WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


 

Московская  государственная  юридическая  академия

  На правах рукописи

  Джафаров Азер Мамед оглы

Международно-правовые основы

реформирования органов прокуратуры

Азербайджанской Республики

Автореферат

диссертации на соискание ученой

степени доктора юридических наук

Специальности:

12.00.11 - судебная власть; прокурорский надзор; организация

правоохранительной деятельности; адвокатура

  12.00.09 -  уголовный процесс; криминалистика и судебная

экспертиза; оперативно-розыскная деятельность


 

  Москва - 2008

Работа выполнена в Институте государства и права

Российской академии наук

Научный консультант:

заслуженный юрист РФ,

доктор юридических наук, профессор  И.Б. Михайловская.                        

 

Официальные оппоненты:

заслуженный деятель наук РФ,

доктор юридических наук, профессор В.П. Кашепов; 

доктор юридических наук, профессор  А.Г. Залужный;

доктор юридических наук, профессор  Т.Н. Москалькова. 

Ведущая организация: Российский университет дружбы народов.

Защита состоится  __  _________2008 года в ___ на заседании диссертационного совета Д 212.123.01 при Московской государственной юридической академии.

Адрес: г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии

Автореферат разослан ___  __________ 2008 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор  Л.А. Воскобитова.

Общая характеристика работы



Актуальность темы исследования. Прошедшие шестнадцать лет государствен­ной независимости Азербайджанской Республики показали, что в правовом государстве прокуратура не только не утратила свои роль и значимость в деле утвержде­ния в обществе законности и правопорядка, но, напротив, является эффективным институтом обеспечения конституционной законности, прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве.

Вместе с тем накопленный за эти годы опыт деятельности органов про­куратуры республики показывает, что этот институт государства нужда­ется в дальнейших преобразованиях, пересмотре некоторых его функций и задач в динамично развива­ющем­ся обществе, отказе от отдельных направ­лений деятельности, которые не согласуются с основополагающими принци­пами демократического правового государства.

Проблемы реформирования органов прокуратуры обрели особую актуальность после принятия Азербайджанской Республики в Совет Европы, так как при вступлении в эту международную организацию она взяла на себя обязательство привести свое национальное законодательство в соответствие с принципами и нормами СЕ.

За последние годы в Азербайджане в рамках судебно-правовой реформы проделана большая работа по совершенствованию организации и деятель­нос­ти органов прокуратуры, оптимизации их структуры и правовой базы в соответствии с рекомендациями Совета Европы. Однако, как показывают исследования, процесс реформирования органов прокуратуры страны идет достаточно сложно и не носит сис­темный характер.

Одна из причин этих издержек заключается в том, что по сей день в отечественной науке уголовного процесса и прокурорского надзора не выработана научно обоснованная концепция реформирования органов прокуратуры, не определены место и роль прокуратуры в современном обществе, не решен вопрос о методах совершенствования системы и структуры прокуратуры в свете международно-пра­вовых стандартов и рекомендаций Совета Европы и т.д.

Решение перечисленных выше вопросов предполагает проведение комплекс­­ного монографического исследования одной из фундаментальных проб­лем отечественной теории прокурорского надзора - адаптации правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры страны к международно-правовым стандартам, в том числе и к рекомендациям Совета Европы относительно мес­та и роли органов прокуратуры в правовом демократическом государстве.

Перечисленные выше обстоятельства обусловили выбор данной проблематики в качестве темы докторской диссертации.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является разработка основных направлений концепции реформы правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры Азербайджанской Республики на основе международно-правовых стандартов и рекомендаций Совета Европы в рассматриваемой сфере.

Поставленная цель диктует необходимость решения ряда исследо­ва­тель­ских задач. Это:

1) комплексный анализ таких международных актов, как «Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование» (ООН, 1990 г.), Конвенция ООН «Против коррупции» (2003 г.), Рекомендация Комитета Министров Rеc (2000 г.) 19 «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия», рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604 (2003 г.) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона», «Ответ Комитета Министров на рекомендации ПАСЕ 1604» (2004 г.), «Европейские руководящие принципы по этике и поведению для прокуроров» (Будапешт, 2005 г.), «Стандарты профессиональной ответственности и изложение основных прав и обязанностей прокуроров» (Международная Ассоциация прокуроров, 1999 г.), и выявление на основе этого базовых требований, предъявляемых международным сообществом к организации и деятельности органов прокуратуры в современном обществе;

2) сравнительное исследование вопросов организации и деятельности органов прокуратуры в государствах - членах Совета Европы и определение их места в системе ветвей власти, функций и полномочий;

3) изучение существующих моделей организации и деятельности про­куратуры в государствах - членах Совета Европы и с учетом международно-пра­вовых стандартов, а также рекомендаций СЕ, определение оптимальной модели организации и деятельности органов прокуратуры Азербайджанской Рес­публики;

4) анализ норм Конституции, УПК и Закона Азербайджанской Республики «О прокуратуре», в которых закреплены правовые основы деятельности органов прокуратуры страны, на предмет их соответствия рекомендациям СЕ в рассматри­ваемой сфере;

5) изучение иных нормативных актов, затрагивающих отдельные направления деятельности органов прокуратуры Азербайджанской Республики, на предмет их соответствия Конституции и иным законам страны;

6) анализ функций и полномочий органов прокуратуры Азербайджана в уголовном судо­произ­водстве и разработка рекомендации по их совершенствованию в свете рекомен­даций СЕ;

7) определение круга функций органов прокуратуры по исполнению судебных решений по уголовным делам, обеспечению законности в пенитенциарных учреждениях, соблюдению прав и свобод осужденных в процессе отбывания ими наказания в свете базовых принципов СЕ в рассматриваемой сфере;

8) разрабо­тка комплекса предложений, направлен­ных на совершенствование нормативных правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры страны.

Объектом исследования выступают правовые отношения, возникающие в процессе осуществ­ления органами прокуратуры своих функций.

Предметом исследования являются:

- нормативное регулирование и функциональное постро­ение органов прокуратуры;

- существующие модели организации и деятельности прокуратуры в государствах - членах СЕ;

- правовые основы организации и деятельности органов прокуратуры страны и проблемы их адаптации к рекомендациям СЕ;

- функции органов прокуратуры страны в уголовном судопроизводстве и организационно-правовые меры, направленные на их совершенствование;

- процессуальные полномочия прокурора на стадии предварительного расследования и судебного разбирательства по уголовному делу, степень их соответствия международно-правовым стандартам и рекомендациям СЕ о роли прокуратуры в демократическом обществе.

Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения и выводы общей теории познания, общенаучные и частнонаучные методы исследования. В нем использованы труды по проблемам философии, социологии, психологии, теории государства и права, уголовного процесса, судебной власти, прокурорского надзора, консти­­ту­ци­он­­ного и между­народ­ного права, уголовной политики и криминологии, гражданского и уголовного права.

Достоверность результатов работы обеспечивается за счет ком­плекс­ного применения системного, исторического, логи­ческого, сравнитель­но-право­вого, статистического, конкретно-социоло­ги­чес­кого мето­дов науч­ного исследования.

В работе широко использовалась научная литература отечественных и зарубежных авторов по проблемам места и роли органов прокуратуры в правовом демократическом государстве, результаты эмпирических исследований, полученные другими авторами в ходе разработки сопредельных тем, многолетний личный опыт практической деятельности автора на различных руководящих должностях в органах прокуратуры, а также в Министерстве юстиции Азербайджанской Республики.

В целях разработки оптимального правового механизма функционирования института прокуратуры в диссертации проведено сравнительно-пра­во­вое исследование конституций и иных законов государств - членов Совета Европы, регулирующих организацию и деятельность органов прокуратуры.

Для обоснования выводов, обеспечения должной репрезентативности резуль­татов исследования автором в 2004-2005 гг. проведено анкетирование 225 судей, прокуроров, следователей и сотрудников органов юстиции страны. В работе широко использовались также документы ООН, рекомендации Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи СЕ, конституции государств - членов Совета Европы, материа­лы законо­твор­ческой работы Милли Меджлиса Азер­бай­джан­­ской Рес­пуб­лики, уголовный, уголовно-процес­суальный кодексы и иные зако­нодательные акты Беларуси, Грузии, Украины, Латвии, Литвы, Мол­довы, Казахстана, Рос­сии, Эстонии.

Степень научной разработанности проблемы. В уголовно-процес­суаль­­­­­ной науке уделялось и уделяется серьезное внимание исследованию роли института про­куратуры в современном демократическом обществе. Этим проблемам посвящен ряд диссертаций, монографий, пособий, научных статей. Среди наиболее заметных фундаментальных работ, посвященных современн­ым проблемам реформирования органов прокуратуры, следует выделить докторские диссертации В.Г. Бессарабова «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (Москва, 2001), И.В. Велиева «Правовые и организационные основы формирования и деятельности прокуратуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан» (Москва, 2006), Е.Р. Ергашева «Принципы прокурорского надзорно-охранительного права и его институтов» (Екатеринбург, 2008), Н.В. Мельникова «Про­­куратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан» (Москва, 2001), Т.А. Решетникова «Правовой статус, функции и полномочия прокуратуры в стра­нах СНГ. Сравнительно-правовое исследование» (Москва, 2005), М.Е. Токаревой «Современные проблемы законности и прокурорский надзор в досудебных стадиях уголовного процесса» (Москва, 1997), Ф.М. Кобзарева «Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений  прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства» (Москва, 2007), а также кандидатские дис­сер­тации Э.Э. Гасанова «Правовой статус прокуратуры Азербайджанской Респуб­лики. Положение и перспективы развития в процессуальном аспекте» (Баку, 2003), И.В. Литвиновой «Про­ку­рорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (Санкт-Петер­бург, 2001), Н.А. Гасанова «Судебная защита консти­ту­ци­он­ного права граждан на свободу и личную неприкосновен­ность» (Баку, 2004) и монографию С.Х. Асланова «Прокуратура Азербайджана. Организация и направ­ления деятельности» (Баку, 2003).

Наряду с этим богатый материал, проливающий свет на проблемы прокурорского надзора, содержат исследования таких известных дореволюционных российских ученых, как, например: И.Ф. Блинов, Н. Гартунг, В.М. Гес­сен, С. Гогель, М.В. Духовской, Д.Н. Замя­тин, Б.А. Кистяковский, С.А. Котляревский, Н.В. Муравь­ев, С.В. Поз­­нышев,  Н.Н. Полянский, Н.Н. Розин, В. Слу­чев­ский, М.А. Филиппов, И.Я. Фойницкий.

Помимо перечисленных работ отдельные проблемы места и роли прокуратуры в современном демократическом обществе нашли свое отражение в трудах таких ученых, как Х.Д. Алик­перов, В.И. Басков, Б.Т. Безлепкин, В.П. Божьев, А.Д. Бойков, В.В. Бойцова, Б.А. Викторов, Ю.Э. Винокуров, А.П. Гуля­ев, К.М. Гуценко, И.Ф. Демидов,  М.А. Джафаркулиев, В.В. Долежан, В.Я. Дорохов, А.Г. Залужный,  Р.Г. Искендеров, Д.С. Карев, Л.М. Карне­ева, Н.И. Капинус, В.П. Кашепов, Э.Ф. Куцова, В.А. Лазерев, А.М. Ларин, В.Н. Лопатин, П.А. Лупинская, В.Н. Махов, Э.Б. Мельникова, И.Б. Михайловская, В.А. Михайлов, Т.А. Москалькова, Т.Г. Морщакова, И.Л. Петрухин, В.П. Рябцев, Н.В. Руденко, В.М. Савицкий, Н.А. Селиванов, В.А. Стре­мовский, М.С. Строгович, В.Г. Танасевич, В.М. Точиловский, Л.В. Туманова, Ф.Н. Фаткуллин, М.А. Чельцов-Бе­бу­­тов, М.С. Шалумов, И.Л. Шрага, Ю.Л. Шульженко, С.П. Щерба, Б.С. Эбзеев, А.А. Эйсман, Н.А. Якубович, К.Ю. Яровиков, В.Б. Ястребов и других.

Однако при всей значимости имею­щихся весьма глубоких по содержанию теорети­ческих трудов в этой области, вместе с тем, в них не подвергался системному теоретическому осмыслению широкий комплекс проблем совершен­ствования организации и деятельности органов прокуратуры страны с учетом международно-правовых стандартов и соответствующих рекомендаций СЕ в рассматриваемой сфере. Поэтому эти проблемы еще не были пред­ме­том специального монографического иссле­дования.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в разработке концепции нормативных основ организации и функций прокуратуры, адекватной ценностям правового демократического государства.

Результаты исследования также могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий по проблемам места и роли прокуратуры в уголовном судопроизводстве Азербайджанской Республики.

Практическая значимость исследования состоит в разработке предложений, учитывающих рекомендации Совета Европы и направленных на:

- устранение существующих в законодательстве Азербайджанской Республики противоречий;

- совершенствование норм Конституции страны, определяющих функции  органов прокуратуры и их место в системе ветвей власти;

- дополнение и изменение норм УПК АР, регулирующих функции и полномочия прокурора  в уголовном судопроизводстве.

Научная новизна исследования заключается в том, что в ней предложена авторская концепция основных направлений реформы органов прокуратуры Азер­бай­джан­ской Республики на основе международно-правовых принципов организации и деятельности прокуратуры в демократическом государстве. Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование в отечественной юридической науке, в которой:

- осуществлен системный анализ нормативных актов Совета Европы в области организации прокурорского надзора, на основе которого определены базовые принципы деятельности органов прокуратуры, выработанные в  рекомендациях Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи Совета Европы;

- выделены надзорные (контрольные), процессуальные, правозащитные и иные функции прокуратуры, предусмотренные в правоустанавливающих документах Совета Европы, и проведена их классификация;

- изучен опыт законодательной регламентации института прокуратуры в государствах - членах Совета Европы и дана их классификация по ряду критериев, а также продемонстрирована многовариантность решения конкретных вопросов по рассматриваемой проблематике в рамках документов СЕ;

- проведен сопоставительный анализ нормативных правовых актов стра­ны, регулирующих вопросы организации и деятельности прокуратуры на предмет их соответствия принципам и нормам международного права и рекомендациям Совета Европы относительно роли и места прокуратуры в правовом демократическом государстве;

- предложены конкретные изменения действующей Консти­туции и ряда законов, направленные на приведение их в соответствие с рекомендациями Совета Европы, касающихся организации и функционирования прокуратуры.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Учитывая, что Конституция страны была принята (1995 г.) задолго до вступления Азербайджанской Республики в Совет Европы (2001 г.), в ней функ­ции органов прокуратуры отражены без учета Рекомендации Комитета Министров Реc (2000) 19 «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» и Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона». Поэтому в ходе конституционной реформы целесо­образно пересмотреть содержание ст. 133 Конституции страны с тем, чтобы в ней:

а) указать сферу деятельности прокуратуры - уголовное судопроизводство;

б) дополнить перечень задач прокуратуры надзором за соблюдением прав человека в уголовном судопроизводстве и надзором за исполнением решений судов по уголовным делам.

2. В ходе конституционной реформы необходимо пересмотреть место органов прокуратуры в системе ветвей власти, так как прокуратура ни организационно, ни процессуально не подчинена органам судебной власти, функционирует автономно от нее, имеет иную, чем судебные органы, правовую природу и функционально-це­ле­вое предназначение. Учитывая это, в дис­сертации обосновывается вывод о целесообразности признания на конституционном уровне органов прокуратуры страны составной частью исполнительной ветви власти.

3. В соответствии с рекомендациями СЕ одним из направлений деятельности прокуратуры является контроль за исполнением решений судов. Среди стран СНГ только в Азербайджане прокуратура не осуществляет в полном объеме надзор за деятельностью пенитенциарных учреждений. Поэтому обос­новывается вывод о необходимости восстановле­ния в полном объеме про­курорского надзора за:

- законностью нахождения лиц в исправительных и иных учреждениях и органах, исполняющих наказание и иные меры принудительного характера, назначаемые судом;

- соблюдением установленных законодательством страны и международно-право­выми актами прав осужденных и лиц, подвергнутых мерам при­ну­дитель­ного характера, порядком их содержания и социально-быто­выми условиями;

- законностью исполнения наказания, не связанного с изоляцией от общества;

- законностью и обоснованностью освобождения осужденных от отбывания наказания по отбытии срока, условно-досрочно, по болезни, на основании актов амнистии и помилования.

4. Осуществление прокурором функции процессуального руководства пред­­­ва­ри­тельным расследованием по уголовному делу, которая УПК и Законом АР «О прокуратуре» ныне возложена на органы прокуратуры, вступает в противоречие с Конституцией страны, существенно ограничивает процессуальные полномочия следователя, является вмешательством в полномочия начальника следственного подразделения. Помимо этого, осуществление прокурором одновременно функций и процессуального руководства предварительным расследованием, и надзора за ним нарушает принцип сдержек и противовесов в уголовном преследовании, где прокурор должен выступать прежде всего как гарант законности и защиты конституционных прав и свобод потерпевшего, подозреваемого и обвиняемого. Учитывая это, автор полагает, что в ходе реформы УПК и Закона АР «О прокуратуре» необходимо освободить органы прокуратуры от выполнения функций процессуального руководства предварительным расследованием.

5. С целью адаптации деятельности органов прокуратуры страны к рекомендациям СЕ необходимо усилить надзорные функции прокуратуры района (города) и приравненных к ней прокуратур, сделать эти структурные подразделения органов прокуратуры страны ведущим звеном в обеспечении законности в уголовном судопроизводстве, пересмот­реть функции и полномочия этих прокуратур как на стадии досудебного, так и судебного разбирательства по уголовному делу. В частности, в диссертации обоснован вывод о необходимости снятия ограничения относительно должностных лиц указанного звена прокуратуры, имеющих право на поддержание в суде государственного обвинения.

Автор полагает, что полномочия по выполнению названных функций дол­жны возлагаться также на этих прокуроров, их заместителей и помощников. В этой связи он предлагает внести соответствую­щие изменения в УПК и Закон АР «О прокуратуре», а также в соответствующие приказы Генерального прокурора с тем, чтобы обеспечить порядок, при котором один и тот же прокурор (его заместитель или помощник) будет осуществлять надзор за ходом уголовного преследования, начиная с возбуждения уголовного дела и до поддержания государственного обвинения.

6. Необходимо существенно расширить дискреционное право прокурора в уголовном судопроизводстве, позволяющее ему решать вопрос о целесообразности начала уголовного преследования, а также в отдельных случаях идти на разумный компромисс с обвиняемым в обмен на его конструктивное сотрудничество с органами уголовного преследования.

7. Учитывая принципиальную значимость стадии возбуждения уголовного дела в вопросах обеспечения конституционной законности в уголовном судопроизводстве, соблюдения прав и свобод человека, необходимо процессуальные полномо­чия по возбуждению уголовного дела и отказу в возбуждении уголовного дела сделать в Азербайджане исключительным правом прокурора.

8. В ходе реформы уголовно-процессуального законодательства страны необходимо пересмотреть порядок, при котором потерпевший выступает в уголовном судопроизводстве в качестве пассивного участника процесса. Учи­тывая, что это противоречит конституционным правам потерпевшего и рекомендациям СЕ, в диссертации обосновывается вывод о необходимости дополнения ст. 314.2. УПК АР положением, согласно которому отказ государственного обвинителя от дальнейшего поддержания в суде обвинения не будет основанием для прекращения уголовного преследования, если против этого возражает потерпевший. В этом случае, согласно предлагаемому варианту, суд продолжает разбирательство и разрешает дело в обычном порядке, но без участия государственного обвинителя, а обвинение поддерживается потерпевшим лич­но или через своего представителя.

9. В соответствии с существующими правилами в Генеральной прокуратуре и в аппаратах других вышестоящих прокуратур прокуроры управлений (отделов) принимают те или иные процессуальные решения по конкретному уголовному делу не от своего имени, а за подписью руководителя органов прокуратуры или его заместителя, в силу чего их последующее обжалование следователем становится достаточно проблематичным. Поэтому в диссертации обос­новы­вается вывод о необходимости наделения начальника и прокурора этих управ­лений (отделов) полномочиями прокурора, осуществляющего процессуаль­ное руководство пред­вари­тель­ным расследованием, что устранит разрыв между фактическими отношениями и их процессуальным офор­м­­ле­нием, а также повысит ответственность лица, непосред­ствен­но принимающего решение. 

10. В настоящее время органы прокуратуры страны осуществляют пред­вари­тельное следствие по делам о более чем ста видах преступлений. Не оспаривая важности расследования отдель­ных категорий уго­лов­ных дел непосредственно органами прокуратуры, вместе с тем в диссертации обос­новы­вается вывод о необ­хо­димости существенного ограничения перечня преступлений, пред­­варитель­ное рас­сле­до­вание по которым осуществляется органами про­ку­ра­туры. Такое сокращение мож­но было бы осуществить за счет исключения из подследственности прокуратуры уголовных дел о преступлениях, отнесенных УК АР к категории деяний, не представляющих большой общественной опасности, и значительного числа деяний, отнесенных к категории менее тяжких преступлений. Сокращение уголовных дел, подследственных прокуратуре, позволит высвободить боль­шое количество работников органов про­куратуры и использовать их для выполнения надзорных функций органов прокуратуры в уголовном судопроизводстве.

11. В соответствии с Конституцией и Законом «О прокуратуре» прокуратура не является органом борьбы с преступностью (не впра­ве осуществлять оперативно-розыскную деятельность). Поэтому целесообразно вопросы борьбы с коррупцией отнести к компетенции органа, создаваемого в соответствии с Конвенцией ООН «Против коррупции». В связи с этим Управление  по борьбе с коррупцией, входящего в состав структуры Генеральной прокуратуры, необходимо реорганизовать в Управление по расследованию уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности.

12. Принимая во внимание, что в соответствии с рекомендациями СЕ осуществление функций по надзору за исполнением законов несовместимо с деятельностью прокуратуры как органа уголовного преследования, в диссертации обосновывается предложение наделить Министерство юстиции полномочиями по контролю (надзору) за исполнением законов и правом обращения в суд с иском о признании нормативных актов исполнительной ветви власти противоречащим Конституции и иным законам.

13. Реформирование органов прокуратуры в свете рекомендаций СЕ, адаптация правовых основ их деятельности к международно-правовым стан­дар­там, укрепление конституционной законности в уголовном судопроиз­вод­стве, обеспечение надлежащего соблюдения прав и свобод участников уголовного процесса и т.д. предполагают не только совершенствование Конституции, УПК, Закона АР «О прокуратуре», иных нормативных актов и приказов Генерального прокурора страны. Наряду с этим крайне важно обеспечить прокуроров и следователей необходимым научно-мето­ди­­ческим инструментарием и справочно-консультативным материалом, систематически проводить с ними тренинги по актуальным проблемам материального и процессуального права, не реже одного раза в пять лет повышать их квали­фи­кацию.

Для решения данной проблемы целесообразно в Азербайджане наряду с Академией юстиции, в которой предполагается осуществлять переподготовку работников юстиции, прокуроров (за исключением государственных обвинителей) и следователей, создать при Судебно-правовом совете Школу по обучению судей и государственных обвинителей, на которую возложить как вопросы переподготовки судей и государственных обвинителей, так и начальной (базовой) подготовки кандидатов на эти должности;

14. Учитывая многочисленные сложности, возникающие у следователей и прокуроров в ходе уголовного преследования по вопросам применения норм материального и процессуального права, целесообразно создать в составе Управления правового обеспечения Генеральной проку­ратуры Азербайджанской Республики научно-кон­суль­­­татив­ную служ­­­­бу, специалисты которой на основе запросов прокуроров и следователей будут давать им советы рекомендательного характера по правильному применению тех или иных норм различных отраслей законодательства, консуль­тировать их по конкретным правовым вопросам.





Перечисленные выше предложения и рекомендации в своей совокупности могут служить доктринальной моделью концепции реформирования органов прокуратуры Азербайджанской Республики в свете рекомендаций СЕ и стать фундаментом для адаптации правовых основ их деятельности к европейской модели организации и деятельности прокуратуры.

Полученные результаты могут также служить основой для дальнейших научных исследований проблем реформирования правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры страны.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, пред­­ложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации:

- изложены в опубликованных автором более тридцати научных трудах, в том числе в четырех монографиях и учебных пособиях. Из числа указанных работ 15 статей опубликованы в ведущих научных изданиях, рекомендованных ВАК Ми­нистерства образования и науки Российской Федерации;

- доложены на двух республиканских и семи международных научно-пра­к­­­ти­ческих конференциях, заседаниях совместной рабочей группы и эксперт­ной комиссии Азербайджан - Совет Европы по проблемам укрепления судеб­ной власти;

- внедрены в учебный процесс юридического факультета Бакинского государственного университета, Учебного центра Генеральной прокуратуры и Академии полиции МВД Азер­байджанской Республики.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения, приложений и списка использованной литературы.

Содержание диссертационной работы

Во введении обосновывается актуальность темы, степень научной разработанности проблемы, определяются объект и предмет исследования, формулируются цели и задачи исследования, его теоретическая, нормативно-правовая и методологическая основа, раскрывается научная новизна и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации и внедрении полученных результатов.

Глава 1. «Рекомендации Совета Европы в сфере организации и деятельности органов прокуратуры» посвящена уяснению сущности международных стандартов, которые рассматриваются автором как правовые положения-принципы, воплотившие в себе наиболее передовые правовые концепции, определяющие статус  прокуратуры в демократическом обществе.

В первом параграфе осуществлен краткий экскурс в историю становления Совета Европы, дана развернутая характеристика основных направлений его деятельности, показаны место и роль СЕ в мировом сооб­ществе, проанализирован процесс выработки и принятия им тех или иных решений (конвенций, рекомендаций и т.д.), направленных на формирование демократического общества в государствах - членах этой международной организации.

Второй параграф первой главы посвящен рассмотрению вопросов, связанных с пониманием сущности директивных документов СЕ о роли прокуратуры в демократическом обществе, и проведена их классификация, исходя из характера регулируемых отношений. Проведенный анализ показал, что сегодня в государствах европейского содружества нет единой модели организации и деятельности прокуратуры. В силу этого в одних государствах - членах Совета Европы прокуратура является органом, занимающимся исключительно уголовным преследованием (Италия, Кипр), в других  она осуществляет также широкий круг иных функций. К примеру, в Андорре, Венгрии, Португалии, Испании, Словении, России, Франции прокуратура является не только органом уголовного преследования, но и органом, осуществляющим охрану прав граждан, защиту законности за рамками уголовного судопроизводства.

Существенные особенности имеются и в организационно-правовых аспектах деятельности органов прокуратуры государств европейского содружества. В одних этот институт является органом исполнительной власти, в других - судебной, в третьих прокуратура выступает как своего рода четвертая власть. Учитывая это, в последние годы СЕ предпринимает активные шаги по разработке для государств - членов СЕ унифицированных базовых принципов деятельности органов прокуратуры.

По мнению экспертов СЕ, в современном правовом демократическом государстве прокуратура должна выступать как институт, призванный осуществлять от имени общества и в общественных интересах контроль за соблю­дением прав человека и применением уголовного законодательства, но исключительно через призму уголовного судопроизводства (преследования). Так, в марте 1998 г. экспертами ПАСЕ была разработана для государств - членов СЕ Рекомендация «О роли прокуратуры в системе правосудия по уголовным делам», в которой предпринята попытка сформулировать основные контуры концепции деятельности прокуратуры в демократическом обществе. В частности, в этом документе указано, что прокуратура должна: 1) возбуждать уголовное преследование; 2) принимать решение о привлечении к уголовной ответственности; 3) располагать полномочиями передавать  уголовное дело в суд либо прекращать уголовное преследование; 4) обеспечивать баланс между результативностью расследования и требованиями о соблюдении прав и свобод личности; 5) контролировать производство расследования уголовных дел, осуществляемого  полицией и другими органами; 6) осуществлять контроль за выполнением решений (постановлений) суда, каким бы ни был характер вынесенного приговора (ст. 1-8 проекта).

Эти рекомендации экспертов СЕ нашли свое отражение в последующих документах, принятых Парламентской Ассамблеей и Комитетом Министров СЕ. В них многие положения, закрепленные в проекте Рекомендации Комитета экспертов ПАСЕ, признаны в качестве руководства для осуществления текущей деятельности и будущих реформ органов прокуратуры в государствах - чле­нах СЕ. Более того, именно эти рекомендации послужили основой для принятия СЕ в 2000 г. всеобъемлющего документа о роли и месте прокуратуры в современном обществе. Речь идет о Рекомендации Rеc (2000) 19 «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия», принятой Комитетом Министров Совета Европы 6 октября 2000 г., которая в настоящее время является основным рамочным документом, отражающим базовые принципы организации и деятельности органов прокуратуры государств - членов СЕ. Об этом свидетельствует и решение ПАСЕ, изложенное в ее Рекомендации 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона», принятой 27 мая 2003 г., в пункте 3 которой подчеркивается, что «Ассамблея принимает к сведению Рекомендацию Комитета Министров Rес (2000) 19 «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия» и считает, что этот документ представляет собой подробное руководство по вопросам осуществления текущей деятельности и будущих реформ органов прокуратуры для всех без исключения государств - членов Совета Европы. …Ассамблея рекомендует, чтобы государства-члены добивались все­мерного и незамедлительного воплощения в жизнь этого документа».

Иными словами, этим самым ПАСЕ придала Рекомендации Комитета Министров Rеc (2000) 19 «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия» статус рамочного акта, которым должны руководствоваться все государства - члены СЕ при реформе правовых основ деятельности органов прокуратуры своих стран.

Учитывая столь высокий правовой статус, в диссертации она подвергнута подробному анализу. Анализ показал, что Рекомендация Комитета Министров практически представляет собой свод рекомендуемых СЕ правил организации и деятельности прокуратуры, которые определяют приоритет­ные задачи органов прокуратуры и основные направления ее деятельности, устанавливает место органов прокуратуры в системе властей, принципы взаимоотношений про­куратуры с судом и полицией, законодательной и исполнительной властью и т.д.

Развивая выводы и положения, содержащиеся в этой Рекомендации Комитета Министров, ПАСЕ в Рекомендации 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона», принятой 27 мая 2003 г. (п. 1), отмечает, что она «признает и высоко оценивает существенную роль органов прокуратуры в деле повсеместного обеспечения безопасности и свободы об­щес­т­ва европейских стран путем охраны верховенства закона, защиты граждан от уголовных посягательств на их права и свободы, обеспечения соблюдения прав и свобод лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении уголовных прес­туп­ле­ний, и путем осуществления надзора за надлежащим функционированием органов, отвечающих за расследование правонарушений и преследова­ние правонарушителей».

Из содержания данного пункта Рекомендации усматривается, что ПАСЕ не только не исключает в деятельности органов прокуратуры государств - членов СЕ надзорных функций за органами предварительного расследования, а напротив, считает, что такой надзор является определяющим моментом их деятельности.

Второй важный вывод, вытекающий из анализируемой части Рекомендации, заключается в том, что ПАСЕ рассматривает органы прокуратуры не только как орган уголовного преследования, но и как институт государства, призванный обеспечивать безопасность и свободу общества путем охраны верховенства закона, защищать граждан от уголовных посягательств на их права и свободы, обеспечивать соблюдение прав и свобод подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.

Наряду с этим из Рекомендации Комитета Министров Rес (2000) 19 и Рекомендации ПАСЕ 1604 (2003) 1 следует, что все эти три функции органы прокуратуры государств - членов СЕ должны реализовывать исключительно в рамках уголовного судопроизводства. Причем этот важный тезис в первом документе вытекает из общего контекста, а во втором ставится более категорично. Так, по поводу функций органов прокуратуры, которые не относятся к сфере уголовного судопроизводства, в пункте 7 «с» Рекомендации записано, что «...полномочия и функции прокуроров должны ограничиваться сферой пресле­дования лиц, виновных в совершении уголовных правонарушений, и решения общих задач по защите интересов государства через систему отправления уголовного правосудия, а для выполнения каких-либо иных функций должны быть учреждены отдельные, надлежащим образом размещенные и эффективные органы».

Третий вывод, усматривающийся из содержания Рекомендации, заключается в том, что ПАСЕ рекомендует всем государствам - чле­нам СЕ исключить из деятельности органов прокуратуры своих стран несвойственные для этого института государства функции. Так, в пункте 6 Рекомендации говорится: «Ассамблея находит, что следующие особенности, присущие национальной практике различных государств, вызывают озабоченность на предмет их соответствия основным принципам: …осуществление органами прокуратуры разнообразных функций, которые не относятся к сфере уголовного судопроизводства».

Вытекающий из содержания Рекомендации 1604 (2003) 1 четвертый важный вывод говорит о том, что, по мнению ПАСЕ, «в интересах правосудия в области эффективного и действенного рассмотрения дел, рав­но как и в интересах подзащитного и потерпевшего, целесообразно применение такой системы, при которой допускается элемент усмотрения при возбуждении уголовного преследования. В этой связи Ассамблея, с одобрением ссылаясь на Рекомендацию Комитета Министров R (87) 18 относительно упрощения уголовного правосудия, исходит из того, что принцип «дискреционного преследования» следует принять повсеместно» (пункт 7 iv).

Третий параграф первой главы посвящен сравнительному анализу опыта государств - членов СЕ по организации и законодательному урегулированию деятельности органов прокуратуры в государствах европейского содружества.

Проведенный автором сравнительный анализ конституций государств - чле­нов СЕ показал, что в каждой из них институт прокуратуры имеет свои специфические особенности и предмет регулирования. Так, исследования показывают, что только в конституциях 28 таких государств (их всего 47) говорится о прокуратуре как об институте государства. При этом в конституциях 7 из них лишь упоминается о прокуратуре (к примеру, в конституциях России, Румынии, Словакии хотя и говорится о прокуратуре, как о конституционном институте государства, вместе с тем в них нет указаний на функции этого органа).

Исходя из этого в работе подвергнуты сравнительному анализу конституционно-правовые основы 21 государства - члена СЕ, содержащие специальные нормы, провозглашающие данный институт и определяющие основные направления его деятельности.

Прежде всего необходимо отметить, что во всех государствах европейского содружества органы прокуратуры осуществляют уголовное преследование (в т.ч. поддержание государственного обвинения в суде) либо возглавляют его или же одновременно выполняют обе эти функции и это является единственной функцией, свойственной всем органам прокуратуры государств - членов СЕ. Вторая характерная черта заключается в том, что во всех этих странах прокуратура рассматривается как один из правоохранительных органов, призванных поддерживать правопорядок, осуществлять защиту интересов личности, общества и государства через систему уголовного судопроизводства.

По всем же остальным вопросам органы прокуратуры этих государств качественно отличаются друг от друга как по кругу задач, стоящих перед ними, так и по месту в системе ветвей власти.

Учитывая это, все органы прокуратуры государств - членов СЕ в зависимости от выполняемых ими функций можно условно разбить на две группы.

В первую группу мы включаем страны, в которых органы прокуратуры призваны осуществлять уголовное преследование и надзорные (контрольные) функции, связанные с  проведением уголов­ного преследования. К этим странам относятся Албания, Андорра, Болгария, Германия, Греция, Голландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Македония, Молдова, Португалия, Румыния, Швеция, Эстония.

Ко второй группе автор относит государства, в которых органы прокуратуры осуществляют, помимо уголовного преследования, и широкий перечень иных фун­­к­ций, выходящих за рам­ки уголовного преследования. Речь, в частности, идет о таких функциях, как: а) участие прокурора в гражданском судопроизводстве в защиту государственных, общественных или частных интересов (например, в Азербайджане, Армении, России); б) надзор за исполнением законов вне рамок уголовного преследования (в Армении, Беларуси, Бельгии, Венгрии, Молдове, Румынии, России, во Франции); в) надзор за оперативно-розыскной деятельностью (например, в Азербайджане, Беларуси, России, Украине); г) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (например, в  Грузии, России и Украине); д) осуществление общего надзора (в Беларуси, России, Румынии, Украине).

Как видно, широкий круг функций, ничего общего не имеющих с уголовным преследованием, характерен не только для органов прокуратур стран Восточной Европы, в том числе ранее входящих в состав Союза ССР, но и некоторых стран Западной Европы.

К примеру, прокуратура Франции, помимо уголовного преследования, осуществляет трактовку законодательства, наблюдение за регулярностью выборов членов коммерческих судов, а также надзор за соответствием их деятельности закону, за исполнением законов в коммерческих структурах, за работой контор и офисов Министерства юстиции Франции, за соответствием уставов общественных организаций (например, профессиональных союзов) закону и дееспособностью их руководителей, проверку досье лиц, назначаемых на судейские должности с целью решения вопроса - обладают ли они необходимыми качествами для такого назначения,  а также законности помещения в психиатрическую больницу душевнобольных лиц, особенно, когда это помещение было принудительным и официальным и т.д. А в Бельгии наряду с уголовным преследованием она надзирает за выполнением различных обязанностей, относящихся к организации судопроизводства в целом, за складами боеприпасов и взрывчатых веществ, осуществляет наблюдение за судебной властью и выполнением судебных функций, за соблюдением законов в отношении несовершеннолетних, душевнобольных и в сфере охраны окружающей среды, контроль за нотариусами, а также прочими служащими юридических и других различных органов,  а также функции надзора в области административного, гражданского и торгового права и судопроизводства и т.д.

Несмотря на тот очевидный факт, что ряд государств Западной и Центральной Европы не соблюдают выработанные Советом Европы принципы относительно органи­зации и деятель­ности органов прокуратуры, ни в одном документе этой международной организации эти государства не подвергаются той критике, которая адресуется России, Украине и некоторым другим государствам Восточной Европы, недавно ставшим ее членами.

Автор полагает, что никакие ссылки на устоявшиеся демократические институты в странах Западной Европы, уровень развития в них демократических институтов и т.д. не могут служить основанием для оправдания двойных стандартов, существующих в подходах экспертов СЕ к функциям и полномочиям органов прокуратуры тех или иных государств - членов СЕ. В противном случае нарушаются базовые принципы совместной деятельности государств европейского содружества, закрепленные в Уставе Совета Европы, сог­лас­но которому «целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием» (ст. 1) и «каждый член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права» (ст. 3).

В ходе исследования выявлены существенные отличия и по вопросам места органов прокуратуры государств - членов СЕ в системе разделения властей. Установлено, что ни в одной из этих стран прокуратура не входит в состав законодательной власти. Она представлена либо в составе правительства (прокуратура входит в систему исполнительной власти и подотчетна ее главе - президенту, премьер-мини­с­тру, канцлеру и т.д.), либо в системе судебной власти (прокуратура является частью судебной системы), либо функционирует как самостоятельный орган, но с подотчетностью исполнительной и законодатель­ной власти (институт прокуратуры в Конституции выделен в отдельную главу). Иными словами, в государствах - членах СЕ существуют три варианта месторасположения прокуратуры в системе конституционной власти. Однако, не взирая на место прокуратуры в системе государственной власти, во всех государствах - членах СЕ национальные законы, регламентирующие деятельность прокуратуры, провозглашают ее функциональ­ную автономию от законодательной, исполнительной и судебной власти.

В этом же параграфе подвергнуты анализу изменения и дополнения, внесенные в 2007 г. в УПК и Закон «О прокуратуре Российской Федерации», которые кардинально изменили концепцию участия прокурора в уголовном преследовании. Установлено, что законодательные новеллы 2007 г. в значительной степени сузили процессуальные полномочия прокурора на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного следствия, а подавляющее большинство его надзорных функций на предварительном следствии переданы руководителю следственного органа.

Другой характерной чертой реформированного УПК РФ является то, что в нем прокурорский надзор за дознанием сохранен практически в полной мере. Но такой половинчатый прокурорский надзор за уголовным преследованием вступает в противоречие с Рекомендацией Комитета Министров Совета Европы Rеc (2000) 19 «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия», в которой Совет Европы вопрос осуществления прокурором своих правозащитных функций Совет Европы не ставит в зависимость от формы предварительного расследования. И это правильно, так как права и свободы граждан, вовлеченных в орбиту уголовного процесса, одинаково ценны, в силу чего их охрана должна быть в равной мере защищена как в ходе дознания, так и в процессе предварительного следствия.

Этот вывод основывается на ст. 7 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой все люди равны перед законом. Если вникнуть в сущностную характеристику этого международно-право­вого прин­ципа, то становится очевидным, что применительно к уголовному процессу он означает не только равную меру ответственности граждан за содеянное, но и равную меру защиты их прав в ходе уголовного судопроизводства. Иначе говоря, эта фундаментальная формула права означает, что независимо от тяжести совершенного преступления, формы осуществления предварительного расследования потерпевший, подозреваемый, обвиняемый и т.д. должны обладать правом равного доступа к институтам государства, осуществляющим надзор за соблюдением прав человека в уголовном судопроизводстве. Другой подход к рассматриваемому принципу может создать на практике ситуацию, когда на стадии дознания правовая защищенность, к примеру, обвиняемого будет обеспечиваться государством куда более решительно, чем тех, чье совершенное преступление расследуется в форме предварительного следствия.

Недостаток избирательной модели прокурорского надзора за пред­вари­тель­ным расследованием, привнесенный в УПК РФ июньской реформой 2007 г., видится и в том, что она противоречит логике, так как здравый смысл подсказывает, что внешний контроль за предварительным следствием по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях должен быть, если и не более строгим, то, по крайней мере, не меньшим по сравнению за расследованием преступлений небольшой тяжести.

Завершающий четвертый параграф первой главы посвящен научному осмыслению широкого комплекса вопросов, связанных с разработкой концепции реформирования организации и деятельности органов прокуратуры страны в свете рекомендаций СЕ в рассматриваемой сфере. В нем дан развернутый перечень исследовательских задач, определены методы, приемы и средства научного мышления, посредством применения которых в последующих главах диссертации предпринята попытка разработать основные контуры концепции реформирования органов прокуратуры страны.

Глава 2. «Правовые основы деятельности органов прокуратуры Азербайджанской Республики и проблемы их адаптации к рекомендациям Совета Европы» состоит из четырех параграфов, в рамках которых подробно проанализированы соответствующие разделы Конституции, УПК, Закон «О прокуратуре», а также некоторые акты высшей исполнительной власти Азербайджанской Республики.

Но прежде чем рассмотреть комплекс вопросов, связанных с проблемами реформирования правовых основ деятельности прокуратуры в свете рекомендаций СЕ, в первом параграфе второй главы дана краткая характеристика организационно-право­вой структуры и основных направлений деятельности прокуратуры страны, которые претерпели существенные изменения в связи с принятием нового Закона «О прокуратуре». Наличие такой предварительной характеристики позволяет сопоставить и предметно судить о социально-правовой обусловленности тех или иных предложений и рекомендаций, которые сформулированы в последующих разделах работы.

Второй параграф второй главы посвящен анализу соответствующих норм Конституции, как правовой основы деятельности органов прокуратуры страны, и проблемам ее дальнейшего совершенствования в свете рекомендаций СЕ. В диссертации отмечается, что в отличие от Конституции 1978 г., согласно которой прокуратура республики не входила в структуру какой-либо ветви власти и была наделена чрезвычайно широкими полномочиями, в новой Конституции страны нормы, посвященные прокуратуре, помещены в главу о судебной власти, а предмет ее регулирования существенно ограничен.

Прошедшие годы после принятия Конституции АР выявили в ней некоторые противоречия по вопросам регламентации деятель­ности органов прокуратуры, значительная часть которых возникла после вступления Азербайджана в СЕ и стала очевидной в связи с принятием Комитетом Министров и ПАСЕ рекомендаций в рассматриваемой сфере. Поэтому дальнейшее совершенствование Конституции страны необходимо воспринимать как естественное правовое явление. В свете сказанного было бы целесообразно в процессе конституционной реформы уточнить редакцию ст. 133 Конституции, дефиниция которой содержит ряд принципиальных и редакционных противоречий, а некоторые ее положения не согласуются с рекомендациями СЕ по вопросам организации и деятельности органов прокуратуры. В частности, речь идет об уточнении места органов прокуратуры в системе разделения властей.

Как упоминалось, в Конституции АР базовая норма (ст. 133), регламентирующая деятельность органов прокуратуры, помещена в главе VII «Судебная власть», что дало основание отдельным авторам для утверждения, что органы прокуратуры страны входят в систему судебной власти. К сожалению, в последующем эта точка зрения нашла свое отражение и в Законе от 7 декабря 1999 г. «О прокуратуре», в ст. 2 которого указано, что «Прокуратура Азербайджанской Республики – это единый цен­трали­зованный орган, который, входя в систему судебной власти…».

Вместе с тем в ч. 1 ст. 125 Конституции четко и однозначно сказано, что «судебную власть в Азербайджанской Республике осуществляют посредством правосудия только суды», а о прокуратуре говорится лишь как об одной из сторон в уголовном судопроизводстве, причем наряду с защитой.

Учитывая вышеизложенное, полагаем, что субъектом судебной власти является только суд, а конституционное положение о том, что правосудие на территории Азербайджанской Республики осуществляется только судом, означает, что в республике нет и не может быть другого органа, который бы отправлял правосудие по гражданским, уголовным и иным делам.

Взаимоотношения прокуратуры с судебной властью носят исклю­­чи­тель­но процессуальный характер, подробно урегулированы в уго­ловном и гражданском процессуальном законодательстве, а также в Законе АР «О прокуратуре». В силу этого взаимоотношения между рассматриваемыми органами не имеют ничего общего с общепринятыми организационно-право­выми, дис­циплинарными и иными формами подчинения нижестоящего органа вышестоящему в рамках функционирования единой системы. Более того, в Азербайджане судебная власть не при­нимает никакого участия в вопросах назначения на должность и освобождения от должности прокуроров, их поощрения и взыскания, продвижения по службе и т.д. К примеру, в соответствии со ст. 133 Конституции страны назначение на должность и освобождение от должности прокурорских работников - прерогатива либо главы государства (например, заместители Генерального прокурора), либо Генерального прокурора, который, в свою очередь, назначается на должность и освобождается от должности Президентом по согласованию с Милли Меджлисом.

Сказанное можно повторить и относительно принятия и увольнения, продвижения по службе сотрудников органов прокуратуры, их поощрения и наложения на них взыскания, которые также являются исключительным правом Генерального прокурора. Поэтому в рассматриваемом вопросе надо исходить не только из структуры Конституции, но, прежде всего, из ее духа и правовой логики. Существует лишь судебный контроль за законностью и обоснованностью решений и действий прокуроров. Но этот контроль не носит административно-рас­по­ря­дительный характер, а является одним из правовых механизмов реализации принципа состязательности в уголовном процессе.

Исходя из вышеизложенного, было бы целесообразно часть первую ст. 133 Конституции страны разбить на две части, где в первой указать надзорные, а во второй – процессуальные функции в процессе уголовного преследования, а саму норму изложить в следующей примерной редакции:

Ст. 133. Прокуратура Азербайджанской Республики

I. Прокуратура Азербайджанской Республики в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет надзор за:

1) соблюдением прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве;

2) законностью деятельности органов дознания, предварительного следствия и органов, осуществляющих оперативно-розыскную работу;

3) исполнением решений судов по уголовным делам.

II. Прокуратура Азербайджанской Республики в установленном законом порядке осуществляет уголовное преследование, в процессе которого:

1) возбуждает уголовное дело и проводит предварительное расследование;

2) поддерживает в суде государственное обвинение;

3) возбуждает в суде иск.

В предложенной редакции нормы Конституции АР автор функции прокуратуры делит на надзорные и процессуальные, так как считает, что последние (процессуальные) не всегда являются юридической формой (средством) реализации первой (то есть надзорных). Речь, в частности, идет о том, что надзорные функции прокурора реализуются, во-первых, не только в уголовном процессе, но и за его рамками (например, в процессе исполнения решения суда); а во-вторых, надзорные функции прокурора реализуются только на досудебной стадии производства по уголовному делу. В то же время реализация прокурором своих процессуальных функций возможна как на стадии предварительного расследования (например, возбуждение уголовного дела, утверждение по нему обвинительного акта и т.д.), так и на стадии судебного производства по уголовному делу (например, поддержание государственного обвинения, принесение протеста на приговор). Этот далеко неполный перечень отличительных признаков показывает, что надзорные функции прокурора по своему содержанию: а) более масштабны и охватывают более широкий перечень задач, чем процессуальные функции; б) реализуются как через процессуальные решения и действия, так и посредством актов прокурорского реагирования (например, предупреждение, представление и т.д.), то есть властно-распорядительными методами.

В доктринальном проекте конституционной нормы не предусмотрена такая функция прокуратуры, как надзор за исполнением законов. Это обусловлено с выводами СЕ о несовместимости надзора за исполнением законов с функциями прокуратуры.

Вместе с тем автор полагает, что без наличия государственного органа, обладающего полномочиями осуществлять надзор за соответствием закону решений должностных лиц, в том числе принимаемых нормативных актов, сложно будет обеспечить в стране конституционную законность.

В настоящее время в Азербайджане такой орган отсутствует. Поэтому в диссертации обосновывается вывод о целесообразности наделения Министерства юстиции полномочиями по надзору за исполнением законов и правом обращения в суд с иском о признании нормативных актов исполнительной власти противоречащими Конституции и иным законам.

В рамках третьего параграфа второй главы осуществлен системный анализ Закона АР «О прокуратуре» и рассмотрены проблемы его совершенствования в свете рекомендаций СЕ.

Анализ содержания данного Закона показывает, что он по сравнению с предыдущим более совершенен. Вместе с тем, как показало проведенное исследование, он не свободен от отдельных недостатков как концептуального, так и редакционного характера, некоторые из которых к тому же вступают в противоречие с Конституцией АР и рекомендациями СЕ в сфере организации и деятельности органов прокуратуры. В частности, рассматривая вопросы совершенствования Закона «О прокуратуре», в диссертации особое внимание уделено прокурорскому надзору за исполнением решений суда.

Принимая в декабре 1999 г. новый нормативный правовой акт о прокуратуре, Милли Меджлис фактически исключил это направление деятельности органов прокуратуры, включив его под обтекаемую формулировку «при­нимает участие в достижении цели назначенных судами наказаний». В результате этого с 2000 г. в Азербайджане фактически не осуществляется прокурорский надзор за деятельностью пенитенциарных учреждений по вопросам соблюдения прав и законных интересов осужденных. Поэтому в последние семь лет деятельность администрации пенитенциарных учреждении контролируется непосредственно Минис­терством юсти­ции, в подчинении которого находятся эти учреждения.

Такое положение дел по осуществлению надзора за исполнением приговора суда и соблюдению прав осужденных не отвечает требованиям СЕ, в рекомендациях которого неоднократно указывалось на обязанности органов прокуратуры контролировать осуществление решений судебных органов. Так, в п. 3 Рекомендации Комитета Министров Реc (2000) 19 «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» отмечается, что одной из функций органов прокуратуры является осуществление контроля за выполнением решений суда.

В этой связи автор полагает, что в процессе реформы органов прокуратуры в свете рекомендаций СЕ необходимо восстановить в полном объеме прокурорский надзор за деятельностью пенитенциарных учреждений.

В диссертации рассмотрены и иные недостатки Закона АР «О прокуратуре», совокупность которых позволила автору прийти к выводу о том, что необходимо выработать новую редакцию данного Закона, в процессе которого адаптировать его содержание к требованиям Конституции и рекомендациям СЕ в рассматриваемой сфере.

Завершающий параграф второй главы диссертации посвящен проблемам совершенствования иных актов, регулирующих деятельность органов прокуратуры страны.

В Законе «О прокуратуре» дан закрытый перечень нормативных правовых актов, которые составляют юридическую базу деятельности органов прокуратуры. Так, в ст. 3 анализируемого Закона указано, что «законодательство о прокуратуре Азербайджанской Республики состоит из Конституции Азербайджан­ской Республики, настоящего Закона, других законов и международных договоров, участницей которых является Азербайджанская Республика». Однако, как показало исследование, в реальной действительности деятельность органов прокуратуры регламентируется не только Конституцией и другими законами, но и подзаконными актами органов исполнительной власти. Причем, как это вытекает из содержания указанных подзаконных и ведомственных актов, в них регулируются не только организационно-финан­совые аспекты деятель­ности органов прокуратуры, которые необходимо расценивать как практические шаги исполнительной власти, направленные на создание условий для успешной реализации Закона «О прокуратуре», но и нередко вопросы, касающиеся их уголовно-про­цессуаль­ной деятельности. Поэтому в диссертации обосновывается вывод о необходимости внесения соответствующих поправок в эти акты.

Глава 3. «Проблемы совершенствования процессуальной деятельности прокурора на стадии предварительного расследования» состоит из трех параграфов, в рамках которых подвергнуты комплексному исследованию проблемы оптимизации функций и полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса.

Так, параграф 3.1. посвящен анализу нормы УПК, в которой раскрывается понятие «прокурор». Проведенное исследование показало, что в новом УПК АР законодатель не полностью раскрыл сущностное содержание данного понятия, а ограничился лишь констатацией того, что «прокурор - лицо, осуществляющее в пределах своих полномочий и предусмотренном УПК порядке процессуальное руководство расследованием по уголовным делам или поддерживающее в суде публичное либо публично-частное обвинение в качестве государственного обвинителя» (ст. 7.0.23. УПК АР). Иными словами, в законодательном определении понятия «прокуро­р» в уголовном судопроизводстве речь идет лишь о двух должностных лицах органов прокуратуры: 1) о прокуроре, осуществляющем процессуальное руководство предварительным расследованием по уголовному делу; 2) о прокуроре, осуществляющем в суде функ­ции государственного обвинителя.

Однако их выполнением не исчерпывается весь перечень функций прокурора в уголовном процессе, а процессуальные функции и полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве реализуются не только этими двумя должностными лицами органов прокуратуры. В нем, как это вытекает из норм УПК АР, принимают участие многие должностные лица органов прокуратуры страны в качестве стороны обвинения, которые, помимо процессуального руководства предварительным расследованием и поддержанием в суде государственного обвинения, выполняют и другие процессуальные функции как на стадии предварительного расследования, так и на различных стадиях судебного разбирательства уго­ловных дел. Речь, в частности, идет о Генеральном прокуроре страны, его первом заместителе и заместителях, в том числе Военном прокуроре республики, прокурорах Нахчыванской Автономной Республики и города Баку, которые в УПК также наделены различными процессуальными полномочиями.

Причем законодатель наделил перечисленных выше должностных лиц органов прокуратуры страны исключительно или же главным обра­зом такими процессуальными полномочиями, которыми не обладают ни про­курор, осуществляющий процессуальное руководство предварительным рас­сле­дованием, ни прокурор, выполняющий в суде функции государственного обвинителя. Например, только Генеральный прокурор и его заместители, в том числе Военный прокурор республики (он же заместитель Генерального прокурора), прокуроры Нахчыванской Автономной Республики и города Баку вправе на стадии предварительного расследования отменять процессуальное решение прокуроров городов и районов, а также приравненных к ним прокуроров, отстранять прокурора от процессуального руководства предварительным расследованием, продлевать сроки предварительного расследования и т.д.

Помимо этого, прокурор, осуществляющий процессуальное руководство предварительным расследованием, не вправе принимать на этой стадии ряд предусмотренных в УПК АР процессуальных решений, от которых порой зависит дальнейшая судьба уголовного дела. Так, в ходе предварительного расследования правом возбуждения ходатайства перед соответствующим органом (к примеру, перед Мил­ли Мед­жлисом) о даче согласия на лишение неприкосновенности (иммунитета) того или иного лица (например, депутата) с целью привлечения его в качестве обвиняемого по конкретному уголовному делу наделен в соответствии со статьями 53 и 84 этого кодекса только Генеральный прокурор Азербайджанской Республики.

Перечисленный краткий перечень процессуальных полномочий, которыми наделены другие должностные лица органов прокуратуры, показывает, что, помимо указанного в ст. 7.0.23. УПК АР прокурора, осуществляющего процессуальное руководство предварительным расследованием и поддерживающего в суде госу­дар­ствен­ное обвинение, участником уголовного процесса является также и ряд других должностных лиц органов прокуратуры.

С учетом изложенного в диссертации обосновывается вывод о необходимости внесения соответствующих изменений в УПК АР, устанавливающие перечень должностных лиц органов прокуратуры, подпадающих под понятие «прокурор».

В рамках параграфа 3.2. проанализированы нормы нового УПК страны, в котором функции прокурора в уголовном судопроизводстве подвергнуты принципиальному пересмотру, в результате чего одни из них сужены, другие, напротив, существенно расширены, показаны другие новеллы нового уголовно-процессуаль­ного законодательства страны.

Наряду с общей положительной оценкой УПК АР 1999 г. в диссертации отмечается, что он не свободен от отдельных коллизий и пробелов, а также спорных положений. Так, среди концептуальных недостатков следует особо выделить ст. 84 УПК АР, в которой, как было отмечено выше, в перечне направлений деятельности органов про­куратуры указано, что прокурор осуществляет процессуальное руководство предварительным следствием (ст. 84.2.2. УПК АР).

Автор полагает, что эта функция выходит за пределы полномочий, предоставленных органам прокуратуры Конституцией Азербайджанской Республики.

Во-пер­вых, ст. 133 Конституции АР ни прямо, ни косвенно не наделяет прокуратуру функцией процессуального руководства пред­варительным следствием. Эта функция была возложена на органы прокуратуры при принятии УПК АР  1999 г. Однако невзирая на это она не была учтена в Конституции АР в процессе внесения в нее изменений и дополнений в августе 2002 г.

Во-вторых, возложение на прокурора функции процессуального руководства предварительным расследованием по уголовному делу ведет к не­оправ­данному сужению процессуального статуса следователя, как ключевого участника уголовного преследования.

В-третьих, наделение прокурора функцией процессуального руководства пред­­­варительным расследованием вступает в противоречие с прин­ципом сдер­жек и противовесов в уголовном судопроизводстве, ведет к смешиванию функций участников уголовного процесса, вторжению одного в деятельность другого.

В-четвертых, возлагая на прокурора функции процессуального руководства предварительным расследованием, законодатель тем самым вынуждает прокурора вмешиваться в процессуальную деятельность начальников следственных подразделений  министерств и комитетов, уполномоченных самостоятельно осуществлять уголовное преследование, подменять их, брать на себя все очевидные и скрытые огрехи предварительного расследования, проводимого  этими органами. Между тем в ст. 85.6. УПК АР указано, что начальник следственного отдела (отделения, управления), пользуясь всеми полно­мочиями следователя и соблюдая требования УПК, поручает следователю проведение предварительного следствия или отдельных процессуальных дей­ствий по уголовному делу, осуществляет контроль за своевременным принятием им соответствующих мер для раскрытия, расследования и пресечения преступлений, принимает необходимые организационные меры для всестороннего, полного и объективного проведения предварительного следствия по уголовному делу.

Приведенный выше неполный перечень процессуальных функций и полномочий началь­ника следственного отдела со всей убедительностью показывает, что главной функцией начальника следственного подразделения является осуществление процессуального руководства предварительным след­ствием.

В этой связи возникает вопрос: есть ли необходимость устанавливать процессуальное руководство над деятельностью следователя и со стороны прокурора?

Полагаем, что ответ очевиден - это ведет к неоправ­данному ограничению процессуальной самостоятельности следователя, что фактически превращает его в клерка, лишенного возможности проявить творческий подход к расследованию того или иного преступления, самостоятельно определять тактику и стратегию предварительного следствия и т.д.

Наконец, в-пятых, наделение прокурора функциями процессуального руководства предварительным расследованием вступает в противоречие с пунктами 21 и 22 Рекомендации Комитета Министров Реc (2000) 19 «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», а также пунктами 6 «v» и 7 «i» Рекомендации  ПАСЕ 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона», в которых  указано, что «органы прокуратуры в уголовном судопроизводстве обязаны осуществлять надзор за законностью в уго­ловном судопроизводстве… надлежащим функционированием органов, отвечающих за расследование правонарушений и преследование правонарушителей». Более того, как это указано в комментариях к пункту 25 Рекомендации Комитета Министров Реc (2000) 19, невзирая на тот факт, что прокуратура занимается обви­нением, не следует забывать, что она прежде всего охраняет закон.

Исходя из вышеизложенного в диссертации обосновывается вывод о необходимости исключения из УПК и Закона АР «О прокуратуре» нормы, возлагающей на прокурора функции процессуального руководства предварительным расследованием по уголовному делу.

Параграф 3.3. посвящен анализу полномочий прокурора в ходе предварительного расследования, которых, как показывает практика, крайне недостаточно, в силу чего они нуждаются в дополнениях.

Установлено, что в числе идей, определяющих концепцию деятельности органов прокуратуры на современном этапе, СЕ выделяет три приоритетных направления, где, по мнению этой международной организации, должна быть сосредоточена деятельность органов прокуратуры. Это - осуществление уголовного преследования, обеспечение прав человека и верховенства закона в уголовном судопроизводстве.

С целью оптимизации правового механизма реализации прокуратурой этих функций, СЕ выступает за существенное расширение процессуальных полномочий прокурора, которые отражены в соответствующих документах Комитета Министров и ПАСЕ этой международной организации. Так, в Рекомендации Rеc (2000) 19 Комитета Министров отмечается, что органы прокуратуры в ходе уголовного преследования должны обладать правом «решать нужно ли начинать или продолжать судебный процесс (п. 2), а также принимать меры, альтернативные судебному преследованию (п. 3)».

Развивая эту идею,  в 2003 г. ПАСЕ в своей Рекомендации 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона» пред­ложила правительствам государств-членов в интересах правосудия в области эффективного и действенного рассмотрения дел, равно как и в интересах обвиняемого и потерпевшего, применение такой системы, при которой допускается элемент усмотрения прокурора при возбуждении уголовного преследования. В частности, Ассамблея, с одобрением ссылаясь на Рекомендацию Комитета Министров № R (87) 18 относительно упрощения уголовного правосудия, исходит из того, что принцип «дискреционного преследования» следует принять повсеместно (п. 7 «i-v»).

Надо отметить, что аналогичные рекомендации содержатся и в «Руководящих принципах, касающихся роли лиц, осуществляющих судебное преследование», принятых Восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. На необходимость активного применения в уголовном судопроизводстве института дискреционных полномочий указывается и в других международных актах по вопросам организации и отправления уголовного судопроизводства.

На наш взгляд, социально-правовая необходимость этих рекомендаций ООН и СЕ обусловлена тем глубоким кризисом, которым на всех континентах охвачен институт наказания, как главное средство в борьбе с преступностью.

Другой, не менее серьезной причиной выдвижения международными организациями настоятельных рекомендаций по расширению сферы применения дискреционного права в уголовном судопроизводстве, является переполненность пенитенциарных учреждений во многих странах мира и неудовлетво­рительные санитарные, а также социально-бытовые условия содержания осужденных в этих учреждениях.

Наконец, необходимость поиска альтернативных мер воздействия на преступность со стороны ООН, СЕ, других международных организаций продиктована тем, что, как известно, места лишения свободы не столько исправляют осужденных, сколько способствует их деградации, формируют у них криминальную субкультуру.

Этот далеко неполный перечень причин обращения международных организаций к институту дискреционных полномочий свидетельствует, что современная уголовная политика государства должна базироваться на принципиально новых парадигмах, способных с одной стороны обеспечить надлежа­щий контроль над преступностью, а с другой - существенно экономить уголовную репрессию в борьбе с ней.

Проведенный автором сравнительно-правовой анализ правотворческой дея­тель­ности ряда зарубежных стран показывает, что в уголовно-процес­суаль­ном законодательстве этих стран органы прокуратуры наделены широкими дискреционными правами. Так, правоприменительная практика ряда зарубежных стран (Италия, Франция, Япония и т.д.) показывает, что в них органы прокуратуры реализуют свое дискреционное право, главным образом, при решении вопроса о возбуждении уголовного дела или освобождении виновного от уголовной ответственности.

В настоящее время институт дискреционного права предусмотрен в уголовном и уголовно-процессуальном законодательствах многих странах СНГ, в том числе в УК и УПК АР. Однако, в отличие от зарубежного аналога и практики реализации рассматриваемого института, в законодательстве стран СНГ, в том числе и в Азербайджане, дискреционное право прокурора закреплено, во-первых, с многочисленными оговорками и по отношению  крайне узкого круга лиц, совершивших преступление, а, во-вторых, оно настолько строго регламентировано в уголовном и уголовно-про­цессуальном законодательстве, что не оставляет прокурору возможностей для широкого выбора варианта своего решения по конкретному делу и в отношении конкретного лица, совершившего то или иное деяние. Учитывая это, автор полагает, что в процессе совершенствования УК, УПК и Закона АР «О прокуратуре» необходимо рассмотреть вопрос о существенном расширении дискреционного права прокурора в ходе уголовного преследования. В частности, представляется необходимым в ходе осуществления реформы уголовного и уголовно-процессуального законодательства снять существующие в них ограничения относительно категории преступлений, участники которых по решению прокурора могут быть освобождены от уголовной ответственности в обмен на их положительные посткриминальные поступки.

Наличие широкого усмотрения прокурора в уголовном преследовании в вопросах освобождения от уголовной ответственности посредством института дискреционного права особо важно при расследовании многоэпизодных преступлений, совершенных по предварительному сговору группой лиц, преступным сообществом или же преступной организацией, когда посредством рассматриваемого института прокурор может склонить одного из участников преступления к сотрудничеству и с его помощью изобличить других участников преступного сообщества.

Полагаем, что положительное решение данного вопроса одновременно станет и правовым методом имплементации в национальное законодательство Рекомендации Комитета Министров Rеc (2000) 19 «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия» и Рекомендации ПАСЕ 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона».

Другим резервом расширения дискреционного права прокурора в уголовном судопроизводстве является проблема наделения органов прокуратуры исключительным правом возбуждения уголовного дела и отказа в возбуждении уголовного дела по всем категориям преступлений.

С принятием нового УПК страны и в результате внесения в последующем в него многочисленных изменений и дополнений существенно расширен перечень органов, обладающих процессуальными полномочиями по возбуждению уголовного дела, и в настоящее время таких в Азербайджане девять. Опыт практики прокурорского надзора показывает, что с увеличением количества органов, облада­ющих процессуальными полномочиями по осуществлению уголовного преследования, возрастает риск увеличения числа нарушений закона в ходе предварительного расследования, которые часто сопряжены с нарушением конституционных прав и свобод тех или иных участников уголовного судопроизводства.

Между тем во многих странах мира, в том числе и некоторых государствах - членах СЕ, а также СНГ возбуждение уголовного дела (уголовного преследования) является исключительным правом только прокурора. Речь, в частности, идет об Англии, Германии, Франции и других странах, в которых только прокурор вправе возбуждать уголовное дело. Так, во Франции только прокуратура наделена правом возбуждения уголовного преследования, причем независимо от тяжести совершенного деяния. А в России четко очерчен достаточно узкий круг органов, обладающих правом осуществления предварительного следствия по уголовному делу. 

Представляется, что при дополнении и изменении УПК АР законодатель нашей страны должен последовать этим при­мерам и существенно ограничить перечень органов, обладающих полномочиями осуществлять предварительное следствие, а возбуждение уголовного дела признать исключительным правом  прокурора.

При положительном решении данного вопроса необходимо предложенную прак­тику распространить и на вопрос об отказе в возбуждении уголовного дела.

Необходимость предварительного согласия прокурора на решение дознавателя и следователя об отказе в возбуждении уголовного дела обусловлена сложившейся практикой деятельности органов предварительного расследования республики по данному вопросу. Так, проведенный автором анализ деятельности органов прокуратуры республики показал, что если, к примеру, в 2000 г. органами прокуратуры было отменено 123 незаконных постановления, вынесенного органами дознания и предварительного следствия МВД, Министерства налогов и т.д. об отказе в возбуждении уголовного дела, то в 2003 г. их количество возросло до 182, а в 2007 г. этот показатель составил 204.

Социально-правовая значимость предложенного порядка возбуждения уголовного дела или отказа в возбуждении уголовного дела заключается в том, что тем самым будут усилены не только прокурорский надзор за этой деятельностью органов предварительного расследования, но и персональная ответственность прокурора, осуществляющего надзор за их процессуальной деятельностью.

В ходе реформы необходимо уточнить полномочия органов прокуратуры и по расследованию конкретных уголовных дел. В настоящее время органы прокуратуры страны осуществляют предварительное следствие по делам о более чем ста видах преступлений. В их числе немало деяний, которые УК отнесены к категории преступлений, не представляющих большой общественной опасности.

Полагаем, что столь широкий перечень преступлений, предварительное расследование которых отнесено к исключительной подследственности органов прокуратуры, не оправдан ни с точки зрения характера и степени общественной опасности большинства перечисленных выше преступлений, ни  с позиции интересов обеспечения законности в процессе  их расследования.

Не оспаривая необходимости расследования отдель­ных категорий уго­лов­ных дел непосредственно органами прокуратуры, вместе с тем полагаем, что необ­хо­димо существенно ограничить перечень преступлений, пред­­вари­тель­­ное рас­сле­до­вание по которым осуществляется органами про­куратуры. В частности, считаем, что без ущерба вопросам законности и качества предварительного расследования такое сокращение мож­но было бы осуществить, к примеру, за счет исключения из подследственности прокуратуры уголовных дел о преступлениях, не представляющих боль­шой общественной опасности или отнесенные  к категории менее тяжких.

Такое существенное сокращение уголовных дел, подследственных прокурату­ре, позволило бы существенно увеличить штат оперативных работников органов прокуратуры первичного звена, а также управлений по надзору за органами дознания и предварительного следствия вышестоящих прокуратур.

Проведенные исследования показывают, что в ходе реформы необходимо рассмотреть и вопрос о целесообразности наделения прокуроров следственных подразделений Генеральной прокуратуры и в аппаратах других вышестоящих прокуратур полномочиями прокурора, осуществляющего процессуальное руководство предварительным расследованием.

Необходимость в укреплении процессуальной роли прокурора управ­ления, осу­ществляющего контроль за дознанием и предварительным следствием, обусловлена и тем, что, в соответствии с приказами Генерального прокурора, в Генеральной прокуратуре, в других вышестоящих прокуратурах прокуроры следственных подразделений готовят письменные указания, принимают те или иные процессуальные решения по конкретному уголовному делу не от своего имени, а за подписью руководителей органов прокуратуры или их заместителей. Так, в соответствии с п. 4.1. Положения об Управлении Генеральной прокуратуры по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в органах внутренних дел от 9 марта 2001 г. начальник данного управления лишь обеспечивает отмену незаконного процессуального решения по уголовному делу, а прокурор управ­ления готовит от имени заместителя или же Генерального прокурора проект постановления об отмене того или иного процессуального решения по уголовному делу (п. 4.4.).

Естественно, заместитель Генерального прокурора, а тем более сам Генеральный прокурор, учитывая ряд объективных причин (к примеру, высокую загруженность работой по руководству вверенным ведомством), физически не в состоянии подробно изучить материалы уголовного дела, по которому он должен подписать тот или иной процессуальный документ.

Следовательно, в этих случаях чаще всего выводы, отраженные, к примеру, в письменном указании по уголовному делу, являются позицией не того должностного лица, которое подписало это указание, а исключительно или же главным образом прокурора управления (отдела), подготовившего это указание.

Как показывает многолетний опыт работы автора в органах прокуратуры страны, на практике нередки случаи, когда письменное указание или отдельное процессуальное действие либо решение, принятое прокурорами управлений (отделов) Генеральной прокуратуры, прокуратуры города Баку и т.д., являются оши­бочными и не способствуют успешному расследованию уголовного дела, раскрытию преступления и изобличению виновных. Однако невзирая на это следователи нижестоящей прокуратуры или внутренних дел, местных налоговых или таможенных органов часто не решаются официально возражать против тех или иных позиций, перечисленных в указании по уголовному делу, или обжаловать их вышестоящему прокурору.

Это объясняется тем, что, во-первых, не каждый следователь из сельской глубинки возьмет на себя ответственность письменно обратиться к Генеральному прокурору страны и обжаловать указания его заместителя, а во-вторых, в ряде случаев сам закон не предусматривает за следователями таких процессуальных полномочий. В качестве примера можно сослаться на письменное указание по уголовному делу, подписанное Генеральным прокурором страны. Как известно, в соответствии со ст. 85.5. УПК АР следователь при проведении предварительного следствия в случае несогласия с указанием или постановлением прокурора, осуществляющего процес­суальное руководство предварительным расследованием, впра­ве направить свое мотивированное возражение вышестоящему прокурору.

Если принять во внимание, что над Генеральным прокурором нет вышестоящего прокурора, то провозглашенное в анализируемой статье УПК АР право следователя обжаловать вышестоящему прокурору указание или постановление прокурора, осуществляющего про­цессуальное руководство предварительным расследованием по уголовному делу, становится лишенным смысла.

Учитывая это, как и другие проблемные ситуации, возникающие в процессе взаимодействия со следователями, в диссертации обос­новывается необходимость наделения начальника и прокурора управления (отдела) Генеральной прокуратуры, других вышестоящих прокуратур определенными процессуальными полномочиями прокурора, осуществляющего процессуальное руководство предварительным расследованием.

При положительном решении выдвинутого предложения необходимо будет рас­смотреть вопрос о целесообразности освобождения Генерального прокурора от обязанностей непосредственно осуществлять надзор за пред­варительным расследованием и давать письменные указания по конкретным уголовным делам. Полагаем, что тем самым Генеральный прокурор будет представлять собой высшую инстанцию (в процессуальном смыс­ле) для обжалования указаний или постановлений нижестоящих прокуроров по уголовному делу.

В рамках главы 4. «Проблемы совершенствования процессуальной деятельности прокурора на стадии судебного производства по уголовному делу» повергнуты комплексному исследованию проблемы совершенствования норм УПК страны, регламентирующих функции и полномочия прокурора в ходе судебного разбирательства уголовного дела.

Так, в параграфе 4.1. рассматриваются проблемы, связанные с неоправданными ограничениями в УПК АР функций прокурора в ходе судебного разбирательства уголовного дела. Речь, в частности, идет о запрете на выполнение функций государственного обвинителя со стороны прокурора, осуществляющего процессуальное руководство по уголовному делу, а также других сотрудников этих прокуратур (заместителя и помощника прокурора), на территории оперативного обслуживания которого было проведено предварительное расследование по уголовному делу. В соответствии со ст. 84.4. УПК АР «прокурор, проводивший предварительное след­ствие или осуществлявший процессуальное руководство предварительным расследованием по уголовному делу, не может участвовать в судебном разбирательстве в качестве государственного обвинителя». Аналогичное положение содержится и в Законе АР «О прокуратуре» (ст. 19).

Таким образом, с 1 сентября 2000 г. на всей территории страны ни один районный (городской) и приравненный к нему прокурор, его заместители, помощники не вправе поддерживать в суде обвинение по уголовному делу.

Для выполнения этих функций в Генеральной прокуратуре и в аппаратах других вышестоящих прокуратур были созданы специальные подразделения по поддержанию государственного обвинения, сотрудники которых в настоящее время осуществляют функции государственного обвинителя во всех без исключения судах страны. При этом в соответствии с п. 4.3. Положения об Управлении Генеральной прокуратуры по поддержанию в суде государственного обвинения от 7 марта 2001 г., начальники управлений по под­держанию государственного обвинения Военный прокуратуры республики, прокуратур Нахчыванской Автономной Республики и города Баку подчиняются только Генеральному прокурору и его заместителю. По замыслу авторов данного нововведения, при таком порядке организации участия прокурора в суде в качестве государственного обвинения исключаются или же минимизируются возможные случаи проявления субъективизма, злоупотреблений, а также предвзятого подхода, отрицатель­ного влияния прокурора или других долж­­ностных лиц районной (городской) и приравненной к нему прокуратуры на ход и результаты судебного разбирательства, их сговор с судьей и т.д. Но как показывают результаты семилетней практики деятельности анализируемых подразделений Генеральной прокуратуры и других вышестоящих прокуратур, наряду с приведенными выше позитивными результатами в их работе есть и негативные моменты как организационно-финансового, так и сугубо уголовно-про­цес­суаль­­ного характера. К примеру, ни УПК, ни Закон АР «О прокуратуре», ни другие нормативные правовые акты страны не содержат прямого или косвенного указания на описанный выше порядок организации деятельности органов прокуратуры по реализации функций государственного обвинителя. В них есть лишь указание на то, что прокурор, проводивший предварительное след­ствие или осуществляющий процессуальное руководство предварительным расследованием по уголовному делу, не может участвовать в качестве государственного обвинителя.

Учитывая вышеизложенное, в диссертации обосновывается вывод о необходимо восстановить прежний порядок, когда институт государственного обвинителя существовал не только в аппаратах Военной прокуратуры республики, прокуратур Нахчыванской Автономной Республики и города Баку, но и в районных (городских) и приравненных к ним прокуратурах.

Среди концептуальных вопросов совершенствования статуса прокурора в ходе судебного разбирательства уголовного дела в диссертации выделена  и подробно  проанализирована проблема учета интересов потерпевшего со стороны государственного обвинителя при принятии решения об отказе от дальнейшего поддержания обвинения.

В настоящее время в соответствии со ст. 314.2. УПК страны «в случае отказа государственного обвинителя от поддержания обвинения в ходе судебного разбирательства (до удаления суда в совещательную комнату для вынесения итогового судебного решения) суд обязан прекратить уголовное преследование». Иначе говоря, в этих случаях суд прекращает уголовное преследование, не принимая во внимание позицию участвующего в ходе судебного разбирательства потерпевшего или его представителя.

Приведенная норма УПК АР не соответствует конституционным понятиям о праве каждого на судебную защиту своих прав и свобод, в также праве потерпевшего участвовать в осуществлении правосудия и требовать возмещения причиненного ему ущерба (ст. 60 и 68 Конституции АР) и международным стандартам в области прав человека. К примеру, как потерпевший может требовать возмещения ущерба, если суд не только отказывает ему в доступе к правосудию, но и прекращает уголовное преследование в отношении подсудимого без проведения судебного разбирательства, то есть, фактически оправдывает виновного без исследования его вины и всех обстоятельств совершенного преступления? Иными словами, в анализируемых случаях конституционное право граждан на судебную защиту попранных прав ставится в непосредственную зависимость от позиции одного из участников уголовного процесса. То есть, в этих случаях нарушается не только конституционное право потерпевших на судебную защиту, но и складывается ситуация, когда торжество правосудия зависит не от суда, а исключительно от позиции отдельного сотрудника прокуратуры, отказавшегося от поддержания государственного обвинения.

Между тем не требует особых доказательств тот факт, что на практике нередки случаи, когда отказ прокурора от дальнейшего поддержания в суде государственного обвинения не всегда обоснованный и законный. Часто встречаются случаи, когда такой отказ прокурора продиктован не интересами правосудия и законности в уголовном судопроизводстве, а исключительно личными мотивами. Учитывая эти, равно как и другие аргументы полагаем, что данное положение УПК АР противоречит как Конституции страны, так и международно-правовым стандартам в области прав человека, в которых за потерпевшими признается право продолжать судебное разбирательство вне зависимости от позиции государственного обвинителя.

С учетом изложенного в диссертации обосновывается вывод о необходимости дополнения ст. 314.2. УПК АР положением, согласно которому отказ государственного обвинителя от дальнейшего поддержания в суде обвинения не будет основанием для прекращения уголовного преследования, если против этого возражает потерпевший. В этом случае, согласно предлагаемому дополнению, суд продолжает разбирательство и разрешает дело в обычном порядке, но без участия государственного обвинителя, а обвинение поддерживается потерпевшим лич­но или через своего представителя.

Параграф 4.2. посвящен анализу процессуального статуса и полномочий государственного обвинителя. В соответствии с новым УПК АР государственный обвинитель, осуществляя в суде свои процессуальные полномочия, не связан с позицией прокурора, осуществляющего процессуальное руководство предварительным расследованием по уголовному делу, и не подчиняется ему. Из этого положения УПК вытекает, что выводы предварительного расследования, изложенные в обвинительном акте, утвержденном прокурором, осуществляющим процессуальное руководство предварительным расследованием, не являются для него истиной в последней инстанции, в силу чего государственный обвинитель вправе отказаться от их поддержания в случаях, когда они не находят своего подтверждения в ходе судебного следствия.

Наконец, на процессуальную самостоятельность государственного обвинителя и его независимость от позиции прокурора, осуществляющего процессуальное руководство предварительным расследованием, указывает и тот факт, что статьи 43.1. и 314.2. УПК АР обязывают суд прекратить уголовное преследование, если государственный обвинитель отказался от поддержания обвинения до удаления суда в совещательную комнату для вынесения итогового судебного решения. Примечательно, что при этом ни прокурор, осуществляющий процессуальное руководство предварительным расследованием, ни вышестоящий прокурор не вправе отменять данное решение государственного обвинителя или принести апелляционный протест. В соответствии со статьей 383.2. УПК АР такими полномочиями обладают только Генеральный прокурор и его заместитель. Помимо перечисленных выше норм, направленных на реальное обеспечение процессуальной независимости государственного обвинения, новый УПК АР предусматривает и широкий перечень правовых механизмов, обеспечивающих эту независимость.

Естественно, столь широкие процессуальные полномочия, предоставленные  новым УПК АР государственному обвинителю, одновременно возлагают на него и достаточно серьезную ответственность. Для иллюстрации сказанного мы выделим проб­лему возбуждения им уголовного дела в процессе уголовного судопроизводства. Так, в статье 46.4. УПК АР говорится, что «если председательствующий в судебном заседании обратит внимание прокурора на выявление в ходе судебного разбирательства каких-либо признаков преступления против правосудия, за исключением случаев наличия обстоятельств, исключающих уголовное преследование, прокурор обязан немедленно возбудить в связи с этим уголовное дело. Если в этом случае прокурор примет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, председательствующий в судебном заседании, придя к выводу о незаконности и необоснованности этого постановления, может потребовать от вышестоящего прокурора принятия необходимых мер». В то же время глава 32 УК к преступлениям против правосудия относит двадцать два вида преступлений, из коих в УПК (ст. 209) указан только один из них, при наличии признаков которого прокурор обязан немедленно возбуждать уголовное дело. Это - проявление неуважения к суду (ст. 209.2.14. УПК), ответственность за которое предусмотрена ст. 289 УК АР.

Как видим, между ст. 209 и 46 УПК АР существует коллизия, в силу чего в настоящее время перед судом и государственным обвинителем возникает дилемма: требованиями какой из этих норм УПК он должен руководствоваться? Полагаем, что до ее разрешения на законодательном уровне суду и государственному обвинителю необходимо исходить из общего принципа права, согласно которому при конкуренции общей и специальной норм, применению подлежит специальная норма. В нашем случае как общую следует рассматривать ст. 46.4. УПК, а как специальную - ст. 209.2.14. УПК АР, требованиями которой правильно было бы руководствоваться при возникновении соответствующей ситуации.

При этом следует иметь в виду, что государственный обвинитель, участвуя в судебном разбирательстве, сам непосредственно становится очевидцем того, как тот или иной участник уголовного процесса совершает преступление, предусмотренное ст. 289 УК АР. Следовательно, в этих случаях государственный обвинитель, являясь непосредственным свидетелем преступления, не вправе выступать по данному факту в качестве прокурора. Такой запрет предусмотрен в ст. 112.1. и 109.1.4. УПК АР, согласно которым участие прокурора в проведении предварительного расследования исключается, если он может быть допрошен в качестве свидетеля по данному уголовному делу.

Поэтому иной подход к рассматриваемой проблеме, иная интерпретация содержания ст. 46.4. и 209.2.14. УПК АР, то есть, признание законности возбуждения государственным обвинителем в анализируемых ситуациях уголовного дела, неизбежно приведет к выполнению одним и тем же участником уголовного процесса двух противоположных функций в уголовном судопроизводстве, сведет на нет требования тех принципов, на которых основано современное уголовное судопроизводство.

В диссертации рассматривается и ряд других спорных положений нового УПК АР, возлагающих на государственного обвинителя полномочия по немедленному возбуждению по предложению председательствующего в судебном заседании судьи уголовного дела по факту совершения в ходе судебного разбирательства какого-либо преступления против правосудия, обосновывается необходимость исключения из УПК республики этих полномочий государственного обвинителя.

Завершающий параграф диссертации посвящен проблемам повышения квалификации прокуроров следователей. Автор считает, что реформирование органов прокуратуры, укрепление законности в уголовном судопроизводстве, обеспечение надлежащего соблюдения прав и свобод участников уголовного процесса предполагают не только совершенствование Конституции, УПК, Закона АР «О прокуратуре», иных нормативных актов и приказов Генерального прокурора. Как показывает анализ деятельности органов прокуратуры, правоприменительная практика требует обеспечения прокуроров и следователей необходимым методическим инструментарием и справочным материалом, систематического проведения с ними тренингов по актуальным проблемам прокурорского надзора, материального и процессуального права, а также непрерывного повышения их профессиональной квалификации.

Учитывая это, в диссертации обосновывается целесообразность создания в составе Управления правового обеспечения Генеральной прокуратуры страны Научно-консульта­тивной службы, эксперты которого на основе запросов прокуроров и следователей будут давать им советы рекомендательного характера по применению тех или иных норм и институтов не только УК и УПК АР, но и других отраслей законодательства, консультировать их по конкретным правовым вопросам.

Наряду с созданием этой службы необходимо принять и ряд организационных мер, направленных на оптимизацию работы по повышению квалификации работников органов прокуратуры. Сказанное в первую очередь относится к проблеме подготовки профессионального корпуса государственных обвинителей. Такое повышенное внимание к институту государственных обвини­телей обусловлено предусмотренными в УПК АР новыми процедурами уголовного судопроизводства, основанного на прин­ципе состязательности сторон.

Современный институт состязательности сторон в уголовном судопроизводстве требует от государственного обвинителя наряду с глубокими, всесторонними знаниями, одновременно и надлежащих навыков ораторского искусства, умения учитывать особенности психологии судебной аудитории и т.д.

Одним из вариантов решения проблемы может стать создание при Судебно-правовом совете Школы по обучению судей и государственных обвинителей, которая будет осуществлять как переподготовку судей и государственных обвинителей, так и начальную (базовую) подготовку кандидатов на эти должности1.

В заключение подводятся итоги диссертационного исследования, делаются теоретические выводы и обобщения.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы

в следующих научных и учебно-методических работах

Монографии и учебные пособия:

1. Джафаров А.М. Прокуратура Азербайджана: до и после реформ. Монография. – Баку, 2003. 12, 6 п.л.

2. Джафаров А.М. Примерный перечень вопросов для аттестации сотрудников органов прокуратуры Азербайджанской Республики. Учебное пособие. – Баку, 2003. 15,5. п.л.

3. Совет Европы о роли прокуратуры в демократическом обществе. Учебное пособие. – Баку, 2006. 11 п.л.

4. Динамические методы анализа преступности. Монография. – Баку, 2007. 13,5 п.л.

5. Джафаров А.М. Проблемы реформирования органов прокуратуры Азербайджанской Республики. Монография. – Баку, 2007. 25,5 п.л.

Научные статьи:

6. Джафаров А.М. Проблемы преступности в Азербайджане в статистическом аспекте. Материалы научной конференции аспирантов АН Азербайджана и молодых ученых Азербайджанского НИИ проблем судебной экспертизы, криминалистики и криминологии. – Баку, 1996. 0,3 п.л.

7. Джафаров А.М. Моделирование состояния преступности с применением современных методов статистического анализа. «Государство и право». – Баку, 1997. №2. 0,4 п.л.

8. Джафаров А.М. Роль общенационального лидера Г.А. Алиева в развитии и укреплении органов прокуратуры Азербайджанской Республики. «Азербайджан прокурорлугу» (Прокуратура Азербайджана). –  Баку, 2003. № 1. 0,3 п.л.

9. Джафаров А.М.Проблемы научно-методического обеспечения сотрудников органов прокуратуры, участвующих в уголовном процессе. Журнал «Ганунчулуг» (Законность). –  Баку, 2004. № 10.  0,5 п.л.

10. Джафаров А.М. Проблемы законодательной трактовки понятия прокурора в новом УПК Азербайджанской Республики. Журнал «Ганунчулуг» (Законность), – Баку, 2004. № 11. 0,7 п.л.

11. Джафаров А.М. Функции прокурора в новом УПК Азербайджанской Республики. Журнал «Ганунчулуг» (Законность), – Баку, 2005. №1. 0,6 п.л.

12. Джафаров А.М. Проблемы совершенствования отдельных полномочий государственного обвинителя. Сборник научных трудов, – Баку,  2005. № 42. 0,5 п.л.

13. Джафаров А.М. О проблемах, препятствующих реализации государственным обвинителем отдельных полномочий. Журнал «Ганунчулуг», – Баку, 2005. № 5.  0,4 п.л.

14. Джафаров А.М. Основные направления деятельности Совета Европы. Научные и педагогические известия Университета «Одлар Юрду».–  Баку, 2005, № 16. 0,8 п.л.

15. Джафаров А.М. Актуальные проблемы реформы органов прокуратуры в свете рекомендаций Совета Европы. В сб. научных трудов НИИ проблем судебной экспертизы, криминалистики  и криминологии «Актуальные вопросы судебной экспертизы, криминалистики и криминологии». – Баку, 2006, № 44. 0,8 п.л.

16. Джафаров А.М. Совет Европы о принципах деятельности прокуратуры. В сб. научных трудов НИИ проблем судебной экспертизы, криминалистики  и криминологии «Актуальные проблемы государственного и правового строительства в Азербайджанской Республике». – Баку, 2006. № 16. 0,6 п.л.

17. Джафаров А.М. Сравнительный анализ правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры в государствах - членах Совета Европы. Журнал «Аудит». – Баку, 2006. № 3. 0,9 п.л.

Статьи в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Министерства

образования и науки Российской Федерации:

18. Джафаров А.М. «Конституция Азербайджана как правовая основа деятельности органов про­куратуры и проблемы ее совершенствования в свете рекомендаций Совета Европы», Вестник Самарского государственного экономического университета «Актуальные проблемы правоведения», –  Самара, 2006. №8 (26). 0,5 п.л.

19. Джафаров А.М. «Проблемы совершенствования процессуальных полномочий прокурора на стадии предварительного расследования». Научные и педагогические известия Университета «Одлар Юрду», Серия юридических, социально-общественных, экономических, филологических и педагогических наук, №20. –  Баку, 2006. 0,8 п.л.

20. Джафаров А.М. Функции органов прокуратуры государств - членов Совета Европы, осуществляемые вне рамок уголовного преследования. Научно-прак­ти­чес­кий и информационно-аналитический журнал «Право и государство: теория и практика». –  Красноармейск, 2007. №2 (26). 0,8 п.л.

21. Джафаров А.М. Закон Азербайджанской Республики «О прокуратуре» и проблемы его совершенствования в свете рекомендаций Совета Европы. Журнал «Бизнес в законе». - М., 2008. №2. 0,4 п.л.

22. Джафаров А.М. Дискреционные функции прокурора в уголовном судопроизводстве. Журнал «Социология власти». – М., 2008. №2. 0,5 п.л.

23. Джафаров А.М. Проблемы контроля за соблюдением и исполнением законов в Азербайджане. «Российский следователь». – М., 2008. №2. 0,4 п.л.

24. Джафаров А.М. О соотношении процессуальных и надзорных функций прокурора в уголовном судопроизводстве. «Закон и Право». – М., 2008. №2. 0,7 п.л.

25. Джафаров А.М. Проблемы укрепления процессуального статуса потерпевшего в уголовном судопроизводстве. «Черные дыры в Российском законодательстве». – М., 2008. №1. 0,3 п.л.

26. Джафаров А.М. Проблемы усиления прокурорского надзора за исполнением решений суда по уголовному делу. «Черные дыры в Российском законодательстве». – М., 2008. №1. 0,3 п.л.

27. Джафаров А.М. Проблемы укрепления прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела. Журнал «Вестник Московского Университета МВД России». – М., 2008. №7. 0,4 п.л.

28. Джафаров А.М. Реформа прокурорского надзора в России с позиции международно-пра­вовых стандартов. Журнал «Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы». – М., 2008. №1. 0,5 п.л.

29. Джафаров А.М. Институт государственного обвинителя в уголовном судопроизводстве Азербайджана. Журнал «Аспирантский вестник Поволжья». – Самара, 2008. №4. 0,3 п.л.

30. Джафаров А.М. К вопросу о процессуальных полномочиях зонального прокурора. Журнал «Черные дыры в Российском законодательстве». – М., 2008  №2. 0,3 п.л.

31. Джафаров А.М. О некоторых издержках реформы прокурорского надзора в России. «Законы России: опыт, анализ, практика». – М., 2008. №4. 0,3 п.л.

32. Джафаров А.М. Проблемы укрепления процессуальных полномочий районного (городского) прокурора в уголовном судопроизводстве (на опыте прокуратуры Азербайджанской Республики). «Закон и Право». – М., 2008. №4. 0,4 п.л.


1 Переподготовку других прокурорских работников предполагается осуществить в Академии юстиции, созданной Указом Президента Азербайджанской Республики от 17 августа 2006 г.






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.