WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

 

На правах рукописи

ВАНИН ВИТАЛИЙ ВЛАДИМИРОВИЧ

Правовое регулирование удовлетворения государственных нужд в рыночной экономике России: теория и практика

12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

12.00.14 – административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Ростов-на-Дону 2007

Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Северо-Кавказская академия государственной службы»

Научный консультант:                        доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист РФ

                                               Зинченко Станислав Акимович

Официальные оппоненты:                доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист РФ

                                               Анохин Виктор Стефанович,

Арбитражный суд Воронежской области;

                                               доктор юридических наук, профессор

                                               Нечевин Дмитрий Константинович,

                                               Московская государственная

юридическая академия;

доктор юридических наук

Гончаров Александр Иванович,

Всероссийский заочный финансово-экономический институт

Ведущая организация:                        Уральская государственная

юридическая академия

       Защита состоится 02 ноября 2007 г. в 12.00 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 502.008.01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. 514.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.

Автореферат разослан «_____» _______________ 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

профессор                                               В.В.Макеев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

       

Актуальность темы исследования. Функционирование любой экономической системы невозможно без регулятивного воздействия государства. Наивная вера в возможности рынка, определившая идеологию реформ конца XX века, едва не привела к краху экономической системы нашей страны. Бездумное отрицание всего, связанного с административно-командной системой, отбросило российскую экономику во времена «дикого капитализма», прикрытого маской свободного рынка. Закономерным результатом стал затяжной кризис во всех сферах общественно-политической жизни, выход из которого наметился лишь в условиях отказа от концепции экономического либерализма в экономической политике Российского государства.

       Осознание того, что сфера экономики не есть область реализации исключительного частного интереса, гарантированные Конституцией РФ экономические права и свободы не являются «вещью в себе», а реализуемая посредством этих правовых категорий экономическая свобода – не более, чем средство эффективной организации механизма созидания, дало толчок к поиску средств взаимодействия между государством и гражданским обществом, противоречия между которыми оказались не столь уж непреодолимыми, а граница – достаточно призрачной.

       Обращение к опыту зарубежных стран приводит к печальным выводам. Выброшенный за ненадобностью инструментарий хозяйственного управления, созданный в XX веке в СССР, был «подобран» и использован теми государствами, которые не просто декларируют, но реально воплощают в жизнь идею социального государства. Россия, увы, в очередной раз, оказавшись в аутсайдерах, вынуждена заново создавать механизм планового управления экономикой.

       В этих условиях перед правовой наукой стоит актуальнейшая на сегодняшний день задача теоретического обоснования юридического механизма планирования социально-экономического развития страны, который позволил бы обеспечить эффективное воздействие на хозяйственную среду, ориентируя ее развитие в нужном обществу направлении. Ключом к решению этой задачи является не только правовое опосредование собственно процесса планирования как деятельности по выявлению и формализации публичных интересов, но и создание адекватных современным политико-правовым реалиям форм согласования этих интересов с интересами предпринимателей, представляющих собой основную созидательную силу общества. Речь должна идти о системном влиянии по всем направлениям взаимодействия государства и субъектов хозяйствования; одним из таких направлений является обеспечение сотрудничества указанных субъектов в ходе удовлетворения публичных нужд.

       Сфера государственных и муниципальных закупок представляет собой точку непосредственного сопряжения публичных и частных интересов, что в контексте поставленной задачи актуализирует проблематику создания адекватного правового режима, способного обеспечить реализацию триединой функции: удовлетворение публичного интереса, удовлетворение частного интереса, осуществление положительного регулятивного воздействия на экономическую среду. К сожалению, реализованная в действующем законодательстве модель публичных закупок весьма далека от идеала. Игнорирование регулятивной функции государственных и муниципальных контрактов, представленных в действующем законодательстве в качестве подвидов гражданско-правовых договоров, ориентация закупок лишь на бюджетную эффективность, отсутствие четких иерархических правовых связей как между элементами системы планирования, так и между плановыми актами и публичными контрактами – в основе этих недостатков (перечень которых можно было бы продолжить), обусловливающих чрезвычайно низкую эффективность системы планирования, как представляется, лежит общая проблема рассогласованности методов правового воздействия. Идея раздельного регулирования экономики, преломляясь в плоскости публичных закупок, наглядно проявляет свою нежизнеспособность, ибо в этой сфере разорвать единый механизм взаимодействия вертикальных и горизонтальных отношений собственности на две составляющие соответственно предмету гражданского права и предмету административного и родственных ему отраслей попросту невозможно. Проблема неэффективного функционирования механизма публичных закупок – вершина айсберга, отражающая неэффективность функционирования хозяйственного механизма в целом. Разрешение этой проблемы привычным способом «латания дыр» возможным не представляется; необходимо концептуальное изменение подходов к правовому обеспечению экономики. Важнейшей задачей правовой науки на сегодняшний день является отыскание единого метода правового регулирования комплекса отношений, образующих экономическую сферу; с этой точки зрения перспективной представляется идея единой отрасли предпринимательского права, обоснованная в трудах С.А.Зинченко, В.В.Лаптева, В.И.Мартемьянова, В.К.Мамутова, чьи идеи легли в основу научного мировоззрения автора и определили дух настоящего исследования. Исследование государственных контрактов через призму предмета и метода предпринимательского права позволило отыскать не только теоретическое разрешение ряда узловых проблем правового регулирования отношений в сфере публичных закупок, но и сформулировать конкретные предложения по совершенствованию законодательства.

Степень разработанности темы исследования. В юридической науке советского периода правовые вопросы народнохозяйственного планирования были весьма глубоко разработаны применительно к условиям административно-командной системы экономики, в частности, такими видными учеными как З.М. Заменгоф, А.К. Кравцов, В.В. Лаптев, B.C. Мартемьянов, P.O. Халфина и др. В настоящее время идет активное осмысление правовой природы понятий управления, государственного регулирования, планирования, обоснование и разработка правовых форм их реализации в условиях социально-ориентированной рыночной экономики; значительный вклад в исследование проблем правового регулирования отношений по поставкам товаров для государственных нужд внесен Л.В. Андреевой, Н.И. Клейн, А.Ф. Ноздрачевым. Однако комплексные исследования данной проблемы в настоящее время отсутствуют. Нужно отметить, что представители экономической науки проявляют гораздо большую активность в исследовании проблем планирования экономики, нежели ученые-правоведы. Разрабатываются экономические модели прогнозирования и программирования, исследуется опыт зарубежных стран, возможности его адаптации к российским условиям, предлагаются экономические механизмы реализации плановых актов; очевидно, что без должного правового обеспечения этим разработкам суждено остаться лишь предметом научных дискуссий. В этом аспекте неотложность решения задачи правового обеспечения планирования и реализации государственных нужд очевидна.

Целью исследования является разработка концептуальных основ правового регулирования отношений, возникающих в связи с удовлетворением государственных нужд в условиях социально-ориентированной рыночной экономики, а также внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации.

Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, состоят в следующем:

- исследовать сущность и правовую природу планирования государственных нужд как элемента системы государственного управления в современных политико-правовых условиях взаимодействия государства и субъектов предпринимательства;

- выявить сущность программно-целевого подхода как методологической основы плановой деятельности и дать оценку адекватности его закрепления в законодательстве Российской Федерации;

  • проанализировать правовую природу актов государственного социально-экономического планирования;
  • исследовать порядок разработки и утверждения федеральных целевых программ как правовую форму функционального элемента правового механизма планирования государственных нужд и внести предложения по его совершенствованию;

- исследовать правовой механизм планирования деятельности унитарных предприятий, рассматриваемых с позиции правовой формы управления государственным имуществом;

- выявить отраслевую природу государственного контракта как правовой формы удовлетворения публичных нужд;

- обосновать основные особенности правового режима государственного контракта как разновидности планового договора;

- исследовать размещение государственных заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд как правовой механизм взаимодействия планового и договорного элементов системы удовлетворения государственных нужд;

- сформулировать рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в сфере удовлетворения публичных нужд.

Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, возникающих в связи с осуществлением программно-целевого планирования государственных нужд и реализацией актов социально-экономического планирования посредством договорных форм с участием субъектов предпринимательства. Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с удовлетворением государственных нужд, а также тенденции и перспективы развития правового регулирования этих отношений в современных политико-правовых условиях.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологический, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).

Теоретическую основу исследования составили научные труды представителей науки гражданского и предпринимательского (хозяйственного) права, таких как М.М. Агарков, Г.А. Аксененок, В.К. Андреев, Л.В. Андреева, B.C. Анохин, М.И. Брагинский, В.В.Витрянский, С.Н.Братусь, А.В.Венедиктов, Ф.И. Гавзе, Д.М. Генкин, Л.Я. Гинзбург, А.И.Гончаров, И.В.Ершова, С.А.Зинченко, О.С.Иоффе, Н.И. Клейн, О.А. Красавчиков, М.И.Кулагин, А.К. Кравцов, Б.П. Курашвили, В.В. Лаптев, Л.А.Лунц, В.П.Мозолин, И.Б.Новицкий, Л.А.Новоселова, B.C. Мартемьянов, Е.Б.Пашуканис, В.Ф.Попондопуло, Ю.К.Толстой, В.А.Туманов, Р.О.Халфина, Л.И.Шевченко, Т.М.Яблочков и др. Межотраслевой характер исследования обусловил использование работ по административному праву таких ученых как А.А.Абдурахманов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л.Бачило, Р.Ф.Васильев, Ж.Ведель, А.В. Воронков, А.В.Демин, А.И.Елистратов, А.А. Кармолицкий, И.Ш.Килясханов, Ю.М.Козлов, Н.М.Конин, А.П.Коренев, Т.С.Красильников, Е.Б.Лупарев, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, В.Г.Розенфельд, Ю.Н.Старилов, Б.В.Россинский, Ю.А.Тихомиров и др. Теоретико-правовые основы данной диссертации составили труды С.С. Алексеева, Н.М. Коркунова, Р.З.Лившица, А.В.Малько, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, Д.Ю.Шапсугова и др. Воздействие на исследование оказали работы таких зарубежных ученых как Г. Гинс, Дж. Гэлбрейт, Н.Л. Дювернуа, Л. Эрхард и других.

Эмпирическую базу составили опубликованные статистические данные о реализации федеральных и региональных целевых программ, размещении государственных заказов, материалы арбитражной практики. В качестве информационной базы исследования были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации, СССР, ряда зарубежных стран.

Научная новизна состоит в разработке концепции комплексного правового регулирования отношений по удовлетворению государственных нужд, в основу которой положена обусловленная функциональным назначением отраслевая дифференциация опосредующих эти отношения правовых форм на политико-регулятивные и имущественно-управленческие, взаимодействие которых образует единую систему государственного управления, обеспечивающую целеполагающее, регулятивное, организационное и координационное воздействие на сферу экономических отношений посредством планирования и реализации потребностей государства в товарах, работах и услугах.

Конкретные результаты исследования выражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Государственные нужды представляют собой юридическую форму бытия публичного интереса, получившего в процессе социально-экономического планирования последовательную конкретизацию до уровня потребностей государства в определенных товарах, работах или услугах, в ходе удовлетворения которых осуществляется государственное управление в сфере предпринимательской деятельности.

2. Сущность планирования как элемента правового механизма управления в сфере удовлетворения государственных нужд состоит в выявлении общественного экономического интереса, его правовой формализации и поэтапной конкретизации государством в лице уполномоченных органов (плановых органов) в системе образующих содержание правовых плановых актов количественных и качественных показателей нормативного или индивидуального характера.

3. Разработана система федеральных плановых актов, основанная на субординации элементов трех уровней:

- принимаемая в форме федерального закона Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, нормативно формализующая общественные социально-экономические интересы посредством правовых категорий стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития страны;

- принимаемая в форме постановления Правительства Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, конкретизирующая определенные в Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития страны посредством правовой категории целевых ориентиров социально-экономического развития и определяющая основные направления их реализации применительно к соответствующему плановому периоду;

- принимаемые в форме распоряжения Правительства федеральные целевые программы, конкретизирующие определенные в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу ориентиры посредством правовой категории государственных нужд в индивидуальные предписания, адресуемые государственным заказчикам для их практической реализации через систему взаимосвязанных по срокам, исполнителям и ресурсам мероприятий.

Аналогичная схема может быть использована при построении системы планирования на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне.

4. В рамках предложенного подхода с учетом сложившейся в России системы разделения властей сформулированы принципиальные основы формирования системы федеральных плановых органов с обоснованием  разграничения компетенции между ними, а именно:

- Федеральное Собрание Российской Федерации, принимающее Концепцию социально-экономического развития Российской Федерации;

- Правительство Российской Федерации, утверждающее Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, а также федеральные целевые программы;

- иные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие в соответствии с предметной компетенцией разработку проектов и реализацию утвержденных Правительством федеральных целевых программ в качестве государственных заказчиков.

5. Интеграция унитарных предприятий в систему удовлетворения государственных нужд требует совершенствования правового механизма планирования деятельности этих субъектов по следующим направлениям:

- процедура планирования деятельности унитарных предприятий должна быть дополнена этапом, в ходе которого органом исполнительной власти в отношении подведомственного унитарного предприятия формируются целевые показатели деятельности последнего. Указанные показатели должны определяться на основании целевых программ. Сформированный органом исполнительной власти набор целевых показателей деятельности выступает для унитарного предприятия государственным заказом; на реализацию последнего должна быть направлена программа, проект которой разрабатывается унитарным предприятием на втором этапе процедуры планирования;

- необходимо придание программе деятельности унитарного предприятия правовой формы планового акта индивидуального регулирования, обязательного для адресата и обеспечиваемого хозяйственно-правовыми санкциями (в отношении предприятия) и мерами административной ответственности (в отношении должностных лиц предприятия). Последние могут быть реализованы в форме таких видов наказаний как предупреждение и дисквалификация.

6. Государственный контракт является правовой формой имущественно-управленческих отношений собственности, опосредующих реализацию двуединой функции: перемещение материальных благ и управление в экономической сфере; последнее не ограничено рамками отношений между государственным заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем), но проявляется во влиянии на структуру договорных связей и экономические условия на рынке соответствующих товаров. Сочетание имущественной и регулятивной функций собственности здесь приобретает оптимальное выражение, ибо государственный контракт представляет собой форму волевых отношений собственности, обеспечивающую непосредственное их сопряжение. Это обусловливает необходимость регулирования отношений в сфере государственных закупок единым методом, обеспечивающим баланс публичных и частных интересов в экономической сфере, сущность которого выражается категорией координации. Сказанное справедливо также для сферы муниципальных закупок как области реализации публичного интереса местного уровня, что позволяет сформулировать единое понятие публичного контракта как института предпринимательского права, образованного совокупностью норм, регулирующих методом координации имущественно-управленческие отношения собственности, возникающие в связи с удовлетворением публичных нужд.

7. Закрепленный в действующем законодательстве подход к публичному  контракту как виду гражданско-правового договора приводит к дисбалансу регулятивной и имущественной функций опосредуемых им отношений собственности в пользу последней; в действующем законодательстве публичный контракт представлен в качестве правовой формы товарных отношений, специфика которой заключатся лишь в особом их субъекте – публичном образовании. Между тем, исследование регулятивной составляющей публичного контракта свидетельствует о том, что последний реализует такие функции управления как планирование, регулирование и организация, что, в свою очередь, позволяет определить принципиальные подходы к созданию правового режима публичных закупок, обеспечивающего эффективную реализацию указанных функций. Учет регулятивной функции публичного контракта позволяет отграничить сферу использования этого правового режима от сферы классических товарных отношений с участием публичных юридических лиц.

8. Имущественно-управленческая сущность публичного контракта обусловливает необходимость его оценки не только как правовой формы товарных отношений, но и в качестве элемента системы публичного управления. Правовой режим публичного контракта должен обеспечивать его взаимосвязь с плановым актом, во исполнение которого совершается публичная закупка; влияние этой связи на правовой режим публичного контракта выражается в ограничении принципа свободы договора: заключение, содержание, а, в некоторых случаях, субъектный состав договора предопределен содержанием планового акта; заключенный во исполнение планового акта, публичный контракт должен следовать его судьбе. Это позволяет включить в состав признаков публичного контракта указание на его плановый характер. Обнаружить признаки плановости можно практически во всех договорах, опосредующих участие государства в имущественных отношениях, что обусловливает необходимость легального признания планового договора в качестве специального правового режима договорных отношений.

9. Выявлены конститутивные признаки государственного контракта, которые положены в основу его правовой дефиниции: заключенный между государством в лице государственного заказчика и лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, договор, направленный на возмездное приобретение государством товаров, работ и услуг в целях удовлетворения государственных нужд и осуществления управления в сфере предпринимательской деятельности.

10. Оценка государственного контракта как элемента системы управления в сфере удовлетворения государственных нужд позволяет выделить в его содержании категорию программных условий, к которым относятся условия о целях договора, предмете и опосредующих достижение целей правах и обязанностях сторон. Программные условия определяются соглашением сторон в пределах, допускаемых правовым плановым актом, на основании которого заключается публичный контракт. Прочие условия, определяющие возникновение, изменение и прекращение собственно договорной связи, обусловлены общим правовым режимом государственного контракта, в силу чего они должны быть закреплены нормативно, выполняя роль обычных условий. Законность программных условий должна оцениваться через призму правового планового акта, на основании которого заключается контракт, при этом незаконность программного условия должна влечь недействительность контракта; незаконность прочего условия влечет недействительность контракта лишь в соответствующей части, но не порочит договор в целом.

11. Необходимым элементом правового режима государственного контракта должны быть условия, определяющие прерогативные права публичного заказчика, позволяющие при наличии определенных обстоятельств и в определенных пределах в одностороннем порядке влиять на судьбу договорной связи в части изменения программных условий и  прекращения контракта. Прерогативные права публичного заказчика должны «уравновешиваться» механизмом защиты имущественных интересов другой стороны, предусматривающем компенсацию убытков не в режиме гражданско-правовой ответственности, а в режиме сопряженного с бюджетным финансированием обязательства соответствующего публичного образования.

12. Сфера применения публичных контрактов должна быть законодательно ограничена отношениями с участием субъектов предпринимательской деятельности, основанных на частной форме собственности. Взаимодействие между государством (муниципальным образованием) и государственным (муниципальным) хозяйствующим субъектом не должно носить характер договорного, поскольку указанные субъекты находятся в субординационных отношениях собственности, опосредуемых правом государственной (муниципальной) собственности. Посредством реализации входящего в содержание последнего правомочия управления государство (муниципальное образование) как собственник имеет возможность воздействовать на волю публичных хозяйствующих субъектов, что делает излишним договор. Последний является инструментом согласования интересов обладающих определенной степенью автономии воли субъектов; допуская совершение между публичным образованием и публичным предприятием договора, мы допускаем, что последнее обладает самостоятельными интересами, отличными от публичных интересов, что противоречит сущности унитарного предприятия как правовой формы управления публичным имуществом. Законодательная реализация этого предложения предполагает отказ от дуализма правовых режимов имущества унитарных предприятий в пользу права оперативного управления.

13. Существующая система источников правового регулирования отношений в сфере публичных закупок не гармонизирована, поскольку в основе ее лежит конкуренция трех федеральных законов (Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации), каждый из которых, формально обладая равной по отношению к остальным юридической силой, закрепляет приоритет собственных норм. В итоге создана ситуация, когда отыскание юридически безупречных решений по ряду вопросов (квалификация государственных и муниципальных контрактов, содержание государственных и муниципальных контрактов и т.п.) не представляется возможным. Решение этой проблемы видится в отказе от практики использования законодателем «квазиконституционных оговорок» как противоречащей ст. 76 Конституции РФ.

14. Статья 2 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ограничивает круг источников правового регулирования отношений по удовлетворению публичных нужд только актами федерального уровня. Исключение вопросов размещения муниципальных заказов за счет средств местного бюджета из предмета местного ведения означает ограничение компетенции органов местного самоуправления, что противоречит 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью; статьи 71 и 72 Конституции РФ не относят вопросы формирования, размещения и исполнения муниципального заказа ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и, таким образом, эти вопросы являются предметом ведения органов местного самоуправления.

В целях устранения указанного противоречия полагаем необходимым:

- дополнить статью 2 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» частью 5 следующего содержания:

«5. Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением муниципальных заказов, в пределах своей компетенции»;

- часть 2 статьи 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» изложить в следующей редакции:

«2. Размещение государственного заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Размещение муниципального заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) допускается только в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом»;

- часть 7 статьи 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» изложить в следующей редакции:

«7. Порядок взаимодействия заказчиков, уполномоченных органов при проведении совместных торгов может устанавливаться Правительством Российской Федерации, а в отношении муниципальных заказов – органами местного самоуправления»;

- часть 1 статьи 54 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исключить;

- в части 3 статьи 54 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» после слова «формирования,» исключить слово «обеспечения»;

- дополнить часть 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пунктами 9, 10 следующего содержания:

«9) определение случаев размещения муниципального заказа без проведения торгов, кроме размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);

10) определение порядка взаимодействия муниципальных заказчиков, уполномоченных органов при проведении совместных торгов;».

Пункт 9 части 1 статьи 17 считать пунктом 11.

15. Категория «право на заключение договора как предмет торгов» является юридически некорректной; отказ от нее делает излишним использование в правовом механизме торгов на заключение договора конструкции «протокол-предварительный договор». Сказанное позволило обосновать следующую правовую схему торгов, отвечающую принципу правовой экономии:

- извещение о проведении торгов, имеющее двойственную правовую природу, обусловленную двояким характером порождаемых им правовых последствий. На основании извещения возникает комплекс правоотношений организационного типа, опосредующих проведение торгов; в этом качестве извещение обладает качеством односторонней сделки, порождающей правовые последствия при условии восприятия (объективного или субъективного в зависимости от вида торгов – открытые или закрытые) опосредуемого ею волеизъявления адресатами. В плоскости механизма договорного волесогласования извещение оно обладает качеством вызова на оферту;

- заявка на участие в конкурсе является офертой, которую участник делает в ответ на вызов, опосредованный извещением о проведении конкурса; в отношении аукциона окончательное волеизъявление участника формируется в ходе торгов и фиксируется в итоговых предложениях о цене контракта.

- определение победителя торгов лежит в основе акцептования оферты; последнее совершается путем подписания проекта публичного контракта публичным заказчиком. Протокол, оформляющий результаты торгов, свойствами договора не обладает, ибо он выполняет иную функцию – фиксирует волеформирование публичного заказчика. Публичный контракт считается заключенным с момента получения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) подписанного публичным заказчиком контракта.

16. Запрос котировок является упрощенной формой аукциона; предусмотренные в Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» особенности запроса котировок – отсутствие «пошагового» снижения цены и ориентация на преимущественно электронную форму – не могут служить основанием для квалификации его в качестве самостоятельного способа размещения публичного заказа. Регламентация запроса котировок в качестве специального правового режима аукциона позволит повысить степень эффективности размещения публичного заказа посредством данного способа.

В целях реализации данного предложения необходимо дополнить статью 42 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» частью 6 следующего содержания:

«6. В случаях, не урегулированных в настоящей главе применяются правила главы 5 настоящего Федерального закона».

Кроме того, изменения должны быть внесены в часть 1 статьи 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: слова «запрос котировок» должны быть исключены из пункта второго; в пункте первом слова «в том числе аукциона в электронной форме» заменить на слова «в том числе аукциона в форме запроса котировок».

17. Включение в сферу действия Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» отношений по выполнению работ или оказанию услуг, выполнение или оказание которых может осуществляться только органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, является юридической ошибкой. Указанные субъекты осуществляют публичные функции посредством осуществления полномочия как элемента их публично-правового статуса (органы исполнительной власти) либо специальной правоспособности (государственные предприятия и учреждения), в силу чего ориентация деятельности указанных субъектов в направлении удовлетворения публичных нужд не требует договорного механизма.

В силу сказанного полагаем необходимым исключить пункт 5 из части 2 статьи 55 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Во избежание «недоразумений» правоприменительного характера (исключение указанного пункта может породить впечатление, что указанные услуги должны «приобретаться» посредством торгов) необходимо дополнить статью 1 указанного закона частью 4 следующего содержания:

«4. Настоящий Федеральный закон не применяется в случаях выполнения работ или оказания услуг, которые могут осуществляться только органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями».

18. Действующее гражданское законодательство, устанавливая в ряде случаев требование заключения договора определенным способом, не устанавливает в качестве общего правила последствий нарушения такого требования, что приводит к неопределенности юридического состояния договора, совершенного помимо торгов, а также иных специальных способов, предписанных законом. Для публичных контрактов решение этого вопроса может быть выведено из нормы части 5 статьи 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; в результате толкования сделан вывод о том, что данная норма предусматривает последствие в виде оспоримости публичного контракта.

Системное решение указанной проблемы требует дополнения статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации пунктом 3 следующего содержания:

«3. Если законом установлен определенный способ заключения договора, договор может быть заключен только этим способом. В случае несоблюдения указанного способа заключения договора, договор может быть признан недействительным по иску любой из сторон, а также иных лиц, указанных в законе, если иное не предусмотрено законом».

19. Отсутствие правового механизма реализации соглашений о намерениях финансирования целевой программы, заключаемых на стадии разработки проекта программы в результате предконтрактного отбора, ставит под угрозу осуществление программы в целом, ибо заключение государственных контрактов на основании указанных соглашений является условием финансирования программы из бюджета. Преодоление этой проблемы требует придания указанному соглашению качества предварительного договора под сложным отлагательным условием, включающем утверждение целевой программы и признание торгов несостоявшимися.

Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.

Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное исследование правовой природы отношений, связанных с удовлетворением государственных нужд в условиях социально-ориентированной рыночной экономики России, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении проблематики планирования предпринимательской деятельности в науке предпринимательского и административного права; законодательное закрепление разработанной в результате исследования правовой концепции программно-целевого подхода с обоснованием механизма его реализации позволит создать эффективную модель сотрудничества государства и субъектов предпринимательства в ходе удовлетворения публичных интересов. Результаты исследования могут быть использованы также в судебной и иной правоприменительной деятельности.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры гражданского и предпринимательского права Северо-Кавказской академии государственной службы, научных и практических конференциях, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических и учебных пособий по курсу «Предпринимательское право». Положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 27 работах автора общим объемом 53,35 п.л., в т.ч. 6 статей – в изданиях, рекомендованных ВАК для опубликования результатов диссертационного исследования.

Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, оценивается степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи, методологическая основа, формулируются положения, выносимые на защиту, отмечается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, содержатся конкретные сведения об апробации ее результатов.

Глава первая «Правовой механизм планирования государственных нужд» состоит из пяти параграфов.

Первый параграф посвящен исследованию планирования государственных нужд как элемента государственного управления в сфере предпринимательской деятельности.

Сущность и правовая природа управления исследуется в разрезе социального назначения современного государства как института реализации общественных интересов, характер которых предопределен  закономерностями социально-ориентированной рыночной экономики. Государственное управление в широком смысле как осознанное целеполагающее воздействие на общество пронизывает всю деятельность государства, подчиняя функционирование системы управления достижению поставленной цели; оно может опосредоваться политико-регулятивными и имущественно-управленческими отношениями. В первом случае речь идет о реализации полномочий публичной власти, во втором – осуществлении правомочий собственника, что предопределяет сферу их использования и обусловливает выбор адекватного метода правового регулирования отношений в сфере экономики, образуемой совокупностью неоднородных элементов, статутная дифференциация которых не только не исключает, но актуализирует задачу создания целостного правового механизма воздействия на экономику в целом, вне зависимости от ее размежевания на государственный и частный секторы.

Система управления в сфере удовлетворения государственных нужд образуется взаимодействием двух подсистем, обеспечивающих осуществление функций планирования и реализации плановых актов.

       Сущность планирования состоит в трансформации объективно существующих общественных экономических интересов в публичные путем правовой формализации и поэтапной конкретизации с целью обеспечения возможности их сопряжения с интересами субъектов предпринимательства на уровне договорных связей. В процессе государственного планирования общественные интересы получают правовое выражение посредством правовых категорий стратегических целей и приоритетов социального и экономического развития (Концепция социально-экономического развития на долгосрочную перспективу), дальнейшую конкретизацию в комплексной системе целевых ориентиров и направлений социально-экономического развития (Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу) и, в итоге, разворачиваются посредством категории государственных нужд в систему показателей качественного и количественного характера, адресованных для исполнения государственному заказчику (целевые программы). Таким образом, используемые в действующем законодательстве термины «стратегические цели и направления социально-экономического развития», «целевые ориентиры социально-экономического развития» и «государственные нужды» наполняются определенным содержанием как отражающие публичный интерес разной степени абстрактности, что определяет в итоге оценку их правовой природы как предписаний нормативного или индивидуального характера.

Сущность планирования предопределяет политико-регулятивную форму его опосредования; содержание выражающих эту сущность функций позволяет провести внутреннюю дифференциацию применительно к  существующей в Российской Федерации системе разделения властей, определив роль органов законодательной и исполнительной власти в правовом механизме планирования государственных нужд.

       Реализация актов планирования опосредуется правовыми формами, обеспечивающими синхронизацию выраженных категорией государственных нужд публичных интересов и частных интересов субъектов предпринимательства. Управление здесь вплетается в ткань имущественных отношений, возникающих в связи с приобретением государством товаров, работ и услуг, в ходе которого осуществляется позитивное воздействие на экономическую среду. Данные отношения представляют собой имущественно-управленческую форму волевых отношений собственности, в рамках которых выраженный в актах планирования государственных нужд публичный интерес становится ориентиром деятельности субъектов предпринимательства, что создает предпосылки гармонизации планового и договорного механизмов государственного управления предпринимательской деятельностью.

       Во втором параграфе исследуется программно-целевой подход как методологическая основа планирования государственных нужд и его закрепление в законодательстве Российской Федерации.

Высшей формой планирования является стратегическое планирование, в процессе которого определяется общественный интерес посредством его правовой формализации категорией долгосрочных приоритетов развития национальной экономики, ведущую роль в реализации которых призвано брать на себя государство. Реализация стратегического планирования возможна методом программно-целевого подхода, сущность которого заключается в определении единой цели, которая разворачивается в совокупность задач, реализуемых через осуществление конкретными исполнителями комплекса мероприятий при определенном ресурсном обеспечении. Соответственно, программно-целевой подход позволяет субъекту управления формировать стратегию для комплексного решения определенной проблемы и обеспечения возможности формирования комплекса мероприятий не по отдельным признакам (отраслевым, региональным), а по признаку решаемой проблемы. Это дает возможность обеспечения планомерной концентрации ресурсов на наиболее приоритетных направлениях и достижения планируемых результатов в заданные сроки.

Анализ действующего законодательства позволяет выявить следующие правовые принципы программно-целевого подхода к планированию государственных нужд: целевая ориентация на решение приоритетных долгосрочных и среднесрочных задач социального и экономического развития страны; комплексность решения программных задач; согласованность финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях  наиболее эффективного их использования; достижение требуемого конечного результата в установленные сроки; ресурсная обеспеченность мероприятий программы.

Третий параграф «Правовая природа плановых актов». Содержание плановых актов образовано совокупностью показателей прогнозного и программного типов; под первыми понимаются количественные и качественные показатели, которые характеризуют состояние прогнозируемого объекта в планируемый период с учетом тенденций его развития и воздействия известных факторов, вторые представляют собой показатели, фиксирующие количественные и качественные результаты, которые должны быть достигнуты планируемым объектом в плановом периоде. В результате исследования юридического значения указанных показателей в систематике реализации плановых актов различного уровня (за основу была взята система планирования, предусмотренная Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации») был сделан вывод о нормативно-правовой природе общих плановых (прогнозных и программных) показателей, выраженных в прогнозах, концепциях и программах социально-экономического развития посредством правовых категорий стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития, целевых ориентиров и направлений социально-экономического развития; указанные плановые показатели представляют собой т.н. нетипичные нормативные предписания1, юридическое значение которых состоит в том, что они определяют модели должного поведения неопределенного круга субъектов (адресованы всем государственным органам) во взаимодействии с другими нормами (в частности, определяющими полномочия последних в сфере управления). Сказанное означает необходимость принятия плановых актов, содержащих как показатели прогнозного типа, так и общие показатели программного типа, в форме нормативных правовых актов, что требует внесения соответствующих изменений в действующее законодательство, ибо в теперешнем виде оно не предусматривает утверждения ни прогнозов, ни концепций социально-экономического развития Российской Федерации.

Плановые показатели, образующие содержание федеральных целевых программ, не отвечают признакам нормативности, являясь предписаниями индивидуального характера, адресованными государственному заказчику. Оценивая юридическое значение целевой программы «вовне», можно утверждать, что она выполняет роль одного из элементов юридико-фактического состава, порождающего правоотношения, опосредующие поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Выводы о правовой природе плановых показателей легли в основу разработанной системы плановых актов.

В четвертом параграфе исследуется порядок разработки и утверждения целевых программ. Постулируя идею баланса публичных и частных интересов в качестве базового принципа государственного управления экономикой в современных условиях, можно обозначить две основные задачи, решение которых должна обеспечить процессуально-правовая форма разработки целевых программ. Во-первых, она должна связывать государственные плановые органы публичными экономическими интересами, формализованными в плановых актах «высшего» уровня (концепциях и программах социально-экономического развития), исключая возможность их искажения за счет наполнения их «ведомственным» содержанием. Во-вторых, процедура разработки целевых программ должна быть в достаточной мере открытой для восприятия интересов хозяйствующих субъектов, ибо задача их синхронизации с публичными интересами предполагает выявление первых, которое должно осуществляться в процессе планирования как совместной деятельности государственных органов и хозяйствующих субъектов.

Исследование существующей в настоящее время в России процедуры разработки федеральных целевых программ, регламентированной Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация2, позволил выявить основные ее недостатки и определить направления совершенствования:

1. Существующий механизм отбора проблем для решения их программными методами порождает ситуацию, при которой публичные социально-экономические интересы, осуществляемые в рамках программно-целевого подхода, формируются не последовательной конкретизацией в ходе системной деятельности плановых органов, а выявляются изолированно от нее решением органа исполнительной власти на основании предложений инициаторов, в качестве которых могут выступать любые юридические и физические лица. Это противоречит основному принципу программно-целевого планирования – концентрация материальных, финансовых, производственных ресурсов для решения приоритетных среднесрочных и долгосрочных задач социально-экономического развития страны. Приоритеты и цели социально-экономического развития Российской Федерации должны не просто учитываться при обосновании необходимости решения проблем программными методами, как это предусмотрено в п. 4 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ, а выполнять роль нормативного основания решения о разработке целевой программы.

2. Порядок предконтрактного отбора исполнителей целевой программы должен быть нормативно формализован, чтобы обеспечить, во-первых, объективность получаемой государственным заказчиком информации, а, во-вторых, равную возможность участия субъектов предпринимательства в таком отборе. В обязанности государственного заказчика должно входить определение условий предконтрактного отбора, формирование конкурсной комиссии, опубликование сведений о проводимом предконтрактном отборе, сбор предложений хозяйствующих субъектов, определение победителей конкурса и доведение до них соответствующих сведений.

3. Отсутствие правового механизма реализации соглашений о намерениях финансирования целевой программы, заключаемых на стадии разработки проекта программы в результате предконтрактного отбора, ставит под угрозу осуществление программы в целом, ибо заключение государственных контрактов на основании указанных соглашений является условием финансирования программы из бюджета. Видится два возможных варианта решения этой проблемы; оба они предполагают легальное определение соглашения о намерениях в качестве предварительного договора. Вариант первый состоит в дальнейшем расширении круга оснований размещения государственного заказа у единственного субъекта путем дополнения ч. 2 ст. 55 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; учитывая, что механизм предконтрактного отбора вряд ли возможно регламентировать настолько же детально, насколько это сделано в отношении торгов, можно предположить, что выбор «финансовых» участников целевой программы будет во многом определяться усмотрением государственного заказчика. Второй вариант состоит в использовании «традиционных» схем размещения государственного заказа (т.е. торгов) с одной существенной особенностью: механизм предварительного договора должен включаться в случае признания торгов несостоявшимися; данное обстоятельство будет играть роль отлагательного условия (вернее, одного из отлагательных условий, наряду с фактом утверждения соответствующей целевой программы). Оба варианта позволят государственному заказчику в случае уклонения другой стороны от заключения контракта обратиться в суд с иском о понуждении заключить договор в обязательном порядке на основании п. 4 ст. 445 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Пятый параграф «Планирование как элемент правового  механизма управления государственными унитарными предприятиями». Исследование полномочий, опосредующих управление унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения со стороны государственных органов, позволяет сделать вывод, что система управления «государство – унитарное предприятие» характеризуется крайне низким уровнем субординационных связей. В рамках закрепленного в уставе предмета деятельности, определяющего границы специальной правоспособности таких унитарных предприятий, последние свободны в ее (деятельности) осуществлении. В результате управлять деятельностью предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, государство может преимущественно посредством общих регуляторов, применяемых в отношении иных, не находящихся в государственной собственности хозяйствующих субъектов: налоги, льготы, субсидии и пр. Эти обстоятельства стали причиной появления и последовательного расширения сферы использования второго вида унитарных предприятий – казенных предприятий, управлять которыми государство может посредством механизма директивного планирования, правовая основа которого заложена в п. 2 ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», в соответствии с которым государственные заказы являются обязательными для предприятия, а хозяйственная деятельность последних осуществляется на основе сметы доходов и расходов, утверждаемых уполномоченным государственным органом.

Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определенным образом расширил управленческие полномочия собственника в отношении государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения; однако коррекция имущественного режима государственных предприятий сама по себе не решает проблему повышения эффективности управления государственной собственностью. Необходимо создание цельной правовой системы программирования социально-экономического развития государственных образований, в которую должны быть интегрированы государственные предприятия в качестве важнейшего элемента реализации государственных программ. Это, в свою очередь, требует построения их (предприятий) деятельности на основе принципа плановости. Принципиальным препятствием реализации этой идеи является противоречие, обнаруживаемое между сущностью унитарного предприятия как элемента системы управления государственной собственностью и его организационно-правовой формой коммерческого юридического лица как профессионального предпринимателя, имеющего основной целью извлечение прибыли. Полагаем, что унитарные предприятия, будучи организационно-правовой формой, опосредующей отношения управления государственной собственностью, должны быть подчинены не цели извлечения прибыли, а реализации публичных интересов, конкретизированных применительно к определенной сфере хозяйственной деятельности.

       Правовой формой планирования деятельности государственных предприятий является программа; анализ действующего законодательства  позволяет сделать вывод, что программа деятельности унитарного предприятия обязательной для последнего не является. Это перечеркивает всякое значение правовой регламентации процедуры разработки и утверждения такого рода плановых актов. Выходом из сложившейся ситуации является придание программе деятельности унитарного предприятия правовой формы, адекватной ее сущности как планового акта индивидуального регулирования. Правовой механизм реализации программы может включать в себя два элемента: меры экономического стимулирования (например, увеличение отчислений в фонд оплаты труда) и меры дисциплинарной и административной ответственности должностных лиц предприятия (в частности, руководителя) в случаях виновного неисполнения программы. Меры административной ответственности могут быть реализованы в форме таких видов наказаний как предупреждение и дисквалификация.

Установление для программы деятельности унитарных предприятий формы правового акта индивидуального регулирования, обязательного для его адресата, позволит оптимизировать механизм государственного управления в сфере государственного сектора экономики. Для реализации этого положения необходимо внесение изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в части установления обязательности государственного заказа для всех, а не только казенных, унитарных предприятий. Это приведет, в свою очередь, к сглаживанию различий между правовыми режимами управления обоих видов унитарных предприятий, что является дополнительным аргументом в пользу отказа от формы унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения.

Глава вторая «Государственный контракт как правовая форма реализации актов планирования государственных нужд» образована тремя параграфами.

В первом параграфе исследуется отраслевая природа государственного контракта как правовой формы имущественно-регулятивных отношений собственности.

Рассмотрение публичного контракта в качестве элемента правового механизма реализации актов социально-экономического планирования дает основание утверждать, что возникающие в связи с государственными закупками отношения обладают регулятивной природой, опосредуя корректирующее воздействие государства на хозяйственную среду, в результате которого не только инициируются условия для образования, поддержания или разрушения хозяйственных связей на микроэкономическом уровне, но и осуществляется воздействие макроэкономического характера.

Публичный контракт не является правовой формой классических имущественно-стоимостных отношений, складывающихся между товоропроизводителями на «свободном» рынке. Причина в том, что государство не является обычным субъектом рыночных отношений, ибо его участие в товарном обороте не обусловлено целью систематического извлечения прибыли, а потому не укладывается в классическую формулу «товар-деньги-товар». Естественно, опосредуемые публичным контрактом отношения не могут не испытывать действие закона стоимости, однако приобретение государством определенных благ, обращающихся на рынке, трансформирует их товарную природу, ибо, в конечном счете, оценка их осуществляется не через призму категории количества необходимого для производства общественно необходимого труда, а через призму удовлетворяемого посредством этих благ общественного интереса. «Деньги-товар-публичный интерес» – сознавая упрощенность подобного подхода, полагаем, что эта формула все же в большей степени отражает сущность отношений в сфере государственных закупок. Эффективность деятельности государства как участника хозяйственных отношений не сводится к собственно экономической эффективности отдельно взятой хозяйственной операции, вырванной из общеуправленческого контекста.

Управление в экономической сфере, осуществляемое посредством публичных закупок, является реализацией не исполнительной власти, а экономической власти государства как собственника. Максимально отчетливо это проявляется в сфере публичного сектора экономики; несколько отличен механизм регулятивного воздействия в отношении хозяйствующих субъектов, основанных на частной форме собственности, однако природа управления как способа осуществления экономической власти сохраняется и здесь. Привлекая к делу удовлетворения публичных интересов организационно обособленных и имущественно самостоятельных субъектов, государство обязано принимать во внимание их интересы, обеспечивая механизм удовлетворения последних. Приобретение государством товаров, работ и услуг осуществляется посредством распоряжения принадлежащими ему денежными средствами, за счет которых удовлетворяется интерес предпринимателя в извлечении прибыли. Таким образом, государство в отношениях по удовлетворению публичных нужд выступает как собственник; сами же отношения представляют собой отношения собственности. Указанные отношения имеют регулятивную, а не имущественно-стоимостную природу (по крайней мере, не исчерпывающуюся имущественно-стоимостным элементом); поскольку непосредственным объектом таких правоотношений является поведение субъектов, направленное на перемещение материальных благ, они могут быть обозначены как имущественно-регулятивные. В силу сказанного традиционные методы правового регулирования, используемые гражданским правом, с одной стороны, и административным правом, с другой, для регламентации этих отношений непригодны. Гражданское право не способно создать адекватный механизм реализации управленческой функции этих отношений; административное право с присущим ему методом субординации не обеспечивает должной сбалансированности интересов субъектов в имущественной плоскости.

Имущественно-регулятивный характер отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд обусловливает необходимость использования метода, отражающего единство публичных и частных интересов в экономической сфере. В силу этого они объективно тяготеют к отраслевому методу предпринимательского права, сущность которого на категориальном уровне выражается понятием координации3; идея органического сочетания имущественной и регулятивной функций собственности4 в отношениях по удовлетворению публичных нужд приобретает свое завершенное воплощение, ибо речь здесь идет не о двух взаимодействующих формах реализации этих функций, но о единой форме волевых отношений собственности, опосредующей непосредственное их сопряжение. Справедливость сказанного подтверждается исследованием отношений по удовлетворению публичных нужд через призму элементов этого метода, к которым относят согласование, рекомендация, предписание, которые, «работая» в системном единстве, обеспечивают внутреннюю согласованность диспозитивного и императивного начал, что является необходимой предпосылкой гармонизации интересов общества и интересов предпринимателя.

Второй параграф «Государственный и муниципальный контракт как элемент правового механизма управления предпринимательской деятельностью». Рассмотрение отношений по удовлетворению государственных нужд в качестве имущественно-регулятивных ставит задачу исследования государственного контракта через призму категории управления, что позволит оценить его (контракта) управленческий потенциал; в этом смысле формально-юридические признаки договора отодвигаются на второй план, освобождая место функциям управления, посредством которых раскрывается сущность этого социального феномена.

Государственный контракт может быть представлен как программный акт, ибо в основе его (как и любого договора) лежит определенная цель; особенностью контракта является наличие нескольких целевых уровней. Во-первых, контракт направлен на передачу права собственности, выполнение работ, оказание услуг; данная цель укладывается в рамки гражданско-правового понятия causa сделки, находясь в плоскости имущественного компонента данных отношений. Регулятивная природа контракта обуславливает наличие целей публичного уровня; последние могут быть классифицированы на внутреннюю (удовлетворение опосредованного категорией государственных нужд публичного интереса) и внешнюю (оказание управляющего воздействия на экономические отношения). Полагаем, что действительность государственного контракта как каузальной сделки должна оцениваться как с точки зрения классической causa, так и через достижимость внутренней регулятивной цели. Регулятивная функция контракта реализуется посредством наделения сторон правами и обязанностями, в совокупности образующими своеобразный «коридор», движение по которому ведет по направлению к поставленной в результате планирования цели; внешняя регулятивная функция проявляется в том, что условия публичных закупок могут оказывать непосредственное влияние на экономическую ситуацию на рынках того или иного товара. Определенный потенциал контракт обнаруживает и в контексте реализации функции организации; последняя также проявляет себя на двух уровнях: внутреннем и внешнем. Внутренняя организация проявляется в особом механизме его исполнения: контракт является элементом правового основания для формирования договорных связей, опосредуемых договором на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд (ст. 529 ГК РФ); внешнеорганизационное значение публичного контракта проявляется во влиянии его на структуру договорных связей между «государственными» поставщиком, подрядчиком, исполнителем и их контрагентами – поставщиками сырья, оборудования, субподрядчиками, смежниками и далее по цепочкам хозяйственных связей, оказывая, в конечном счете, влияние на состояние экономической системы в целом. Таким образом, государственный контракт опосредует реализацию таких функций управления как планирование, регулирование, организация, что, в свою очередь, позволяет определить принципиальные подходы к созданию правового режима, позволяющего обеспечить их эффективную реализацию.

Правовой режим государственного контракта обусловлен его тесной связью с планово-управленческим актом, на основании которого он заключается. Эта взаимосвязь проявляется в том, что основание возникновения обязательств по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд образуется двумя элементами: целевой программой как плановой предпосылкой заключения публичного контракта и самим контрактом; будучи заключенным во исполнение планового акта, такой договор должен следовать его судьбе, поскольку вне его теряет свое назначение: прекращение реализации целевой программы должно влечь прекращение заключенных для ее реализации государственных контрактов.

       Третий параграф «Правовое понятие государственного контракта». Определение правового понятия государственного контракта является необходимым условием определения границ применения опосредуемого им договорного режима. Решение этой задачи с точки зрения позитивного права весьма проблематично не только по причине отсутствия в законодательстве универсальной легальной дефиниции государственного контракта, но и вследствие различных подходов к оценке места государственного контракта в системе договоров. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» определяет государственный контракт как тип договора; ГК РФ «привязывает» режим государственного контракта к видам договоров (договору купли-продажи, договору подряда и договору на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ). Верным представляется первый подход, ибо регулятивная природа государственного контракта не зависит от вида договора; однако регулятивный аспект не получил должного отражения в системе признаков, закрепленных в указанном законе.

В результате исследования была разработана система правовых признаков государственного контракта:

- функциональное назначение государственного контракта. Последний направлен на достижение ряда сопряженных целей. В имущественной плоскости целью является возмездное приобретение публичным образованием товаров, результатов работ либо услуг; договор обретает черты государственного (муниципального) контракта, если приобретение указанных объектов направлено на удовлетворение публичных (государственных и муниципальных) нужд, закрепленных в правовом плановом акте, являющимся основанием для заключения контракта. Регулятивная цель проявляется в том, что, осуществляя публичные закупки, публичное образование осуществляет целеполагающее, регулятивное и организационное воздействие на сферу предпринимательской деятельности;

       - стороной в государственном контракте (покупателем, заказчиком и пр.) выступает публичное образование. Государственный заказчик, участвуя в отношениях публичных закупок, выступает от имени публичного образования, реализуя правосубъектность последнего в качестве органа либо по модели представительства.

- в качестве второй стороны государственного контракта – поставщика, подрядчика, исполнителя – могут выступать только субъекты предпринимательской деятельности.

Указанные признаки положены в основу предлагаемой правовой дефиниции государственного контракта.

       Третья глава «Размещение заказов как правовой механизм взаимодействия плановых актов и государственных контрактов» состоит из трех параграфов.

Первый параграф «Формирование нормативно-правовой базы размещения государственных заказов». Размещение государственного заказа опосредуется сложным комплексом правоотношений, что актуализирует задачу гармонизации системы нормативных источников. Согласно ст. 2 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» к нормативным источникам в этой сфере относятся (по иерархии): международные договоры, указанный закон, а также иные федеральные законы, которые должны ему соответствовать; кроме того, в случаях, прямо предусмотренных законодательством, отношения в сфере размещения государственных и муниципальных заказов могут регулироваться нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ и уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Указанная система закладывает конкуренцию как минимум трех федеральных законов, обладающих формально одинаковой юридической силой. Как следует из ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» законодательство о размещении заказов лишь основывается на ГК РФ и БК РФ, но включает их в себя как «иные федеральные законы», приоритет перед которыми имеет Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Однако как ГК РФ, так и БК РФ содержат аналогичные положения о собственном приоритете перед прочими федеральными законами (п. 2 ст. 3 ГК РФ, ст. 2 БК РФ). Кроме того, абзац второй п. 2 ст. 525 ГК РФ допускает применение иных законов к отношениям по поставке товаров для государственных нужд лишь в части, не урегулированной § 4 главы 30, который предусматривает «внеконкурсный» механизм заключения государственных контрактов. В итоге создана ситуация, когда отыскание юридически безупречных решений по ряду вопросов (квалификация государственных и муниципальных контрактов, содержание государственных и муниципальных контрактов и т.п.) не представляется возможным. Решение этой проблемы видится в отказе от практики использования законодателем «квазиконституционных оговорок» как противоречащей ст. 76 Конституции РФ; разрешение коллизий между федеральными законами необходимо осуществлять по правилу ««lex posterior derogat priori» с учетом предметов правового регулирования.

Согласно Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» система источников  правового регулирования отношений по удовлетворению публичных нужд представляет набор нормативных актов исключительно федерального уровня: ни акты субъектов РФ, ни акты органов местного самоуправления в ст. 2 указанного закона не упоминаются. В отношении регионального нормотворчества данное решение следует признать обоснованным, ибо дифференциация правовых режимов государственных закупок в зависимости от субъекта Российской Федерации чревата разрушением единого экономического пространства страны; исключение же актов муниципального уровня вряд ли является оправданным. Потребности местных сообществ, реализуемые органами местного самоуправления, обладают существенной спецификой в сравнении с общегосударственными интересами, и реализуются обычно субъектами хозяйствования, находящимися в пределах соответствующего муниципального образования. На наш взгляд, критерии выбора способа размещения местных заказов должны учитывать особенности муниципальных образований, существенно дифференцированных по размеру территории, количеству населения, материально-финансовой базе. Кроме того, подобное решение входит в противоречие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно ч. 3 ст. 54 которого порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Исключение вопросов размещения муниципальных заказов за счет средств местного бюджета из предмета местного ведения означает ограничение компетенции органов местного самоуправления, что противоречит Конституции РФ.

Второй параграф «Заключение государственного контракта на торгах». Основным способом заключения государственного контракта являются торги в форме конкурса и аукциона; при этом формальным приоритетом обладает конкурс, поскольку аукцион может использоваться лишь при наличии установленных законом условий.

Заключение государственного контракта путем проведения торгов (как конкурсов, так и аукционов) опосредуется сложной системой правоотношений, отправной точкой возникновения которых является объявление торгов, имеющее двойственную правовую природу, обусловленную двояким характером порождаемых им правовых последствий. В плоскости возникновения договорных отношений между публичным образованием и поставщиком (подрядчиком, исполнителем), оно обладает свойством вызова на оферту. Кроме того, объявление торгов порождает комплекс правоотношений, непосредственно связанных с проведением конкурса или аукциона, связывающих организатора торгов и его участников. В этом качестве оно представляет собой одностороннюю сделку, порождающую правовые последствия лишь при условии восприятия опосредуемого ею волеизъявления адресатами. Последнее может быть дифференцировано на объективное и субъективное: в первом случае достаточно лишь создания условий, необходимых для восприятия независимо от того, была ли возможность восприятия реализована фактически, во втором случае значение имеет реально имевшее место восприятие. Эта дифференциация имеет значение применительно к форме торгов – открытые (объективное восприятие) или закрытые (субъективное восприятие).

Правоотношения, опосредующие проведение торгов (их можно обозначить термином «организационные»), в своем развитии проходят несколько стадий. С момента извещения о проведении торгов любой субъект, отвечающий соответствующим требованиям, вправе обратиться к организатору торгов с заявкой; этому праву корреспондирует обязанность организатора торгов заявку принять. С момента окончания срока на подачу заявок возникает новое организационное отношение, имеющее в сравнении с первым четкий субъектный состав, а также иное содержание: обязанность организатора торгов произвести оценку заявок и определить победителя.

Заявка на участие в конкурсе является офертой, которую участник делает в ответ на вызов, опосредованный извещением о проведении конкурса; в отношении аукциона окончательное волеизъявление участника формируется в ходе торгов и фиксируется в итоговых предложениях о цене контракта.

Юридическим фактом, который должен прекращать организационное отношение, является договор, но не предварительный, как это имеет место сейчас, а основной – государственный контракт. При этом протокол, оформляющий результаты торгов, свойствами договора (ни предварительного, ни окончательного) не наделяется, ибо он выполняет «традиционные» для протокола функции – фиксация хода оценки и подведения результатов торгов конкурсной комиссией.  Направление проекта контракта в адрес поставщика (подрядчика, исполнителя) представляет собой акцептование оферты последнего, выраженной в заявке на участие в торгах; публичный контракт считается заключенным с момента получения им акцепта на свою оферту. Подписание публичного контракта со стороны поставщика, подрядчика, исполнителя, таким образом, носит характер завершения лишь документального оформления договора, но никак не влияет на возникновение обязательств, опосредующих поставку товаров (подряд и пр.) для государственных нужд. В рамках предлагаемого механизма отказ или уклонение победителя торгов от подписания публичного контракта не имеет никакого значения для возникновения договорных отношений, ибо они не являются соответственно отказом или уклонением от заключения контракта. Таким образом удается устранить потребность в использовании предусмотренной действующим законодательством (п. 5 ст. 448 ГК РФ) весьма громоздкой процедуры судебного понуждения победителя торгов к заключению договора либо заключении контракта с участником торгов, которому присвоен второй номер, т.е. на заведомо худших условиях.

Третий параграф «Заключение государственного контракта вне торгов». К способам заключения публичного контракта вне процедуры торгов Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» относит размещение заказов путем запроса котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также на товарных биржах.

Исследование размещения заказа путем запроса котировок позволило сделать вывод, что последний является упрощенной формой аукциона; налицо все основные признаки торгов: размещение извещения, подача заявок участниками, оценка заявок комиссией, заключение договора с победителем. Размещение заказа путем запроса котировок может иметь место в двух случаях: предметом публичного контракта являются товары, для которых есть функционирующий рынок и они производятся не по конкретным заявкам публичного заказчика  либо аукцион признан несостоявшимся. В обоих случаях сумма контракта, по общему правилу, не должна превышать пятьсот тысяч рублей (в первом случае указанная сумма определяет сумму товара, подлежащего поставке в течение одного квартала). Нетрудно убедиться в том, что никаких объективных препятствий к использованию торгов в указанных выше случаях нет; более того, предметный критерий (товары для которых есть функционирующий рынок, сравнение которых осуществляется по их ценам), сформулированный для размещения заказов путем котировок цен, практически слово в слово совпадет с критерием выбора аукциона – отличие, таким образом, сводится лишь к сумме закупки. Незначительность суммы закупок обуславливает возможность проведения торгов в упрощенном варианте, основная особенность которого в контексте Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» выражается в отказе от «пошагового» способа выявления наилучшей цены в процессе торгов. Победитель определяется на основании котировочной заявки, которая не подлежит изменению. Кроме того, Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ориентирует документооборот, опосредующий проведение запроса котировок преимущественно на электронную форму. Эти особенности не могут служить причиной вывода данного способа за рамки правового режима торгов; учитывая, что закупки на сумму до пятисот тысяч рублей, нередкие на уровне субъектов РФ, занимают весьма большой объем на муниципальном уровне, это может существенно снизить степень эффективности механизма публичных закупок в целом.

Размещение заказа у единственного поставщика традиционно рассматривается в качестве исключения из общего правила конкурсного (аукционного) способа заключения публичного контракта. Выражается это, прежде всего, в том, что перечень оснований, допускающих использование этого способа исчерпывающим образом определен в законе. Обоснованность такого подхода не вызывает сомнений, ибо возможность заключения публичного контракта с единственным хозяйствующим субъектом ограничивает сферу использования торгов как способа, позволяющего выбирать наиболее эффективный вариант поставки. Между тем, сфера применения размещения заказа у единственного поставщика последовательно расширяется: с введением в действие Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» число оснований использования данного способа выросло с четырех до одиннадцати; на сегодняшний день оно достигло восемнадцати. При этом лишь семь из них обусловлено безальтернативностью (фактической или юридической) закупки. Порядок определения единственного поставщика в действующем законодательстве никак не регулируется. Это означает, что выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) будет определяться исключительно усмотрением государственного заказчика.

В заключении сформулированы выводы и рекомендации, имеющие как теоретико-методологическое значение для исследования проблем правового регулирования отношений по удовлетворению государственных нужд, так и предложения по совершенствованию законодательства.

Основные научные результаты диссертации изложены в следующих работах автора (общий  объем 53,35 п.л.)

       Публикации в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

       1. Ванин В.В. Проблемы формирования нормативно-правовой базы размещения государственных и муниципальных заказов // Научная мысль Кавказа. 2006. № 9. – 0,5 п.л.

       2. Ванин В.В. Государственный (муниципальный) контракт как правовая форма удовлетворения публичных нужд // Вестник Московской академии рынка труда и информационных технологий. 2006. № 20 (42). – 0,45 п.л.

       3. Ванин В.В. Порядок разработки целевых программ как элемент правового механизма планирования государственных нужд // Вестник Московской академии рынка труда и информационных технологий. 2006. № 22 (44). – 0,5 п.л.

       4. Ванин В.В. К вопросу о правовой природе актов социально-экономического планирования // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2007. № 4. – 0,5 п.л.

       5. Ванин В.В. К вопросу о методе правового регулирования отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 4. – 0,5 п.л.

6. Ванин В.В. Правовые признаки государственного и муниципального контракта в законодательстве Российской Федерации // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 5. – 0,5 п.л.

Монографии:

7. Ванин В.В. Коммерческие организации: Выбор организационно-правовой формы. М.: ПРИОР, 1998. – 4,5 п.л.

8. Ванин В.В. Государственные и муниципальные контракты как правовая форма реализации актов социально-экономического планирования. Ростов-на-Дону: ЗАО «Ростиздат», 2006. – 9 п.л.

9. Ванин В.В. Правовой механизм планирования государственных нужд в условиях рыночной экономики. Ростов-на-Дону: Издательство Северо-Кавказского научного центра высшей школы, 2007. – 7 п.л.

Учебники и учебно-методические пособия:

10. Гражданское право. Учебно-методическое пособие для студентов ГМУ. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1996. (в соавторстве) – 0,9/0,3 п.л.

11. Гражданское право. Часть I. Учебно-методический комплекс. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1998. (в соавторстве) – 12/3 п.л.

12. Арбитражно-процессуальное право. Учебно-методический комплекс. Ростов-на-Дону: Донской юридический институт, 1999. – 1,3 п.л.

13. Российское предпринимательское право. Учебно-методическое пособие. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2000. (в соавторстве) – 9/3 п.л.

14. Гражданское право. Часть вторая. Учебное пособие. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2000 (в соавторстве) – 9/3.

15. Предпринимательское право. Серия «Учебники и учебные пособия» Учебник для сузов. Ростов-на-Дону: Изд-во «Феникс», 2001. (в соавторстве) – 30/3 п.л.

16. Предпринимательское право. Серия «Учебники и учебные пособия» Учебник для вузов. Ростов-на-Дону: Изд-во «Феникс», 2003. (в соавторстве) –  40/4,5 п.л.

17. Предпринимательское право. Учебно-методический комплекс. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2005. (в соавторстве) – 10/3 п.л.

18. Предпринимательское право. Серия «Учебники и учебные пособия» Учебник для вузов. М.: Академия, 2007. (в соавторстве) –  40/4,5 п.л.

Иные публикации:

19. Ванин В.В. Правовой статус государственных и муниципальных унитарных предприятий: состояние и проблемы // В кн.: Основные проблемы становления и развития системы местного самоуправления в городах АГЮР. Научно-практическая конференция. Ростов-на-Дону, 1995. – 0,3 п.л.

20. Ванин В.В. Правовой статус государственных и муниципальных унитарных предприятий // Местная власть. 1995. № 1. – 0,4 п.л.

21. Ванин В.В. Льготный режим малому бизнесу // Экономика и жизнь. Региональное приложение. 1997. Февраль. № 5. – 0,1 п.л.

22. Ванин В.В. О характере правоспособности предпринимателей // Северо-Кавказский юридический вестник. 1997. № 2. – 0,3 п.л.

23. Ванин В.В. О соотношении понятий планирования, управления и регулирования в аспекте создания правового механизма создания государственного регулирования экономики в условиях социально-ориентированной рыночной экономики // Северо-Кавказский юридический вестник. 2000. № 2. – 1 п.л.

24. Ванин В.В. Плановый договор как элемент правового механизма государственных и муниципальных закупок // Местная власть. 2000. № 1. – 0,5 п.л.

25. Ванин В.В. Местное самоуправление и программно-целевое планирование предпринимательской деятельности // Международная научно-практическая конференция «Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта». Тезисы выступлений. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2005. – 0,4 п.л.

26. Ванин В.В. Правовые проблемы использования Интернет-технологий при размещении государственных заказов // Теория и практика административного права и процесса: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д.Сорокина (пос. Небуг, 13-14 октября 2006 г.) / Отв. ред. профессор В.В.Денисенко, доцент А.Г.Эртель. Изд-во «Кубанькино», Краснодар, 2006. – 0,3 п.л.

27. Ванин В.В. Размещение заказа у единственного поставщика в системе способов заключения публичных контрактов // Северо-Кавказский юридический вестник. 2006. № 4. – 1 п.л.


1 См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. – М.: Юрид. лит., 1967. С. 43.

2 Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 26 июня 1995 г. № 594 (в ред. от 14 декабря 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 28. Ст. 2669; 2006. № 52 (3 ч.). Ст. 5587.

3 См.: Зинченко С.А., Шапсугов Д.Ю., Корх С.Э. Предпринимательство и статус его субъектов в современном российском праве. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 1999. С. 58.

4 Она лежит в основе консолидации отношений в сфере предпринимательства в единый предмет предпринимательского права как самостоятельной правовой отрасли. См.: Зинченко С.А., Шапсугов Д.Ю., Корх С.Э. Указ. соч. С. 45-46.






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.