 публикаций в изданиях, рекомендованных ВАК России:

Монографии

  1. Курбанов Р.Д. Совершенствование законодательства о государственной службе в интересах обеспечения национальной безопасности России. – М.: Наука и образование, 2006. – 18,5 п.л.
  2. Правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации. – М.: Изд-во РАГС, 2009. – 12,5 п.л.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

  1. Курбанов Р.Д. Нравственность и правовая культура государственных служащих // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2006. № 1. – 0,4 п.л.
  2. Курбанов Р.Д. Право и проблемы национальной безопасности // Вестник Московского университета МВД России. 2007.  № 5. – 0,6 п.л.
  3. Курбанов Р.Д. Нравственные основы государственной власти в правовом государстве. // Власть. 2007. № 4. – 0,5 п.л.
  4. Курбанов Р.Д. Правовые основы обеспечения национальной безопасности РФ // Вестник Московского университета МВД России.  2007. № 7.– 0,6 п.л.
  5. Курбанов Р.Д. Правовые методы общественного воздействия на формирование должной морали государственных служащих// Вестник Московского университета МВД России. 2007. № 6.– 0,6 п.л.
  6. Курбанов Р.Д. Государственная служба в системе обеспечения национальной безопасности России. // Вестник Московского университета МВД России. 2007.  № 9. – 0,5 п.л.
  7. Курбанов Р.Д. Система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и правовые основы ее деятельности. // Вестник Московского университета МВД России. 2008.  № 1.– 0,6 п.л.
  8. Курбанов Р.Д. Формирование нравственности и морали государственных служащих в Российской Федерации. // Власть. 2008. № 3. – 0,7 п.л.
  9. Курбанов Р.Д. Система общественного воздействия на формирование должной нравственности и морали государственных служащих Российской Федерации. // Вестник Московского университета МВД России. 2008.  № 2. – 0,5 п.л.
  10. Курбанов Р.Д. Государственная правоохранительная служба в системе обеспечения национальной безопасности. // Вестник Московского университета МВД России. 2008.  № 3. – 0,7 п.л.
  11. Курбанов Р.Д. Система управления государственной гражданской службой в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 8. – 0,7 п.л.
  12. Курбанов Р.Д. Совершенствование правового регулирования государственной гражданской службы в Российской Федерации// Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 9. – 0,5 п.л.
  13. Курбанов Р.Д. Субъекты контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации. // Власть. 2009. № 8. – 0,8 п.л.
  14. Курбанов Р.Д. Проблемы совершенствования правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации // Государственная служба. 2010. 2 (64). – 0,5 п.л.

Статьи, опубликованные в материалах научно-практических

конференций и другие публикации

  1. Курбанов Р.Д. Совершенствование правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации. – М.: Изд-во «ПЕР СЭ», 2009. – 2,8 п.л.
  2. Курбанов Р.Д. Правовая основа деятельности системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. / Материалы науч.-практ. конференции. – М., 2009. – 0,7 п.л.
  3. Курбанов Р.Д. Роль общества в формировании морали государственных служащих. / Материалы науч.-практ. конференции. – М.,  2009. – 0,8 п.л.
  4. Курбанов Р.Д. Организационная функция государственной службы в Российской Федерации: историко-правовой анализ. – М.: Изд-во «ПЕР СЭ», 2008. – 3,4 п.л.
  5. Курбанов Р.Д. Государственная гражданская служба как институт системы государственного управления Российской Федерации. – М.: Изд-во «ПЕР СЭ», 2008. – 2 п.л.
  6. Курбанов Р.Д. Право и национальная безопасность России. //Стратегическая стабильность. 2007. – № 3 (40). – 0,7 п.л.
  7. Курбанов Р.Д. Нравственные основы российской правовой системы. //Средне-русский вестник общественной науки. 2007. – № 4. – 0,7 п.л.
  8. Курбанов Р.Д. Глобализация и гражданское общество: проблемы национальной безопасности. //Стратегическая стабильность. 2007. № 4. – 0,5 п.л.
  9. Курбанов Р.Д. Правосознание государственных служащих как фактор обеспечения национальных интересов Российской Федерации. – Брошюра. – М.: ООО «ИД «РИПОЛ классик», 2007. – 2,4 п.л.
  10. Курбанов Р.Д. Проблемы формирования правовой и нравственной культуры у государственных служащих. //Стратегическая стабильность. 2007. № 5. – 0,3 п.л.
  11. Курбанов Р.Д. Власть и нравственность в правовом государстве. //Средне-русский вестник общественной науки. 2007. – № 4. – 0,6 п.л.
  12. Курбанов Р.Д. Конституционный институт государственной службы в системе обеспечения национальной безопасности России. // Национальная безопасность и геополитика России. 2006. № 1-2(72-73). – 0,6 п.л.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук

Курбанова  Ризвана Данияловича

Тема диссертационного исследования

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научный консультант

доктор юридических наук, профессор
Кулиев П.Р.

Изготовление оригинал-макета

Курбановым Р.Д.

Подписано в печать  «__»_____2010. Тираж  100 экз.

Усл. печ. л. ___


1 См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентом РФ от 15 августа 2001 г.).

2 Указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. №1437 «О продлении срока реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005.  № 51. Ст. 5514.

3 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.

4 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст.3215.

5Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 267 «Об утверждении федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 11. Ст. 1277.

6 См.: Мельников В. Кадровые службы в России: особенности их становления и эволюции // Служба кадров. 2000. № 2.  С. 43.

7 См.: Карнович Е.П. Русское чиновничество в былое и настоящее время. – СПб., 1897. С.109.

8 Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентов РФ от 15 августа 2001 г.).

9 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 22. – Ст.2063.

10 См.: Тоффлер Э. Метаморфозы власти. – М.: АСТ, 2004.

11 Указ Президента РФ от 16 июля 2009 г. № 814 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и в общие принципы, утвержденные этим Указом» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3658.

12 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 562 «Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2009 году» // Российская газета. 24 июля 2009. № 136 (4960).

13 Россия в цифрах: Статистический сборник. 2009. – М., 2008. С.56.

14 Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 11. Ст. 1277. 

15 См.: Степашин С.В. Конституционный аудит. – М.: Наука, 2006.






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.