WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

 

На правах рукописи

Матненко Александр Сергеевич

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО

МЕТОДА БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Омск – 2009

       Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского».

Научные консультанты  доктор юридических наук,

                                        профессор

                                Карасева Марина Валентиновна

                                        доктор юридических наук,

                                        профессор

                                Костюков Александр Николаевич

Официальные оппоненты:  доктор юридических наук,

                                      профессор

                              Грачева Елена Юрьевна

  доктор юридических наук,

                                      профессор

                              Кучеров Илья Ильич

  доктор юридических наук,

                                      профессор

                              Селюков Анатолий Дмитриевич

Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное

учреждение высшего профессионального

образования «Московский государственный

университет им. М.В. Ломоносова»

       Защита диссертации состоится 25 июня 2009 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.179.06 при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского» по адресу: 644077, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, 100, ауд. 315. Зал заседаний ученого совета.

       С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского» и на сайте университета.

       Автореферат разослан  ______ 2009 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета                                 И.В. Глазунова        

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертации. С момента появления государства планирование является важнейшим методом его деятельности. В эпохи кризисов, смен общественно-политического строя, радикальных экономических реформ подходы к этому методу могут изменяться, может меняться его содержание, но суть и  значение остаются неизменными. Так произошло и в нашей стране. Переход на рыночные отношения и новые принципы государственного управления существенно изменил концепцию и инструментарий плановой деятельности российского государства, но не отменил ее. Даже в самые «кризисные» 1990-1993 годы процесс принятия Правительством России плановых актов – программ – развивался очень интенсивно1. Последовавшее за этим десятилетие стало периодом становления системы программно-целевого планирования на всех уровнях власти и формирования ее нормативно-правовой основы. Однако в полной мере потенциал этой системы реализован не был, что, прежде всего, выразилось в крайне незначительной доле бюджетных ресурсов страны, используемых с применением программно-целевого метода. Кроме того, практика выявила множество правовых проблем, возникающих на стыке категорий «программа – бюджет», в том числе связанных с взаимной интеграцией процессов социально-экономического и бюджетного планирования; обеспечением полного финансирования бюджетных программ, включая софинансирование из бюджетов различных уровней; аудитом эффективности реализации программ и рядом других вопросов.

Изданное 22 мая 2004 года постановление Правительства Российской Федерации № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», утвердившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах2 (далее – Концепция реформирования бюджетного процесса), основным направлением бюджетной реформы провозгласило совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования. К сожалению, законодательное  сопровождение реформы не обеспечило создание всего комплекса условий, необходимых для формирования в России современной системы программно-целевого бюджетного планирования. Изменения3, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации, не решили эту задачу. Что касается правовой основы государственного планирования, разработки, утверждения и исполнения федеральных целевых программ, то ее до сих пор составляют акты, изданные в середине прошедшего десятилетия (Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»4 и постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594, утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация5).

Запаздывание правового регулирования проявляется еще более ощутимо на фоне активного внедрения новых механизмов общенационального планирования в рамках приоритетных национальных проектов, Концепции развития России до 2020 года и плана ее реализации на 2009-2012 годы.

В настоящее время в Российской Федерации формируется новое законодательство о социально-экономическом планировании, назрел новый этап бюджетной реформы. Их качество, а также эффективность реализации в значительной мере будут определяться степенью полноты и глубины научной разработки современных проблем правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Степень научной разработанности темы. Правовые проблемы программно-целевого бюджетного планирования в науке исследованы фрагментарно. Опубликованные работы, посвященные данной теме, носят единичный характер.

Несмотря на значительное количество научных исследований, особенно советского периода6, посвященных программно-целевому методу управления, проблемы юридической связи этого метода с бюджетной деятельностью государства, как правило, не выделялись и не рассматривались. Объясняется это, в том числе, и тем, что учение о программно-целевом методе развивалось и развивается, главным образом, экономической наукой.

Следует также отметить, что в науке финансового права методы финансовой деятельности, в целом, и бюджетной деятельности, в частности, являются малоизученной темой. За последние двадцать лет по ней не защищено ни одной докторской или кандидатской диссертации, а публикации ограничены, в основном, сжатыми фрагментами учебных изданий.

Методология и теоретическая база исследования. Методологической основой исследования являются категории, принципы и законы материалистической диалектики, диалектической логики, праксиологической теории и теории управления. В исследовании использовались общенаучные и частно-научные методы: системного анализа, восхождения от абстрактного к конкретному, сравнения, формально-юридический, историко-правовой и другие методы.

       Теоретическую базу исследования составили положения теории государства и права, разработанные в трудах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, С.М. Берцинского, А.В. Бутакова, Ю.И. Гревцова, Р.Л. Иванова,  В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, С.М. Корнеева, А.К. Кравцова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, Е.Н. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, В.Н. Протасова, Р.О. Халфиной, А.Ф. Черданцева, А.Ф. Шебанова, В.П. Шкредова, Л.С. Явича и других ученых.

На формирование подходов к рассмотрению ключевых проблем и вопросов финансового права, выраженных в диссертации, оказали существенное влияние работы Е.М. Ашмариной, К.С. Бельского, В.В. Бесчеревных, Д.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гурвича, Т.С. Ермаковой, С.В. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, В.А. Лебедева, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Г.А. Тосуняна, А.И. Худякова, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина, Н.А. Шевелевой.

Многоаспектность диссертационного исследования обусловила необходимость использования трудов отечественных и зарубежных ученых по конституционному, муниципальному, административному, гражданскому праву, финансам и теории управления: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, С.Н. Братуся, В.Ф. Воловича, А.С. Гордона, А.И. Елистратова, П. Друкера, А.И. Казанника, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, С.Д. Князева, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, В.Н. Лексина, А.Е. Лунева, А.Ф. Ноздрачева, В.С. Основина, Г.И. Петрова, А. Премчанда, Э. Роуза, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.В. Степашина, Ю.А. Тихомирова, А.В. Улюкаева, Г. Хатри, А.Н. Шевцова, Б.С. Эбзеева, И.И. Янжула и других ученых.

Цели и задачи исследования. Целью работы является выявление существа, закономерностей программно-целевого метода бюджетной деятельности, специфики и основных проблем его правового регулирования, изложение на этой основе рекомендаций по совершенствованию законодательного и организационно-правового обеспечения программно-целевого бюджетного планирования.

Задачами исследования являются:

- определение понятия и границ бюджетной деятельности государства как сферы применения программно-целевого метода;

- выявление внутренних структурных взаимосвязей программно-целевого метода и бюджетной деятельности;

- определение и анализ системы правовых принципов реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности;

- систематизация форм программно-целевого бюджетного планирования;

- анализ процессуально-правовых характеристик программно-целевого бюджетного планирования;

- анализ новейших тенденций развития программно-целевого метода бюджетной деятельности;

- рассмотрение проблем юридической техники изложения текстов бюджетных программно-целевых актов;

- выявление основных и наиболее распространенных недостатков правового регулирования программно-целевого бюджетного планирования на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Объект исследования. Объект исследования составили общественные отношения, возникающие в процессе реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности государства, в том числе процессуальные отношения по поводу разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетных программно-целевых актов, осуществления бюджетного контроля в рамках программно-целевого бюджетного планирования. В отдельную группу выделены и исследованы отношения в сфере реализации приоритетных национальных проектов как особой формы реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Предмет исследования. В процессе работы над диссертацией были изучены следующие документы и материалы, связанные с тематикой исследования:

- акты бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе нормативные правовые акты, регулирующие порядок разработки и реализации бюджетных программно-целевых актов;

- бюджетные программно-целевые акты федерального, регионального и местного уровней;

- акты судебных органов;

- иные официальные документы (письма, протоколы, стенограммы и т.п.) государственных и муниципальных органов;

- акты Российской империи, СССР, РСФСР;

- правовые акты иностранных государств (в частности, Испании, Китая, Новой Зеландии, США, Финляндии);

- акты международных организаций (ООН, ВОЗ);

- опубликованные научные труды;

- данные государственной статистики.

Теоретическое и практическое значение исследования. В работе  изложена целостная правовая концепция программно-целевого метода бюджетной  деятельности, которая может служить методологической и теоретической базой дальнейших исследований в данном направлении. Сформулированы и раскрыты с правовых позиций понятия «программно-целевое бюджетное планирование», «бюджетный программно-целевой акт», «субъект отношений программно-целевого планирования». Обоснована необходимость развития в науке финансового права новых подходов к таким базовым категориям, как бюджет и бюджетный процесс.

Сформулированы предложения по внесению в Бюджетный кодекс Российской Федерации комплексных изменений и дополнений, направленных на законодательное обеспечение бюджетной реформы, предложены структура и основные содержательные моменты федерального закона о социально-экономическом планировании, а также принципы построения системы бюджетных программно-целевых актов в Российской Федерации. Всесторонне рассмотрены вопросы юридической техники изложения текстов бюджетных программно-целевых актов и на этой основе сформулированы практические рекомендации, которые могут быть использованы в правотворческом процессе.

Научная новизна работы. Диссертация является первым специальным комплексным научным исследованием, посвященным правовому регулированию программно-целевого метода бюджетной деятельности.

На защиту выносятся следующие основные положения.

1. Бюджетная деятельность государства – действия государства, его органов и должностных лиц по формированию (разграничению между бюджетами, планированию и зачислению) доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля.

2. Применение в бюджетной деятельности государства программно-целевого метода, связывающего бюджетное финансирование с результатом, обусловлено главным функциональным назначением и смыслом публичных финансов как средства  обеспечения общественных благ и потребностей.

3. Существующие в доктрине финансового права традиционные трактовки бюджета и бюджетного процесса основаны на «бюджетоцентричной» концепции и не учитывают факт законодательного закрепления других форм бюджетного планирования, первичных, с юридической точки зрения, по отношению к бюджету, а также задачу формирования правовой концепции «бюджета результатов».

4. Для обозначения форм программно-целевого бюджетного планирования целесообразно введение в науку единого термина – «бюджетный программно-целевой акт», под которым предлагается понимать нормативный правовой акт: а) предусматривающий достижение за установленный период времени определенных, количественно (качественно) измеримых целей, необходимые для этого мероприятия и исполнителей, бюджетные и другие ресурсы и б) признаваемый в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации основанием возникновения расходных обязательств.

5. Статус бюджетных программно-целевых актов, включая основные правила юридической техники изложения их текстов, необходимо закрепить в разрабатываемом федеральном законе о нормативных правовых актах.

6. Программно-целевое бюджетное планирование представляет собой совокупность процессуальных бюджетно-правовых отношений, в рамках которых реализуется программно-целевой метод бюджетной деятельности. Программно-целевое бюджетное планирование складывается из следующих стадий: 1) подготовка планового акта, 2) рассмотрение и утверждение планового акта, 3) исполнение (включая текущий контроль, корректировку или пролонгацию) планового акта, 4) последующий контроль исполнения. Целесообразны установление контрольных сроков достижения целей бюджетного программно-целевого акта за пределами периода его действия и введение процессуального института «отложенного» последующего контроля исполнения бюджетного программно-целевого акта.

7. Целесообразно принятие федерального закона о социально-экономическом планировании в Российской Федерации, определяющего:

понятие и формы планирования, виды и иерархию плановых актов;

единые подходы к определению цикличности планирования;

принципы планирования;

систему субъектов плановой деятельности, их основные права и обязанности;

основы планового процесса, включая механизмы, обеспечивающие скоординированное взаимодействие органов власти всех уровней при разработке и реализации плановых актов, в том числе объединение бюджетных ресурсов.

8. В основе построения системы бюджетных программно-целевых актов в Российской Федерации, деления их на виды должны лежать два главных критерия: а) характер, масштаб целей, достигаемых с помощью программно-целевого акта, б) круг источников бюджетного финансирования программно-целевого акта, определяемый как в территориальном (средства бюджетов одного или нескольких уровней), так и в ведомственном (средства «бюджетов» одного или нескольких ведомств) разрезах. Программы, решающие общенациональные задачи и финансируемые из бюджетов нескольких уровней бюджетной системы Российской Федерации, должны иметь статус «государственных программ» и воплощать механизмы планирования, отработанные в рамках приоритетных национальных проектов.

9. В законодательстве Российской Федерации (Бюджетном кодексе Российской Федерации, федеральных законах от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления  в Российской Федерации») необходимо закрепить право органов государственной власти Российской Федерации определять порядок установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по софинансированию государственных программ, направленных на создание условий реализации конституционных прав и свобод граждан.  Нарушение в данной части федерального законодательства следует рассматривать как основание введения режима временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).

10. С целью полного совмещения плановых периодов бюджетного и среднесрочного программно-целевого планирования целесообразно увеличение планового периода бюджетного планирования до пяти лет.

11. Круг целевых программ, которым присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов бюджета (ст. 21 БК РФ) и на которые распространяется действие других положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, должен быть расширен, с включением в него всех целевых программ, независимо от срока действия (в настоящее время это только долгосрочные программы).

12. Необходимо внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации норм, комплексно закрепляющих институт аудита эффективности бюджетных расходов, в том числе:

понятие и правовой режим внешнего аудита эффективности бюджетных расходов;

учет и отчетность по качественным результатам произведенных бюджетных расходов в виде обязательного элемента бюджетного учета и отчетности;

право установления единой методики оценки эффективности бюджетных расходов за одним органом – органом внешнего аудита (Счетной палатой Российской Федерации).

13. В законодательстве Российской Федерации (Бюджетном кодексе Российской Федерации, Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях) необходимо закрепить юридическую ответственность руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) органов, организаций – получателей бюджетных средств за неэффективное и (или) нерезультативное использование бюджетных средств.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского», где проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы.

По теме диссертационного исследования опубликовано две монографии: «Приоритетные национальные проекты и бюджетная деятельность государства» – Омск: Русь, 2007. – 144 с., «Бюджет результатов: правовая концепция» – Омск: Омский государственный университет, 2008. – 264 с. Автором подготовлено несколько глав, посвященных вопросам бюджетно-правового регулирования и социально-экономического планирования, в Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова – Омск: Издание ОмГУ, 2005. – 515 с. и учебнике «Муниципальное право России» под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – 687 с.

Результаты исследования представлены в 16 опубликованных статьях в журналах, включенных в перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук. Всего автором опубликовано более 40 работ по теме диссертационного исследования.

Теоретические положения, изложенные в диссертационном исследовании, прошли апробацию на Всероссийской научно-практической конференции «Россия: приоритетные национальные проекты - инновации – молодежь» (Москва, Институт научной информации по общественным наукам, Отделение общественных наук РАН, 16 – 17 ноября 2006 года), научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового обеспечения приоритетных национальных проектов» (Москва, МГУ им. М.В.Ломоносова, 8 – 9 декабря 2006 года), международной научной конференции «Социальное право и практика Конституционного Суда Российской Федерации» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, Конституционный суд Российской Федерации, 5 – 7 июня 2007 года), международной научно-практической конференции «Административные процедуры взаимодействия государственных органов и частных лиц в экономической сфере» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 28 – 29 июня 2008 года), международной научно-практической конференции «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 4 – 5 декабря 2008 года), научно-практической конференции «Договор в публичном праве» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 30 июня – 1 июля 2007 года), международной научно-практической конференции «Финансовая система России: опыт и перспективы правового регулирования» (Красноярск, Сибирский федеральный университет, 4 – 5 сентября 2008 года), международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в России и за рубежом» (Челябинск, Филиал Московского педагогического государственного университета, 20 ноября 2008 года), научно-практических конференциях, посвященных проблемным вопросам местного самоуправления, традиционно организуемых Омским государственным университетом имени Ф.М. Достоевского, Правительством Омской области в Омске, в частности, в 2002, 2006, 2008 годах, и иных научно-практических конференциях.

Результаты исследования находят практическое применение в правотворческой деятельности Законодательного Собрания Омской области, Правительства Омской области, Совета при Губернаторе Омской области по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести глав, тринадцати параграфов, заключения, библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его объект, предмет, цель, задачи, методологическая основа, характеризуются степень разработанности правовых проблем реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности, теоретическая и практическая значимость исследования, его научная новизна, содержатся сведения об апробации исследования, структуре диссертации.

В главе I «Понятие и сущность программно-целевого метода бюджетной деятельности» исследуются закономерности, обуславливающие объективную необходимость использования в рамках бюджетной деятельности государства программно-целевого метода, рассматривается сущность данного метода во взаимосвязи с принципами правового регулирования бюджетных отношений.

В параграфе 1 «Бюджетная деятельность и программно-целевой метод: сущность и соотношение» рассматриваются понятие и границы бюджетной деятельности, раскрываются ее существенные стороны и закономерности, определяющие взаимосвязь с программно-целевым методом реализации функций государства.

Работа основана на признании научной ценности и актуальности понятия «бюджетная деятельность», поскольку данная категория дает возможность раскрыть все сущностные аспекты реализации бюджетной правосубъектности источника деятельности – государства и муниципальных образований – через такие элементы, как субъект, объект, цели, методы, функции, формы, стадии, циклы, задействовать весь богатый понятийный и методологический аппарат праксиологической теории. Кроме того, универсальный характер понятия «деятельность» позволяет охватить им функциональную активность всего аппарата публичной власти, включая органы представительной власти, в отличие от понятия «управление», которое в «узкой» и принятой в российском законодательстве трактовке является административно-правовым и используется для обозначения деятельности органов только исполнительной власти. Наконец, понятие «деятельность» позволяет рассмотреть бюджет и связанные с ним отношения не только через «управленческую» призму, но и с точки зрения реализации права государственной (муниципальной) собственности на бюджетные средства.

Основным недостатком большинства изложенных в финансово-правовой литературе подходов к определению понятий «финансовая деятельность» и «бюджетная деятельность» является использование предельно общих, юридически не формализованных категорий («образование, распределение и использование денежных фондов»), что не позволяет четко определить границы обозначаемых ими явлений, отграничить от схожих смежных видов деятельности (например – бюджетную деятельность от налоговой деятельности).

В работе поддерживается позиция тех авторов, которые основывают понимание финансовой деятельности на анализе законодательства, устанавливающего компетенцию органов, осуществляющих эту деятельность, и практики его применения.

С таких позиций бюджетная деятельность государства может быть определена как действия государства, его органов и должностных лиц по формированию (разграничению между бюджетами, планированию и зачислению) доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля.

Введение в бюджетное законодательство института расходных обязательств определило содержание процесса трансформации правовой роли бюджета – превращения последнего из юридически доминирующей формы финансового планирования в инструмент, подчиненный задачам финансового обеспечения долгосрочных обязательств государства, выраженных в том числе в плановых документах особого рода – государственных и муниципальных целевых программах. Начало этому процессу фактически было положено изданными в 2002 – 2003 годах актами Конституционного суда Российской Федерации.

Сущность бюджета как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения задач и функций государства и местного самоуправления, предопределяет использование в бюджетной деятельности программно-целевого метода, который обеспечивает связь бюджета с внешними, конечными результатами бюджетного финансирования. Именно в этих результатах проявляется выполнение публичных задач и функций, финансируемых из бюджета.

Специфика программно-целевого метода бюджетной деятельности выражается в одновременной увязке при ее осуществлении следующей совокупности элементов:

целей – планируемых количественно и (или) качественно измеримых результатов;

мероприятий (действий) и их исполнителей;

бюджетных и других ресурсов, необходимых для достижения целей;

сроков (достижения целей, осуществления мероприятия, использования ресурсов).

К числу проблем, имеющих для работы методологическое значение, относится вопрос, корректно ли говорить о программно-целевом методе бюджетной деятельности в единственном числе, как о едином методе, либо правильнее исходить из предположения о наличии определенной совокупности программно-целевых методов бюджетной деятельности. На основе проведенного анализа поддерживается первая позиция, поскольку понятие метода несет в себе обобщающую нагрузку, в то время как определяющие его качественное своеобразие способы, средства и приемы деятельности могут быть вариативны.

Одним из следствий указанной вариативности является существование различных форм реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности (программы, проекты, планы и другие), каждая из которых может иметь свои особенности.

Для объединения этих форм наука и бюджетно-правовая практика нуждаются в едином термине. В качестве такового предлагается использовать термин  «бюджетный программно-целевой акт».

Признаками бюджетного программно-целевого акта являются:

1) наличие в нем системы элементов программно-целевого метода (цели, мероприятия и исполнители, ресурсы, сроки);

2) соответствие критериям расходного обязательства, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации. При этом следует иметь в виду, что в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации сформулировано общее определение расходного обязательства, которое необходимо рассматривать с учетом статей 84 – 86 кодекса, в которых содержание данного понятия уточняется применительно к расходным обязательствам каждого территориального уровня. Так, в статье 6 говорится о том, что расходное обязательство вытекает, в частности, из законов и иных нормативных правовых актов. При буквальном толковании данной нормы можно предположить, что речь идет о любом нормативном правовом акте. Однако в статье 84 содержится уточнение, что расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Следовательно, нормативные правовые акты федеральных министерств, в том числе утверждающие программно-целевые документы (например, ведомственные программы), не приводят к возникновению расходных обязательств. В отношении расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований кодекс (статьи 85 и 86) не ограничивает круг нормативных правовых актов, порождающих данные обязательства, однако иногда соответствующие ограничения устанавливаются на уровне самих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В параграфе 2 «Принципы применения программно-целевого метода бюджетной деятельности» рассматриваются основные сущностные проявления, закономерности реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности в контексте действующего российского законодательства.

Поскольку программно-целевое бюджетирование является частью бюджетной деятельности и еще более общих систем деятельности (финансовой деятельности, публичной деятельности, социальной деятельности в целом), в нем находят выражение как общие, так и специальные правовые принципы.

В числе общих правовых принципов выделены:

1) принцип приоритета прав и свобод граждан (принцип гуманитарности), состоящий в том, что главной задачей государства является обеспечение условий благополучного и достойного существования и развития каждого человека. Одной из основных проблем реализации рассматриваемого принципа следует признать то, что категория «качество жизни», объединяющая представления о состоянии, параметрах жизни и развития человека и служащая отправной точкой для управления данными параметрами (из 45 действующих в настоящее время федеральных целевых программ 19 определяют повышение качества жизни граждан как одну из главных задач реализации программы), не имеет адекватного правового закрепления. В частности, отсутствует ее легальная дефиниция, соответствующая международным канонам; нет нормативно установленных федеральных социальных стандартов и единой методологии построения региональной и муниципальной систем стандартизации публичных услуг.

2) принцип учета исторических условий и приоритетов развития государства (принцип историзма), заключающийся в обусловленности бюджетной деятельности, ее задач, целей, способов конкретно-историческими обстоятельствами, актуальными проблемами, потребностями, складывающимися на определенном этапе развития государства и общества. Именно бюджет и финансируемые из бюджета целевые программы наиболее чувствительны к историческим условиям развития страны, поскольку в экономическом (финансовом) измерении и наиболее комплексно выражают существо задач и функций государства, реализуемых в конкретный момент его существования. В действующем российском законодательстве содержится прямое указание на необходимость соответствия программно-целевого метода бюджетного планирования установленным приоритетам государственной политики (раздел 6 Концепции реформирования бюджетного процесса).

3) принцип федерализма и гарантированности местного самоуправления, выражающий основополагающее начало организации и функционирования системы публичной власти в Российской Федерации, закрепленное Конституцией Российской Федерации.

Его применение в бюджетной деятельности предполагает:

а) следование установленному Конституцией Российской Федерации и федеральными законами разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

б) использование программно-целевого метода как механизма финансового обеспечения полномочий органов власти всех уровней и единства социального пространства страны;

в) соблюдение интересов публично-территориальных образований различных уровней при объединении средств их бюджетов для финансирования программных мероприятий.

Основными проблемами, связанными с реализацией данного принципа в программно-целевой бюджетной деятельности, являются:

- отсутствие на федеральном уровне единых правовых основ системы целевого планирования,

- исключение действующим законодательством (постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594) средств местных бюджетов из источников финансирования федеральных целевых программ, в том числе тех, параметры которых в значительной мере обеспечиваются органами местного самоуправления,

- отсутствие закрепленного нормами права механизма согласования параметров федеральных целевых программ с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и обеспечения их софинансирования из региональных бюджетов.

4) принцип гласности, обеспечивающий доступ неограниченного круга субъектов к информации о разработке, принятии, содержании, исполнении бюджетных программно-целевых актов, учет мнения населения, заинтересованных лиц при их подготовке. Особое значение данного принципа определяется тем, что в рамках программно-целевого бюджетного планирования в максимальной степени выражены решения и ресурсы, определяющие динамику развития общества, параметры этого развития на определенную временную перспективу. В то же время гарантии его реализации в законодательстве закреплены не полностью, а закрепленные гарантии соблюдаются не всегда. В частности, на федеральном уровне нет норм об обязательном проведении публичных слушаний по проектам бюджетных программно-целевых актов, опубликовании данных проектов; требования к опубликованию информации о выполнении целевых программ государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) федеральных целевых программ не всегда соблюдаются в полном объеме.

К числу специальных принципов отнесены:

1) принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В бюджетном законодательстве понятие результата, как объективированного итога бюджетного финансирования и ключевого элемента всей системы обеспечения эффективности использования бюджетных средств, не раскрыто. Попытки определить подходы к данному вопросу, в том числе классифицировать результаты использования бюджетных средств, предприняты в методических документах Счетной палаты Российской Федерации и Минфина России. В частности,  в них выделяются прямые и конечные результаты.

С точки зрения реализации главного смыслового назначения бюджета (удовлетворение публичных нужд и интересов) определяющее значение имеют конечные результаты, характеризующие качество влияния на общественные отношения, их состояние и динамику, тех действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые обеспечены бюджетным финансированием. В этой связи целесообразно законодательно закрепить правило о необходимости указания в бюджетных программно-целевых актах прямых результатов только во взаимосвязи с конечными результатами, как средства достижения последних.

2) принцип адекватного целеполагания, включающий требования к построению целей бюджетной деятельности, без соблюдения которых цель не может считаться надлежащим образом сформулированной и достижимой.

В законодательстве Российской Федерации и инструктивных документах Минфина России существуют различные варианты изложения указанных требований, которые в основе своей исходят из принятой в теории программно-целевого управления системы SMART-требований, согласно которой цель должна быть: конкретной, измеримой, достижимой, релевантной (к компетенции соответствующего органа и другим целям), определенной по времени достижения.

Проведенный анализ показывает, что наиболее часто изложение целей бюджетных программно-целевых актов не соответствует требованиям конкретности и измеримости.

3) принцип достоверности программно-целевого бюджетного планирования, означающий, что все факторы, условия, которые влияют на процесс достижения целей, должны приниматься в расчет с максимальной степенью соответствия их прошлому, настоящему или будущему состоянию. Для реализации рассматриваемого принципа очень важное значение имеет введение планирования и прогнозирования в единые процессуально-правовые рамки, включая синхронизацию их по срокам. Однако эта задача действующим законодательством Российской Федерации до сих пор не решена. Более того, определение принципа достоверности в Бюджетном кодексе Российской Федерации (статья 37) ограничено исключительно показателями прогноза социально-экономического развития, расходов  и доходов бюджета, оставляя без внимания показатели программно-целевых актов.

В главе II «Бюджетные программно-целевые акты: правовая природа, виды, юридическая техника изложения» рассматриваются понятие, классификация форм реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности, юридико-технические особенности изложения текстов бюджетных программно-целевых актов.

В параграфе 1 «Правовая природа бюджетных программно-целевых актов» на основе теоретических представлений о сущности и признаках права, правовых норм и правовых актов исследуется юридическая феноменология документов, служащих формой выражения программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Поскольку бюджетные программно-целевые акты являются разновидностью плановых актов, значительную научную ценность для решения вопроса об их идентификации имеет содержание научных дискуссий о правовой природе планов и плановой деятельности в юридической науке советского периода. Проанализированы основные точки зрения по данному вопросу, а именно:

признание плановых актов принципиально новым, предельно конкретизированным, техническим регулятором общественных отношений, не несущим в себе юридического содержания (К. Архиппов, А.И. Елистратов, А.С. Гордон, Б.М. Рубинштейн, Е.Б. Пашуканис, В.П. Шкредов);

признание плановых актов разновидностью нормативных правовых актов, а плановых норм – соответственно разновидностью норм права (Н.Г. Александров, С.М. Берцинский, С.А. Голунский, М.В. Карасева, В.В. Лаптев, А.В. Мицкевич, С.Н. Соловьев, Г.И. Хайдас, Н.И. Химичева, А.Ф. Шебанов);

отнесение плановых актов к числу индивидуальных актов применения права (С.С. Алексеев);

признание планов правовыми актами особого рода, не относящимися ни к нормативным, ни к правоприменительным актам (О.Е. Кутафин, А.Ф. Ноздрачев, А.К. Кравцов).

В работе поддерживается позиция, согласно которой плановые акты носят юридический характер и являются разновидностью нормативных правовых актов. Данный вывод обосновывается анализом действующих бюджетных программно-целевых актов, положения которых обладают признаками нормативности – рассчитаны на заранее не определенное количество случаев применения и индивидуально не определенный круг субъектов.

Бюджетные программно-целевые акты относятся к нормативным правовым актом и по формальному признаку (по форме издания): например, федеральные целевые программы утверждаются постановлениями Правительства Российской Федерации.

Указанное свойство бюджетных программно-целевых актов позволяет рассматривать их в качестве одного из оснований возникновения расходных обязательств, к которым в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации относятся именно нормативные правовые акты.

Главная особенность нормы бюджетного программно-целевого акта – специфика способа изложения, развертывания ее цели.

В действительности, в любой правовой норме выражена цель – обеспечить желаемый режим функционирования общественных отношений. В плановой норме цель обретает количественно или качественно измеряемое выражение с указанием времени, необходимого для ее достижения. Именно в плановой норме в наибольшей степени выражена динамическая функция права.

При этом поддерживается точка зрения авторов, которые указывают на особую, сложную конструкцию плановых норм. Бюджетная программно-целевая норма не только фиксирует цель деятельности государственных органов или органов местного самоуправления, но и связывает достижение данной цели с определенным объемом и направлениями бюджетного финансирования. Причем цель и финансы в данной норме не разделимы: без финансов цель недостижима и, наоборот, финансы имеют смысл только как средство достижения цели.

На основании проведенного анализа бюджетный программно-целевой акт определяется как нормативный правовой акт, предусматривающий достижение за установленный период времени определенных, количественно (качественно) измеримых целей, необходимые для этого мероприятия и их исполнителей, бюджетные и другие ресурсы и признаваемый основанием возникновения расходных обязательств.

В параграфе 2 «Виды бюджетных программно-целевых актов» выделяются и рассматриваются основные классификационные ряды, позволяющие более подробно, в различных разрезах исследовать формы программно-целевого бюджетного планирования.

Классификация бюджетных программно-целевых актов по объекту регулирования позволяет раскрыть признаки и характеристики тех общественных отношений, в которых бюджетная деятельность объективируется в виде определенного социально-экономического эффекта (результата). По данному основанию различаются две группы актов:

1) отраслевые и функциональные акты, предметная направленность которых определяется той или иной сферой (отраслью) или функцией управления;

2) территориальные акты, посвященные вопросам комплексного развития соответствующей территории.

Специфика объекта регулирования создает предпосылки для различий в правовом режиме соответствующих разновидностей программ: в процедурах их разработки; в механизмах взаимодействия субъектов, обеспечивающих достижение целей программы, на стадии реализации программы; в методиках оценки эффективности реализации программ. Так, для успешной реализации территориальных целевых программ чрезвычайно важное значение имеют организация взаимоотношений с органами власти тех территорий, развитие которых является объектом соответствующих программ, увязка данных программ с программами, принимаемыми указанными органами власти.

По правовым основаниям разработки и реализации акты программно-целевого бюджетного планирования подразделяются на:

1) акты, решение о разработке и реализации которых принимается исходя из принципа целесообразности, по усмотрению соответствующих органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления (дискретные акты);

2) акты, принятие которых прямо предусмотрено законодательством и является обязанностью соответствующих органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления (обязательные акты).

Анализ действующего федерального законодательства показывает, что в нем отсутствует единый подход к отбору тех проблем, которые в обязательном порядке должны решаться на основе программно-целевого метода.

По источникам бюджетного финансирования бюджетные программно-целевые акты подразделяются на:

1) монобюджетные, имеющие единственный источник бюджетного финансирования в виде или федерального, или регионального, или местного бюджета. Данный вариант оправдан и юридически обусловлен в тех случаях, когда предмет программного регулирования относится к исключительному ведению  органов власти определенного уровня;

2) полибюджетные, основанные на софинансировании из различных бюджетов. Правовой режим, порядок подготовки и реализации бюджетных программно-целевых актов данной категории требуют развернутой регламентации в законодательстве, которая в настоящее время отсутствует.

По сроку реализации:

1) долгосрочные;

2) иные.

Бюджетный кодекс Российской Федерации оперирует исключительно понятием «долгосрочная целевая программа», оставляя программы с иным сроком действия за рамками предмета своего регулирования. Вместе с тем, критерии долгосрочности применительно к программам ни в самом кодексе, ни в других законодательных актах Российской Федерации не определены. В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований минимальные сроки действия долгосрочных программ варьируются от 2 до 10 лет. Данный вопрос, а также в целом проблема синхронизации циклов бюджетного программно-целевого планирования на всех уровнях власти требуют законодательного решения. С учетом сложившейся системы прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации предлагается закрепить следующую унифицированную классификацию бюджетных программно-целевых актов по срокам действия:

краткосрочные акты: срок действия – 1 год;

среднесрочные акты: срок действия  3-5 лет;

долгосрочные акты: срок действия – 10 лет.

При этом в Бюджетном кодексе Российской Федерации целесообразно предедусмотреть соотношение бюджета со всеми бюджетными программно-целевыми актами, а не только с долгосрочными целевыми программами.

В параграфе 3 «Юридическая техника изложения бюджетных программно-целевых актов» исследуются особенности построения и изложения  текстов рассматриваемой категории актов.

Указанные особенности проанализированы применительно к следующим аспектам бюджетного программно-целевого акта:

  1. Структура акта.
  2. Терминология акта.
  3. Техника изложения отдельных элементов акта (цели, финансы, мероприятия, сроки).
  4. Способы взаимосвязи отдельных элементов акта.
  5. Способы корреляции данного акта с другими программно-целевыми актами.

Структура акта призвана обеспечить последовательное, полное, логичное изложение нормативно-правового материала по следующим разделам: 1) планируемые результаты (цели) реализации программы; 2) финансовое обеспечение программы; 3) механизм реализации программы; 4) мероприятия программы; 5) методика оценки эффективности реализации программы.

Терминология бюджетных программно-целевых актов имеет ряд особенностей, в числе которых – широкое использование специальных терминов, которые далеко не всегда раскрываются в текстах соответствующих документов. Кроме того, до сих пор не сложилась унифицированная система терминов, обозначающих ключевые элементы бюджетного программно-целевого акта. Так, для обозначения его целевой составляющей используются понятия «цели», «задачи», «результаты», «показатели результативности», «эффективность», «целевые показатели», «целевые индикаторы», «последствия реализации программы», «мероприятия» и т.д. К числу распространенных недостатков техники изложения терминов программно-целевых бюджетных актов следует отнести и использование формулировок,  в которых показатели плана сочетаются с такими прилагательными, как «ожидаемые», «прогнозируемые», «ориентировочные» («ожидаемые результаты», «прогнозируемые объемы финансирования» и т.п.). Подобные формулировки фактически лишают положения данных актов юридического, нормативного содержания и более уместны в документах прогнозного, аналитического, но не правового характера.

По результатам анализа практики изложения отдельных элементов бюджетных программно-целевых актов (федерального, регионального, муниципального уровней) сформулирован ряд рекомендаций по ее совершенствованию.

В частности, в юридической конструкции цели необходимо четко выделять два аспекта: целевой показатель (базовая характеристика общественных отношений, в отношении которой применяется количественное или качественное измерение цели) и значение целевого показателя (количественное или качественное выражение цели).

При изложении финансовой информации необходима такая ее детализация, которая была бы максимально приближена к бюджетной классификации Российской Федерации. Кроме того, объемы финансирования, раскрываемые в бюджетном программно-целевом акте, должны отражать всю совокупность бюджетных расходов, связанных с достижением его целей. При этом целесообразно отдельно отражать текущие (эксплуатационные) расходы, возникающие в связи с реализацией программных мероприятий.

При изложении мероприятий акта необходимо указание на субъектов, обеспечивающих их реализацию, что позволяет персонифицировать ответственность за результативное использование бюджетных средств.

В части изложения сроков целесообразно разведение в бюджетном программно-целевом акте сроков его действия и сроков достижения результатов программных мероприятий. Имеющаяся сегодня практика совмещения данных сроков не  учитывает закономерного «отсроченного» характера влияния бюджетного финансирования на качественное изменение общественных отношений.

Для обеспечения взаимосвязи  отдельных элементов бюджетного программно-целевого акта целесообразно не только выделять простую линейную взаимосвязь «мероприятие – результат» (в этом случае либо целевая часть программного акта ограничивается излишне детализированными, частными показателями, либо преувеличивается влияние того или иного мероприятия на результат), но и указывать результаты, являющиеся следствием применения той или иной группы мероприятий или всей их совокупности (то есть цели более общего порядка).

В связи с введением Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 179) в качестве условия выделения субсидий бюджетам других уровней на реализацию долгосрочных целевых программ признака аналогичности данных программ тем программам, которыми предусматриваются субсидии, актуальным является вопрос о критериях указанного признака. В работе предлагается рассматривать бюджетные программно-целевые акты как аналогичные при наличии следующих условий:

1) единство предмета регулирования и круга решаемых задач, с учетом содержания компетенции органов власти соответствующего уровня;

2) сопоставимость целей, как по показателям, так и по значениям целевых показателей, с учетом объективных возможностей их достижения на соответствующих территориях;

3) однородность механизмов достижения целей.

В главе III «Cравнительно-правовой и ретроспективный анализ применения программно-целевого метода бюджетной деятельности» рассматриваются основные вехи становления системы программно-целевого бюджетного планирования в нашей стране, а также опыт других государств по переходу на новую бюджетную модель.

Параграф 1 «Историко-правовой аспект применения программно-целевого метода бюджетной деятельности в России» посвящен анализу зарождения и развития программно-целевого метода в бюджетной деятельности российского государства.

Согласно историческим свидетельствам, появление в России первых писаных бюджетов (смет) относится к началу XVII века. В это же время в действиях верховной власти появляются признаки осмысленной финансовой политики, основанной на понимании зависимости объемов доходов государства от уровня экономического развития страны (В.О. Ключевский). Вместе с тем последовательной, планомерной, а тем более основанной на каких-либо письменных проектах или программах эта политика не была.

Понятия «план», «программа» при характеристике действий верховных властей в исторических исследованиях чаще всего употребляются, начиная с эпохи царствования Петра Великого. Известен целый ряд реализованных в XVIII веке общегосударственных проектов, предусматривающих комплекс административных, финансовых, торгово-экономических мер по созданию благоприятных условий социально-экономического развития России.

В начале XIX века создаются организационные и правовые основы управления государственными финансами: учреждается министерство финансов и выходит Наказ министру финансов – первый нормативный правовой акт, который не только детально регулировал вопросы бюджетного процесса, но и определял конкретные цели оздоровления государственных финансов и меры по их достижению.

До 1917 года в Российской империи был осуществлен ряд крупнейших общенациональных проектов, оказавших существенное влияние на развитие общества и экономики. В их числе – строительство железных дорог и аграрная программа П.А. Столыпина.

Октябрьская революция 1917 года и последовавшая смена социального строя обусловили формирование принципиально новой модели государственного воздействия на общественные отношения, в основе которой лежала концепция всеобъемлющего планирования хозяйственной жизни.

В новых условиях задача обеспечения взаимосвязи показателей народнохозяйственных планов и бюджетов, а значит и взаимной интеграции планового и бюджетного процессов приобрела важнейшее, глобальное значение. Однако в законодательстве и на практике она до конца так и не была решена. В частности, долгое время пятилетние народнохозяйственные планы не имели под собой погодовой, рассчитанной на пять лет разбивки доходов и расходов (иными словами – пятилетнего бюджета). Только постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 12 июля 1979 года № 695 «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» была нормативно установлена обязанность Министерства финансов СССР представлять в Госплан СССР сводные расчеты (по основным показателям) доходов и расходов государственного бюджета СССР на пятилетие (с распределением по годам). Вместе с тем законодательно не были определены основания и правила взаимной корректировки показателей бюджета и плана, права финансовых органов по инициированию изменений и дополнений показателей плана в случае изменения экономических условий, влияющих на собираемость доходов бюджета и т.д. Подобное размежевание законодательного регулирования поддерживалось господствовавшей правовой доктриной, проводившей четкий водораздел между законодательством о планировании и финансовым законодательством.

С середины 1970-х годов в качестве формы планирования стали применяться государственные программы, призванные усовершенствовать дававшую сбои систему планового хозяйствования. В отличие от планов, выстроенных преимущественно по отраслевому признаку, программы рассматривались как форма комплексной увязки сил, средств и ресурсов для решения, как правило, межотраслевых задач. Однако их появление не привело к более тесной взаимосвязи планового и бюджетного процессов. Общей чертой большинства принимаемых программ являлось крайне незначительное место, отводимое в них вопросам финансового обеспечения программных мероприятий. Как правило, программой устанавливались лишь общие суммы капитальных вложений по всем мероприятиям программы в пятилетней разбивке, без разбивки по источникам финансирования (уровням бюджетной системы), годам и конкретным направлениям программы. В таком виде программа не могла служить правовой базой ни для организации, ни для оценки эффективности бюджетного финансирования программных мероприятий, поскольку не устанавливала положений, из которых вытекали бы конкретные юридические обязанности участников бюджетного процесса.

С распадом СССР, начиная с 1990-х годов, программы стали доминирующей формой планирования социально-экономических процессов в Российской Федерации в новых, рыночных, условиях, полностью заменив собой единые народнохозяйственные планы.

Значимыми вехами на пути становления системы программно-целевого бюджетного планирования в России стали издание постановления Правительства Российской Федерации  от 26 июня 1995 года № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», утвердившего Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, и принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 января 2000 года. Закрепив в качестве одного из принципов бюджетной системы России принцип эффективного и экономного использования бюджетных средств, законодатель ввел в сферу бюджетно-правового регулирования такую категорию, как «результативность бюджетных расходов», определяющую концептуальную взаимосвязь между бюджетом и программно-целевыми актами.

Создав предпосылки для формирования в России современной системы программно-целевого бюджетного планирования, Бюджетный кодекс Российской Федерации, однако, не обеспечил для этого достаточные правовые условия.

На решение данной задачи направлено постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», утвердившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах и провозгласившее совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования основным направлением бюджетной реформы.

Таким образом, основными хронологическими этапами развития программно-целевого метода бюджетной деятельности российского государства являются:

1. Начало XVIII – начало (1811 год) XIX веков: появление в практике государственного управления признаков программно-целевого (проектного) метода, не имевшего, однако, правового выражения.

2. Начало XIX века (1811 год) – 1917 год: создание правовой основы бюджета как формы финансирования государственных программ и проектов.

3. 1917 – 1990 годы: формирование и действие советской плановой системы управления социальными процессами; законодательное оформление программно-целевого метода управления, попытки правового обеспечения совмещения показателей народнохозяйственных планов и комплексных социально-экономических программ с бюджетными показателями.

4. 1990 – 2004 годы: формирование российской системы программно-целевого бюджетного планирования, основанной на рыночных отношениях и многообразии форм собственности.

5. 2004 – н/в проведение бюджетной реформы, направленной на совершенствование программно-целевого метода бюджетной деятельности.

В параграфе 2 «Зарубежный опыт правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности» в сравнительно-правовом аспекте анализируется опыт иностранных государств по внедрению в практику управления публичными финансами программно-целевого метода.

В настоящее время использование в бюджетной деятельности программно-целевых технологий является общепринятой в мире практикой, свойственной, в различных вариациях, подавляющему большинству государств, независимо от уровня экономического развития и общественно-политического строя.

В работе проанализированы различные варианты перехода на новую бюджетную модель: от «жестких» и наиболее последовательных (США, Новая Зеландия) до «мягких», основанных на выборочном, постепенном реформировании бюджетного процесса (Китай, Финляндия).

В каждом государстве опыт внедрения программно-целевых методов бюджетной деятельности имеет свои существенные особенности. Вместе с тем, проведенный анализ позволил выделить ряд общих тенденций и черт, свойственных данному процессу и определяющих его суть:

1. Распределение расходов бюджета осуществляется не по видам затрат, а по целям деятельности, программам органов власти. Бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как целое, как единый программно-бюджетный комплекс.

2. Разработка и исполнение планов, программ и других подобных документов, определяющих  задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный механизм.

3. Эффективность бюджетных расходов определяется степенью достижения  имеющих количественное или качественное выражение результатов.

4. В пределах определенной компетенции распорядители бюджетных средств обладают большой свободой в управлении финансовыми ресурсами и несут ответственность за результат.

5. Отчетность об исполнении бюджета включает в себя не только финансовые показатели, но и показатели, характеризующие качество управления, результативность использования бюджетных средств.

6. Переход на программно-целевое бюджетное планирование представляет собой длительный, поэтапный процесс, требующий постоянной политической поддержки высшего руководства страны и надлежащего законодательного обеспечения, глубокой реформы организации и функционирования всей системы публичной власти и бюджетного сектора страны, подготовки значительного количества квалифицированных кадров.

Основными проблемами, с которыми сталкиваются практически все страны при переходе на программно-целевую модель бюджетного планирования, являются:

1. Наличие устойчивых стереотипов мышления, ориентированных на прежние методы бюджетной деятельности с акцентом на соблюдение формальных требований законодательства при осуществлении бюджетного процесса. Неспособность значительного количества участников бюджетного процесса мыслить категориями «эффективность», «результативность» и использовать новые управленческие технологии в своей деятельности.

2. Трудоемкость и затратность адаптации национальной системы учета и отчетности, в том числе государственной статистики, к потребностям функционирования системы программно-целевого бюджетного планирования.

3. Сложность задачи формулирования количественно измеряемых целей программ. Объективная невозможность точного измерения отдельных результатов деятельности, увязки их с отдельной конкретной программой.

4. Проблема персонификации задач по достижению результатов, за которые ответственны несколько органов публичной власти.

В главе IV «Процессуально-правовая характеристика программно-целевого бюджетного планирования» излагается правовая концепция программно-целевого бюджетного планирования как процессуального механизма реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности.

В параграфе 1 «Программно-целевое бюджетное планирование как процесс: понятие, стадии» рассматриваются признаки программно-целевого бюджетного планирования и проблемы правового регулирования каждой его стадии.

Понятие «бюджетное планирование» обозначает бюджетную деятельность как процесс реализации, развертывания основного метода этой деятельности, которым является планирование. Понятие «программно-целевое бюджетное планирование» конкретизирует этот метод, указывает на его определенную разновидность. Таким образом, программно-целевое бюджетное планирование есть реализация, воплощение в системе процессуальных бюджетных отношений программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Одним из основных недостатков действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей процессуальные отношения, связанные с бюджетными программно-целевыми актами. Однако это не означает, что программно-целевое бюджетное планирование как институт процессуального бюджетного права не существует как таковое. Соответствующие отношения урегулированы другими законодательными актами и должны быть, при условии последовательного законодательного обеспечения бюджетной реформы, охвачены сферой действия Бюджетного кодекса Российской Федерации и интегрированы в общую предусмотренную им правовую конструкцию бюджетного процесса.

Для определения концептуального подхода к содержанию понятия программно-целевого бюджетного планирования ключевое значение имеет вопрос о наборе стадий, из которых складывается планирование. В работе проанализированы различные точки зрения по данному вопросу и за основу принята позиция авторов, которые к планированию относят весь цикл управленческих действий – от разработки  планового акта до его реализации.

Соответственно, в качестве стадий программно-целевого бюджетного планирования рассматриваются: 1) разработка бюджетного программно-целевого акта, 2) рассмотрение и утверждение бюджетного программно-целевого акта, 3) исполнение (включая текущий контроль, корректировку или пролонгацию) бюджетного программно-целевого акта, 4) последующий контроль исполнения.

На основе анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регулирующих отношения программно-целевого бюджетного планирования, и практики их применения, сформулирован ряд выводов и предложений.

В частности, отмечается не вполне удачная конструкция статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. Поскольку конкретный день внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган заранее, как правило, не известен, точно определить предельный срок утверждения долгосрочной целевой программы также практически невозможно. Более корректной была бы формулировка, увязывающая предельный срок утверждения бюджетного программно-целевого акта не с «плавающей», а с конкретной датой.

Утверждение и вступление в силу бюджетного программно-целевого акта является правовым основанием возникновения предусмотренных им расходных обязательств. Данные расходные обязательства подлежат отражению в бюджете соответствующего уровня в полном объеме. Иное возможно только в случае изменения в установленном порядке самого бюджетного программно-целевого акта. Таким образом, придание расходным обязательствам, обусловленным бюджетным программно-целевым актом, статуса бюджетных обязательств является моментом исполнения бюджетного программно-целевого акта. В этой связи не вполне соответствуют смыслу института расходного обязательства требования законодательства7 о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», выступающего своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования») планового объема финансирования целевых программ. Одним из негативных последствий такого подхода является существующая в некоторых субъектах Российской Федерации практика неполного включения в бюджет расходов, предусмотренных целевыми программами.

Одной из главных проблем организации исполнения мероприятий бюджетных программно-целевых актов, требующей процессуально-правового решения, является проблема своевременности исполнения данных мероприятий. Наиболее остро она проявляется в части осуществления мероприятий, финансируемых за счет субсидий, предоставляемых из бюджета другого уровня, в связи с чем целесообразно закрепление в федеральном законодательстве процессуальных гарантий прав их получателей, в частности:

- порядка и сроков заключения соглашений о предоставлении субсидий, процедуры разрешения возникающих при этом разногласий;

- предельного срока перечисления субсидий на финансирование расходов капитального характера – не позднее 1 июля текущего года.

Отмечается также необходимость корректировки действующего законодательства в части, допускающей возможность внесения изменений и дополнений в бюджетный программно-целевой акт не тем органом, которым утвержден соответствующий акт, а органами, ответственными за его исполнение8. 

Основным недостатком правового регулирования стадии последующего контроля следует признать неопределенность в вопросе о формах реагирования контролирующего органа по результатам рассмотрения отчетной информации и проведенных проверок, в том числе о мерах, принимаемых в случае установленного неэффективного использования бюджетных средств, недостижения запланированных значений целевых показателей.

В русле совершенствования процессуально-правового регулирования  данной стадии программно-целевого бюджетного планирования предлагается также введение механизма «отложенного» последующего контроля – в тех случаях, когда результаты исполнения бюджетного программно-целевого акта наступают спустя определенное время после завершения периода его действия.

В параграфе 2 «Субъекты отношений программно-целевого бюджетного планирования и их процессуально-правовой статус» определяется круг участников бюджетных правоотношений, возникающих в процессе реализации программно-целевого метода, рассматриваются принадлежащие им процессуальные права и обязанности.

Под процессуально-правовым статусом субъекта отношений программно-целевого бюджетного планирования предлагается понимать права и обязанности субъекта, непосредственно связанные с разработкой, рассмотрением, утверждением, исполнением, а также последующим контролем исполнения бюджетного программно-целевого акта.

Отмечается, что один и тот же субъект может участвовать в отношениях программно-целевого бюджетного планирования в нескольких процессуально-правовых ипостасях, а именно:

в своем оригинальном качестве, реализуя специальные, присущие именно данному субъекту права и обязанности, определенные положением об этом субъекте или другим статутным актом (например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета, предназначенных для финансирования программно-целевого акта);

в качестве субъекта бюджетного планирования;

в качестве главного распорядителя или распорядителя бюджетных средств;

в качестве руководителя (заказчика, заказчика-координатора, координатора и т.п.) бюджетного программно-целевого акта;

в качестве исполнителя программных мероприятий;

в качестве получателя бюджетных средств.

Круг процессуальных прав высших должностных лиц (Президента Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, глав администраций муниципальных образований) в рассматриваемой сфере достаточно узок и ограничен, в основном, правами по инициированию разработки бюджетных программно-целевых актов, реже – по их утверждению. 

Процессуально-правовой статус органов представительной власти как субъектов программно-целевого бюджетного планирования в настоящее время переживает определенную трансформацию, находясь под влиянием четко выраженной в новейшем законодательстве тенденции к сокращению их прав в данной сфере. В частности, из компетенции представительных органов власти исключены полномочия по утверждению долгосрочных целевых программ, что представляется не вполне оправданным, учитывая важнейшую роль целевых программ в регулировании социально-экономического развития. Кроме того, соответствующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации вступают в противоречие с нормами федеральных законов от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), относящих к ведению представительных органов соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований утверждение программ социально-экономического развития соответствующих территорий.

Наибольший объем процессуальных прав и обязанностей в сфере программно-целевого бюджетного планирования принадлежит органам исполнительной власти,  выступающим ключевыми фигурами на всех стадиях процесса – от инициирования разработки бюджетного программно-целевого акта до последующего контроля его исполнения.

В числе  органов, играющих важнейшую роль в процессе подготовки и реализации любого бюджетного программно-целевого акта в силу своих основных обязанностей, закрепляемых в положениях о соответствующих органах, следует выделить финансовый, экономический органы исполнительной власти, а также органы статистики.

Особо в работе рассмотрен процессуальный статус специально создаваемых коллективных субъектов, не относящихся к числу «классических» участников правоотношений (государственным и муниципальным органам, юридическим лицам) – в частности, Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (Бюджетной комиссии). При этом предложены следующие критерии определения правосубъектности такого рода коллективных субъектов:

1) способность самостоятельно вступать в отношения с другими субъектами и действовать от своего собственного имени. В значительной мере данная способность определяется наличием лица, обладающего правом действовать от имени коллективного субъекта, представляя его во внешних отношениях;

2) наличие юридических прав и обязанностей, позволяющих вступать в правоотношения с другими субъектами права. Если предыдущее основание позволяет говорить о способности быть субъектом общественных отношений вообще, то данный критерий указывает на юридический характер соответствующих отношений, предполагая урегулированность их нормами права (путем наделения субъектов юридическими правами и обязанностями). Как правило, основные права и обязанности координационных и других подобных органов определяются положениями о соответствующих органах.

       В главе V «Приоритетные национальные проекты как форма программно-целевого бюджетного планирования: проблемы правового регулирования» рассматриваются предпосылки, сущность приоритетных национальных проектов, проблемы и перспективы правового обеспечения их реализации.

       В параграфе 1 «Система правового обеспечения реализации приоритетных национальных проектов» исследуются основные составляющие системы правового обеспечения реализации приоритетных национальных проектов, а именно:

  1. Правовые акты планирования, составляющие содержание приоритетных национальных проектов.
  2. Правовые акты, определяющие порядок планирования реализации приоритетных национальных проектов.
  3. Правовые акты, определяющие общий порядок управления реализацией приоритетных национальных проектов.
  4. Правовые акты, определяющие порядок реализации отдельных мероприятий приоритетных национальных проектов.

Появление в 2005 году в России приоритетных национальных проектов обусловлено потребностью в новых подходах к программно-целевому решению важнейших вопросов развития страны. Существовавшая система национального планирования в виде федеральных целевых программ не обеспечивала выполнение ряда ключевых задач, главная из которых – концентрация ресурсов, в том числе финансовых, всех уровней власти и общества на решении наиболее сложных социально-экономических проблем.

Как особая форма программно-целевого бюджетного планирования приоритетные национальные проекты характеризуются следующими признаками:

привлечение в качестве источников софинансирования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

направленность на модернизацию социальных сфер, охваченных действием проектов, с целью повышения личной заинтересованности граждан в достижении результатов проектов;

использование технологии сетевого планирования как способа координации и синхронизации деятельности всех исполнителей проектных мероприятий на всех уровнях власти;

внедрение особой системы контроля реализации программно-целевых мероприятий, включая специальную отчетность, позволяющую в ежемесячном режиме отслеживать взаимосвязь бюджетного финансирования с достигаемыми при этом результатами;

особая форма организации управления реализацией проектов, во главе которой находится специальный консультативный и совещательный орган при Президенте Российской Федерации (Совет).

Юридически приоритетные национальные проекты оформлены правовыми актами различной природы и силы, утверждаемыми на всех уровнях власти – федеральном, региональном, муниципальном.

Основные направления и содержательные моменты приоритетных национальных проектов изначально получили закрепление в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р. Комплексно содержание каждого приоритетного национального проекта закрепляется решениями специального органа – Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политики. Такие документы были утверждены им на 2006–2007 годы, на 2008 и 2009 годы. Конкретизировать содержание приоритетных национальных проектов призваны программы, утверждаемые органами государственной власти Российской Федерации. В частности, приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» – Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 годы, приоритетный национальный проект «Развитие АПК» – Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы.

Еще более детализированный алгоритм действий субъектов, обеспечивающих выполнение проектов, определяется сетевыми планами-графиками их реализации, утверждаемыми соответствующими федеральными министерствами.

В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях система правовых актов, утверждающих документы планирования реализации приоритетных национальных проектов, по своей структуре, как правило, аналогична системе, сложившейся на федеральном уровне.

Несмотря на значительный период времени, прошедший с момента начала реализации приоритетных проектов, порядок разработки, утверждения и исполнения плановых документов, составляющих их содержание, до сих пор практически не урегулирован в законодательстве. В частности, полностью отсутствует правовая база разработки сетевых планов-графиков реализации национальных проектов (нет общих требований к срокам их подготовки, структуре, порядку согласования и утверждения и т.д.). Сказанное в значительной мере относится и к соглашениям между органами власти различных территориальных уровней о реализации проектов.

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594, совершенно не учитывает задачи интеграции указанных программ в механизм реализации приоритетных национальных проектов. Данное постановление не содержит ни одного упоминания о приоритетных национальных проектах, несмотря на то, что последние изменения в него вносились в 2008 году.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, новая редакция которого оперирует исключительно понятием «долгосрочная целевая программа», также потенциально «закрыт» для национальных проектов, имеющих среднесрочный период реализации.

На региональном уровне попытки урегулировать данный вопрос носят единичный характер и ограничены законами, принятыми в Самарской и Свердловской областях.

В параграфе 2 «Правовые проблемы и направления совершенствования механизма реализации приоритетных национальных проектов» рассматриваются пробелы, недостатки существующего правового обеспечения приоритетных национальных проектов и излагаются предложения по их устранению.

Главной проблемой продолжает оставаться отсутствие в законодательстве норм, определяющих статус приоритетных национальных проектов и состав программно-целевых документов, формирующих их содержание.

Федеральные целевые программы не могут служить полноценной базой реализации приоритетных национальных проектов, так как, в силу особенностей своего правового режима, не решают задачи согласованного объединения бюджетных ресурсов всех уровней бюджетной системы для достижения определенных целевых показателей. Новый формат программно-целевого бюджетного планирования – государственные программы – также не в полной мере способствует ее решению: в частности, в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы отсутствует механизм привлечения средств муниципальных бюджетов к реализации программы.

Поскольку координация действий участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы по софинансированию общенациональных задач является главной функцией приоритетных национальных проектов, основное внимание в параграфе уделяется именно этой проблематике.

Возможны два подхода к обеспечению софинансирования федеральных программно-целевых актов из региональных и местных бюджетов: диспозитивный и императивный. Каждый из них в той или иной мере выражен в действующем законодательстве. Одним из способов обеспечения софинансирования проектов в рамках диспозитивного метода является предоставление субсидий из федерального бюджета, которые в случае невыделения средств из региональных и (или) местных бюджетов блокируются. Вместе с тем, применение такой меры  может быть уместным только тогда, когда федеральное финансирование представляет собой своего рода бонус для отдельных территорий, носящий выборочный, точечный характер и предоставляемый на конкурентной основе. В таком контексте отсутствие дополнительного финансирования для субъекта Российской Федерации, муниципального образования не может рассматриваться как форма дискриминации, поражения в правах населения соответствующих территорий.

В тех же случаях, когда мероприятия федеральной программы (проекта) носят всеобъемлющий характер, направлены на решение в масштабах всей страны той или иной социально-экономической проблемы, финансовое обеспечение прав граждан, механизм привлечения к их реализации региональных и муниципальных органов власти должен быть принципиально иным и заключаться в установлении на федеральном уровне императивных правил финансирования определенных расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов.

На основе анализа положений Конституции Российской Федерации, устанавливающих разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, актов Конституционного суда Российской Федерации сделан вывод о том, что определение федеральными органами государственной власти порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по софинансированию федеральных программ (в части, относящейся к ведению субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) не только правомерно, но и является необходимым условием обеспечения реализации конституционных прав граждан, гарантированности единого социального пространства в Российской Федерации. Нарушение в данной части федерального законодательства следует рассматривать как основание введения режима временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).

С этих позиций нуждаются в доработке федеральные законы № 184-ФЗ и 131-ФЗ.

В главе VI «Направления совершенствования законодательной базы и организационно-правового механизма реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности» рассматриваются основные векторы дальнейшего развития системы программно-целевого бюджетного планирования, ее правового регулирования и организации.

В параграфе 1 «Основные направления совершенствования законодательства, регулирующего программно-целевой метод бюджетной деятельности в Российской Федерации» содержатся выводы и предложения по совершенствованию законодательной базы программно-целевого бюджетного планирования.

В условиях фрагментарности и противоречивости существующей правовой основы программно-целевого планирования совершенствование законодательства в этой сфере должно носить системный, глубокий характер.

При этом базовыми для дальнейшего построения системы правового регулирования должны стать следующие федеральные законы:

- о социально-экономическом планировании – в части общей концепции и системы планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

- Бюджетный кодекс Российской Федерации – в части особенностей, в том числе процессуальных, программно-целевого бюджетного планирования;

- о нормативных правовых актах Российской Федерации – в части статуса программно-целевых правовых актов, их места в системе законодательства, особенностей юридической техники изложения их текстов.

При разработке федерального закона о социально-экономическом планировании необходимо исходить из того, что несущим элементом, стержнем всего механизма планирования в Российской Федерации должна стать четкая, законодательно закрепленная система программно-целевых актов, с определением их функциональных особенностей и соотношения друг с другом. Контуры этой системы уже сейчас обозначаются с учетом весьма ценного опыта реализации приоритетных национальных проектов и апробации многоуровневой модели программно-целевого планирования, одной из главных особенностей которой является принятие в отдельных сферах наряду с федеральными целевыми программами государственных программ.

В основе построения данной системы должны, на наш взгляд, лежать два взаимосвязанных критерия: а) характер, масштаб целей, достигаемых с помощью программно-целевого акта, б) круг источников бюджетного финансирования программно-целевого акта, определяемый как в территориальном (средства бюджетов одного или нескольких уровней), так и в ведомственном (средства «бюджетов» одного или нескольких ведомств) разрезах. Как правило, цели более общего порядка обуславливают полибюджетное финансирование их достижения. А количество источников бюджетного финансирования определяющим образом влияет на весь механизм программно-целевого планирования, в том числе на процессуальные особенности разработки и реализации плановых актов, нуждающиеся в специальном правовом закреплении.

С учетом вышеназванных критериев в федеральном законе о социально-экономическом планировании целесообразно предусмотреть формирование на каждом территориальном уровне власти следующей системы программно-целевых актов:

1) программы, предполагающие финансирование как из бюджета того уровня, на котором они приняты, так и из нижестоящих (вышестоящих) бюджетов. Данные программы федерального и регионального уровней могут именоваться «государственные программы»  (соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации), а местного уровня – «муниципальные программы» (муниципального района, городского округа, поселения). Они призваны воплотить ту идеологию и те механизмы, которые сложились в рамках реализации приоритетных национальных проектов;

2) программы, предполагающие финансирование из бюджета только того уровня, на котором они приняты. При этом целесообразно разграничение данных программ на два вида:

- программы, финансируемые за счет бюджетных средств, предусмотренных по разным субъектам бюджетного планирования, то есть носящие межведомственный характер. Эту категорию программ, в зависимости от уровня, можно обозначать терминами «федеральная целевая программа», «целевая программа субъекта Российской Федерации», «целевая программа муниципального образования»;

- программы, финансируемые за счет бюджетных средств, предусмотренных по одному субъекту бюджетного планирования. Их можно объединить под общим понятием «ведомственные программы», что соответствует принятой на сегодня в законодательстве терминологии.

Кардинальных изменений требует Бюджетный кодекс Российской Федерации. Существующая его редакция не соответствует задачи внедрения в Российской Федерации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, несмотря на то, что именно эта цель декларировалась при разработке Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ.

Для того, чтобы Бюджетный кодекс Российской Федерации действительно соответствовал заявленным принципам бюджетной реформы и стал ее эффективным правовым проводником, необходимо внесение в него следующих концептуальных изменений и дополнений:

1. Конституировать понятие «бюджетный программно-целевой акт», как термин, объединяющий все возможные формы программно-целевого бюджетного планирования, закрепить статус расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами, с присвоением им уникальных кодов классификации расходов бюджетов.

2. Изменить понятие, а также всю правовую конструкцию бюджетного процесса, отразив в них в качестве полноценного элемента процессуальные действия в отношении не только бюджета, что имеет место при сегодняшней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса, но и всех бюджетных программно-целевых актов.

3. Расширить временной горизонт бюджетного планирования до 5 лет, полностью совместив его с циклом действия среднесрочных бюджетных программно-целевых актов (от 3 до 5 лет).

4. Предусмотреть в качестве обязательного элемента бюджетного учета учет результатов бюджетного финансирования, комплексно урегулировать институт аудита эффективности бюджетных расходов.

5. Предусмотреть возможность наступления ответственности за нерезультативное и неэффективное использование бюджетных средств.

Наконец, наряду с принятием федерального закона о социально-экономическом планировании и кардинальным изменением Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимым условием создания полноценной законодательной базы программно-целевого метода бюджетной деятельности является закрепление статуса правовых актов планирования, их места в системе законодательства. Без этого плановые акты и дальше будут оставаться, образно говоря,  «пасынком» правовой системы, чуждым для нее элементом.

Проект федерального закона о нормативных правовых актах уже на протяжении многих лет находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. К сожалению, в текущей редакции законопроекта не содержится упоминания о программах и прочих плановых актах.

В параграфе 2 «Направления совершенствования организации применения программно-целевого метода бюджетной деятельности» рассматриваются правовые аспекты улучшения качества организации программно-целевого бюджетного планирования.

Как показывает опыт иностранных государств, перешедших на новую систему бюджетного планирования, именно в организационной, правоприменительной плоскости лежат ключевые факторы эффективности бюджетной реформы. В полной мере этот вывод подтверждается и отечественной практикой. Ее анализ позволил выделить следующие основные правовые  направления совершенствования организации программно-целевого бюджетного планирования:

- определение единого координационного центра, обеспечивающего внедрение системы программно-целевого бюджетного планирования (наиболее оптимальный вариант – создание его на базе Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике);

- определение и четкое разграничение полномочий органов, осуществляющих аудит эффективности бюджетных расходов, в том числе определение органа, наделенного правом установления единой методики оценки эффективности;

- разработка и утверждение концепции нового этапа бюджетной реформы, направленного на последовательное и полное внедрение в бюджетную деятельность принципов программно-целевого бюджетного планирования; обеспечение взаимной интеграции процессов бюджетной и административной реформ;

- развитие договорной системы правового обеспечения реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности как средства индивидуализации субъективных прав и обязанностей, находящихся в непосредственной взаимосвязи с достижением целей и результатов бюджетного финансирования.

В заключении подводятся итоги проведенного научного исследования, формулируются основные выводы диссертации, предложения по совершенствованию правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности.

ОСНОВНЫЕ РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Монографии, учебники, комментарии:

  1. Матненко А.С. Приоритетные национальные проекты и бюджетная деятельность государства. Омск: Русь, 2007. – 8,4 п.л.
  2. Матненко А.С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск: Омский госуниверситет, 2008. – 16,5 п.л.
  3. Учебник Муниципальное право России / под ред. А.Н. Костюкова – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – Главы 14,19. – 2,1 п.л.
  4. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова – Омск: Издание ОмГУ, 2005. – Комментарии к статьям 49, 52 – 54, 60 – 62, 65, частям 4 – 7 статьи 75. – 1,7 п.л.

2. Статьи в журналах, включенных ВАК РФ в перечень ведущих рецензириуемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора наук:

  1. Матненко А.С. О границах и содержании бюджетной деятельности государства // Аспирантский вестник Поволжья. 2008. № 1 – 2. – 0,4 п.л.
  2. Матненко А.С. Изменение правовой роли бюджета в условиях бюджетной реформы // Актуальные проблемы российского права. 2008. № 3. – 0,35 п.л.
  3. Матненко А.С. Правовое обеспечение бюджетной реформы: международный опыт // Актуальные проблемы российского права. 2008. № 4. – 0,33 п.л.
  4. Матненко А.С. Проблемы формирования национальной системы планирования в России // Федерализм. 2008. № 3. – 0,5 п.л.
  5. Матненко А.С. Законодательное обеспечение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств // Закон и право. № 9. – 0,17 п.л.
  6. Матненко А.С. Эффективность государственной службы: проблемы правового обеспечения // Закон и право. 2008. № 12. – 0,15 п.л.
  7. Матненко А.С. Приоритетные национальные проекты и федеральные программы: проблемы соотношения // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 7. – 0,14 п.л.
  8. Матненко А.С. К вопросу о методах бюджетной деятельности государства // Вестник Челябинского государственного университета. 2008. № 31 (132). Право. Выпуск 17. – 0,25 п.л.
  9. Матненко А.С. Предмет бюджетного права // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. № 4. – 0,47 п.л.
  10. Матненко А.С. Направления совершенствования правового регулирования приоритетных национальных проектов // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. № 5. – 0,23 п.л.
  11. Матненко А.С. О совершенствовании механизма реализации приоритетного национального проекта «Образование» // Право и образование. 2008. № 7. – 0,37 п.л.
  12. Матненко А.С. Правовое обеспечение плановой деятельности современного российского государства // Lex Russica. 2009. № 1. – 0,42 п.л.
  13. Матненко А.С. Изменения в Бюджетный кодекс приняты: достигнуты ли результаты // Российский юридический журнал, 2009. № 1. – 0,39 п.л.
  14. Матненко А.С. Обеспечение софинансирования федеральных программ из региональных и местных бюджетов: конституционно-правовой аспект проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. – 0,28 п.л.
  15. Матненко А.С. Социально-экономическое планирование и бюджетный процесс: проблемы соотношения (историко-правовой аспект) // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета. 2009. № 1 (28). – 0,31 п.л.
  16. Матненко А.С. Программно-целевой метод бюджетной деятельности: правовая характеристика // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 7 (145). Право. Выпуск 18. – 0,3 п.л.

Статьи в иных журналах, сборниках:

  1. Матненко А.С. Роль органов государственной власти субъекта Российской Федерации в регулировании социально-экономического развития муниципальных образований / О роли органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении социально-экономического развития Омской области в переходный период: Материалы научно-практической конференции. Омск: Администрация Омской области, 2001. – 0,17 п.л.
  2. Матненко А.С. Правовой анализ финансово-экономических аспектов реформы местного самоуправления в Российской Федерации / Региональная и местная власть: проблемы реформирования: Сборник научных трудов. Омск: ОмГУ, 2003. – 0,31 п.л.
  3. Матненко А.С. Смена бюджетной парадигмы / Административные, правовые и экономические реформы в России: Сборник материалов. Омск: ОмГУ, 2006. – 0,15 п.л.
  4. Матненко А.С. Проблемы правового обеспечения бюджетной и административной реформ / Правовое обеспечение реформ в России: Сборник материалов. Омск: ОмГУ, 2007. – 0,13 п.л.
  5. Матненко А.С. Функции бюджетной деятельности государства: правовой аспект / Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сборник статей. Томск: Томский государственный университет, 2007. Часть 37. – 0,12 п.л.
  6. Матненко А.С. Приоритетный национальный проект «Образование»: сущность и проблемы реализации // Ежегодник российского образовательного законодательства, 2007. Том 2. – 1,25 п.л.
  7. Матненко А.С.  Приоритетные национальные проекты как метод и форма бюджетной деятельности // Реформы и право. 2007. № 1. – 1,2 п.л.
  8. Матненко А.С. Методы бюджетной деятельности государства / Перспективы развития российского законодательства: Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции филиала Томского государственного университета в г. Юрге. Томск, 2008. – 0,15 п.л.
  9. Матненко А.С. Бюджетная деятельность государства как финансово-правовая категория // Законодательство и экономика. 2008. № 6. – 0,73 п.л.
  10. Матненко А.С. Юридическая техника изложения программно-целевых актов // Законодательство и экономика. 2008. № 11. – 1,1 п.л.
  11. Матненко А.С. Программно-целевой метод бюджетной деятельности государства // Вестник Омского государственного  университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16). – 0,27 п.л.
  12. Матненко А.С. Приоритетные национальные проекты: предпосылки, сущность и проблемы правового регулирования // Вестник Омского университета. 2008. № 4. – 0,5 п.л.
  13. Матненко А.С. Способы обеспечения софинансирования федеральных программ из региональных и местных бюджетов // Финансы. 2008. № 12. – 0,32 п.л.
  14. Матненко А.С. Приоритетные национальные проекты как механизм обеспечения взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы VI научно-практической конференции. Омск: Правительство Омской области, ОмГУ, 2008. – 0,37 п.л.
  15. Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. № 11. – 0,29 п.л.
  16. Матненко А.С. Новый формат бюджетного процесса / Финансовая система России: опыт и перспективы правового регулирования: Cборник материалов международной научно-практической конференции. Красноярск: Сибирский федеральный университет, 2008. – 0,3 п.л.
  17. Матненко А.С. Переход на бюджетирование, ориентированное на результат (сравнительно-правовой аспект) / Международные юридические чтения: Материалы ежегодной научно-практической конференции. Омск: Омский юридический институт, 2008. Часть III. – 0,3 п.л.
  18. Матненко А.С. Конституционно-правовые основания участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в финансировании федеральных программ / Актуальные проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в России и за рубежом: Материалы международной научно-практической конференции. Челябинск: Филиал Московского педагогического государственного университета в г. Челябинске, 2008. Том 2. – 0,4 п.л.
  19. Матненко А.С. Качество жизни как правовая категория / Международные стандарты прав человека и проблемы их реализации: Материалы межвузовского научно-практического семинара. Омск: Омская академия МВД России, 2008. – 0,25 п.л.
  20. Матненко А.С. Правовые проблемы формирования системы аудита эффективности бюджетных расходов // Научный вестник Омской академии МВД России. 2009. № 1. – 0,36 п.л.
  21. Матненко А.С. Субъекты отношений программно-целевого бюджетного планирования и их процессуально-правовой статус // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 1. – 0,8 п.л.

1 За эти годы было принято около 100 государственных программ различного рода.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180.

3 Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.

4 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2871.

5 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 28. Ст. 2669.

6 Так, по оценке В.Н. Лексина и А.Н. Шевцова, с 1976 по 1989 год были опубликованы сотни отдельных изданий, полностью или в составе специального раздела рассматривавших возможности применения программно-целевых методов для решения различных народнохозяйственных проблем. Статей на эту тему в журналах и в материалах всесоюзных, региональных и т.п. конференций и совещаний было опубликовано около восьмисот. Тогда же было защищено одиннадцать докторских и около тридцати кандидатских диссертаций по методологии программно-целевого планирования или по его использованию в качестве инструмента для решения той или иной народнохозяйственной проблемы. См.: Лексин В.Н., Шевцов А.Н.  Государство и регионы. М. 1997. С. 298- 299.

7 Например, пункт 2 статьи 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, создаваемой Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ).

8 Например, пункт 33 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594.




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.