WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


 

На правах рукописи

Михеева Ирина Вячеславовна

ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

МИНИСТЕРСТВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

в XIX начале XX в.

Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Владимир

ВЮИ ФСИН России

2012

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин федерального казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний».

Научный консультант:

доктор юридических наук,

профессор заслуженный юрист РФ

Власенко Николай Александрович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Демичев Алексей Андреевич

доктор юридических наук, профессор

заслуженный юрист Республики

Мордовия

Дудко Игорь Геннадьевич

доктор юридических наук,

профессор заслуженный деятель науки РФ

Сырых Владимир Михайлович

Ведущая организация – Курский государственный  университет

Защита состоится «___» ____________ 2012 г. в ____ ч на заседании диссертационного совета ДМ 229.004.01 при федеральном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний» по адресу: 600020, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67е. Конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке федерального казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний».

Автореферат разослан « _____» _______________ 2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета                                                С. В. Назаров

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА  РАБОТЫ



Актуальность темы исследования. В современной России идет активное реформирование всех сторон государственной жизни. Необходимым условием эффективности преобразования государственного управления, совершенствования методов правового регулирования различных сфер деятельности государства и гражданского общества является качественное правовое обеспечение проводимых реформ.

Нормативность как наиболее устойчивое свойство права дает основание считать нормативно-правовые акты самыми значимыми элементами структуры действующего права. Однако сегодня уровень эффективности законодательства в целом остается довольно низким. Но именно тем, насколько высоки качественные характеристики создаваемых норм, насколько гармонично они встраиваются в общую систему законодательства и права, определяется эффективность публичного управления, одной из функций которого выступает правотворчество.

В настоящее время правотворчество стало основным содержанием функциональной деятельности российских министерств. Исследование истории его становления позволяет проследить закономерности развития данного процесса, выявить причины современных проблем регулятивной деятельности министерств, определить действенные рычаги контрольно-надзорного механизма в правотворчестве и, наконец, представить алгоритм совершенствования современного ведомственного нормотворчества.

Исторически эффективность деятельности органов государственного управления определялась видовой наполненностью их системы, структурным единообразием и функциональным «отягощением». Именно эти элементы (система, структура, функции) и проходят красной нитью в общей канве управленческой деятельности государственных органов еще со времен Российской империи. Перманентная функциональная реструктуризация органов государственного управления при конкурентности содержания их компетенции; размытость, несочетаемость форм государственного управления и другие явления создают проблемы в выявлении факторов, определяющих эффективность государственной деятельности. На этом фоне исторический опыт государственно-управленческой правотворческой деятельности министерств, представленный в настоящем научном исследовании, может лечь в основу серьезного аналитического обоснования происходящих сегодня в государстве и обществе трансформаций и помочь в принятии верных решений по управлению современной Россией.

Вопрос исторического оформления правотворческих полномочий министерств в ходе осуществления государственного управления позволяет определить векторы формирования компетенции исполнительных органов, обособления последних от законодательных органов. Правотворческая деятельность министерств рассматривается в контексте реализации ими функций государственного управления и как самостоятельная деятельность по подготовке и юридическому оформлению управленческого решения в виде подзаконного нормативно-правового акта, и как участие  в инициировании и составлении текста законодательного акта.

Сегодня в изучении социально-правовых проблем становится правилом обращение к истории вопроса. Однако чаще всего это делается поверхностно. В результате по причине внешнего видения единичной аналогии в оценке особенностей, истоков, исторических посылов правотворчества отсутствует объективность, что ведет к его ошибочной трактовке. В рамках историко-правовых исследований правотворчества современные авторы прежде всего делают акцент на законе и законодательном процессе. Во многом это объясняется исторической традицией юридической науки выделять видовые характеристики именно законодательного акта. Вместе с тем не учитывается тот факт, что выявление материальных и формальных характеристик закона шло в сравнении с государственными актами управления, которые должны были носить подзаконный характер. Рассмотрение же закона как акта правотворчества может дать общую картину динамики системного правотворчества в истории и современности только в контексте других, подзаконных, правовых актов государственной власти. В свою очередь, самостоятельность нормотворческих полномочий единоначальных министерств, которая формировалась в Российской империи нарабатываемой десятилетиями административной практикой, является в определенной степени феноменом, требующим научного осмысления.

Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. Понимание предмета исследования потребовало изучения современной и дореволюционной теории правотворчества, а также функционального структурирования органов управления в Российской империи и в современном государстве.

Правотворческие полномочия российских министерств носили двойственный характер. Основной формой их реализации было подзаконное нормотворчество. В отличие от коллегиальных органов верховного управления (членами которого они могли быть) министерства имели полномочия по самостоятельному (без утверждения монархом) созданию правовых норм в пределах обозначенной для них сферы государственного управления. Кроме этого, министерства участвовали в создании законодательных актов Российской империи и на определенных этапах обладали некоторыми исключительными полномочиями в данной сфере (например, при внесении законопроектов в Государственный совет и Государственную думу в начале XX в.). В связи с этим для получения представления о научной разработанности исследуемой в диссертации проблемы возникла необходимость обратиться к многосложной по структуре и содержанию теоретической базе.

Законодательство XIX – начала XX в. не давало точных формулировок понятий, наполняющих правотворческий процесс, не фиксировало перечень его участников. Между тем разная трактовка границ стадий законодательного процесса в дореволюционной доктрине предопределяла и различное толкование субъектного состава законодательного процесса – могли ли быть, например, министерства субъектами законодательной инициативы, составления и официального обсуждения законопроекта и т. п. В связи с этим наряду с исследованием законодательного пласта возникла необходимость изучения дореволюционной доктрины.

Теоретическую основу настоящей диссертации составил анализ произведений русских правоведов XIX – начала XX в., в которых позиционировались существовавшие в то время подходы к содержанию, стадиям, субъектному составу, факторам и другим вопросам правотворчества. Научные труды А. А. Алексеева, А. С. Алексеева, И. Е. Андреевского, И. Д. Беляева, М. Ф. Владимирского-Буданова, Г. Э. Блосфельда, В. М. Гессена, З. А. Горюшкина, А. Д. Градовского, Ю. С. Гамбарова, В. М. Грибовского, Д. Д. Грима, М. В. Довнар-Запольского, А. О. Евтихиева, А. И. Елистратова, В. В. Ивановского, И. А. Ильина, К. Д. Кавелина, М. Н. Каткова, Б. А. Кистяковского, Н. М. Коркунова, М. А. Корфа, С. А. Корфа, С. А. Котляревского, Н. О. Куплеваского, Н. И. Лазаревского, Н. В. Латкина, М. К. Лемке, П. И. Люблинского, К. И. Малышева, К. А. Неволина, Б. Э. Нольде, Н. И. Палиенко, С. П. Покровского, Н. К. Ренненкампфа, Н. Ф. Рождественского, А. В. Романовича-Славатин-ского, В. А. Саковича, М. И. Свешникова, А. М. Скабичевского, В. В. Сокольского, М. М. Сперанского, А. С. Тагера, Е. Н. Трубецкого, Л. А. Цветаева, П. П. Цитовича, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича, И. А. Шингарева и других ученых содержат живую научную дискуссию по наиболее актуальным в то время и не потерявшим сегодня остроты вопросам участия министерств Российской империи в правотворческой деятельности.

Министерской системе управления в целом в дореволюционной историографии посвящена только работа С. П. Покровского «Министерская власть в России. Историко-юридическое исследование» (Ярославль, 1906). В то же время отдельным министерствам уделено внимание в ряде юбилейных изданий начала XX в.: Д. А. Скалона и Н. М. Затворницкого «Столетие Военного министерства» (Спб.,1902), С. В. Рождественского «Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения (1802–1902 гг.)» (Спб., 1902), «Обзор деятельности Министерства Императорского двора и уделов за время царствования императора Александра III, 1884–1894» (Спб., 1901), «Министерство юстиции за сто лет. 1802–1902 гг.» (Спб., 1902), «Министерство внутренних дел за сто лет. 1802–1902 гг. (Спб., 1902) и др. Для уяснения нормотворческих полномочий дореволюционных министерств, их структуры, сферы деятельности представляет ценность книга «Правящая Россия» (Спб.,1904).

Среди современных обобщающих трудов по истории государственных учреждений до 1917 г. можно назвать учебник Н. П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России» (М., 1983), диссертационное исследование Д. И. Раскина «Система институтов российской имперской государственности конца  XVIII – начала XX века» (СПб., 2006), книгу Л. Е. Шепелева «Аппарат власти в России. Эпоха Александра I и Николая I» (СПб., 2007), исследование Р. Ш. Ганелина «Российское самодержавие в 1905 г. Реформы и революция» (СПб., 1991).

Большой фактический материал, важный для понимания истории государственных учреждений второй половины XIX в., содержится в монографиях историка П. А. Зайончковского. В общих курсах истории государства и права С. В. Юшкова, И. А. Исаева, Ю. П. Титова и других имеются фактические сведения по истории наиболее важных государственных учреждений. Представляет интерес также книга С. И. Сперанского «Учение М. М. Сперанского о праве и государстве» (М., 2004), которая посвящена становлению политико-правовых взглядов этого государственного деятеля.

Подробное и системное представление о деятельности коллегиальных органов государственной власти – Комитета министров, Совета министров, Государственного совета, Государственной думы – дается в работах современных ученых-историков:  В. А. Демина, А. В. Ремнева, М. Ф. Флоринского, В. Г. Чернухи, Е. М. Ярошевской и др., а также историков права: Н. И. Зуева, С. М. Казанцева, С. В. Макарова, И. В. Мальцевой, А. В. Морозова, Е. А. Юртаевой  и др. В исследованиях показывается механизм деятельности, функции,  полномочия, структура, состав верховных органов управления, динамика их компетенционных характеристик в контексте взаимодействия друг с другом и с министрами.

Неоднозначность подходов к пониманию и формальному определению права, правотворчества, закона и законодательного процесса (его стадий, субъектов и пр.) создала необходимость обращения к работам, посвященным современному правотворчеству (включая процедуру и субъектный состав), в частности, общетеоретическим проблемам современной системы форм права, источников права, подзаконного нормотворчества, законодательного процесса. Эти работы позволили актуализировать историчную ретроспективу развития исследуемых в диссертации правовых явлений.

Наиболее актуальные проблемы нормотворчества (законодательного и подзаконного) обозначены в сборниках научных статей Центра юридической техники под редакцией профессора В. М. Баранова (г. Нижний Новгород), издаваемых по результатам международных и всероссийских конференций и круглых столов. Интересными представляются материалы международных конференций по проблемам правопонимания, правотворчества и источникам права в Российской академии правосудия, опубликованные под редакцией профессора В. М. Сырых.

Среди наиболее значимых трудов в сфере исследования правотворчества (включая историко-правовые) – работы таких ученых, как В. М. Баранов, С. В. Бошно, Н. А. Власенко, Ю. Г. Галай, А. А. Демичев, И. Г. Дудко, В. Б. Исаков, В. Н. Карташов, М. Н. Марченко, Ю. А. Тихомиров, В. А. Толстик. Не меньший интерес представляют работы С. С. Алексеева, А. Б. Венгерова, Н. В. Витрука, Т. Д. Зражевской, И. А. Исаева, Т. В. Кашаниной, Д. А. Керимова, И. В. Котелевской, В. В. Лазарева, Г. В. Мальцева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Г. И. Муромцева, П. Н. Панченко, С. В. Полениной, В. М. Сырых, Р. О. Халфиной, Т. Я. Хабриевой и др.

Эффективная современная модель концепции ведомственного нормотворческого процесса рассматривается в исследованиях Ю. Г. Арзамасова. Интересными с позиции уяснения проблематики современного законотворчества являются работы П. В. Крашенинникова, где подробно представлены стадии современного законодательного процесса; И. И. Шувалова, в которых делается удачная попытка комплексного анализа проблем правотворчества с точки зрения теории государственно-правового управления обществом, и др.

Следует отметить, что современные историко-правовые исследования, как правило, посвящены либо законодательному процессу – полномочиям Государственной думы, Сената, Государственного совета, Своду законов Российской империи как акту инкорпорации (Ф. И. Калинычев, А. В. Морозов, Е. А. Юртаева, А. А. Сафонов и др.), либо деятельности конкретного министерства и его структурных подразделений – Министерству внутренних дел, Министерству юстиции, полиции, сыску и пр. (Н. Н. Ефремова, В. М. Зябкин, В. Ю. Карпов, А. А. Сысоев, Л. А. Тарасова, А. С. Туманова, О. В. Харченко, К. Л. Яковлев, О. Н. Яковлева, А. П. Яцкова). Лишь в некоторых исследованиях затрагиваются вопросы министерского нормотворчества (О. Н. Яковлева).

Отдельно следует выделить исследования С. В. Кодана, в которых законодательство представляется инструментом политической деятельности по различным направлениям внутренней и внешней  политики. Внимание уделяется созданию министерств на основе отраслевого принципа для реализации функций государственного управления. В то же время подзаконное нормотворчество как форма реализации министерской компетенции при исполнении функции государственного управления не затронуто. Вопросы сочетания отраслевого и функционального принципов построения министерской системы не представлены, что позволило автору настоящего исследования сделать акцент на проблемах, малоизученных в фундаментальных работах ученых.

В историческом контексте немалую ценность представляет монография А. А. Тесли «Источники гражданского права Российской империи XIX – начала XX веков» (Хабаровск, 2005), в которой отдельная глава посвящена формам российского права, приводится подробное описание форм принятия законов – устной и письменной, краткой и пространной. Между тем о нормотворческой деятельности министров говорится лишь вскользь – в контексте базовых источников имперского гражданского права.

Научный интерес вызывают публикации М. А. Приходько, А. С. Сенина, содержащие анализ историографии основных вех развития министерской системы до революции 1917 г.

Опыту законотворчества в Российской империи посвящена глава в научно-практическом пособии «Законотворчество в Российской Федерации» (М., 2000). Здесь рассматриваются формы законодательных актов того времени, затрагивается вопрос понимания закона, процедуры его подготовки и принятия. Акцент сделан на порядке законодательной деятельности Государственной думы.

В связи с настоящим диссертационным исследованием необходимо отметить работу Б. М. Кочакова «Русский законодательный документ XIX – начала XX в.» (М.; Л., 1937), в которой значительное внимание уделено участию министерств в законодательной деятельности имперского государства.

Многие современные исследователи обращаются к различным факторам деятельности Совета министров, Государственного совета, Государственной думы в области проектирования и принятия нормативно-правовых актов (А. Я. Аврех, А. Ю. Деев, С. В. Кодан, С. В. Куликов, Е. Ю. Супрун, Е. М. Ярошевская). Между тем процесс законодательного закрепления и практической реализации правотворческих полномочий министров, как правило, не рассматривается. Исследователи упоминают о министерствах казуально, не представляя их в качестве самостоятельных субъектов нормотворчества, а следовательно, не получает объективной оценки роль министерств в создании нормативных актов управления, подготовке законодательных актов.

Таким образом, очевидно, что комплексных специальных работ, посвященных историко-правовому анализу становления правотворчества министерств Российской империи, нет. Проблема исторического формирования способов и форм министерского нормотворчества, выявления той роли, которую играли министерства в структуре складывающихся органов государственной власти, наделенных законодательными полномочиями в Российской империи в период XIX – начала XX в., оказалась практически не изученной, не представленной ни в одном из комплексных историко-правовых исследований. В связи с этим возникает необходимость восполнить пробел в исследовании правотворчества министерств Российской империи, рассмотреть проблемы, тенденции, историческую динамику подзаконного нормотворчества, институционализацию его форм и видовой наполненности.

Объектом исследования является исполнительно-распорядительная деятельность министерств по реализации функций государственного управления.

Предметом исследования выступает правотворческая деятельность министерств Российской империи, которая включает их подзаконное нормотворчество и участие в законопроектной деятельности.

Цель исследования – установить особенности и закономерности формирования правотворческих полномочий министерств как органов центрального управления, показать место министерского подзаконного нормотворчества в общей системе правотворческой деятельности Российского государства в исторической ретроспективе, выявить роль министерств в законотворческой деятельности Российского государства в XIX – начале XX в.

Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач:

– выявить организационно-правовые основы министерской системы в Российской империи;

– раскрыть содержание нормотворческой компетенции министерств Российской империи, реализация которой способствовала осуществлению ими государственного управления;

– определить основные направления министерского нормотворчества;

– обосновать отождествление понятий актов управления и административных актов на основе исторического подхода к пониманию этих теоретико-правовых категорий, которые носили обобщающий характер по отношению к актам ведомственного подзаконного нормотворчества;

– проанализировать соотношение форм нормативно-правовых актов Российской империи в XIX – начале XX в. и выявить истоки появления форм подзаконного нормотворчества;

– установить совокупность видов правовых актов, которые использовались в самостоятельном подзаконном нормотворчестве министерств;

– вывести последовательность действий при подготовке и юридическом оформлении министерских нормативных актов;

– на основе анализа качества создаваемых министерствами нормативно-правовых актов выявить проблемы министерского нормотворчества;

– показать значение административного усмотрения как важного фактора нормотворческой деятельности министерств Российской  империи, определяющего форму реализации нормотворческой компетенции министерств и содержание устанавливаемых нормативными актами правовых режимов;

– раскрыть содержание института министерской ответственности за нарушение установленного порядка реализации правотворческой компетенции;

– установить место и роль контроля в сфере министерского нормотворчества;

– систематизировать доктринальные подходы к содержанию законодательного процесса и разделению его на стадии для выявления состава субъектов законодательного процесса;

– раскрыть специфику законодательных полномочий министров и обосновать роль министерств в законотворческом процессе;

– выявить соотношение полномочий министерств и монарха, министерств и Государственной думы при осуществлении законодательной инициативы, в процессе законопроектной деятельности, показать обязательный (а в некоторых случаях абсолютный) характер полномочий министерств при реализации стадий законодательного процесса;

– установить роль министерств Российской империи в подготовке законодательных актов.

Методологическую основу исследования составил весь комплекс методологии научного познания, в частности, всеобщие методы познания: системный, диалектический, включающий идеи развития и историзма; общенаучные подходы: генетический, структурно-функцио-нальный, методы – индукции и дедукции, приемы – анализа и синтеза, абстрагирования и теоретического моделирования, восхождения от абстрактного к конкретному и др. В работе использованы также специальные методы – формально-юридический и сравнительно-истори­ческий.

Источниковая база исследования представлена опубликованными и неопубликованными источниками, к которым относятся акты законодательного характера, сконцентрированные в Полном собрании законов Российской империи, Своде законов Российской империи разных лет; нормативные акты министерств, систематизированные в сборниках правовых актов различных министерств; материалы официального делопроизводства органов власти дореволюционной России, хранящиеся в Российском государственном историческом архиве. Информативный характер носят журналы заседаний Совета министров.

В ходе исследования министерского правотворчества большой объем информации о законодательных начинаниях, особенно на стадии составления закона, удалось получить при обращении к таким архивным документам, как: журналы заседаний комиссий, проекты законов с объяснительными записками, различные точки зрения и замечания, полученные по проекту от многочисленных административных и научных учреждений и обществ, специальные заключения, фиксировавшие многоплановость подходов и разногласий. Определенную роль при подготовке исследования сыграли материалы Государственной думы. Журналы, стенограммы заседаний общих собраний и особенно думских комиссий содержат часто предысторию вопроса, изложение мнений по законопроекту заинтересованных ведомств и общественных организаций.

Иллюстративным материалом исследуемой проблемы служат документы Государственного архива Нижегородской области, например, фонды Канцелярии Нижегородского губернатора.

Для изучения реформ государственного управления важными оказались документы Отдела редких рукописей Российской государственной библиотеки.

Научный интерес представили документы, содержащиеся в современных изданиях: «Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России» (М., 2007), Л. Е. Шепелев «Чиновный мир России: XVIII – начало XX в.» (СПб., 1999), «Русский конституционализм: исторический путь России к либеральной монархии» (М., 2000), «Русский конституционализм: от самодержавия к конституционно-парламентской монархии» (М., 2001).

Для исследования алгоритма создания конкретного министерского законопроекта по охране древностей наряду с архивными документами большое значение имели: «Материалы по вопросу о сохранении древних памятников, собранных Московским археологическим обществом» (М., 1911); «Сборник материалов, относящихся до архивной части в России» (М., 1916); Сборник документов, составленный Р. Е. Альтшуллером и др., «Охрана памятников истории и культуры в России. XVIII – начало XX в.» (М., 1978).

В силу отсутствия законодательного закрепления определений базовых для исследования понятий закона, административного распоряжения,  а также видов конкретных правовых актов (положение, устав, учреждение и пр.) важным оказалось обращение к Энциклопедическому словарю Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона в 86 томах (СПб., 1890–1907).

Анализ приведенных источников в большой степени позволил раскрыть различные аспекты исследуемой в представленной докторской диссертации проблемы.

Научная новизна исследования заключается в том, что в историко-правовой науке заявленная тема практически не изучалась. Диссертационная работа является первым самостоятельным, логически завершенным комплексным монографическим межотраслевым исследованием, посвященным анализу феномена самостоятельности министров в принятии управленческих решений нормативного характера.

Научная новизна также состоит в применении по отношению к истории права исследовательского подхода, основанного на понимании правотворчества министерств Российской империи как формы реализации их компетенции. Благодаря этому впервые системно исследуется функциональная деятельность министерств Российской империи по созданию нормативных актов подзаконного и законодательного характера.

В диссертации обобщен и проанализирован обширный фактический материал, позволивший определить традиции развития исторических форм подзаконного нормотворчества и обозначить место министерств в реализации законодательного процесса Российской империи. Создана оригинальная периодизация формирования системы и структуры центральных органов государственного управления в Российской империи в XIX – начале XX в., представленной министерствами, главным основанием которой стало сочетание и соотношение отраслевого и функционального принципов построения структуры органов исполнительной власти.

В работе получили развитие теоретические положения, касающиеся традиционного понимания административного акта как базовой формы государственного управления, обобщающего понятия для всех видов актов подзаконного нормотворчества в контексте истории и современности.

Кроме того, автором рассмотрены аспекты проблемы соотношения нормотворческой компетенции министерств и других субъектов правотворческой деятельности Российского имперского государства, включая монарха, Государственный совет и Государственную думу, которые не получили освещения в современной отечественной истории государства и права.

Также систематизированы подходы к доктринальному толкованию и практическому использованию терминов «закон», «законотворчество», «законодательный  и  законотворческий процесс» в дореволюционной России; обоснована объективная предопределенность и обозначена динамика развития министерских нормотворческих полномочий; введен в оборот ряд архивных документов.

Научная новизна исследования нашла отражение в положениях выносимых на защиту.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Предложена периодизация организационно-правового и структурного становления министерской системы на протяжении всего существования министерств Российской империи, где впервые за основу взято использование отраслевого и функционального принципов организации министерств.

Первый период (1802–1811 гг.) – создание и организационное оформление центральной исполнительной власти, представленной, прежде всего, министерствами с возможно наиболее четким  разделением вверенных сфер ответственного управления на отрасли, что дало импульс для дальнейшего совершенствования министерской системы.

Второй период (1811 г. – середина 50-х гг. XIX в.) – время поиска оптимальной структуры министерств, создания органов управления вновь выделяемыми отраслями, трансформации внешней формы органов и оптимизации внутренней структуры, уточнения компетенции каждого министерства. Отличительным для данного периода является введение более активного функционального начала в существующие и создаваемые вновь управленческие структуры. Отраслевой подход при этом остается базовым.

Третий период (середина 50-х гг. XIX в. – начало XX в.) – соединение отраслевого с функциональным основанием деятельности министерств, обусловленного участием последних в государственном реформировании. Возникает баланс функционального и отраслевого подходов в деятельности министерств, особенно плотно связанных и активно участвующих в реформах социально-экономической сферы. В их структуре создаются функциональные подразделения, отвечающие за конкретный участок, с наделением их соответствующими полномочиями и четким закреплением функций.

Четвертый период (после 1905 г. – 1914 г.) – изменение структуры всей государственной власти при усилении функционального принципа в организации деятельности министерств в связи с необходимостью объективного соотношения со вновь возникающими или трансформированными органами высшего управления – Государственной думой, Государственным советом, Советом министров. Найденная организационная форма объединенного правительства в виде Совета министров, новый порядок законодательства (включение в его реализацию Государственной думы) функционально изменили и управленческий статус министерств. Они становятся органами собственно исполнительной власти, функционирующими наряду с действующими законодательными органами – Государственной думой и Государственным советом.

Пятый период (1914–1917 гг.) связан с Первой мировой войной, углублением политических разногласий в правящих кругах, усилением несогласованности в деятельности гражданского и военного управления. Поспешные организационно-кадровые перестройки не меняли принципиально уже существующего подхода к функциям министерств. Баланс отраслевого и функционального выстраивания эффективной системы органов управления нарушался бессистемностью и казуальностью, сиюминутной направленностью производимых в министерствах изменений.





2. Установлены особенности нормотворческой компетенции министерств Российской империи. К ним относятся: развивающий характер министерского нормотворчества, когда уже в XIX в. используются такие виды правотворческой деятельности, как детализация, конкретизация, дополнение; объективная обусловленность самостоятельности министров в принятии управленческих решений нормативного характера; устойчивое присутствие на протяжении длительного исторического периода (XIX – начало XX в.) функций министерств по принятию подзаконных нормативных актов и историческая преемственность и неизменность совокупности видов этих актов.

3. Для полноты характеристики правотворческих функций министерств используются понятия «закон» и «административный акт». Аргументируется вывод о том, что  на протяжении XIX – начала XX в. термин «закон» не потерял своей значимости обобщающего понятия. При этом использование данного понятия как названия вида конкретного нормативно-правового акта не приобрело широкого распространения в общей системе форм права, существовавших в Российской империи. Обосновывается тезис о том, что в качестве обобщающей и общеизвестной правовой категории по отношению к формам подзаконной нормотворческой деятельности выступил административный акт. Содержание этого понятия фактически наполняло границы понимания подзаконного акта управления, практически отождествляло эти категории.

4. Утверждается, что государственные органы в практике подзаконного нормотворчества заимствовали законодательные формы для оформления актов управления. Основу данного утверждения составило: указание в Своде законов Российской империи только форм закона при отсутствии перечисления форм, посредством которых закон исполнялся; многообразие терминов, используемых для обозначения видов правовых актов; отсутствие четкого отграничения закона и административного распоряжения в Российском государстве в XIX – начале XX в.

Формулируется вывод, что в практике правотворчества XIX–XX вв.  использовались формы законодательных актов, которые: а) не имели четкого различия по иерархии и содержанию, потому характеризовались как собственно закон, так и подзаконный акт (уставы, положения, наказы, инструкции, указы, мнения Государственного совета и доклады, удостоенные Высочайшего утверждения, правила); б) издавались с возможностью вариативного выбора формы издаваемого акта, которая, в свою очередь, могла быть простой и сложной (как правило, способами издания текстов законов были манифесты, доклады и мнения Государственного совета; собственно законами – уложения, уставы, учреждения, положения, грамоты и наказы). Многообразие и многосложность законодательных нормативных правовых актов сохранились и с течением времени вошли в практику современного подзаконного правотворчества.

5. Отмечается, что в рамках дореволюционной практики правотворчества конкретизировались родовые понятия (как закона, так и административного акта) и выделялись конкретные виды министерских нормативно-правовых актов. Порядок их принятия в течение XIX – начала XX в., правила делопроизводства (несмотря на предпринимаемые попытки их усовершенствования) кардинально не менялись. Сделан вывод, что в указанный период в подзаконном нормотворчестве, осуществляемом министерствами для самостоятельной регулятивной деятельности, используется устойчивая совокупность видов правовых актов (циркуляры – собственно циркуляры, циркулярные распоряжения, отношения и письма, а также наказы, правила, положения, инструкции, приказы).

6. На основе анализа практики министерского нормотворчества выделены три группы наиболее типичных проблем, свойственных и современному министерскому нормотворчеству.

К первой группе с некоторой оговоркой отнесено нарушение пределов компетенционных полномочий министерств по созданию норм. Оговорка связана с делегированием на время министру (и его министерству) органами верховного управления права принимать нормативные акты управления, которое министры использовали широко.

Во вторую группу включено нарушение издаваемыми министерскими «установлениями» субординационных связей с элементами существующей тогда системы нормативно-правовых актов, вхождение в противоречие с Высочайше утвержденными актами, в развитие которых эти министерские «установления» издавались.

Третью группу проблем составляет употребление различных видов подзаконных актов без четкого отграничения их содержания.

Делается вывод об исторической обусловленности названных проблем, которые становились следствием «неоформленности» ветвей власти в монархическом государстве, несовершенства процессуальной и материальной регламентации правотворческого процесса в Российской империи, пробельности так называемого статутного регулирования, размытости компетенционного блока деятельности министерств.

7. Административное усмотрение представлено как сложное правовое явление. Дается его определение в качестве некого «осмысления» исходного состояния регулируемых управленческих отношений, понимания сложившейся (требующей управленческого разрешения) ситуации и учет уже существующего положения дел в момент принятия решения и, далее, как предположения и предвидения влияния принимаемого решения на развитие регламентируемых управленческим актом отношений.

Анализ практики реализации функций по созданию нормативных актов управления позволил выявить наряду с необходимой позитивной составляющей существование незаконности административного усмотрения. Исследование дореволюционной доктрины создало основу для аргументации тезиса о том, что в русской правовой традиции конца XIX – начала XX в. усмотрение противопоставлялось праву и закону, в большой мере отождествлялось с произволом.

Доказывается, что субъективная природа и двойственный характер делают административное усмотрение одним из наиболее значимых факторов министерского нормотворчества, определяющим не только форму реализации нормотворческой компетенции министерств, но и содержание устанавливаемых нормативными актами правовых режимов. 

8. Выделено четыре этапа развития полномочий министров по инициированию законодательных актов.

Первый этап (1802–1857 гг.) – практический поиск границ министерских нормотворческих полномочий и выделение законотворческих полномочий министров, период казуальной (по мере необходимости), не закрепленной законодательством, обусловленной административной практикой самостоятельности министров в проявлении законодательной инициативы, этап так называемой прямой инициативы министров.

Второй этап (1857–1905 гг.) – формальное закрепление единства монарха и министров (особенно в контексте законопроектной деятельности), этап косвенной законодательной, т. е. санкционированной монархом, инициативы министров, этап последовательного формирования устойчивой позиции министров как субъектов законодательной инициативы. В то же время данный период стал этапом постепенной трансформации баланса в отношениях монарха и министров в сторону независимости в проявлении законодательных инициатив министерствами.

Третий этап (1905–1909 гг.) – появление парламентской инициативы наряду с правительственной (монарха и министров), проявление конкурирующего характера законодательной компетенции министерств (в рамках составления и представления законопроекта), с одной стороны, и Государственной думы и Государственного совета, с другой стороны. Это этап усиления влияния министров на ход законотворческой работы за счет законодательно закрепленной обязательной и исключительной их роли в представлении законопроекта в парламент, когда процедура внесения министрами законопроекта в Государственную думу и Государственный совет становится необходимым условием его рассмотрения.

Четвертый этап (с 1909 г.) – формирование самостоятельных законодательных полномочий министров в системе обособляющейся исполнительной власти, которые реализуются по поручению как монарха, так и Государственной думы и Государственного совета, в том числе на стадии законодательной инициативы.

Несмотря на различное теоретическое толкование действующей в законотворческой практике XIX – начала XX в. конструкции законодательной инициативы, законодательное предположение отрегулировать то или иное правоотношение, находившееся в управлении (ведении) конкретного министерства, так же, как и внесение уже оформленного законопроекта, осуществлялось при активном участии министерств во главе с министрами.

9. Формулируется вывод о том, что теоретико-правовая категория презумпции «идеально единого правительства» в правотворчестве использовалась в реализации законодательной инициативы органами государственного управления как принцип правотворчества. В то же время в контексте создания законодательных форм она приобрела значение принципа государственного управления.

Содержание презумпции трансформировалось в контексте изменяющейся правовой действительности. В XIX и начале XX в. проходила деформация сущностного наполнения презумпции «единого правительства». Полномочия министров по инициированию закона, несмотря на формальные ограничения, расширялись в ходе практики управления. Это создавало дисбаланс в соотношении законодательных полномочий монарха и министров и приводило на разных этапах государственного развития к закреплению или отмене презумпции «идеально единого правительства». Цикличность действия данной презумпции позволяет говорить о ее временном характере.

10. Проведена систематизация подходов к составлению законопроекта, существовавших в дореволюционной правовой традиции. Составление законопроекта: 1) выделялось как отдельная стадия  законодательного процесса (В. В. Ивановский, В. В. Сокольский, И. Е. Андреевский); 2) обозначалось в качестве этапа на стадии законодательной инициативы (Г. А. Алексеев, И. А. Шингарев, Б. Э. Нольде, А. С. Тагер); 3) рассматривалось в контексте обсуждения законопроекта (Г. Ф. Шершеневич). Сделан вывод, что общим для всех подходов было признание доминирующего влияния министерств на практику правотворчества при составлении текста законопроекта на протяжении всей истории функционирования министерств в дореволюционной России.

В пореформенный период, несмотря на двойственную трактовку статей Основных законов, Государственная дума отстояла свое право самостоятельно составлять и проводить проекты законов независимо от того, возлагалась на конкретное министерство обязанность подготовить конкретный законопроект или нет. Это давало Государственной думе независимость от усмотрения министров в деле законодательствования. В то же время аргументируется тезис о том, что устойчивые традиции министерского влияния на сферу составления текста законов и полномочие министра вносить законопроект в законосовещательные органы, а затем в законодательный орган сохранялись в качестве важной функции министерств в начале XX в.

11. Систематизация доктринальных трактовок содержания стадии обсуждения законопроекта, а также анализ законодательства и практики участия министерств в создании законодательного акта позволили обосновать тезис о том, что министерства являлись обязательным участником стадии обсуждения законопроекта в ходе реализации законотворческой деятельности как Государственного совета в дореформенной России, так и Государственного совета и Государственной думы в России после 1905 г.

12. Обосновывается вывод о том, что на практике подзаконное нормотворчество не исчерпывало полномочий министерств в сфере правотворчества. Как органы государственного управления министерства активно участвовали в создании законодательных норм. Они выступали в качестве субъектов законодательного процесса на этапе подготовки законов при составлении текста проектов, организации обсуждения и согласования, в ходе представления проектов правовых актов на законодательное рассмотрение. Эта роль сохранялась за министрами как в дореформенной России при абсолютной монархии, так и после преобразований государственного строя 1905–1906 гг.

13. Выдвигается тезис, что существование нормоконтроля явилось необходимым элементом всего контрольно-надзорного механизма, действующего в государственном управлении Российской империи, а также стало гармоничным элементом содержания института министерской ответственности в Российской империи. Делается вывод, что отсутствие четких оснований ответственности, на практике определяемой усмотрением монарха, снижало эффективность существовавшего в то время контрольно-надзорного механизма в системе государственного имперского управления. В то же время попытка реализовать принцип законности с помощью законодательного закрепления государственного контроля и надзора, прежде всего в министерском нормотворчестве, явилась в государственном управлении России XIX в. позитивным фактором.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

В работе изложены научно обоснованные выводы, которые способствуют более полному изучению отечественного правотворческого опыта государственных органов исполнительной власти, осмыслению процесса законодательного закрепления, правового оформления и динамики министерской нормотворческой компетенции. Обобщение прошлого опыта помогает критично оценить современное состояние министерского нормотворчества, исторические векторы его развития с присущими этому развитию достоинствами и недостатками.

Автором выявлены исторические посылы к разрешению целого ряда современных теоретических и практических проблем публичного права в рамках государственного управления. Академический интерес представляет собранный фактический материал. Ряд проблем, затронутых в диссертации, может стать предметом самостоятельных историко-правовых исследований, в частности, алгоритм подготовки проектов нормативных актов, делопроизводство министерств (административных учреждений) Российской империи, факторы «законодательствования» (политологический, социологический, психологический и др.), процессуальные основы правотворчества и организационно-технологические основы разработки и принятия административных (законодательных) актов, роль министров в правотворческой деятельности верховных органов, презумпции в законотворчестве и др.

Положения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля, при разработке курсов по теории права, истории права, административного права, конституционного права, спецкурсов по юридической технике.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний; изложены в выступлениях более чем на 50 международных и российских научных конференциях, симпозиумах, семинарах. Эмпирическая база и выводы диссертации нашли применение при чтении курсов «История государства и права России», «Теория государства и права», «Административное право» на кафедре конституционного и административного права Нижегородского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Материалы исследования также отражены в научных публикациях автора. Основные подходы теории и практики правотворчества, векторы, заданные исторической традицией российского подзаконного нормотворчества, обозначенные и систематизированные в представленной диссертации, используются в научно-исследовательской работе со студентами (под научным руководством соискателя подготовлен ряд научных работ студентов, результаты которых опубликованы в российских и зарубежных изданиях), а также при проведении экспертизы проектов административных регламентов министерств Нижегородской области. Подготовлены экспертные заключения на проекты Административных регламентов министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области по исполнению государственной функции: «Обеспечение доступа к информации о деятельности министерства государственного имущества и земельных ресурсов» (2010 г.), «Организация личного приема и рассмотрения обращений граждан» (2009 г.), «Защита интересов Нижегородской области в арбитражных судах и судах общей юрисдикции в сфере имущественно-земельных отношений» (2009 г.).

Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих 10 параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении определены актуальность темы, степень научной разработанности, объект и предмет исследования, его цели и задачи, методологическая и теоретическая основы, источниковая база, обоснована научная новизна исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, раскрыто теоретическое и практическое значение исследования, приведены сведения об апробации его результатов.

Первая глава «Министерства Российской империи: становление системы, нормотворческая компетенция» включает два параграфа.

В первом параграфе «Реформа государственного управления начала XIX века и становление министерской системы» анализируется содержание административной реформы начала XIX в., характеризуется правовая основа деятельности министерств, рассматривается функциональное наполнение их компетенции.

На основе анализа исторической динамики в использовании отраслевого и функционального принципов в создании системы и структуры центральных органов государственного управления Российской империи дается авторская периодизация организационно-правового и структурного становления министерской системы. Для уточнения хронологии дополнительным основанием выступают социально-экономические и политические реформы. В начале XIX в. – это преобразование государственного аппарата (1802, 1810–1811 гг.); в середине и второй половине XIX в. – реформы и контрреформы социально-экономического характера (отмена крепостного права, судебные реформы и пр.); в начале XX в. – реформы политического характера (1905–1906 гг.), Первая мировая война, революционные события 1917 г. Значение избранных факторов не абсолютизируется. С использованием главного и дополнительного оснований делается попытка различить смысловую и хронологическую стороны предлагаемой периодизации.

Первый период становления системы министерств (1802–1811 гг.) является временем ее создания и организационного оформления. Это период проведения кардинальной реформы центральных государственных учреждений. В первых правовых актах, составивших основу формирования министерской системы (манифесты от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств», от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления с обозначением предметов, каждому управлению подлежащих» и от 17 августа 1810 г. «О разделении государственных дел по министерствам»), определялись, прежде всего, «предметы и принадлежности» органов посредством закрепления за каждым нескольких отраслей управления. Одной частью могли заниматься несколько органов. Так, внешней безопасностью должны были «ведать» военное и морское министерства; государственной экономией – министерства: внутренних дел (МВД), народного просвещения, финансов, государственное казначейство, ревизия государственных счетов, главное управление путей сообщения. В то же время один орган мог заниматься несколькими частями, например, МВД – государственной экономией и устройством внутренней безопасности. Функции верховных исполнительных органов четко не конкретизировались, включая «общий порядок исполнения законов», что позволяет говорить о доминанте отраслевого принципа организации первых министерств в XIX в.

Система центральных органов управления, созданная в России в ходе административной реформы начала XIX в., характеризовалась небольшой видовой определенностью (министерства и главные управления, приравненные по статусу к министерствам) и лаконичной структурой (первоначально их было создано всего восемь). Между тем данные характеристики предопределили многофункциональность министерств в управлении множеством отраслей.

Второй период (1811 г. – середина 50-х гг. XIX в.) – время поиска оптимальной структуры министерств. Создаются органы управления со вновь выделяемыми отраслями, идет трансформация внешней формы органов, происходит уточнение компетенции каждого министерства. Оптимизация внутренней структуры министерств предполагает постепенное использование функционального принципа. Например, в 1832 г. в состав МВД включается Главное управление духовных дел иностранных исповеданий в виде особого Департамента с контрольно-надзорными функциями, поскольку в понятие охраны общественного порядка и безопасности входил и контроль за деятельностью религиозных сект, раскольников, а также за всеми церковными организациями и объединениями, не относящимися к православной форме исповедания.

По мнению автора, в период с 1811 г. до середины 50-х гг. XIX в. происходит внедрение более активного функционального начала в существующие и вновь создаваемые управленческие структуры, отраслевой подход при этом остается базовым.

Третий период (середина 50-х гг. XIX в. – начало XX в.) – соединение отраслевого с функциональным основанием деятельности министерств. Возникает некий баланс функционального и отраслевого принципов в деятельности министерств, особенно тех, которые были тесно связаны и активно участвовали в реформах социально-экономической сферы. В их структуре возникают функциональные подразделения, отвечающие за конкретный участок, с наделением их соответствующими полномочиями и четким закреплением функций.

Так, значительную часть подготовительных работ по осуществлению крестьянской реформы выполнил Центральный статистический комитет – специальный орган МВД. В составе Министерства финансов был создан функциональный орган – Главное выкупное учреждение, наблюдавшее за своевременной выплатой крестьянами кредитов (упразднено в 1895 г.). Для финансовой помощи частным предприятиям, руководства государственными и принадлежавшими императорской фамилии предприятиями был образован Департамент торговли и мануфактуры. Судебные уставы 1864 г. существенно расширили ведение Министерства юстиции в области судебного управления, что привело к его структурной реорганизации и образованию в нем к 1890-м гг. шести подразделений. Именно в этот период в Министерстве юстиции проходит четкое разделение полномочий по функциональному принципу между «особыми установлениями»: статистическим (сбор и систематизация цифровых данных о составе и деятельности учреждений ведомства Министерства юстиции), распорядительным (хозяйственная деятельность по материальному обеспечению судебных учреждений), счетным отделением (составление годовой финансовой сметы и т. п.).

Таким образом, закрепленные за министерствами предметы ведения расширялись за счет новых функций, связанных с необходимостью осуществлять реорганизацию сферы управления.

Четвертый период (после 1905 г. – 1914 г.) – это время изменения структуры всей государственной власти при усилении функционального принципа в организации деятельности министерств, что обусловливалось необходимостью соотнести полномочия министерств и вновь возникающих, трансформированных функционально или воссоздаваемых органов высшего управления – Государственной думы, Государственного совета, Совета министров. Найденная организационная форма объединенного правительства в виде Совета министров, новый порядок законодательства (включение в его структуру Государственной думы) функционально изменили и управленческий статус министерств. Они становятся собственно органами исполнительной власти наряду с действующими законодательными органами – Государственной думой и Государственным советом.

Пятый период (1914–1917 гг.) связан с Первой мировой войной, углублением политических разногласий в правящих кругах, несогласованностью деятельности гражданского и военного управления. В 1915 г. для координации деятельности отдельных министерств было создано пять Особых совещаний с широкими полномочиями. Это нарушало границы компетенции уже существующих ведомств. К тому же началась министерская чехарда. За 1916 г. были заменены 5 министров внутренних дел, 4 – сельского хозяйства, 3 – военных. Результатом общенационального кризиса стал крах самодержавия.

Баланс отраслевого и функционального выстраивания эффективной системы органов управления нарушался бессистемностью и казуальностью производимых в министерствах изменений.

Вместе с тем в ходе этапного исторического развития в структуре отраслевых министерств выделяются функциональные структуры по рассмотрению и подготовке решений нормативного характера по конкретным вопросам управления, например, в Министерстве юстиции – законодательное отделение Первого департамента, где шла детальная разработка дополнений и изменений действующих законов.

В заключение параграфа делается вывод о том, что взаимосвязанность функционального и отраслевого «наполнения» статуса исполнительных органов проявляется в ходе развития министерской системы в рамках сменяющих друг друга периодов. Отраслевая идентификация направления развития той или иной сферы  изначально находила отражение в отраслевом принципе выстраивания системы и структуры центральных органов (министерств) в рамках общей системы властных субъектов. Функциональный принцип в управлении различными сферами общественной жизни позволял  выделить основные направления деятельности органов (регулирование, надзор и контроль, управление государственным имуществом и др.) и провести их оптимальное организационное разделение.

Во втором параграфе «Нормотворческая компетенция министерств Российской империи» раскрывается понимание министерского правотворчества и нормотворческой компетенции, принятое за основу в диссертационном исследовании.

Министерства – это органы, которые реализуют функции государственного управления. Отсюда правотворчество, осуществляемое ими, выступает средством, своеобразным совокупным инструментарием государственного управления. В ходе правотворческой деятельности (нормотворчества – подзаконного и законодательного) нормы, определенные правовые регуляторы, структурируются в правовые акты, которые, в свою очередь, представляют правовые границы-ориентиры для неопределенного круга лиц, становятся формой, внешним выражением, государственно-управленческой деятельности.

В этом смысле правотворческая деятельность, по мнению автора, с одной стороны, выступает способом реализации министерствами функций по управлению вверенной сферой (отраслью) жизни общества и государства, а управление – функцией, одним из важнейших направлений их деятельности, с другой стороны, само нормотворчество – одна из функций органа государственной власти. В этом случае правовой нормативный акт оказывается формой реализации нормотворческой функции исполнительного органа.

Нормотворческая компетенция рассматривается как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам его ведения (подведомственности). Полномочия, в свою очередь, представлены правами и обязанностями органа принимать нормативные правовые акты, обусловленные его функциями. Подведомственность предполагает нормативное закрепление предметов ведения: субъектов, дел, фактов, на которые распространяются полномочия органа государственной власти, его акты управления.

Иными словами, предметная сфера деятельности исполнительного органа, закрепленная в статутном документе, обусловлена его функцией, а полномочия – возможностью эту функцию реализовать. При этом предмет ведения может изменяться под воздействием конкретно-исторических условий развития государства и общества, а полномочие – оставаться фиксированным при расширении или сужении его границ, изменении его характера, методов осуществления.

Анализ статутного законодательства Российской империи позволяет утверждать, что первоначально административное распоряжение не могло иметь самостоятельного содержания, а заключало в себе применение закона только в порядке исполнения. Для разрешения сложных управленческих дел по «Учреждению министерств» 1802 г. министр всегда должен был входить с докладом к императору. По общему закону, как отмечал М. М. Сперанский, министр не может дать никакого разрешения в пояснение или дополнение существующих правил. Отсюда – необходимость испрашивать на все случаи, даже маловажные, Высочайших повелений. Ответственность министра становится не только тщетной, но даже невозможной. Данный недостаток функционирования системы центрального управления сразу после ее создания в самом начале XIX в. наравне с другими недостатками «…представил необходимость составить другое министерское образование, в частности, министерства 1810 года». М. М. Сперанский обращал внимание, что «…в учреждении министерств должно различать два плана: один – 1802 г., другой – 1810 г. Главная мысль их обоих одна, но образ исполнения ее разный»1. Акцент на таком «неудобстве», как отсутствие у министерств полномочий по самостоятельному созданию норм «в пояснение или дополнение существующих правил» (и, как следствие, отсутствие ответственности), дает возможность предположить, что это явилось в определенной степени причиной системного министерского реформирования начала XIX в. Последнее, в свою очередь, определило степень важности правотворческой функции министерств в общем компетенционном блоке правового статуса данных органов.

Требования эффективности государственного управления логически обусловили необходимость предоставления министрам самостоятельности в принятии решений. Для этого министерствам передавался комплекс полномочий, включающий властный инструментарий. Так, в § 211 «Общего учреждения министерств» 1811 г. министрам предоставлялись право и обязанность «разрешать силою существующих законов всех затруднений и сомнений, возникающих в администрации при исполнении законов и распоряжений». В § 258 указывалось, что  «предписания министра могут быть двух родов:  в одних объявляются  именные Высочайшие  повеления,  в  других – министр действует собственною его властию». При этом законодательство не определяло содержания административных распоряжений, а лишь ограничивало их рамками исполнения законов. Со временем за административными распоряжениями стала признаваться возможность издания их в развитие существующего права, в восполнение действующего закона.

Более чем через полвека действия «Общего учреждения министерств» в Журнале заседаний административного отдела Комиссии о губернских и уездных учреждениях при Министерстве внутренних дел (7 октября 1871 г. – 17 октября 1872 г.) отмечалось, что законодательная практика того времени давала примеры предоставления административным лицам права издавать постановления в разъяснение законов, но «она не указала еще никаких общих руководящих начал». Там же приводилась мысль о том, «что… законодательная власть, оставляя некоторые частные вопросы по предметам, ближайшим образом относящимся к ведомству администрации, неопределенными, предоставляет их решение этой последней»2.

В попытках обозначить цель наделения министерств (и министров как их руководителей) нормотворческими полномочиями использовались термины с так называемой дефинитивной, уточняющей, нагрузкой: «для дополнения», «для пояснения», «для развития» и т. п., свойственные и современной теории правотворчества. На основе архивных данных приводятся исторические иллюстрации принятия министерствами административных актов во исполнение и для обеспечения реализации императорских указов.

В итоге делается вывод о развивающем начале министерского нормотворчества, использующего такие виды правотворческой деятельности, как детализация, конкретизация, дополнение. Выявляется устойчивый характер полномочий министерств по принятию нормативных управленческих решений в виде правовых актов управления, что объективно было привнесено в практику государственного управления после 1811 г.

Вторая глава «Нормотворчество министерств как форма реализации их компетенции» включает четыре параграфа.

В первом параграфе «Основные направления министерского нормотворчества в Российской империи» рассмотрены векторы реализации правотворческой деятельности указанными государственными органами.

По мнению соискателя, правотворческая деятельность министерств Российской империи предполагала две базовых функции: участие в законотворческом процессе и самостоятельное подзаконное нормотворчество. Первая функция реализовывалась через формулирование законодательного предположения и внесение его в уполномоченный орган; участие в законодательной инициативе, составлении текста законопроекта и внесении его на обсуждение законодательного (законосовещательного) органа; участие в обсуждении законопроекта; вторая – через создание ведомственного нормативного акта.

При этом нормотворческая деятельность министерств, в свою очередь, имела несколько векторов реализации, которые предопределяли основные нормотворческие направления: внутриаппаратное администрирование, регламентацию отношений с подведомственными и подотчетными субъектами, создание функциональных режимов, устанавливающих поведенческие рамки не подчиненных министерству внешних субъектов управленческих отношений.

Вместе с тем министры могли концентрировать свои полномочия в конкретном сегменте имперского хозяйства. Тогда главным направлением распорядительной деятельности министерств как элементов системы центральных органов государственного управления Российской империи в XIX – начале XX в. становилось управление вверенными им отраслями, которые входили в предмет их ведения (так называемое предметное, отраслевое, направление).

Анализ статутных актов имперских министерств позволил соискателю сделать вывод о том, что в указанный период историческая динамика государственной жизни, расширение диапазона управленческих отношений предопределили деконцентрацию полномочий по определению внутренней структуры органов центрального управления. Если вначале предметы ведения министерств и всех их структурных подразделений определялись в законодательном порядке, то постепенно часть предметов, в частности, распределение дел в департаментах между отделениями и столами, переходила на подзаконный уровень, делегировалась министрам.

Организация общего руководства внешними подчиненными структурами, осуществляемого министерствами основывалась на п. 3
ст. 157 «Учреждения министерств» 1892 г., по которому министры «разрешали силою существующих законов и учреждений все затруднения, встречающиеся при исполнении». Как правило, министерства издавали общие инструкции, циркуляры подчиненным местам с разъяснением того, как и для чего применять тот или иной нормативный акт, какого «образа действия» придерживаться при разрешении управленческих дел.

Наиболее значимую часть содержания функциональной деятельности министерств составляло управление неподчиненными субъектами, составившее третье направление их нормотворческой деятельности. Данная исполнительно-распорядительная деятельность имела высокую функциональную концентрацию. При этом ее цели и основания различались.

Во-первых, правоустановительную деятельность по урегулированию общественных отношений по вверенным предметам ведения министры осуществляли самостоятельно и инициативно. К этому министров «побуждали» функциональные обязанности  осуществлять ежедневное позитивное управление (или форс-мажорные ситуации, принуждающие министров решать управленческие задачи немедленно, а потом подтверждать свои полномочия для «случившегося» разрешения управленческой ситуации). Такие нормотворческие полномочия предоставлялись министерству статутным документом или специальным Высочайше утвержденным актом в дополнение к статутному.

Во-вторых, министерства действовали не инициативно на основании закрепленного за ними полномочия, а во исполнение законодательного акта, принятого самим монархом, Государственным советом, а после 1905 г. – Государственной думой; утвержденного императором акта коллегиального органа управления (в первой половине XIX в. – Комитета министров, во второй половине XIX в. – Совета министров). В этом случае направлениями министерской нормотворческой деятельности были конкретизация и детализация законодательных норм, создание обеспечительного механизма их реализации.

Важным моментом в определении направлений нормотворческой деятельности министерств является отраслевое разделение предметов их ведения, когда каждое министерство уполномочивалось действовать в рамках своей компетенции, оформляя управленческие решения административными актами индивидуального или нормативного характера.

При этом определенное предметное (по предмету ведения) направление могло реализовываться параллельно несколькими структурными подразделениями министерства. Например, охраной памятников древности занималось МВД. При этом к предметам ведения Департамента общих дел МВД была отнесена переписка по собранию сведений о древних зданиях и вообще обо всех находимых древностях; на Департамент полиции исполнительной возлагался надзор за благоустройством в государстве вообще и «прекращение всякого неустройства»; Хозяйственный департамент занимался древними зданиями, находившимися в черте какого-либо города, в тех случаях, когда они угрожали разрушением; Технико-строительный комитет ведал строительной частью вообще; Центральный статистический комитет собирал различные сведения по этнографии. Специализация министерских подразделений могла способствовать профессиональному подходу к решению задачи охраны памятников.

В заключение параграфа перечисляются основные направления ведомственного нормотворчества, реализуемые министерствами на протяжении своего существования в дореволюционной России: регламентация устройства структурных подразделений ведомств и распределение между ними «дел»; регламентация отношений с внешними подчиненными субъектами, входящими в круг министерской подведомственности, а также отношений с внешними неподчиненными субъектами, обывателями, их объединениями и пр.

Кроме того, правовая природа ведомственных актов позволяет назвать такие виды министерского нормотворчества, как самостоятельная правоустановительная деятельность в закрепленной области имперского хозяйства и деятельность по созданию механизма реализации правового и организационного обеспечения уже принятого более высокого по иерархии регулятивного акта, определявшего направление министерского подзаконного нормотворчества.

Отраслевое разделение предметов ведения министерств предопределяло их нормотворческую деятельность в конкретных областях государственного управления. При этом оформление реализации названных направлений функциональной распорядительной деятельности министерств было множественным, соотносилось с законодательными формами, имело исторические истоки и динамику.

Во втором параграфе «Генезис форм ведомственного нормотворчества в Российской империи в XIX начале XX в.» исследуются истоки возникновения форм подзаконного нормотворчества.

На основе анализа теории и законодательной практики использования и соотношения понятий закона и административного акта автор приходит к выводу, что в качестве обобщающей и общеизвестной правовой категории по отношению к подзаконной нормотворческой деятельности выступал административный акт. При этом с ним отождествлялся правовой акт управления, совмещались материальный и формальный смысл последнего Под административным актом понимался и акт администрации, и акт с широкой функциональной наполняемостью – от правоустановительной до правоприменительной.

Следует отметить, что в рассматриваемый период в законодательстве и правотворческой практике некоторые формы использовались только для  законодательных актов, другие документы носили двойственный характер (именно они стали прообразом современных видов подзаконных нормативных актов), а третьи выступали лишь как акты подзаконного характера. По мнению автора, в XIX – начале XX в. уставы, положения, наказы (инструкции), указы, мнения Государственного совета и доклады, удостоенные Высочайшего утверждения, как виды нормативно-правовых актов, с одной стороны, обозначались законодательством в качестве форм издания законов, с другой стороны, имели черты, указывающие на их подзаконный характер. В связи с этим соискатель выдвигает предположение, что в Российской империи в рамках исполнения функций государственного управления формы подзаконного нормотворчества (виды подзаконных актов) заимствовались из тех форм, которые предусматривались Сводом законов Российской империи для законодательных актов.

Основой для этого наряду с указанием в Своде законов лишь форм закона при отсутствии перечисления форм, посредством которых закон исполнялся, послужило также многообразие терминов, используемых для обозначения структурной наполняемости всего законодательства Российской империи, а также отсутствие четкого отграничения закона и административного распоряжения.

Вместе с тем, хотя изначально подзаконное нормотворчество «оформлялось» посредством указанных в законодательстве видов законодательных актов, оно им не исчерпывалось. В частности, теория и практика правотворчества указывают на такой вид актов подзаконного нормотворчества, как административные распоряжения. Однако диссертант отмечает, что данное понятие носило обобщающий характер, хотя сам термин «распоряжение» (в отличие от акта управления и административного акта) мог использоваться и в качестве обозначения вида (внешней формы) административного акта, имевшего самостоятельное содержание.

Выявление истоков зарождения видов подзаконных актов позволяет говорить не только о заимствовании органами подчиненного управления в целях оформления своих решений форм изначально законодательных актов, но и об исторической преемственности форм, используемых для обозначения видов правовых актов разной природы. Сегодня положения, правила, инструкции, уставы и другие виды широко распространены в практике подзаконного нормотворчества, и только его. А закон, став видом законодательных актов, имеет небольшой диапазон разнообразия – конституционный, федеральный, субъекта Федерации.

Кроме того, анализ содержания различных видов нормативно-правовых актов и их видовой множественности в дореволюционной России позволил соискателю выявить в правовом поле Российской империи целый ряд нормативных актов, которые можно считать кодифицированными: уложение, учреждение, устав, положение, правила. При этом положение, правила, устав в Российской империи отчасти соответствуют одноименным актам в структуре действующего сегодня российского законодательства. Следует отметить, что среди представленных кодифицированных актов выделяются и административные акты министерского нормотворчества (правила, утверждаемые министрами уставы).

В рамках исследования институционального оформления подзаконного нормотворчества и видового разделения законов привлекает внимание проблема подзаконных актов, связанная с их опубликованием. Издание закона предполагало для обнародования и придания ему силы принятие нескольких форм законодательных актов. В свою очередь, многообразие форм законов, перечисленных в Своде законов Российской империи, в некоторой степени зависело и от сложности их обнародования. По мнению дореволюционных ученых (Н. М. Коркунов, А. В. Романович-Славатин-ский, А. Д. Градовский, С. А. Алексеев, В. В. Сокольский), текст закона содержался в определенных перечисленных в Своде законодательных формах – уложениях, уставах, учреждениях, положениях, грамотах и наказах; другие представленные Сводом формы использовались для издания, доведения этого текста до широких масс – манифесты, доклады и мнения Государственного совета. При этом речь шла не столько об иерархии, сколько о качественном различии законодательных актов, их соотношении и взаимообусловленности в использовании, о вариативности выбора той или иной законодательной формы. Кроме того, специальная процедура издания законов предполагала широкий диапазон Высочайшего усмотрения и предопределяла многосложность их форм.

В данном контексте эстафету смешения и многосложности издаваемых законодательных актов (включая и те, которые носили двойственный характер и могли принадлежать к актам подзаконного характера) «перехватило» сегодня именно подзаконное нормотворчество. В частности, современные исследователи называют такую проблему правотворчества органов исполнительной власти, как «множественность наименований» одного и того же документа (С. В. Бошно). Например, приказом утверждаются положения и уставы. Также приводятся примеры из правотворческой практики, представленной такими многосоставными, «расчлененными», формами нормативных актов, как: инструкции, правила и положения, утвержденные приказом. Несмотря на то, что в постановлении Правительства РФ дан исчерпывающий перечень форм нормативных актов федеральных органов исполнительной власти3, конкурируют противоположные точки зрения: о признании инструкции самостоятельным видом акта и о необходимости ее утверждения приказом. Таким образом, практика нормотворчества «не отпускает» многосложные формы издания правовых актов дореволюционной России.

В итоге соискатель делает вывод, что история правотворчества XIX – XX вв. представляла формы законодательных актов, которые: а) не имели четкого различия по иерархии и содержанию, а потому характеризовались как собственно закон, так и подзаконный акт; б) издавались с возможностью выбора формы издаваемого акта, которая, в свою очередь, могла быть простой и сложной. Многообразие и многосложность законодательных нормативных правовых актов сохранились с течением времени и вошли в практику современного подзаконного правотворчества, вызывая споры в подходах к соотношению и использованию разных видов актов государственного управления.

В третьем параграфе «Нормативно-правовые акты министерств: виды, подготовка» рассматриваются нормативные акты как разновидность правовых актов управления (административных актов), которые занимали  важное место в реализации функциональной деятельности министерств Российской империи по управлению вверенной им отрасли (сферы). Эти акты имели определенную внешнюю форму (вид акта), внутреннюю структуру, порядок подготовки.

Министерство, реализуя распорядительскую функцию по всей империи, нуждалось не только в выдаче предписаний своим подчиненным органам, но и в издании административных актов, обязательных для неопределенного круга лиц (населения). Закрепление общих устойчивых характеристик правовых актов не может нивелировать их различий. Более или менее отчетливому представлению специфики правовых актов помогает их классификация. По мнению Ю. А. Тихомирова, до настоящего времени базовой классификацией, «опорной конструкцией» для всех вариантов построения системы правовых актов является та, в основе которой – юридическая форма акта.

Исходя из развития практики подзаконного нормотворчества, одним из факторов которого было своего рода заимствование форм законодательных актов, соискателем выявляются формы, выступавшие в качестве подзаконных актов и используемые именно министерствами для реализации их нормотворческой компетенции. К числу таких актов относятся: акты распорядительного характера (циркуляры, циркулярные распоряжения, наказы, правила, предписания, положения), методического характера (инструкции, циркулярные отношения) и пр.

Кроме того, выделяются акты, принимаемые министрами единолично (циркуляры – собственно циркуляры, а также циркулярные распоряжения, отношения и письма; наказы; правила; положения; уставы; инструкции; приказы), и акты, привносимые министрами для коллегиального одобрения и (или) утверждения монархом (указы; положения Комитета министров и Совета министров; мнения Государственного совета; доклады, удостоенные Высочайшего утверждения). Во втором случае речь идет об участии министерств лишь в подготовке проектов нормативных актов, а не о самостоятельном нормотворчестве.

Диссертант анализирует различные виды министерских актов нормативного характера, приводит примеры регулятивных распоряжений различных временных периодов и выявляет последовательность действий в ходе подготовки нормативных актов министерств.

Исследование механизма подготовки министерского акта в контексте предъявляемых к нему теорией и практикой государственного управления требований позволило соискателю сделать ряд выводов:

1) дореволюционная теория разрабатывала понятие, признаки, определяла формы акта управления, выводя содержание общих родовых понятий. Практика правотворчества позволяла конкретизировать эти родовые понятия (причем как закона, так и административного распоряжения, административного акта) и выделяла конкретные виды министерских нормативно-правовых актов: наказы, инструкции, правила, положения, приказы, уставы, циркуляры;

2) анализ министерских актов показал, что их виды, порядок принятия в течение XIX – начала XX в., правила делопроизводства (несмотря на предпринимаемые министерствами попытки их усовершенствования) кардинально не менялись. С начала XIX в. и до начала XX в. в подзаконном нормотворчестве, осуществляемом министерствами для самостоятельной регулятивной деятельности, использовалась устойчивая совокупность видов правовых актов;

3) министры осуществляли самостоятельное нормотворчество, что включало важнейшие стадии от формирования и формулирования идеи урегулировать конкретные отношения, составления и согласования текста административного акта до распространения его через печатные издания и доведения до заинтересованных субъектов.

Четвертый параграф «Проблемы качества министерской нормотворческой деятельности. Административное усмотрение» посвящен практике министерского нормотворчества в Российской империи.

Автором выделяются три группы наиболее типичных проблем  правоустановительной деятельности центральных органов управления, свойственных и современному министерскому нормотворчеству.

К первой группе с некоторой оговоркой соискатель отнес нарушение пределов компетенционных полномочий министерств по созданию норм. Оговорка связана с наделением министра (и его министерства) правом принимать нормативные акты, широко используемого министерствами. С одной стороны, министры издавали нормативные установления, имеющие самостоятельное содержание в соответствии с полномочиями, закрепленными за ними в «Общем наказе министерствам», Своде законов Российской империи. С другой стороны, министрам делегировался целый ряд полномочий, не обозначенных в названных статутных документах, в связи с чем те «нарушали» пределы своих полномочий на как бы «законных» основаниях.

Ко второй группе относится нарушение издаваемыми министерскими «установлениями» субординационных связей с элементами существующей тогда системы нормативно-правовых актов, вхождение в противоречие с Высочайше утвержденными актами, в развитие которых эти министерские «установления» издавались. В этом случае остро встает вопрос о законности издаваемой нормы и качестве нормотворческой деятельности, что требует пристального внимания на любом структурно-историческом фоне. В параграфе приводятся примеры министерских распоряжений, создававших правовые коллизии.

В третью группу проблем включено употребление различных видов подзаконных актов без четкого отграничения содержания (в большой степени это относилось не только к подзаконным, но и законодательным актам).

По мнению автора, названные ошибки имели объективную историческую обусловленность – становились следствием «неоформленности» ветвей власти в монархическом государстве, несовершенства процессуальной и материальной регламентации правотворческого процесса в Российской империи, пробельности статутного регулирования, размытости компетенционного блока деятельности министерств и др.

В параграфе указывается, что правотворческая деятельность как сложный процесс создания нормативно-правового акта, процесс, опосредованный влиянием целого ряда факторов, является вариативной. Министрам приходилось действовать, исходя из объективно складывающейся управленческой ситуации, используя собственный опыт и представления о том, как должен быть урегулирован тот или иной вопрос, т. е. действовать по усмотрению, выбирая оптимальный управленческий ход. При этом качество министерского нормотворчества во многом определялось именно таким выбором, определяющим суть административного усмотрения.

Интересы государства, как и частные интересы и потребности, разнообразны, поэтому между ними сложно провести границу. В этом случае можно говорить об обязательном существовании административного усмотрения как возможности ориентироваться в преходящих, быстро изменяющихся общественных отношениях. В связи с этим административное усмотрение выступает неким «осмыслением» исходного состояния регулируемых отношений, пониманием сложившейся ситуации и учетом уже существующего положения дел в момент принятия решения и соответственно предположением и предвидением влияния принимаемого решения на развитие регламентируемых управленческим актом отношений. Это объективная и позитивная составляющая управленческого усмотрения.

Вместе с тем изучение доктрины и практики государственного управления в имперском государстве позволяет говорить о том, что в рамках ведомственного нормотворчества деятельность по созданию  административных актов нормативного характера имела явно субъективную доминанту. В силу отсутствия разделения властей в Российской империи XIX в. у законности и подзаконности актов управления не было четких, формально закрепленных позиций. По «Общему учреждению министерств» министры несли ответственность за превышение своих полномочий, но компетенционный блок министерств и министров очерчивался схематично, предоставляя широкие возможности (а подчас и необходимость) действовать по усмотрению. Не считалось превышением власти, когда министр особенно «на какой-либо случай был Верховной властью уполномочен».

Это право монарха разрешать отступления от закона, право диспенсации, толковалось весьма широко. Например, для того, чтобы избежать какой-либо ответственности в случае нарушения рамок своей компетенции, конкретный министр мог получить одобрение решения, принятого по его усмотрению, монархом уже потом. Получалось, что любое неправомерное действие государственного органа или должностного лица разрешением монарха или последующим одобрением могло быть трансформировано в правомерный акт управления. Право диспенсации, действовавшее в XIX в., в 1906 г. формально устранялось. В то же время оставались чрезвычайные указы. С одной стороны, они имели силу закона (пусть временно), хотя законами не являлись. С другой стороны, эти указы не были и актами управления, поскольку не носили подзаконного характера. Таким образом, по юридической природе чрезвычайный указ от акта управления отличался тем, что мог противоречить законам, а от закона – тем, что издавался не в законодательном порядке и не отменял прежних законов, а лишь приостанавливал их. На практике содержанием его мог быть любой вопрос, находящийся в ведении законодательного органа (за некоторыми исключениями: чрезвычайные обстоятельства не являлись основанием для внесения изменений в Основные Государственные Законы, учреждения Государственного совета или Государственной думы, постановления о выборах в Совет или в Думу). По ст. 87 Основных Государственных Законов чрезвычайный указ мог быть издан только во время прекращения занятий Государственной думы и только при наличии «чрезвычайных обстоятельств». Что считать «чрезвычайными обстоятельствами», ст. 87 не поясняла, открывая простор усмотрению административной власти.

Таким образом, по мнению соискателя, в русской правовой традиции конца XIX – начала XX в. усмотрение противопоставлялось праву и закону, в большой мере отождествлялось с произволом. Устанавливается, что субъективная природа и двойственный характер делают административное усмотрение одним из наиболее значимых факторов министерского нормотворчества, определяющим не только форму реализации нормотворческой компетенции министерств, но и содержание устанавливаемых нормативными актами правовых режимов. 

Третья глава «Участие министерств в законодательном процессе в Российской империи» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Законодательный процесс в Российской империи в XIX начале XX в.: доктринальные подходы к содержанию и стадиям» обозначены различные доктринальные трактовки понятий законодательства, законотворчества, законодательного процесса, а также последовательность и содержание последнего.

В ходе исследования роли министерств в реализации  законодательного процесса соискатель придерживается традиционных подходов  дореволюционных ученых-правоведов к выделению следующих этапов (или стадий) законодательного процесса: 1) законодательная инициатива; 2) обсуждение законопроекта; 3) утверждение законопроекта; 4) обнародование закона. Эти этапы законодательствования в определенной степени стали классикой, усвоенной современной теорией правотворчества. При этом структура и последовательность стадий появления закона обозначались по-разному.

Так, по мнению И. А. Ильина, закон в своем образовании должен пройти через четыре этапа: быть предложен, обсужден, утвержден и обнародован. На эти же этапы процесса создания закона указывали Е. Н. Трубецкой  и Г. Ф. Шершеневич.

Н. М. Коркунов обозначил уже пять главных моментов: 1) почин;
2) обсуждение; 3) утверждение; 4) обращение к исполнению и 5) обнародование. Выделяя этап «обращение к исполнению», ученый рассматривал его как «обращение в закон», для чего, по его мнению, требовалось повеление государя его исполнить, «т. н. промульгация. ...Хотя в наших законах об этом моменте ничего не говорится, но такое повеление все-таки предполагается».

К. И. Малышев законодательный процесс отождествлял с законодательным производством, имеющим «свой акт почина, периоды подготовки, исследования и обсуждения, завершаемые принятием или непринятием проекта закона в законодательном учреждении». При этом указывалось на юридическую значимость и необходимость для «обращения» законопроекта в закон таких стадий, как «санкция Верховной власти, т. е. утверждение государя императора», и затем «обнародование закона в установленном порядке».

Своеобразно сформулированные стадии законодательного процесса наблюдаются у А. В. Романовича-Славатинского. Он подробно рассматривал вопрос инициативы закона, но не выделял ее как таковую, а первой стадией называл «составление проекта закона и его первообразное предначертание». Далее ученым-правоведом предусматривались: рассмотрение проекта, или его обсуждение, Высочайшая санкция, или утверждение проекта Верховной властью, обнародование нового закона. Интересным является дополнительное выделение стадии составления законопроекта, но не обозначение законодательного почина как стадии законодательного процесса. В данном случае речь могла идти об отождествлении стадии законодательной инициативы и стадии составления законопроекта и об их объединении. При этом составление законопроекта могло рассматриваться как обязательный элемент законодательного почина, а законодательный почин – трактоваться узко, в рамках официального внесения законопроекта в законодательный орган для рассмотрения. Это особенно важно, поскольку министры принимали активное участие в составлении проектов законодательных актов, но вот как субъекты законодательной инициативы обозначались не всегда.

При внешнем единодушии в выделении стадий законодательного процесса в дореволюционной правовой доктрине существовали разные подходы к пониманию их содержания, выделению субъектов их реализации и пр. Отсутствие четкой регламентации законодательных процедур, разноречивая практика законотворчества предопределяли множественность научного толкования нормотворческих полномочий органов государственного управления.

Например, в дореволюционной российской доктрине существовало широкое и узкое понимание законодательного почина. С одной стороны, он предполагал возможность официального обращения к законодателю о необходимости принятия нового или изменения старого закона (А. Д. Градовский, Е. Н. Трубецкой), с другой – требовал внесения в законодательный орган разработанного законопроекта (А. С. Алексеев, А. В. Романович-Славатинский, Г. Ф. Шершеневич, И. А. Ильин, С. А. Котляревский).

Крайне неоднозначным было отношение и к официальным субъектам законодательной инициативы. В XIX в. ими мог считаться только император (А. С. Алексеев, В. В. Сокольский); император, Сенат, Синод, министерства (А. Д. Градовский); в XX в. – император и частично, с определенными ограничениями, Государственная дума, Государственный совет (Е. Н. Трубецкой, С. А. Котляревский); император, министерства и депутаты Государственной думы (И. А. Ильин); монарх и правительство в лице министров и главноуправляющих (Г. Ф. Шершеневич). Право законодательной инициативы, таким образом, за министрами признавали Г. Ф. Шершеневич, Б. Э. Нольде, Н. И. Лазаревский. Правда, последний говорил о правительственной инициативе как инициативе монарха и министров. На активное фактическое участие министров в законотворческой деятельности указывали В. М. Устинов и С. П. Покровский.

Крайне неоднозначно в дореволюционной русской правовой традиции учеными на протяжении долгой истории правотворчества трактовалось составление законопроекта. Оно либо выделялось как отдельная стадия (В. В. Ивановский, В. В. Сокольский, И. Е. Андреевский), либо обозначалось в качестве этапа на стадии законодательной инициативы (Г. А. Алексеев, И. А. Шингарев, Б. Э. Нольде, А. С. Тагер), либо рассматривалось как этап обсуждения законопроекта (Г. Ф. Шершеневич). Кроме того, большинство правоведов поднимали проблемы субъектов составления законопроектов в контексте законодательной инициативы, при этом сам процесс не выделяли ни отдельной стадией, ни отдельным этапом (Г. А. Алексеев, И. А. Шингарев, Б. Э. Нольде, А. С. Тагер и др.).

Нечеткость подходов к содержанию деятельности по составлению текста законопроекта не давала ясного представления и о таком важном элементе процесса создания закона, как его обсуждение, оставляя без четкого ответа целый ряд вопросов: когда и кем оно могло осуществляться; только ли в законодательном органе оно должно проходить или вне этого органа тоже; можно ли рассматривать обсуждение законопроекта как элемент законодательного процесса, осуществляемого в рамках деятельности законодательного органа, или как часть предпарламентской процедуры составления законопроекта. В зависимости от ответа на эти вопросы по-разному рассматривается содержание законодательной деятельности, представляется алгоритм ее осуществления, субъектный состав.

Соискатель систематизирует доктринальные подходы к содержанию и стадиям законодательного процесса в Российской империи, обозначает проблемы, сохранившие свою остроту в современном законотворчестве.

Во втором параграфе «Полномочия министерств как субъектов законодательной инициативы. Презумпция “идеально единого правительства” в Российской империи» рассматривается роль министерств в реализации первой стадии законодательного процесса – законодательной инициативы.

По мнению диссертанта, несмотря на различное теоретическое толкование действующей в законотворческой практике XIX – начала XX в. конструкции законодательной инициативы, законодательное предположение отрегулировать то или иное правоотношение, находившееся в ведении конкретного министерства, так же, как и внесение уже оформленного законопроекта, обычно осуществлялось при активном участии министерств во главе с министрами. Независимо от существовавших трактовок содержания законодательной инициативы выделено четыре этапа в динамике участия министерств в инициировании проектов законодательных актов, в основу которых положены и доктринальные подходы дореволюционных исследователей. Характеристики выделенных этапов обозначили стабильную роль министерств в реализации функции по инициации законодательных норм.

Особое внимание автор уделяет презумпции «идеально единого правительства» как теоретико-правовой категории, свойственной всем монархическим государствам того времени, – представлению само собой разумеющимся единства монарха и министров (его советников, помощников), предполагающего их тесную связанность и предопределяющего обязательность осуществления деятельности министров от имени монарха. Исследование данной презумпции, действовавшей на стадии законодательной инициативы, позволило сделать выводы о значении, которое имели правовые презумпции в правотворческой деятельности Российского государства. Во-первых, презумпции могут сближаться с принципом и служить идеей, основой, на которой строится законотворческая деятельность органов государства. Данная презумпция «идеально единого правительства» в Российской империи использовалась в реализации законодательной инициативы органами государственного управления как принцип правотворчества. В то же время в контексте создания законодательных форм она приобрела значение принципа государственного управления. Во-вторых, содержание презумпции может трансформироваться в контексте изменяющейся правовой действительности. Так, в XIX и начале XX в. проходило изменение сущности презумпции «единого правительства», баланса ее субъектов. Полномочия министров по инициации закона, несмотря на формальные ограничения, расширялись в ходе практики управления. Это создавало дисбаланс в соотношении законодательных полномочий монарха и министров и приводило на разных этапах государственного развития к закреплению или отмене презумпции «идеально единого правительства».
В-третьих, презумпции могут носить временный характер, поскольку их существование определяется общественным и политическим развитием государства. В рамках исследуемой презумпции именно политические интриги вокруг фигуры Столыпина предопределили ситуацию, связанную с неутверждением штатов Генерального штаба в 1909 г. и спровоцировали разрушение презумпции «единого идеального правительства».

Цикличность действия презумпции «идеально единого правительства» предопределила ее временный характер. Она то была очевидной и подтверждалась принимаемыми законодательными нормами (Указ 1857 г.), то разрушалась тем же законодательным способом (Рескрипт 1909 г.).

В Российской империи непосредственно подчиненные монарху органы государственной власти участвовали в законотворчестве напрямую или опосредованно через монарха. Сегодня все министерства могут принимать участие в законотворчестве только через Правительство РФ, так как только оно наделено Конституцией РФ полномочиями, например, по инициации закона, проведению законопроектной экспертизы и пр. Используя опыт истории, важно понять, могут ли в настоящее время министры влиять на законодательный процесс, помимо Правительства РФ, например, опосредуясь полномочиями Президента РФ. Если да, то не должна ли присутствовать презумпция единства Президента РФ и подчиненных ему министерств в принятии нормативных решений или в законопроектной деятельности, например, на уровне законодательной инициативы.

В третьем параграфе «Составление министрами проекта закона и внесение его в законодательный орган» рассматривается роль министерств в подготовке законопроектов.

Составленный законопроект являлся необходимым условием реализации законодательного процесса. Между тем четкая и ясная регламентация процедурных моментов законодательствования в XIX и в самом начале XX в. отсутствовала. Это придавало спору о субъектах законодательного процесса, обладающих правом составлять проект закона, концептуальный характер. Процессуальные нормы содержались, прежде всего, в статутных актах участников данного процесса. Последовательность действий по составлению законопроектов обозначалась в актах, учреждающих комиссии и особые совещания, уполномоченные заниматься созданием конкретных законодательных актов. Несмотря на вариантность выбора субъекта, куда вносился составленный в министерстве проект законодательного акта – Государственный совет, Комитет министров и позднее – Совет министров, шаговая последовательность составления законопроекта в министерстве и его комиссиях предполагала довольно устойчивую формулу действий структурных подразделений самого министерства и формируемых межведомственных комиссий.

В пореформенный период Государственная дума смогла создать целый ряд прецедентов, позволивших ей в контексте двойственной трактовки статей Основных Законов отстоять свое право самостоятельно составлять и проводить проекты законов независимо от того, возлагалась на конкретное министерство обязанность подготовить данный законопроект  или нет. На практике это способствовало расширению полномочий Государственной думы и давало представительному органу определенный уровень самостоятельности, независимости от усмотрения министров в деле законодательствования. При этом устойчивые традиции министерского влияния на сферу составления текста законов и его функция по внесению законопроекта в законосовещательные органы, а затем в законодательный орган сохранялись.

Идеи законопроектов, векторы правовой регламентации выбранной сферы общественных отношений, закладываемые в законопроект элементы механизма правового регулирования, наконец, выбор пути привнесения готового законопроекта изменялись в зависимости от политической, социальной обстановки, выбираемого предмета правового регулирования, личности лоббирующего законопроект субъекта и пр. Что касается алгоритма составления законопроекта, то последовательность этих действий министерств так же, как и других субъектов составления проекта закона, определялась в правилах ведения делопроизводства. Последние, несмотря на предпринимаемые попытки их усовершенствовать, имели малоизменчивый характер и могли применяться одинаково к проектам совершенно разных по содержанию и политико-правовой подоплеке законов.

Четвертый параграф «Роль министерств в обсуждении законопроекта» посвящен исследованию теории и практики законодательствования на этапе обсуждения законодательных  актов.

Соискатель отмечает разделение позиций дореволюционных правоведов в определении содержания стадии обсуждения. Одни считали обсуждение законопроекта отдельной обязательной стадией законодательного процесса как официальной деятельности законодательного (законосовещательного в дореформенной России) учреждения. При этом выделялось предварительное, частное, до официального, обсуждение законопроекта и окончательное, в законодательном органе,  в ходе принятия составленного законопроекта, – в Общем собрании Государственного совета (И. Е. Андреевский, Е. Н. Трубецкой), после 1905 г. – во время чтений в Государственной думе (С. А. Корф, И. А. Ильин).

Другие ученые рассматривали только официальное обсуждение законопроекта и подразделяли его: на предварительное, правительственное, – в Совете министров, Втором Отделении Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, министерствах – и окончательное, законодательное, – в Государственном совете, после 1905 г. – в Государственном совете и Государственной думе – в рамках обсуждения как официальной стадии законодательного процесса (А. Д. Градовский, В. В. Сокольский, Б. Н. Чичерин, В. В. Ивановский, М. Н. Коркунов).

Правительственное обсуждение, участниками которого были министерства, могло осуществляться как на предзаконодательном, до официального, уровне, так и в рамках официального законодательного процесса. В последнем случае министры выполняли данную функцию постольку, поскольку по должности они могли входить в законосовещательный орган (Государственный совет), осуществлявший обсуждение законопроекта, либо привлекались, чтобы дать пояснения и заключения на законопроект в законодательный орган (Государственную думу).

Кроме того, выявлена позиция, в соответствии с которой обсуждение законопроекта определяется узко – как окончательное определение содержания закона, а правом обсуждения наделяется лишь монарх (А. С. Алексеев).

На основе анализа архивных данных о практической деятельности министерских комиссий, участия министерств в обсуждении и организации обсуждения законопроектов соискатель делает вывод об обязательном участии министерств в законотворческой деятельности Государственного совета в дореформенной России, Государственного совета и Государственной думы в России после 1905 г. на стадии обсуждения законопроекта. Мнение министров учитывалось в рамках официальной процедуры обсуждения и указывалось при передаче проекта на утверждение монарху как следующей стадии законодательного процесса.

Четвертая глава «Контроль в правотворческой деятельности министерств» является в определенной степени логическим завершением исследования министерского нормотворчества. Она посвящена рассмотрению тех элементов министерской ответственности, которые связаны с контрольно-надзорным механизмом имперского государства. Автором предпринята попытка определить место контроля в правотворческой деятельности министерств, выявить его виды в министерском нормотворчестве.

Наделение министерств правотворческими полномочиями в целях конкретизации законодательных положений обусловливало необходимость своего рода нормоконтроля за издаваемыми министрами актами. Тем более, что механизм соблюдения принципа законности в деятельности министров присутствовал и касался именно министерского нормотворчества.

Для предупреждения нарушений законодательных предписаний имел значение прямой контроль за законностью издаваемых министрами нормативных указов. Он осуществлялся в двух формах – через представление указов министра в Сенат для издания в Собрании узаконений и через принесение жалоб на издавшего указ министра в Первый департамент Сената.

В большинстве случаев в постановлениях, в которых министрам давалось право издавать указ, оговаривалась обязательность представления издаваемых министерских указов Сенату для обнародования. «Общее учреждение министерств» также указывало на обязательность представлять «дела общие исполнительные на разрешение Сената – когда предстанет нужда сделать общее (циркулярное) предписание». Сенат, в свою очередь, предварительно перед обнародованием проверял законность полученного указа. В случае, если Сенат считал указ министра в чем-то незаконным, он возвращал его министру для согласования с существующими (действующими) законами. В данном случае можно говорить о предварительном нормоконтроле.

После издания и обнародования указа допускалось обращение частных лиц и общественных «установлений» с жалобой на издавшего указ министра в Первый департамент Сената. И здесь можно говорить о последующем нормоконтроле.

«Общее учреждение министерств» предусматривало процедуру принятия / непринятия к исполнению министерского распоряжения при вторжении одного министра в пределы компетенции другого. В этом случае исполнители, так называемое «подчиненное начальство» министра, издавшего акт, обязаны были спросить разрешения на исполнение распоряжения от того министра, в чьем ведении оказывался предмет предписания. Таким образом реализовывалась еще одна форма последующего контроля, который можно обозначить как своего рода межведомственный нормоконтроль.

Сами министерства также обладали контрольными полномочиями в правотворческой сфере. В частности, соответствующим министрам приносились жалобы на указы, издаваемые фабричными и ярмарочными комитетами (жалобы на другие указы передавались Первому департаменту Сената).

В XIX в. законодательно регламентировался надзор за деятельностью министров, в рамках которого последние выступали подконтрольными объектами и обязаны были отчитываться за свою работу. На основании трех видов министерских отчетов, подаваемых императору и в Государственный контроль, оценивалась министерская деятельность высшим управлением империи. В то же время министры выступали субъектами государственного контроля и надзора и с помощью ревизий дел в самом министерстве выстраивали руководство собственным «хозяйством».

При отсутствии точных оснований ответственности провозглашаемые законодательством гарантии законности министерского управления трансформировались в фикцию, не имеющую практического применения. По мнению соискателя, это снижало эффективность существовавших в то время контрольно-надзорных механизмов в системе государственного имперского управления. В то же время попытка реализовать принцип законности с помощью государственного контроля и надзора, прежде всего, в министерском нормотворчестве, явилась в государственном управлении России XIX в. позитивным фактором.

В заключении с учетом историко-правовых особенностей подведены итоги и сформулированы основные выводы исследования.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

Монографии и учебные пособия

  1. Михеева И. В. Российские министерства в XIX веке: опыт нормотворчества : монография / И. В. Михеева. – М. : Юрлитинформ, 2010.
    – 12 печ. л.
  2. Михеева И. В. Правотворческая деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по охране памятников истории и культуры в XIX – нач. XX века : монография / И. В. Михеева. – Н. Новгород : Растр – НН, 2009. – 9 печ. л.
  3. Михеева И. В. Правотворчество МВД Российской империи по охране памятников старины : учеб. пособие / И. В. Михеева, Ю. Г. Галай.
    – Н. Новгород : Нижегор. акад. МВД России, 2001. – 4,8/2,4 печ. л.
  4. Михеева И. В. Деятельность МВД дореволюционной России по охране памятников истории и культуры : лекция / И. В. Михеева, Ю. Г. Галай. – Н. Новгород : Нижегор. акад. МВД России, 1999. – 2,4/1,2 печ. л.

Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях,
рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ

  1. Михеева И. В. «Своеобразие» законодательной инициативы в Российской империи / И. В. Михеева // Юрид. наука и практика: Вестн. Нижегор. акад. МВД России. – 2011. – № 1(14). – 0,5 печ. л.
  2. Михеева И. В. Государственное управление: исторические аналоги преемственности / И. В. Михеева // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2011. – № 3. – 0,4 печ. л.
  3. Михеева И. В. Российское правотворчество: традиционные акценты истории / И. В. Михеева // Журн. рос. права. – 2010. – № 10.
    – 0,5 печ. л.
  4. Михеева И. В. Законодательные амбиции правового акта в истории (к вопросу об общеизвестности) / И. В. Михеева // История государства и права. – 2010. – № 16. – 0,4 печ. л.
  5. Михеева И. В. К вопросу о статусе министерского нормотворчества в Российской империи / И. В. Михеева // Ленингр. юрид. журн. – 2010.
    – № 1(19). – 0,44 печ. л.
  6. Михеева И. В. Усмотрение в государственном управлении (историко-правовой аспект) / И. В. Михеева // Юрид. наука и практика: Вестн. Нижегор. акад. МВД России. – 2010. – № 1(12). – 0,5 печ. л.
  7. Михеева И. В. Российские министерства в XIX веке: опыт нормотворческой деятельности / И. В. Михеева // Вестн. Владим. юрид. ин-та.
    – 2009. – № 1(10). – 0,6 печ. л.
  8. Михеева И. В. Государственный контроль и надзор в контексте министерского правотворчества в XIX веке / И. В. Михеева // Пробелы в рос. законодательстве. – 2009. – № 4. – 0,4 печ. л.
  9. Михеева И. В. Генезис законодательного оформления охраны «частновладельческих» памятников в контексте экономической безопасности Российского государства (историко-правовой аспект) / И. В. Михеева // Экон. безопасность России: полит. ориентиры, законодат. приоритеты, практика обеспечения: Вестн. Нижегор. акад. МВД России. – 2009. № 2(11). – 0,5 печ. л.
  10. Михеева И. В. К вопросу о статусе органов государства: отраслевой и функциональный подходы / И. В. Михеева // «Черные дыры» в рос. законодательстве.– 2008. – № 2. – 0,3 печ. л.
  11. Михеева И. В. Охрана памятников в Российской империи: проблемы правового регулирования / И. В. Михеева // Пробелы в рос. законодательстве. – 2008. – № 1. – 0,4 печ. л.
  12. Михеева И. В. Охрана памятников в Российской империи: проблемы правового регулирования (историко-правовой аспект) / И. В. Михеева // «Черные дыры» в рос. законодательстве. – 2008. – № 1. – 0,4 печ. л.
  13. Михеева И. В. Судебная защита публичных интересов / И. В. Михеева // Вестн. Нижегор. ун-та им. Н. И. Лобачевского. Сер. Право. – 2003. – Вып. 2 : Власть и право. – 0,3 печ. л.
  14. Михеева И. В. Правовое обеспечение экономики  регионов / И. В. Михеева // Журн. рос. права.– 2001. – № 2. – 0,6 печ. л.
  15. Михеева И. В. Действие закона: «аффект» противоречий / И. В. Михеева // Право и экономика. – 2001. – № 7. – 0,3 печ. л.
  16. Михеева И. В. О понятии «культовые памятники» и их типологии / И. В. Михеева // Вестн. Нижегор. ун-та им. Н. И. Лобачевского. Сер. Право. – 2001. – Вып. 1 : Государство и право: итоги XX века. – 0,3 печ. л.
  17. Михеева И. В. Российские министерства в 19 веке / И. В. Михеева // Журн. рос. права. – 2000. – № 4. – 0,5 печ. л.

Иные публикации

  1. Михеева И. В. Законодательство Российской империи: приоритеты модернизации в XIX – нач. XX в. / И. В. Михеева // Проблемы модернизации правовой системы современного российского общества : междунар. науч. конф. (Красноярск, 2010) : сб. докл. – Красноярск, 2011. – Т. 1. – 0,6 печ. л.
  2. Михеева И. В. Теоретические проблемы модернизации законодательного процесса в Российской империи XIX – нач. XX века / И. В. Михеева // Международный и отечественный опыт модернизации в экономической и правовой сфере: история и современность : сб. ст. междунар. науч.-практ. конф., 16 дек. 2010 г. / Ин-т правоведения и предпринимательства, Межрегион. обществ. организация юристов и предпринимателей «ФОРУМ»; под общ. ред. Т. И. Козловой. – СПб., 2011. – 0,5 печ. л.
  3. Михеева И. В. Административный акт в системе форм российского права  (сравнительно-исторический аспект) / И. В. Михеева // Система права в Российской Федерации: проблемы теории и практики : сб. науч. ст. : материалы V ежегод. Междунар. конф., 19–22 апр. 2010 г. / отв. ред. В. М. Сырых, С. А. Рубаник. – М., 2011. – 0,5 печ. л.
  4. Михеева И. В. Частная законодательная инициатива в Российской империи в XIX – начале XX века / И. В. Михеева // Личность, право, власть в современной России : сб. материалов VIII Всерос. науч.-практ. конф. (11 дек. 2010 г.) / сост. В. В. Груздев. – Кострома, 2011. – Т. 1. – 0,5 печ. л.
  5. Михеева И. В. Нормотворческая деятельность министерств Российской империи: история одной презумпции / И. В. Михеева // Юридическая техника. – 2010. – № 4. – 0,7 печ. л.
  6. Михеева И. В. Административное усмотрение: векторы реформирования государственного управления (сравнительно-исторический аспект) / И. В. Михеева // Административная реформа: итоги и перспективы : сб. материалов всерос. науч.-практ. конф. (Н. Новгород, 12 марта 2010 г.). – Н. Новгород, 2010. – 0,7 печ. л.
  7. Михеева И. В. Правотворчество министерств  и ответственность министров в XIX веке / И. В. Михеева // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики : материалы науч.-практ. конф., 13–16 апр. 2009 г. / отв. ред. В. М. Сырых, М. А. Занина. – М., 2010.
    – 0,5 печ. л.
  8. Михеева И. В. Административная реформа и министерская система: вектор исторического развития / И. В. Михеева // Актуальные проблемы истории государства и права (65-летию Великой Победы посвящается) : материалы всерос. науч.-практ. конф., 9 дек. 2009 г. / под общ. ред. В. А. Толстика. – Н. Новгород, 2010. – Т. 2. – 0,5 печ. л.
  9. Михеева И. В. Законодательный процесс в Российской империи: к вопросу о министерской инициативе / И. В. Михеева // Традиции и новаторство русской правовой мысли: история и современность (к 100-летию со дня смерти С. А. Муромцева) : материалы IV междунар. науч.-практ. конф., Иваново, 30 сент. – 2 окт. 2010 г. / отв. ред. О. В. Кузьмина, Е. Л. Поцелуев. – Иваново, 2010. – Ч. 2. – 0,8 печ. л.
  10. Михеева И. В. Министерская ответственность в России XIX –начала XX века / И. В. Михеева // Науч. тр. Рос. акад. юрид. наук. – М., 2010. – Вып. 10, т. 2. – 0,4 печ. л.
  11. Михеева И. В. Нормотворческие ошибки в деятельности российских министерств (историко-правовой аспект) / И. В. Михеева // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах : материалы междунар. науч.-практ. круглого стола (29–30 мая 2008 г.) / под ред. В. М. Баранова, И. М. Мицкевича. – М., 2009. – 0,5 печ. л.
  12. Михеева И. В. К вопросу о видах кодифицированных актов в Российской империи XIX – нач. XX в. / И. В. Михеева // Кодификация законодательства: теория, практика, техника : материалы междунар. науч.-практ. конф. (Н. Новгород, 25–26 сент. 2008 г.) / под ред. В. М. Баранова, Д. Г. Краснова. – Н. Новгород, 2009. – 0,6 печ. л.
  13. Михеева И. В. Виды нормативных установлений в Российской империи (теоретический аспект) / И. В. Михеева // Источники права: проблемы теории и практики : материалы конф. – М., 2008. – 0,5 печ. л.
  14. Михеева И. В. Конкретизация в нормотворчестве российских министерств (историко-правовой аспект) / И. В. Михеева // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики : материалы междунар. симпозиума (Геленджик, 27–28 сент. 2007 г.) / под ред. В. М. Баранова.
    – Н. Новгород, 2008. – 0,6 печ. л.
  15. Михеева И. В. Архивная реформа: место в сохранении документальных памятников (историко-правовой аспект) / И. В. Михеева // Преступность, организованная преступность и экономика: проблемы совершенствования предупредительной и правоохранительной деятельности : сб. науч. ст. по итогам междунар. конф., 2–3 февр. 2007 г. / под ред. В. И. Каныгина, С. В. Изосимова, А. Ю. Чупровой. – Н. Новгород, 2008.
    – Т. 2. – 0,3 печ. л.
  16. Михеева И. В. Правовая регламентации охраны памятников от преступных посягательств в условиях войны (историко-правовой аспект) / И. В. Михеева // Преступность и проблемы борьбы с ней / под общ. ред. А. И. Долговой, В. И. Каныгина. – М., 2007. – 0,25 печ. л.
  17. Михеева И. В. Культовые памятники: к вопросу законодательного определения (историко-правовой аспект) / И. В. Михеева // Юрид. техника. – 2007. – № 1. – 0,6 печ. л.
  18. Михеева И. В. Административная реформа: к вопросу о статусе органов государств / И. В. Михеева // Правовая реформа в России: проблемы и перспективы развития : материалы межрегион. межвуз. науч.-практ. конф., 18 мая 2006 г. / под общ. ред. Т. И. Козловой. – СПб., 2006. – Ч. 1.
    – 0,4 печ. л.
  19. Михеева И. В. Теория правотворчества и практика правоприменения: к вопросу о соотношении / И. В. Михеева, С. В. Яханова // Актуальные проблемы государства и права: история и современность : материалы всерос. науч.-практ. конф. / отв. ред. А. В. Чубаров, И. В. Михеева.
    – Н. Новгород, 2005. – Ч. 1. – 0,25/0,15 печ. л.
  20. Михеева И. В. МВД и регистрационный учет граждан Российской империи: правореализация и правотворчество / И. В. Михеева // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты : сб. ст. / под ред. В. М. Баранова. – Н. Новгород, 2004. – 0,5 печ. л.
  21. Михеева И. В. Соотношение частного и публичного интересов и ответственность органов управления / И. В. Михеева // Интерес в публичном и частном праве : материалы науч. конф., Москва, 21 нояб. 2002 г.
    –М., 2002. – 0,3 печ. л.
  22. Михеева И. В. Органы исполнительной власти: проблемы распределения полномочий / И. В. Михеева // Административное право: теория и практика : материалы науч. конф., Москва, 28 нояб. 2001 г. – М., 2002.
    – 0,4 печ. л.
  23. Михеева И. В. Нормативно-правовые акты министерств Российской империи / И. В. Михеева // Историко-правовые проблемы: новый ракурс : сб. науч. работ / отв. ред. В. В. Захаров. – Курск, 2011. – Вып. 4, ч. 2. – 0,5 печ. л.
  24. Михеева И. В. Российские министерства в обсуждении законопроекта: доктринальные подходы и правовая регламентация (сравнительно-правовой анализ) / И. В. Михеева // Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение : сб. науч. тр. / под ред. А. А. Демичева. – М., 2011. – Вып. 3. – 1,2 печ. л.
  25. Михеева И. В. К вопросу о законодательной инициативе в Российской империи / И. В. Михеева // Историко-правовые проблемы: новый ракурс : сб. науч. ст. / отв. ред. В. В. Захаров. – Курск, 2010. – Вып. 3.
    – 0,5 печ. л.
  26. Михеева И. В. Нормативные акты: смешение форм или многосложность обнародования? (история и современность) / И. В. Михеева // Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение : сб. науч. тр. / под ред. А. А. Демичева. – Н. Новгород, 2010. – Вып. 2. – 0,5 печ. л.
  27. Михеева И. В. Охрана памятников старины: законопроектная деятельность Российского государства в годы первой мировой войны / И. В. Михеева // Современные проблемы юридической науки и практики : сб. науч. тр. – Н. Новгород, 2009. – Вып. 7. – 0,6 печ. л.
  28. Михеева И. В. Режим государственной охраны памятников истории и культуры: тенденции правовой регламентации в Российской империи и современной России / И. В. Михеева // Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение : сб. науч. тр. / под ред. А. А. Демичева. – Н. Новгород, 2009. – Вып. 1. – 0,6 печ. л.
  29. Михеева И. В. Эффективность законодательства: роль общественной экспертизы / И. В. Михеева // Роль общественной экспертизы законодательства как формы взаимодействия государства и гражданского общества : материалы конф., Москва., 9 дек. 2009 г. – М., 2009. – 0,4 печ. л.
  30. Михеева И. В. Достояние России: к вопросу о понятиях / И. В. Михеева // Будущее России: Нижегородский регион. Экономика, основанная на знаниях : материалы юбилейной науч. конф., посвящ. 10-летию деятельности ГУ-ВШЭ в Нижегор. регионе. – Н. Новгород, 2007.
    – Т. 2. – 0,15 печ. л.
  31. Михеева И. В. Охрана памятников истории и культуры государством (вопросы становления) / И. В. Михеева // Культура: управление, экономика, право. – 2005. – № 1. – 0,4 печ. л.
  32. Михеева И. В. Рассмотрение публично-правовых споров / И. В. Михеева // Судебная власть в России. Роль судебной практики / сост. Ю. А. Тихомиров. – М., 2002. – 0,8 печ. л.
  33. Михеева И. В. Охрана памятников в Российской империи: особенности правового режима (сравнительно-правовой аспект) / И. В. Михеева // Проблемы правового обеспечения социальных реформ в России и за рубежом : сб. ст. участников межвуз. науч.-практ. конф. / под ред. Т. К. Зарубицкой. – Н. Новгород, 2007. – 0,5 печ. л.
  34. Михеева И. В. МВД и охрана церковных памятников в XIX – нач. XX века / И. В. Михеева // Церковь и общество на пороге III тысячелетия: Рождественские православно-философские чтения. – Н. Новгород, 2001. – 0,3 печ. л.
  35. Михеева И. В. Формирование структуры и организация деятельности Министерства внутренних дел Российской империи / И. В. Михеева // Нижегородский юрист : сб. науч. ст. – Н. Новгород, 2000. – Вып. 2.
    – 0,3 печ. л.
  36. Михеева И. В. Разработка общероссийского закона по охране памятников истории и культуры в начале 20 в. / И. В. Михеева // Право, история права : тр. науч. конф. – Н. Новгород, 2000. – 0,1 печ. л.
  37. Михеева И. В. Нормотворческая деятельность МВД по организации учета и охраны памятников старины в дореволюционной России / И. В. Михеева // Проблемы юридической науки и практики в исследованиях адъюнктов и соискателей. – Н. Новгород, 1999. – Вып. 5, ч. 2. – 0,5 печ. л.
  38. Михеева И. В. Из практики МВД Российской империи по охране памятников старины (на примере работы комиссии А. Б. Лобанова-Ростовского) / И. В. Михеева // Проблемы юридической науки и практики в исследованиях адъюнктов и соискателей. – Н. Новгород, 1999. – Вып. 5, ч. 1. – 0,5 печ. л.
  39. Михеева И. В. Роль Министерства внутренних дел России в правовом регулировании охраны памятников письменности / И. В. Михеева, Ю. Г. Галай / Учен. зап. Волго-Вят. отд. Междунар. славян. акад. наук, образования, искусства и культуры. – Н. Новгород, 1999. – Вып. 5. – 0,3/0,15 печ. л.

Общий объем опубликованных автором работ составляет 50,74 печ. л.

Михеева Ирина Вячеславовна

ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

МИНИСТЕРСТВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

в XIX – начале XX в.

___________________________________________________________________________

Подписано в печать __.__.11. Формат 60х84 1/16. Усл. печ. л. ___. Тираж 100 экз.

Редакционно-издательский отдел научного центра

федерального казенного образовательного учреждения
высшего профессионального образования

«Владимирский юридический институт
Федеральной службы исполнения наказаний».

600020, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67е.

E-mail: rio@vui.vladinfo.ru.


1 Отд. ред. рукоп. РНБ. Ф. 731 (М. М. Сперанский). Д. 67. (Историческое обозрение государственных учреждений. 14 янв. 1827 г. Писарская копия).

2 РГИА. Ф. 1316. Оп. 1. Д. 36. Л. 431 об.–433.

3 Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации : постановление Правительства Рос. Федерации от 13 авг. 1997 г. № 1009 // Собр. законодательства Рос. Федерации 1997. № 33, ст. 3895.






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.