WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

 

Российский государственный социальный университет

На правах рукописи

 

 

ШАКЛЕИН

Николай Иванович

 

 

 

Конституционно-правовой статус ПАРЛАМЕНТА

И ОРГАНИЗАЦИЯ ЕГО ДЕЯТЕЛЬНОСТИ:

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

   

Специальность: 12.00.02 —

конституционное право; муниципальное право

 

 

автореферат

диссертации

на соискание ученой степени доктора юридических наук

 

 

 

 

 

Москва, 2009

Диссертационная работа выполнена в Институте ювенальной юстиции Российского государственного социального университета.

Научный

консультант:

доктор юридических наук, профессор, действительный член Академии социальных наук Глотов Сергей Александрович

Официальные

оппоненты:

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Зражевская Татьяна Дмитриевна

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Миронов Олег Орестович

доктор юридических наук, профессор Мазаев Владимир Дмитриевич

Ведущая

организация:

Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации

         

Защита состоится 1 октября 2009 г. в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212.341.04 по юридическим наукам при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный социальный университет» по адресу 129226, г. Москва, ул. Вильгельма Пика, 4, корпус 2, зал диссертационных советов.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российского государственного социального университета (г. Москва, ул. Вильгельма Пика, 4).

Автореферат разослан  августа 2009 г.

Учёный секретарь

диссертационного совета Д 212.341.04

доктор юридических наук, доцент                               Д.А. Сумской

  1. Общая характеристика диссертационной работы.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена

рядом факторов.

1. Конституция Российской  Федерации 1993г. в статье 94  впервые  закрепила понятие парламента – Федерального Собрания  – как высшего представительного и законодательного органа государственной власти Российской  Федерации. Тем самым были положены конституционные основы для развития российского парламентаризма. Данный правовой институт постоянно развивается и совершенствуется, меняется его нормативная основа. Поэтому исследование парламентаризма в современной России представляет научный и практический интерес.

2. Парламент – правовой институт государственной представительной и законодательной и власти, который является связующим звеном между обществом и государством. Он выполняет две важнейшие функции: а) формирует законодательство Российской  Федерации, на основании которого развиваются политическая, экономическая и социальная системы, гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина; б) осуществляет реализацию принципов народовластия, совершенствует формы участия населения в управлении делами государства.

3. Парламентаризм в России развивается на основе сравнительно-правовых исследований  с учетом практики зарубежного опыта. Сегодня в мире насчитывается более 200 стран, где приняты парламентские формы правления, а около 50 стран имеют двухпалатные парламенты. Задачи науки конституционного права заключаются в выборе наиболее оптимальных форм работы парламента (как в области конституционного статуса, так и внутренней организации его деятельности применительно к современным реалиям), и их  закреплении в нормативных правовых актах, регулирующих  основы деятельности  Федерального Собрания Российской  Федерации.

4. Совершенствование гражданского общества в России влечет необходимость изменения статуса парламента.  По мнению Председателя Государственной Думы ФС РФ Б. Грызлова "новые экономические, политические, социальные установки находят свое естественное отражение в деятельности парламента, который, с одной стороны, придает им характер законодательных установлений, а с другой – является их активным участником.

Идеи парламентаризма продолжают развиваться. Укрепление позиций отдельных элементов российской политической системы – политических партий, институтов гражданского общества – способно придать новое направление совершенствованию механизмов осуществления государственной власти со всевозрастающим влиянием общества. В этой связи анализ места и роли российского парламента, направлений его деятельности остается проблемой, актуальной для исследования"1.

5.  Анализ законодательной работы  Федерального Собрания Российской  Федерации показывает, что бурное  развитие законотворчества зачастую сопровождается законотворческими ошибками, пробелами, коллизиями в правовом регулировании различных общественных отношений.  Эти противоречия были отмечены Президентом РФ Д. Медведевым: "Одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их не всегда высокое качество. Конечно же, на этом сказывается и то, что мы создавали правовой каркас новой экономической системы в рекордно короткие сроки. Не всегда это делалось и на высоком законодательном уровне. И сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства. Работать над тем, чтобы новые законы были адекватны состоянию российского общества. А также – нашим перспективным планам. Чтобы они носили инновационный характер, то есть были рассчитаны на модернизацию. Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым, в принципе должна согласиться значительная часть общества. Все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу"2.  Данное противоречие подтверждает и  правоприменительная практика3.

6. Законодательный процесс становится все более многосторонним, обогащается новыми идеями и институтами. Однако отсутствует нормативный акт, регулирующий деятельность  Федерального Собрания Российской  Федерации  как единого органа государственной власти.  Действующие Регламенты палат, принятые в форме постановлений на основе  ст. 100 Конституции,  не  создают правовой основы для системного правотворчества в Российской  Федерации.

7. Актуальность темы определяется и историко-правовым значением процесса зарождения и становления как парламентаризма в целом, так и его непосредственной связью с судьбами и формами развития в России. Изучение истории российского парламентаризма, работы Государственных Дум в России в 1906-1017 годах, представляется особенно значимым из-за ее неразрывной связи с обеспечением развития в институтах власти Российской Федерации важнейшего принципа правового государства – разделения власти, лежащего в основе функционирования  демократических государств. Практический интерес представляет и анализ первого регламента – Наказа Государственной Думы, законодательного акта, определяющего компетенцию и порядок её работы.

8. Наука конституционного права при формировании и развитии законодательства России интегрирует опыт модельного нормотворчества стран СНГ. Тем самым, появляются дополнительные возможности у Федерального Собрания Российской  Федерации совершенствовать свою законотворческую деятельность с помощью более активного использования отдельных модельных норм стран СНГ применительно к условиям формирования Российского государства. В результате, наряду с главной тенденцией к сближению различных правовых систем возрастает многообразие конституционно-правовых институтов, создаются различные их варианты на основе учета конкретных исторических и национально-специфических условий.

Степень научной разработанности и круг используемых источников. В своей работе диссертант опирался на результаты исследований советских и российских специалистов в области конституционного права, истории и теории государства и права, политических и правовых учений, сравнительного правоведения. Среди них: труды дореволюционного периода следующих авторов: Витте С.Ю., Гессен В.М., Градовский Д.Л., Дан Ф.И., Дюги Л., Ключевский В.О., Ковалевский М.М., Кокошкин Ф.Ф., Коркунов Н.М., Котляревский С.Д., Лазаревский Н.И., Латкин В.Н., Левин Е.И., Маклаков В.А., Мартов Ю.О., Набоков В.Д., Новгородцев П.Н., Родзянко М.В, Сперанский В., Тихомиров В.А., Чичерин Б.Н, Шершеневич Г.Ф.; работы современных отечественных государствоведов: Авакьяна С.А., Автономова А.С., Баглая М.В., Бякешева К.А., Васильева А.В., Васильева Р.Ф., Вильданова Р.Х., Габричидзе Б.Н., Гаджиева Г.А., Дурденевского В.Н., Елисеева Б.П., Енгибаряна Р.В., Жидкова О.А., Жилинского С.Э., Златопольского Д.Л., Зражевской Т.Д., Ильинского И.П., Исаева И.А., Кабышева В.Т., Кобеца Н.Г., Козловой Е.И., Колбасова О.С., Крылова Б.С., Кудрявцева В.Н., Кузнецова В.И., Кузнецова М.Н., Кутафина О.Е., Кукушкина М.И., Лазарева Б.М., Лазарева В.В., Лафетинского В.И., Лейбо Ю.И., Лучина В.О., Мальцева Г.В., Маклакова В.В., Манфреда А.З., Марченко М.Н., Медушевского А.Н., Миронова О.О., Мишина А.А., Михалевой Н.А., Мазаева В.Д., Малько А.В., Невинского В.В., Осипова Г.В., Пиголкина А.С., Пискотина М.И., Соловьевой С.В., Синюкова В.Н., Скуратова Ю.И., Страшуна Б.А., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Туманова В.А., Тункина Г.И, Хабибуллиной Г.Р., Чиркина В.Е., Чистякова О.И, Шамбы Т.М., Экимова А.И., Энтина Л.М., Эбзеева Б.С. и другие, а также научные работы зарубежных авторов: Т. Маунца, К. Хессе, Г. Оберойтера, Э. Хюбнера, Э. Буша, Р. Циппелиуса, Д. Хессельберта, М. Захса, И. Люке, К. Дегенхарта, К. фон Бойме, В. Лабьюда, Б. Вальдмана, А. Алена, Е. Ван Нюэнхове, П. Ван Ореховена, П. Питерса.

Ранее в диссертационных исследованиях затрагивались различные аспекты данной темы.4

В целом,  при всем обилии литературы по исследуемой тематике, отсутствуют комплексные работы, отражающие концепцию единого  конституционно-правового статуса парламента, который включает  принципы организации, функции, взаимодействие двух палат Федерального Собрания в законодательном процессе, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворчестве парламента.  Кроме того, в науке конституционного права используется незначительное число переведенных (в отличии, например, от текстов конституций зарубежных стран) на русский язык и включенных в научный оборот Регламентов (законов) парламентов стран мира. В работах, содержащих сравнительно-правовой анализ зарубежных стран и дореволюционной России, не уделяется достаточного внимания  использованию элементов  парламентской практики в деятельности Федерального Собрания Российской  Федерации.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Основной целью диссертационного исследования является разработка комплекса научно-теоретических положений, определяющих  конституционный статус Федерального Собрания Российской  Федерации, выработка научной концепции единого  правового режима законотворчества,  понятия, функций и системы парламента  Российской  Федерации.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- определить сущность, понятие, структуру и функции конституционного статуса парламента  Российской  Федерации и исследовать принципы деятельности  палат Федерального Собрания РФ;

- изучить правовое регулирование деятельности Федерального Собрания Российской  Федерации как правового института конституционного права, включая его функции и различные парламентские процедуры;

-  выявить исторические закономерности становления и развития опыта российского парламентаризма;

- установить зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса, реального положения (места) в политической системе государства и отношений с другими высшими органами государственной власти страны;

- исследовать законотворческую деятельность, осуществляемую региональными парламентами в РФ и их взаимодействия с федеральными органами власти Российской Федерации, раскрыть нерешенные задачи реализации права законодательной инициативы субъекта Федерации в Государственной Думе РФ (на примере Кировской области);

- провести сравнительный анализ конституционного статуса парламентов и практики парламентских процедур ряда зарубежных стран в сопоставлении с конституционно-правовым статусом Федерального Собрания – парламента Российской Федерации (на примере парламентов Франции, Германии, Италии, Японии, Индии, Венгрии, Польши, Болгарии); практики  функционирования международных парламентских организаций с учетом возможного совершенствования работы российского парламента (на примере Парламентской Ассамблеи Совета Европы, Межпарламентской Ассамблеи Евразийского Экономического Сообщества – МПА ЕврАзЭС), модельного законодательства МПА СНГ), а также работы Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ);

- выявить особенности внутренней организации и порядка функционирования парламентов Республики Казахстан (Сената и Маджилиса), Совета Республики и Палаты Представителей Республики Беларусь, парламента Республики Молдова, Национального Собрания Армении, Жогорку Кенеш (парламента) Кыргызской Республики на основе Конституций и Регламентов работы представительных и законодательных органов власти данных стран СНГ;

- раскрыть сущность  законодательного процесса в Российской  Федерации, его динамику и качество,  выработать конкретные рекомендации по его улучшению; сравнить с законодательным процессом  в зарубежных странах и выявить особенности участия в нем руководящих органов парламента;

- определить статус депутата парламента, механизм его реализации  и совершенствования  в  России и зарубежных странах;

- изучить практику работы Конституционного Суда РФ по толкованию норм Конституции РФ, регулирующих статус Федерального Собрания  и порядка его функционирования.

Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового закрепления и реализации статуса парламента как высшего представительного  и законодательного органа власти, внутренней организации его деятельности в зарубежных странах и Российской Федерации; взаимодействие парламента с другими государственными органами и обществом в целом.

Предметом исследования выступают элементы конституционно-правового статуса парламента России и зарубежных стран (его функции, компетенция, структура, статус депутата, законодательный процесс, внутренняя организация деятельности парламента),  а также отечественный исторический опыт парламентаризма с учетом его становления и развития.

Методологическую основу исследования образуют научные методы познания общественных явлений и процессов.  Использованы общенаучные методы: диалектический (в аспекте общего и особенного в закреплении и развитии конституционно-правого статуса Федерального Собрания РФ, в частности, взаимосвязи статуса парламента с внутренней организацией его деятельности, динамикой и качеством законодательного процесса (на примере Российской Федерации); абстрактного и конкретного в реализации ряда полномочий парламента, регламентных норм его работы; сравнительно-правовой – в контексте возможности использования зарубежного опыта применительно к функционированию палат Федерального Собрания РФ; внедрения универсальных элементов, форм и методов работы парламента, внутренней организации его деятельности в российскую парламентскую практику; системно-структурный (парламент раскрывается не только и не столько как «вещь в себе», а во взаимодействии с другими институтами политической системы, высшими органами власти), включающий анализ и синтез.

Использованы и такие методы как: функциональный, конкретно-исторический  (в части обобщения опыта составления и реализации Наказа (регламента) российских имперских Дум); формально-юридический, социологический и статистический (при исследовании динамики и качества законотворческого процесса в РФ на протяжении последних 15 лет). Использование данных методов, (особенно сравнительно-правового), способствовало выработке автором ряда предложений по оптимизации функционирования российского парламента – Федерального Собрания РФ. Использование конкретно-социологического метода позволило исследовать конституционно-правовой статус парламента и внутреннюю организацию его деятельности с позиций прошлого, настоящего и будущего.

Особенностью диссертационной работы является сочетание научно-теоретического и эмпирического уровней исследования проблемных вопросов реализации статуса парламента, его взаимодействия с другими государственными органами.

Наряду с преобладанием теоретического анализа, в диссертационном исследовании автор опирается на свой личный (эмпирический) многолетний опыт работы депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Губернатором Кировской области; практику участия в работе Парламентской Ассамблеи Совета Европы и Межпарламентской Ассамблеи СНГ, Законодательного Собрания Кировской области.  Использование данных методов познания (теоретического и эмпирического), а также обобщение зарубежного и отечественного опыта позволяет подготовить рекомендации по совершенствованию деятельности российского парламента, структуры и организации его работы, взаимодействия с исполнительными органами власти, усилению концентрации законодательного процесса в России.

Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования.

В качестве эмпирического материала использовались: статистические показатели законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ за период 1994-2007 г.г.;  материалы парламентских слушаний (чтений) по вопросам внутренней организации деятельности парламента и законодательного процесса; издания, посвященные празднованию 100-летия учреждения Государственной Думы в России (2006 год); доклады Совета Федерации Федерального Собрания РФ за 2004, 2005, 2006, 2007 и 2008 годы о состоянии законодательства в Российской Федерации; данные законодательной деятельности представительных органов власти субъектов Российской Федерации (в частности, Законодательного Собрания Кировской области за десятилетний период); модельные законы и материалы пленарных заседаний и комиссий Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств (МПА СНГ и МПА ЕврАзЭС); материалы и издания Парламентской Ассамблеи Совета Европы; Регламенты работы парламентов Казахстана, Киргизии, Белоруссии, Армении и других государств; конституции зарубежных государств (Франции, Германии, Италии, Испании, Индии, Венгрии, Румынии, Болгарии); Наказ Государственной Думы Российской Империи; материалы научно-практических конференций и «круглых столов» по теме исследования, прошедших в 1994-2008 годах; источники, находящиеся в личном распоряжении автора, связанные с его участием в законодательной деятельности во II и III Государственных Думах Федерального Собрания РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, работы Губернатором Кировской области.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в представлении авторской концепции конституционно-правового регулирования общественных отношений в сфере деятельности Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской  Федерации как единого органа государственной власти, осуществляющего представительную, законодательную и контрольную функции, а также взаимодействующего с другими государственными органами. Разработаны и системно структурированы в виде научно-теоретического направления конституционные основы правового статуса парламента России и зарубежных стран. По итогам исследования выработаны предложения, позволяющие существенно оптимизировать работу российского парламента, его взаимодействие с другими высшими органами государственной власти Российской  Федерации и ее субъектов.

Элементами научной новизны являются следующие:

1.  Введены в научный оборот понятия и юридические конструкции: «конституционно-правовой статус парламента», «парламент как единый представительный и законодательный орган государственной власти», «толкование законов парламентом».

2.  Предложен новый правовой механизм реализации конституционно закрепленной представительной функции парламента в целях  достижения  баланса с законодательной  функцией: введение  обязательных (ежегодных) отчетов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы перед органами государственной власти субъекта Российской  Федерации и органами местного самоуправления, населением субъекта Российской  Федерации;  формирование наказов и их финансовое обеспечение, процедуры отзыва депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Введение обязанности ежегодного  опубликования  информации в СМИ о реализации  механизма представительной функции повысит эффективность парламента Российской  Федерации.

3.  Выявлена необходимость конституционного закрепления принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти Российской  Федерации и ее субъектов, особенность проявления которого выражается в организационном взаимодействии  в сфере законотворчества и осуществлении контроля за реализацией принятых законов.

4. Расширено содержание внутренних функций парламента как элемента статуса посредством выделения двух подфункций: взаимодействия и экспертной. К первому виду относится организация работы в следующих направлениях:  а) с законопроектами по предметам совместного ведения Российской  Федерации и субъектов Федерации путем обязательного рассмотрения отзывов как законодательной, так и исполнительной власти  субъектов Российской  Федерации (до принятия законов в первом чтении); б) с поправками после принятия таких законопроектов в первом чтении; в) с законодательными инициативами субъектов Российской  Федерации.

       Ко второму виду – экспертной функции –  относятся: а) мониторинг законодательства в Российской  Федерации; в) проверка актов на коррупциогенность; г) выявление законотворческих ошибок; д) рассмотрение экспертизы Общественной палаты на внесенные законопроекты.

5.Выявлена степень влияния факторов (непосредственная и опосредованная), воздействующих на конституционно-правовой статус парламента в Российской  Федерации. К непосредственным факторам относятся: а) политический процесс и институты гражданского общества; б) организационный процесс. Опосредованные факторы: а) конституционный процесс; б) законодательный процесс; в) процесс взаимодействия парламента с законодательными органами государственной власти субъекта РФ и с иными государственными органами. Практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от развития парламентаризма в стране.

6. Обоснована необходимость введения  процедуры толкования  федеральных законов как результата совместной деятельности палат Федерального Собрания Российской  Федерации  с целью устранения пробелов и коллизий в правовой системе  России.

7. На основе результатов комплексного  исследования конституционно-правового статуса парламента Российской  Федерации сделан вывод о необходимости интегрировать в единый правовой акт – Федеральный закон «О Федеральном Собрании Российской  Федерации» – нормы, закрепляющие единые принципы деятельности парламента, его функции и организационную структуру, процедуру толкования законов, взаимодействие между палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, а также его взаимосвязь с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными государственными органами.

Новые практические результаты и их значимость.

1. Практическая значимость исследования состоит в том, что оно имеет системный прикладной характер и при этом решает задачи, связанные со смежными направлениями науки (политологией, социологией, историей государства) и отраслями (не только конституционного, но и административного) права.

Выявление и формулирование совокупности научно-теоретических положений и решение данной проблемы представляет собой актуальное и перспективное научно-практическое направление в деятельности Федерального Собрания Российской  Федерации  и высших законодательных органов власти её субъектов.

Содержащиеся в диссертационной работе выводы и рекомендации, а также фактический материал способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений общих закономерностей и тенденций в реализации конституционного законодательства в сфере парламентского права. Это расширяет возможности для дальнейших научных исследований в рамках конституционного права.

2. Разработано (с участием диссертанта) 8 законов Кировской  области, более 20 федеральных законов, а также модельных законов, содержащих механизм реализации конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти  субъектов Российской  Федерации.

3. Предложена структура проекта Федерального закона «О Федеральном Собрании Российской  Федерации», а также изменения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской  Федерации, позволяющие повысить эффективность деятельности парламента России.

4. Основные рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации использованы в ряде высших учебных заведений Москвы, Кировской области в ходе преподавания конституционно-правовых и политологических учебных дисциплин, для специалистов в области государственной и административной деятельности.

5. Предложения о закреплении в конституционном законодательстве основ конституционно-правового статуса в Федеральном законе могут быть  использованы в нормотворческой деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в интересах совершенствования конституционного законодательства и повышения эффективности его реализации.

Теоретическая значимость работы определяется разработкой концепции  конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской  Федерации  как единого органа государственной власти, осуществляющего представительные, законодательные и контрольные функции посредством реализации механизма государственной власти в целях выражения многообразных социальных, партийных и других интересов и опирающегося на сложившийся уровень политической и правовой культуры в государстве и обществе.

Использованная методология исследования парламента Российской  Федерации и выявленные основные закономерности применимы в качестве теоретической основы при разработке других отраслей права и создают научные основы для количественно-качественного решения подобных научных проблем.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Конституционно-правовой статус парламента –  это закрепленное Конституцией Российской Федерации и иными источниками конституционного права положение парламента как представительного и законодательного органа государственной власти страны, характеризующее: а) социально-политическое назначение данного органа государственной власти; б) его роль, задачи и функции; в) принципы организации и деятельности; г) внутреннюю структуру, способствующую реализации функций; д) взаимоотношения с иными органами государственной власти; е) компетенцию, обусловленную местом в системе народовластия; ж) процедуры осуществления деятельности парламента, в том числе формы и порядок принятия нормативных правовых актов.

Практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от развития парламентаризма в стране: способности парламента, как органа народного представительства, формулировать (выражать) через закон волю избирателей и реализовывать их интересы посредством механизма государственной власти и авторитета парламента в обществе.

2.  Парламент Российской  Федерации  – орган государственной власти Российской Федерации, осуществляющий представительную, законодательную и контрольную функции, формируемый населением как непосредственно, так и через  представителей и осуществляющий свою деятельность  на коллегиальной, постоянной основе.

Динамизм федерального правотворчества в сфере парламентаризма  обусловил появление новых форм его работы, не закрепленных в Конституции РФ (депутатское расследование). Введение в научный оборот понятия «парламента Российской  Федерации» позволит обеспечить эффективное функционирование парламента,  стабильность порядка его формирования.

3.  Обоснована необходимость введения в конституционно-правовой статус парламента нового полномочия: толкование федеральных законов, которое понимается как деятельность парламента, направленная на установление, конкретизацию содержания норм права, раскрытие  социально-политической воли законодателя в формах, установленных  действующим законодательством.  Процедура толкования федеральных законов должна проходить две стадии: а) рассмотрение Государственной Думой; б) одобрение Советом Федерации. Процесс толкования должен завершиться принятием  нормативного правового акта в форме постановления  Государственной Думы, одобренного Советом Федерации Федерального Собрания Российской  Федерации.

4.  Уточнено  содержание правового механизма  реализации представительной функции парламента России,  включающее:  а) процедуры принятия наказов избирателей Государственной Думой и Советом Федерации  и обеспечение их финансирования; б)  обязательные ежегодные отчеты членов и депутатов парламента перед органами государственной власти  субъектов Российской  Федерации и органами местного самоуправления, а также перед населением; в) порядок отзыва депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации; г) процедуры информирования  населения о своей деятельности в парламенте Российской  Федерации.  Это даст возможность  расширить учет многообразных социальных, партийных и других интересов и придать законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации общенациональный  представительный характер.

       5. Закрепление в Конституции РФ  принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти Российской  Федерации и её субъектов обеспечит взаимодействие  в сфере законотворчества и осуществления контроля за реализацией принятых законов.  Возможными формами реализации данного принципа  являются: а) введение института совместной законодательной инициативы регионов; б) предварительная экспертиза проектов федеральных законов, вносимых субъектами  Федерации; в) создание Советов законодателей по федеральным округам и их взаимодействие с парламентом Российской  Федерации.

6. Обоснование необходимости расширения экспертной функции в системе внутренних функций парламента  привело к выводу о необходимости создания единого Центра мониторинга законодательства Федерального Собрания Российской  Федерации.  Его целесообразно создать в форме автономного учреждения, укомплектовать высококвалифицированными научными кадрами и проводить ежегодный анализ реализации законодательства на уровне Российской  Федерации и её субъектов, с целью выявления  позитивного опыта и негативных явлений в законотворческой деятельности и правоприменительной практике.  Действующий Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права), созданный при одной палате – Совете Федерации Федерального Собрания, –  не решает в полной мере данные задачи.

7. Расширено содержание статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания: в качестве элементов на основе исторического опыта предлагается закрепить в Регламентах палат процедуру официальной торжественной присяги при получении статуса члена и депутата парламента;  основания  их выбытия из состава палат в случае не посещения заседаний в течении года.

8. Выявлена зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса. Обоснованы  оптимальные, по мнению автора, параметры (число, состав комитетов и комиссий), опирающиеся на зарубежную и отечественную практику, личный опыт автора. Предложена  рациональная внутренняя структура аппаратов  Совета Федерации и  Государственной Думы,  а также необходимость  создания кадрового резерва на конкурсной основе, в который должны быть включены инициативные, высокопрофессиональные работники, обладающие специальным образованием по профилю работы. Замещение вакантных государственных должностей государственной службы аппарата Федерального Собрания Российской  Федерации должно производиться исключительно  за счет тщательно отобранного кадрового резерва, формируемого в порядке, установленном федеральным законодательством.

Диссертант приходит к выводу, что в условиях сближения различных конституционных систем и возрастания многообразия конституционно-правовых институтов приобретается конкретно-исторический и национально-специфический потенциал отечественного парламентаризма, выражающийся в конституционно-правовом статусе парламента.

9. Признание парламентаризма в качестве самостоятельного института конституционного права обусловило развитие нормативной базы, являющейся основой  его деятельности. Однако большую часть норм, регулирующих  конституционно-правовой статус Федерального Собрания Российской  Федерации, составляют не  федеральные законы, а подзаконные акты. В соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции России каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, что нарушает принцип единства деятельности парламента. Это обусловливает  необходимость принятия  Федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», позволит совершенствовать механизм реализации  разнообразных функций парламента. Обосновывается следующая структура закона: 1).Общие положения (принципы деятельности парламента, его функции).  2).Полномочия  палат Федерального Собрания Российской  Федерации.  3).Организационная структура  Совета Федерации и Государственной Думы. 4).Взаимодействие  Федерального Собрания Российской  Федерации с государственными органами и субъектами Российской  Федерации. 5).Законодательный процесс в Федеральном Собрании Российской  Федерации. 6).Толкование  федеральных законов. 7).Разрешение коллизий и споров между палатами Федерального Собрания Российской  Федерации. 8).Ответственность  членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы  Федерального Собрания Российской  Федерации. 9).Заключительные и переходные положения.

До принятия указанного Федерального закона предлагается внести ряд поправок в действующий Регламент Государственной Думы Федерального Собрания  РФ.

10. Обосновывается необходимость принятия "Основ законодательства об антикоррупционной политике" и создание в парламенте структурного подразделения, которое бы занималось исследованием нормативных правовых актов на предмет  коррупциогенности, осуществляло мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов.

11. Исследование государственно-политического развития России с 1991 по 2007 гг. доказывает преемственность конституционно-правового статуса парламента, которая проявляется в следующем: а) широкие полномочия Государственной Думы в сфере законотворчества, высокая динамика (в ряде случаев в ущерб качеству) законодательной работы, частые изменения текущего законодательства, включая кодифицированные документы (особенно налогового, административного, избирательного права); 

б) существенный дисбаланс в деятельности широкого круга субъектов права законодательной инициативы, когда одни не в полной мере реализуют свои законотворческие полномочия, имея высокий потенциал в сфере законопроектной работы (например, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения в соответствии с п. 1, ст. 104 Конституции РФ), а другие не наделены правом законодательной инициативы (например, Уполномоченный по правам человека РФ, Счетная палата РФ, Генеральный прокурор РФ);

в) тенденция к возрастанию роли законодательных (представительных) органов субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе, повышению его результативности;

г) взятый государством курс к постепенному увеличению электорального барьера для прохождения политических партий в парламент (с 5 до 7 и, возможно, далее до 10 процентов).

12.  Выявлено влияние политических партий на становление, развитие и реализацию конституционных основ парламентской деятельности. Опыт парламентов зарубежных государств свидетельствует о том, что политическая партия использует парламент для претворения в жизнь своих целей и доктринальных идеологических установок;  парламент, в свою очередь, формируется посредством деятельности политических партий и напрямую зависит от их организационной структуры и социальной активности.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные положения работы  отражены в опубликованных научных трудах автора, в его выступлениях в Федеральном Собрании Российской Федерации и Законодательном Собрании Кировской области, разработанных федеральных и региональных законопроектах, включая Кодекс об административных правонарушениях; на заседаниях Государственного Совета и в практической деятельности Губернатора (Председателя Правительства) Кировской области; в ходе работы Парламентской Ассамблеи Совета Европы, в выступлениях на международных, всероссийских и межвузовских конференциях, «круглых столах» и семинарах.

Материалы исследования по теме диссертации используются в процессе чтения лекционного курса «Конституционное право Российской Федерации», а также при подготовке ряда специальных учебных курсов на юридическом факультете Российского государственного социального университета, ряде других ВУЗов.

По теме диссертационного исследования опубликовано более 20 научных работ, в т.ч. монография объемом 20,46 п.л.

Структура диссертации определена содержанием темы исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативных источников, научной литературы и приложения.

II.Основное содержание диссертационного исследования.

Во введении обоснованы актуальность темы диссертационного исследования, ее научная разработанность, определены ее цели, задачи, теоретическая и методологическая база, сформулирована научная новизна исследования и его основные положения, вынесенные на защиту, отмечена научная и практическая значимость, показаны результаты работы и их апробация.

В первой главе «Конституционно-правовой статус Федерального Собрания парламента Российской Федерации» исследуются единый правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации, выделяются его элементы с учетом историко-правового опыта становления и развития отечественного парламентаризма; подробно рассматривается нормативная база парламента РФ, ее содержание, проблемные вопросы реализации и взаимодействия с другими органами государственной власти; внутренняя организация работы.

В первом параграфе «Историко-правовой опыт организации и функционирования российского парламента, Учреждение и Наказ Государственной Думы Российской Империи, советский опыт деятельности Верховных Советов СССР и РСФСР» дается анализ дореволюционного законодательства, регулирующего деятельность парламента, в котором выделяются  следующие направления:

- значимость для современной России истоков российского парламентаризма, работе Государственной Думы четырех созывов после издания Манифеста Императора Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 года в 1906-1917 годах;

- подробное исследование Наказа Государственной Думы – законодательного акта (регламента), определяющего распорядок работы Государственной Думы, компетенцию, порядок действия ее руководящих и вспомогательных органов (Совещания, Канцелярии, Приставной части);

- правовой статус членов Думы, прав и обязанностей депутатов в тот период времени; структурирование парламента и его взаимодействие с исполнительной властью; организацию законотворческой работы;5

- выработка предложений по совершенствованию деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ, статуса депутата на основе имеющегося исторического опыта. Научный интерес представляет практика принятия депутатом «торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа);  основания  выбытия депутата из состава Думы, если он «не посещал ни одного заседания Думы в продолжении целого года без отпуска» (п. 18 Наказа); отказ от звания депутата «заявив о сем письменно Председателю Думы или путем отказа от принятия Торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа); вычет из довольствия депутата «за каждый пропущенный день заседаний» без уважительной причины; временное отстранение депутата от участия в заседаниях; поддержание порядка в помещениях Думы Приставом Думы и его помощниками; предложение министрам разработать законопроект, а в случае отказа, «образовать для его выработки Комиссию из своей среды» (п. 57 Наказа); «передача дела на рассмотрение императору», «если Дума двумя третями голосов не признает возможным удовлетвориться сообщением Министра или Главноуправляющего» (начальника департамента); ведении Ведомости присутствующих на заседаниях Думы (член Государственной Думы вносит собственноручно свое имя в течении всего заседания); принятии присяги «на верную службу» поступающими на службу в Канцелярию (аппарат) Государственной Думы; ограничении числа Комиссий (Комитетов) Думы до 8-10 (включая бюджетную, Комиссию по запросам, Комиссию по личному составу и др.); введение процедуры «спешного рассмотрения» законопроектов; личном голосовании депутата, запрете на подачу голосов за отсутствующих. Эти и другие положения могут быть включены в современный Регламент Государственной Думы.

Второй параграф «Совет Федерации и Государственная Дума ФС РФ как правовые институты, их конституционно-правовой статус» посвящен изучению норм, связанных с конституированием полномочий палат Федерального Собрания РФ (в целом парламента как правового института), их реализацией на практике. Речь идет о процедурах формирования и деятельности, структуре палат, их взаимодействии с другими высшими органами государственной власти, законодательно закрепленном объеме функций и полномочий в условиях реализации концепции (доктрины) разделения власти, народного представительства. Исследуются разнонаправленные тенденции в современном мире, связанные с повышением (принижением) социальной роли парламента в жизни общества, «ресурсы», обеспечивающие совершенствование его работы в области законотворчества. При этом упор делается на выявлении эволюции статуса и функций Федерального Собрания РФ с учетом отечественного и зарубежного опыта.  Подробно рассматривается работа различных парламентских институтов, функционирующих в Государственной Думе, внутренняя организация ее работы, статус депутатов, механизм реализации гарантий их деятельности.

Обосновывается развернутое авторское определение понятия «парламента Российской  Федерации», «конституционно-правового статуса парламента». Отмечается, что его практическая реализация во многом зависит от развития парламентаризма в стране и других факторов.

В третьем параграфе «Регламент Государственной Думы как нормативно-правовая основа деятельности палаты Федерального Собрания», рассматриваются вопросы регламента Государственной Думы ФС РФ, которая обладает исключительной функцией принятия федеральных законов, связанной с усилением роли политических партий в жизни государства и общества. Регламент – нормативный акт, который регулирует не только организационные отношения внутри палаты, но и складывающиеся как в процессе законотворчества, так и при осуществлении иных полномочий палат, определённых Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством РФ и ее субъектов. Наряду с установлением подробных четких и юридически обязательных для всех участников законодательного процесса процедурных правил, Регламент – это еще и важнейший элемент парламентской культуры и реализации принципа плюралистической демократии в парламенте.

Отмечается, что переход на 100%-ную пропорциональную систему повлек значительные изменения в Регламенте Государственной Думы, росте объема полномочий депутатских объединений (фракций) по: формированию руководящих органов палаты; подготовке ряда процедурных вопросов; законодательному процессу;  решению вопросов, отнесенных в соответствии с Конституцией РФ к компетенции Государственной Думы; использованию установленных Регламентом форм работы, направленных на работу с избирателями (заявлений, обращений фракций); работе в субъектах Российской Федерации.

Исследуется также деятельность комитетов Государственной Думы, на которые возлагается основной объем работы, связанный с законотворческой деятельностью парламента. На момент работы IV Думы ст.20 Регламента Государственной Думы перечисляла 29 комитетов, что представляется избыточным.

Основными комитетами являются: по бюджету, обороне, безопасности, по международным делам, науке, культуре, образованию, здравоохранению. Однако перечень в Регламенте должен быть открытым, чтобы при необходимости могли образовываться и иные комитеты без внесения изменений и дополнений в Регламент. Оптимальное количество комитетов – 14-16. Часть 1 ст. 21 Регламента следовало бы дополнить положением о том, что при численном составе комитета менее двенадцати депутатов он преобразуется в подкомитет, соответствующий профилю деятельности комитета.

Парламентские слушания как форма работы также нуждаются в совершенствовании как в части более широкого и детального изучения спектра мнений по обсуждаемой теме, так и социальных ожиданий (последствий) связанных с принятием закона.

Проанализированы вопросы взаимодействия Государственной Думы с органами, в формировании которых она принимает участие: со Счетной палатой РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ, Общественной палатой (в Регламенте были уточнены, например, порядок работы с заключениями палаты на законопроекты).

По мнению диссертанта, существенным недостатком Регламента Государственной Думы являются его многочисленные и постоянные изменения. Больше внимания необходимо уделять анализу необходимости принятия закона, исследованию-прогнозу возможных последствий его принятия (такой опыт есть за рубежом, например, во Франции).

Обосновывается создание в Государственной Думе структурного подразделения в Аппарате Думы, которое бы занималось исследованием нормативных правовых актов на предмет  коррупциогенности, осуществляло мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов. В этой связи  предлагается разработать "Основы законодательства об антикоррупционной политике".

В диссертации  расширена аргументация о необходимости  принятия в Российской  Федерации системы законодательства, регулирующего статус парламента, порядок его формирования,  и  закона о нормативных правовых актов в Российской  Федерации. При их разработке можно использовать существующую во Франции модель рационализированного парламентаризма. В ст. 34 Конституции этой страны устанавливается исчерпывающий перечень предметов законодательного регулирования, а по вопросам, не отнесенным к сфере законодательства, принимаются регламентные акты исполнительной власти. Интересен и опыт белорусского парламента6.

Автор рассматривает внутреннюю организацию работы парламента в широком и узком смысле (характеризуя при этом каждый из подходов).

Внутренняя организация деятельности парламента обусловлена: а) объемом полномочий, которыми обладает (наделен) парламент в соответствии с Конституцией и действующим законодательством, Регламентом его работы, местом и ролью высшего законодательного и представительного органа власти в политической системе страны, государства и общества,; б) сложившейся практикой функционирования парламентских органов, опытом работы, накопленного в целом парламентом и отдельными его комитетами, депутатскими объединениями, депутатами; профессиональной подготовкой депутатского корпуса и сотрудников парламента; в)  степенью развития и активности политических партий, общественных объединений, других институтов гражданского общества, их способности влиять на положение дел в парламенте; г) компетенцией и сложившейся практикой взаимодействия парламента с другими высшими органами государственной власти страны, региональными и местными властями.

Организация деятельности парламента проявляется в следующем:

-  месте и роли парламента в политической системе страны, структуре высших органов государственной власти и порядке их взаимодействия;

- объеме полномочий, которым наделен (обладает) на основе Конституции, законодательства парламент страны;

- динамике и качестве законотворческой работы субъектов права законодательной инициативы;

- преемственности депутатских объединений, комитетов и комиссий в различных созывах парламента;

- наличии «обратной связи» депутатов, парламента в целом с избирателями, реализации им своей представительной функции;

Статус депутата является одним из центральных элементов конституционно-правового статуса парламента. От его содержания (объема прав и обязанностей депутата, обеспечения его деятельности и т.д.) во многом зависит функционирование парламента, его дееспособность, развитие парламентаризма в стране. Статус включает в себя: гарантии беспрепятственного и эффективного осуществления прав и обязанностей депутата, его неприкосновенности на основе Конституции, законов страны, Регламента парламента; установленные законом страны, Регламентом правила и практику работы парламента с избирателями, органами государственной власти, местным самоуправлением, и другие положения, подробно рассмотренные в диссертационном исследовании. Автором вносятся предложения по его укреплению (совершенствованию).

Глава 2 «Динамика и качество законодательного процесса в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты» посвящена исследованию законотворческого процесса в РФ (его субъектов, динамики и качества, результатов и т.д.), федеральному и региональному компонентам этой работы. В первом параграфе  «Федеральный компонент законотворческой работы в Российской  Федерации» анализируются особенности принятия федеральных законов и сопутствующие условия и обстоятельства законотворческой работы на уровне Российской Федерации. Обращается внимание на то, что за прошедшие годы (включая советский этап) накоплен не только первичный парламентский опыт в нашей стране (практика работы первых четырех Государственных Дум Российской Империи), но и произошел процесс становления парламентаризма в России. При этом поиск эффективной модели организации и функционирования Федерального Собрания,  отвечающей современным демократическим принципам общественно-политического устройства России, продолжается.

Законодательный процесс (разработка закона, его принятие, одобрение, обнародование) строится на принципах: строгого соблюдения Конституции РФ, действующего законодательства, общепризнанных принципах и нормах международного права, Регламента, демократизма и политической ответственности, гласности и плюрализма мнений в ходе рассмотрения проектов законов, научности и объективности; плановости и предсказуемости (прогноза его результатов), экономичности и стабильности, непрерывности совершенствования, гласности и профессионализма, целесообразности и оперативности. Важная роль в его осуществлении отводится законодательной технике, представляющей собой совокупность общесоциальных, специально-юридических и технических средств, посредством которых законодательный орган обеспечивает разработку, принятие, обнародование законов, а также достижение необходимых целей и результатов.

Приводится анализ значительного статистического материала о состоянии законодательной работы в РФ в последнее десятилетие (как в разрезе субъектов законодательной инициативы, так и количественных показателей, динамики прохождения через парламент и т.д.). Выявлены следующие тенденции в сфере законодательной работы: 1)  отсутствие стабильности кодифицированного законодательства7; 2) принятие интегральных законов, которые вносят изменения в несколько федеральных законов и являются межотраслевыми; 3)  неравномерность  реализации права законодательной инициативы различными субъектами.

Во втором параграфе «Региональный парламент и его законотворчество (на примере Кировской области и других регионов РФ)  раскрывается возрастание роли в этом процессе республик, краев и областей Российской Федерации. Если ранее по их инициативе принимались единицы законов (2001 г. – 11, 2002 г. – 11, 2003 г. – 12, 2004 г. – 16, 2005 г. 24), то теперь они принимаются  десятками (2006 г. – 78, 2007 г. – более 100).

Лидерами по числу внесенных законопроектов и ставших законами  являются Законодательное собрание Краснодарского края, Московская областная дума, Московская городская дума, Законодательное собрание Приморского края (5 и более принятых по их инициативе законов за время работы IV Государственной Думы ФС РФ)8.

Причин низкого качества законопроектов по прежнему остается несколько. В том числе: недостаточная степень профессионализма их авторов ри составлении законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок ("устаревание") нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 дней до 3710 дней); несовершенство самого порядка осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющее отклонять последние по формальным признакам; большие сложности  с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроекта от Правительства РФ ( что неоднократно обсуждалось в Государственной Думе и на других уровнях власти).

Автором вносится предложение по рационализации данной работы с учетом личной многолетней работы в парламенте страны. Более качественному решению вопросов может способствовать накопленный опыт законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации и создаваемыми  региональными структурами. К ним относятся деятельность Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ), проведение (включая выездные) парламентских слушаний, "круглых столов" по различной тематике законодательного обеспечения жизнедеятельности страны, организация мониторинга законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях с помощью создания на местах центров, советов законотворческой работы9, написания и публичного обсуждения докладов о состоянии законодательства в субъектах РФ, активное сотрудничество с высшими учебными заведениями по вопросам разработки и мониторинга регионального законодательства.

Заслуживает внимания идея по созданию (в условиях отсутствия вертикали законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ) Всероссийской системы мониторинга правового пространства на основе создаваемых региональных центров, проводимых эмпирических исследований, включая  прогнозы по применению действующего законодательства, проведения независимой экспертизы последствий принимаемых законов и правоприменительной практики. В целях совершенствования законодательного процесса в России  обобщен опыт, накопленный в решении этих вопросов, законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской  Федерации. В диссертационном исследовании данная проблематика  рассматривается на примере Кировской области и ряда других российских регионов. Интересен также сравнительно-правовой анализ регионального законотворчества в Германии и России (например, деятельности парламентов Земли Саксония и Республики Башкортостан). Это связано: а) с реализацией принципов федерализма на уровне правового статуса субъектов Федерации; б) существованием двухуровневой системы законотворчества в ряде стран; в) объективно возникающими противоречиями между федеральным и региональным законодательством и необходимостью их правового разрешения; г) отсутствием разделения правового регулирования между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Дан анализ деятельности Законодательного Собрания Кировской области, призванного в соответствии со ст. 4 Закона «О Законодательном Собрании Кировской области» от 31 декабря 2002 года обеспечивать законодательное регулирование общественных отношений по вопросам  предметов ведения. На основании ст. 25 указанного закона осуществляется судебный контроль за деятельностью законодательного органа  Кировской области, включая возможность возмещения причиненного вреда юридическим и физическим лицам «в результате принятия Законодательным Собранием актов, противоречащих федеральному или областному законодательству, за счет средств областного бюджета».

Конкретные нормы регионального законотворчества и взаимодействия с федеральными органами власти содержит Регламент Законодательного Собрания Кировской области, принятый Собранием 15 июня 2006 года. Областной закон о Законодательном Собрании, Регламент регулирует как законодательный процесса в области, так и порядок выдвижения инициатив на федеральном уровне. Накопленный опыт работы и отработанный внутренний механизм областных парламентских процедур может быть полезен и при оценке совершенствования практики деятельности Федерального Собрания РФ. Среди них: наделение прокурора области и контрольной палаты области правами законодательной инициативы (целесообразно, по мнению автора, аналогичное право предоставить Генпрокурору РФ и Счетной палате РФ); обязанность депутата Законодательного Собрания присутствовать на каждом пленарном заседании (ст. 9 Регламента); принятие законов области по наиболее важным политическим, социально-экономическим и другим вопросам жизнедеятельности области; запрет на принятие областных законов менее, чем в двух чтениях; практика публичного обсуждения депутатами законопроектов с участием представителей администрации, специалистов, ученых, общественности в ходе депутатских слушаний.

В третьем  параграфе «Зарубежный опыт организации законотворческой работы. Модельное законодательство СНГ. Пути повышения эффективности и качества законодательной деятельности Федерального Собрания РФ»  сформулированы:

1) наиболее типичные проблемные ситуации, снижающие эффективность реализации правового обеспечения проводимых в стране преобразований. Правовое регулирование общественных отношений, как на федеральном, так и на региональном уровнях, зачастую осуществляется без должного обоснования, хаотично и фрагментарно; принятие законодательных актов нередко обусловливается политическими мотивами, а не правовой необходимостью; отдельные законы субъектов Российской Федерации не всегда соответствуют федеральному законодательству; практически 2/3 принятых законов составляют законы о внесении изменений и дополнений в уже существующие, т.е. преобладает «поправочное законодательство».

2) Ряд тенденций, выводов и предложений по вопросам повышения эффективности и качества законопроектной работы в РФ:

-  определение приоритетных направлений законотворческой работы и проводимой правовой политики в стране, что должно найти закрепление в соответствующих документах (например, в Концепции развития России до 2020 года). Некоторые мероприятия уже проводятся: принятие трехлетнего федерального бюджета страны (до 2010 года); однако необходимо законодательное закрепление государственной программы развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу;

- принятие федеральных законов "О Федеральном Собрании Российской  Федерации» и "О нормативных правовых актах в Российской  Федерации";

- расширение перечня субъектов законодательной инициативы (за счет предоставления этого права Генеральной прокуратуре РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ и Счетной палате РФ);

- совершенствование участия субъектов Российской  Федерации в развитии федерального законодательства; разработка перспективной модели законотворческого процесса; формирование регионального уровня эмпирических исследований в самостоятельных региональных центрах мониторинга права. Законопроекты должны проходить своевременную и качественную экспертизу на предмет целей и приоритетных задач российского государства и международного права;

- создание системы законодательства и преодоление внутренних юридических коллизий,  осуществление работы по систематизации и кодификации законодательства;

- функционирование единой системы мониторинга и оценки законодательства, соответствующей потребностям развития общества; .улучшение общественной и научной экспертизы рассматриваемых законопроектов; проведение антикоррупционной экспертизы законопроектов;

-  учреждение  Института законотворческой работы при Федеральном Собрании Российской  Федерации;

- развитие  информационных ресурсов Федерального Собрания и доступа к ним; их использование для обсуждения законов и проектов депутатами различных уровней, учеными, гражданами. Оптимизации законодательной работы будет способствовать и дальнейшему развитию электронного документооборота, внедрению в повседневную жизнь электронной цифровой подписи (ЭЦП) и других прогрессивных начинаний в области информатики и информатизации;

-  расширение влияния международного права, его принципов и норм на российскую правовую систему и законодательство (в т.ч. в контексте практической реализации ч. 3. ст. 15, ч. 1 ст. 45, ч. 3 ст. 46 Конституции РФ); ратификация международных соглашений. На этом направлении также предстоит активизировать интеграционные процессы с участием Российской Федерации (по линии МПА СНГ, ЕПА ЕС, Парламентского Собрания Россия – Беларусь, Совета Европы, ОБСЕ, межгосударственных отношений и иного международного сотрудничества).

В главе 3 «Зарубежный опыт конституирования парламента. Сравнительно-правовой анализ конституционного статуса парламента в странах Европы, Америки, Африки и государств СНГ» на основе сравнительно-правового анализа конституционного статуса парламента в странах Европы, Америки, Африки и государств СНГ рассматривается зарубежный опыт конституирования парламента, в том числе применительно к статусу и практики работы Федерального Собрания РФ10.

Анализ зарубежных конституций позволил выделить ряд  положений, закрепляющих компетенцию парламента и организацию его деятельности.

В первом параграфе «Конституции Французской и Итальянской Республик, Основной Закон ФРГ о статусе парламента и организации его работы» к таким положениям в Конституции Французской Республики относятся следующие:

- "Французы, проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате". Данная норма ст. 24 французской Конституции может быть использована в российском законодательстве (за пределами исторической Родины – России живет более 20 млн. россиян);

- "Члены Правительства имеют доступ в обе палаты; они должны быть заслушаны, когда того потребуют. Они могут прибегнуть к помощи комиссаров Правительства" (ст. 31 Конституции).

В Основном законе Федеративной Республики Германии также выделяется ряд положений, которые могли бы быть полезны при совершенствовании статуса российского парламента. Среди них отметим следующую норму: "Бундесрат состоит из членов – представителей земель. … каждая земля располагает не менее, чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов жителей – пять голосов; земли с населением свыше семи миллионов – шесть голосов. Каждую землю может представлять столько членов, сколько она имеет голосов" (ст. 51 Конституции ФРГ).

"Если палаты, каждая абсолютным большинством голосов своих членов, объявляет закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе" (ст. 73 Конституции Италии). В этой же Конституции говорится: "Когда того потребуют пятьсот тысяч избирателей или пять областных советов, назначается народный референдум для отмены полностью или частично закона, или акта, имеющего силу закона. Референдум не допускается в отношении законов о палатах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров", (ст. 75 Конституции Италии).

Во втором параграфе «Статус парламента по конституциям Канады и Индии»  исследуется опыт парламентаризма в этих странах и его конституционно-правовой статус.

В Конституции Канады закрепляется, что сенатор может быть дисквалифицирован, если он: 1) в течение следующих одна за другой сессий Парламента не присутствовал на заседаниях Сената; 2) присягает на верность или становится гражданином другого государства; 3) будет признан банкротом или несостоятельным должником или "если он воспользуется выгодами, предоставляемыми каким-либо законом несостоятельным должникам, или если он будет признан виновным в хищении денежных средств с использованием служебного положения; 4) осужден за измену или признан виновным в тяжком позорном преступлении; 5) перестав обладать квалификациями в отношении имущества или места жительства (за исключением проживания в месте пребывания правительства Канады, "занимая такую должность при этом Правительстве, которая требует его присутствия там" (ст. 31). Вопрос о квалификации сенатора решается самими Сенатом (ст. 33).

Число членов Палаты общин корректируется каждый 10 лет (представительство провинций) и может быть увеличено (при условии, что этим не будет нарушаться пропорциональность представительства провинций) (ст. 52).  Каждый член Сената или Палаты общин Канады перед вступлением в должность "должен принести и подписать присягу" на верность (ст. 128).

На основе Конституции Индии «Президент может направлять послания любой Палате Парламента либо в связи с законопроектом, находящимся на рассмотрении, либо по другому поводу. Палата, которой направлено такое послание, в возможно короткий срок рассматривает любой вопрос, который подлежит рассмотрению в связи с посланием» (п. 2 ст. 86 Конституции).

"Правила процедуры каждой из Палат определяют, сколько времени должно быть отведено на обсуждение вопросов, о которых говорится в этом обсуждении" (п. 2 ст. 87 Конституции). Индийские Министры имеют право не только выступать в любой Палате Парламента, но быть членом Комитета Парламента, правда без права голоса. (ст. 88).

Каждая Палата имеет свой секретариат. "Парламент может законом регулировать прием на работу и условия работы лиц, назначенных в штат секретариата каждой из Палат Парламента (п. 2 ст. 98 Конституции).

Конституционно-правовой статус Парламента в Индии имеет следующие особенности:

- каждый член любой Палаты Парламента до вступления в должность приносит и подписывает перед Президентом или лицом, им для этого назначенным, присягу или заявление по форме, установленной для этой цели в Приложении третьем к Конституции" (ст. 99);  член Палаты может быть дисквалифицирован (ст. 102), если он занимает должность (оплачиваемую) в органах Правительства Индии или Правительства любого Штата (за исключением должностей, разрешенных по закону).

Член Палаты может отказаться от своего места, предоставив собственноручно написанное заявление на имя Председателя или, соответственно, спикера" (п. 3 ст. 103). Последний должен убедиться в том, что такой отказ от должности является "добровольным или подлинным" (иначе он не принимается). Член Палаты может быть дисквалифицирован и в случае, если он "отсутствует без разрешения Палаты на всех ее заседаниях" в течение шестидесяти дней11.

В Индии действует и такое правило: Парламент не может обсуждать поведение какого-либо судьи Верховного Суда или Высшего Суда в связи с исполнением ими своих обязанностей. В свою очередь, Суды не рассматривают вопросы, связанные с деятельностью Парламента. Это означает, что "деятельность каких-либо актов Парламента не может быть оспариваема на том основании, что якобы имели место нарушения процедуры". Более того, "ни одно должностное лицо или член парламента, которые настоящей Конституцией или на ее основании наделены полномочиями регулировать процедуру или ведение дел, или поддержание порядка в Парламенте, не подлежат юрисдикции какого-либо суда в связи с осуществлением ими своих полномочий" (ст. 122 Конституции).

В третьем параграфе «Конституции Венгерской и Польской Республик о статусе парламента и организации его деятельности»  рассмотрены вопросы, регулирующие конституционно-правовой статус парламента данных стран.

Государственное Собрание Венгерской Республики (парламент) "осуществляет все вытекающие из народного суверенитета права, обеспечивает конституционный строй общества, определяет организацию, направления и условия управления" (п. 2 ст. 19 Конституции).

Парламент страны обладает широкими полномочиями (п. 3 ст. 19 Конституции), наряду с традиционными (принимает законы, объявляет амнистию, осуществляет ратификацию международных договоров)  Государственное Собрание "определяет план социально-экономического развития страны", "принимает решение о программе Правительства"12, "создает Совет Обороны", "по предложению Правительства и после получения заключения Конституционного Суда распускает местный представительный орган, деятельность которого противоречит Конституции", назначает общенациональный референдум.

В соответствии с основным законом страны, депутаты Государственного Собрания "действуют в соответствии с интересами общества" (п. 4 ст. 20 Конституции), обладают неприкосновенностью. В плане материального обеспечения "Депутату Государственного Собрания предоставляются обеспечивающие его независимость оклад, а также определенные льготы и возмещение расходов. Закон, устанавливающий размер оклада и возмещения расходов депутата, а также предоставляемые ему льготы, принимается большинством не менее двух третей голосов присутствующих депутатов" (п. 4 ст. 20 Конституции).

Конституция Польши (Раздел III – "Источники права") устанавливает, что источниками права в стране являются: Конституция, законы, ратифицированные международные договоры, а также постановления" (ст. 87 Конституции). Условием вступления в силу законов, постановлений и актов местного права является их опубликование (ст. 88 Конституции). Законы, опубликованные в "Журнале законов Польской Республики", "образуют часть правопорядка страны и применяются непосредственно, если его применение не поставлено в зависимость от принятия закона" (ст. 91 Конституции).

Одной из форм  правотворческой деятельности в Польше является издание постановлений "указанными в Конституции органами на основании особого уполномочия, содержащегося в законе и с целью его исполнения. Уполномочие должно определять орган, компетентный издать постановление, и круг вопросов, переданных для урегулирования, а также директивы, касающиеся содержания акта" (ст. 92 Конституции).

Конституция Республики содержит целый "набор" запретов на совмещение должности депутата с иными занятиями (ст. 103)13. "Депутаты являются представителями народа. Наказы избирателей их не связывают (п. 1 ст. 104 Конституции). До начала осуществления мандата депутаты принимают перед Сеймом следующую присягу: "Торжественно клянусь добросовестно выполнять обязанности перед народом, охранять суверенитет и интересы государства, делать все для благополучия Отчизны и блага граждан, соблюдать Конституцию и иные законы Польской Республики". Присяга может приниматься с добавлением приложения: "Да поможет мне Бог". Отказ от принятия присяги означает отказ от мандата (п. 3 ст. 104 Конституции). Вопросы депутатской неприкосновенности урегулированы в ст. 105 Конституции Польской Республики.

Конституция предусматривает принятие закона об обеспечении деятельности депутата или выполнении им своих обязанностей, включая "охрану прав, вытекающих из осуществления мандата" (ст.106 Конституции).

В польской Конституции также говорится о том, что "депутат не может вести хозяйственную деятельность с извлечением выгоды из имущества Государственного Казначейства или территориального самоуправления, приобретать имущество" (п. 1 ст. 107 Конституции). За нарушение этих запретов депутату грозит привлечение "к ответственности перед Государственным Трибуналом, который принимает решение по вопросу о лишении мандата" (п. 2 ст. 107 Конституции).

В разделе IV Конституции "Сейм и Сенат" – статьях 109-124 – определяется их организация и порядок деятельности. Наряду с традиционными положениями (Сейм и Сенат ведут свою работу на заседаниях, образуя постоянные и чрезвычайные комиссии, избирая Председателя, принимая Регламент и т.д.), следует выделить некоторые особенности:

- Сейм может образовать следственную комиссию для исследования определенного дела (п. 1 ст. 111 Конституции). Порядок ее деятельности определяется законом.

- В случае совместных заседаний Сейма и Сената парламент страны "действует как Национальное Собрание" (п. 1 ст. 114 Конституции).

Национальное Собрание принимает свой Регламент.

- Председатель Совета Министров и остальные члены Совета Министров обязаны давать ответы на интерпелляции и запросы депутатов в течение 21 дня. Указанные выше лица "обязаны давать ответы по текущим делам на каждом заседании Сейма" (ст. 115 Конституции).

- Право законодательной инициативы в Польше принадлежит не только депутатам, Сенату, Президенту Республики и Совету Министров, но и группе граждан численностью не менее 100 000 человек, имеющим право избирать в Сейм. Процедуру по этому делу определяет закон (ст. 118 Конституции).

В четвертом параграфе «Конституции Молдавии, Белоруссии, Казахстана о статусе парламента и взаимодействии с другими высшими органами государственной власти страны»  представлен ряд важных конституционных норм по исследуемой тематике.

Так, в соответствии с Конституцией Республики Молдова, – "Парламент имеет следующие основные полномочия:

а) принимает законы, постановления и резолюции;

с) дает толкование законов и обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны;

f) осуществляет парламентский контроль за исполнительной властью в формах и пределах, предусмотренных Конституцией;

h) утверждает государственный бюджет и осуществляет контроль за его использованием;

i) осуществляет контроль за предоставлением государственных займов, экономической и иной помощи другим государствам;

n) организует изучение и заслушивание любых вопросов, касающихся интересов общества;

о) приостанавливает деятельность органов местного публичного управления в случаях, предусмотренных законом».

-Проекты законов рассматриваются Парламентом в том числе, в срочном порядке, (ст. 74 Конституции Республики Молдова).

В Конституции Республики Казахстан проанализированы нормы, закрепляющие конституционно-правовой статус парламента:

- "Парламент состоит из двух палат: Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе" (ст. 50 Конституции ).

- "Срок полномочий депутатов Сената – шесть лет, срок полномочий депутатов Мажилиса – пять лет" (ст. 50 Конституции Республики Казахстан).

- "Избрание депутатов Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. Половина избираемых депутатов Сената переизбирается каждые три года. При этом их очередные выборы проводятся не позднее чем за два месяца до окончания срока их полномочий...

Избранным считается кандидат, набравший более пятидесяти процентов голосов избирателей или выборщиков, принявших участие в голосовании по одномандатному территориальному избирательному округу, на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответственно области, города республиканского значения и столицы республи­ки..." (ст. 51 Конституции Республики Казахстан).

- "Депутат парламента принимает присягу народу Казахстана" (п.6, ст. 51 Конституции Республики Казахстан).

- "I. Депутат парламента не связан каким-либо императивным мандатом 2. Депутаты парламента обязаны принимать участие в его работе. Голосование в парламенте осуществляется депутатом только лично. Отсутствие депутата без уважительной причины на заседаниях палат и их органов более трех раз, как и передача голоса влечет за собой применение к депутату установленных законом мер взыскания", (ст. 50 Конституции Республики Казахстан).

Парламент Казахстана вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся:

1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц;

2) режима собственности и иных вещных прав;

3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы;

4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей;

5) республиканского бюджета;

6) вопросов судоустройства и судопроизводства;

7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;

8) приватизации предприятий и их имущества;

9) охраны окружающей среды;

10) административно-территориального устройства Республики

11) обеспечения обороны и безопасности государства.

Все иные отношения регулируются подзаконными актами, (ст. 61 Конституции Республики Казахстан).

Пятый параграф «Регламент как нормативно-правовая основа деятельности парламентов стран СНГ» посвящен анализу правил и норм парламентской деятельности и этики в парламентах стран СНГ.

В соответствии с Регламентом Национального Собрания Армении, депутат обязан соблюдать правила безопасности, действующие на территории и в здании резиденции Национального Собрания (п. «б» ст. 6); его запрос должен быть рассмотрен в 10-дневный срок и получен письменный ответ14.

"Правительство заблаговременно ставит в известность Национальное Собрание о дне, времени проведения и повестке дня открытого заседания Правительства. Депутатам предоставляются места в зале заседаний Правительства" (п. 3, ст. 7).

Пункт 4, ст. 21 закрепляет состав постоянных комиссий Национального Собрания (их шесть) и сферы их деятельности. Постоянная комиссия имеет свой регламент, который утверждается решением комиссии.

Регламентом (п. 3 ст. 21) предусмотрено приглашение на первое заседание представителей церквей Католикоса Всех Армян, который имеет право выступить с приветственной речью, а также предоставление правительством страны программы своей деятельности (п. 6 ст. 21).

Регламент предъявляет ряд требований, которые касаются дисциплины депутатов Национального Собрания Армении. Так, «депутат регистрируется лично. Регистрация равносильна голосованию и отсутствие депутата при этом может считаться неуважительным в порядке, установленном статьей 99 настоящего Закона».

Регламент Национального Собрания Республики Армения содержит еще ряд положений, например, четко установленную процедуру предоставления годового отчета правительства Парламенту об исполнении бюджета Республики (ст. 89), уточненный порядок осуществления законодательной инициативы в Национальном Собрании (ст. 47 Регламента и др.).

Закон о принятии Регламента Парламента Республики Молдова (действующий с апреля 1995 г.) также может представлять интерес для имплементации его отдельных норм в регламенты работы палат Федерального Собрания, в т.ч. в разрезе деятельности политических партий и, соответственно, фракций в парламенте. Так, в положениях Регламента о партиях и фракциях  определяется:

Ст.4. "(2) Депутаты от партий, общественно-политических организаций и избирательных блоков, не набравших необходимого числа для создания парламентской фракции, а также независимые депутаты могут объединиться для создания такой фракции либо могут присоединиться к другим парламентским фракциям, созданным в соответствии с частью (1)".

(4) "В целях реализации предвыборных программ партий, общественно-политических организаций и избирательных блоков, а также для сохранения политической структуры Парламента не допускается образование новых фракций, кроме созданных в соответствии с частями (1)-(3)".

Ст. 5. – "(1) В соответствии с настоящим регламентом парламентские фракции имеют право вносить предложения по:

a) назначению или избранию своих представителей в Постоянное бюро, постоянные комиссии и другие рабочие органы Парламента с учетом их пропорционального представительства в Парламенте;

b) повестке дня заседаний Парламента и Постоянного бюро;

c) образованию специальных, следственных и иных комиссий Парламента;

d) проектам постановлений Парламента о программе деятельности Правительства;

е) опубликованию отдельных проектов важных законодательных актов, представленных для рассмотрения Парламенту, и консультированию с общественностью по их существу".

"(5) Порядок использования финансовых средств, выделяемых из бюджета Парламента для обеспечения деятельности парламентских фракций с учетом их численности, устанавливается фракцией самостоятельно".

Широкие полномочия имеют и Комиссии Парламента Республики Молдова, например:

- "(1) Любая постоянная комиссия в пределах своей компетенции может начать расследование деятельности органов публичного управления" (п.2., ст. 30 Регламента).

"(4) Для проведения расследования постоянная комиссия может пригласить для дачи показаний любое должностное лицо.

(5) Лица, приглашенные для беседы, вызываются не менее чем за три дня до этого. Командировочные и при необходимости расходы на проживание в гостинице оплачиваются из бюджета Парламента.

(6) Явка на беседу обязательна.

Важным является и положение о том, что в Парламент наряду с проектом закона представляются прогноз социально-экономических и иных последствий его принятия.

Проект закона и законодательное предложение принимаются к рассмотрению вместе с изложением целей, задач, концепции будущего закона, его места в действующем законодательстве, а также его социально-экономических и иных последствий. При этом должны быть указаны авторы, участвовавшие в подготовке проекта закона. К проекту закона, реализация которого требует материальных и иных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование.(п. 3, ст. 44 Регламента)15.

В Регламенте работы Парламента Республики Молдова нашла отражение и деятельность парламентских адвокатов, которые «имеют право присутствовать на заседаниях Парламента. При наличии достоверной информации о массовых или грубых нарушениях конституционных прав и свобод человека парламентский адвокат вправе выступить по этому поводу с докладом на заседании Парламента, а также предложить создать парламентскую комиссию по расследованию таких фактов. Депутат, который не может участвовать в заседании по уважительным причинам, должен уведомить об этом Постоянное бюро, указав причины отсутствия"16.

Определенную новацию представляют положения Закона о Регламенте Парламента Республики Молдовы, связанные контролем за исполнением закона. В ст. 97 Регламента регулируется:

(1) Контроль за исполнением закона (опубликование в установленные сроки, организация изучения положений закона и т.д.) компетентными органами и лицами, а также определение эффективности действия закона возлагаются, как правило, на Комиссию по контролю и петициям, другие постоянные комиссии, а также специальные комиссии, образованные Парламентом в этих целях.

(2) Соответствующая комиссия представляет Парламенту доклады об исполнении каждого закона, как правило, через шесть месяцев после истечения срока вступления в силу последней главы, статьи или части данного закона.

(3) В тексте закона Парламент может сократить или продлить срок представления доклада об исполнении закона".

"При принятии закона, требующего коренных преобразований в организации общественной жизни, экономике, других важных сферах, Парламент создает соответствующие органы и назначает в центре и на местах уполномоченных по исполнению конкретного закона в определенные сроки" (ст. 98).

В Регламенте Жогоргу Кенеша – парламента Кыргызской Республики17, принятым Законодательным Собранием Жогорку Кенкша 14 июля 2004 года и имеющем силу закона, выделяется ряд значимых норм, касающихся статуса высшего законодательного и представительного органа власти страны. Среди них выделим следующие:

а) К ведению Жогорку Кенеша относятся:

1) внесение изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики в установленном порядке;

2) принятие законов Кыргызской Республики;

3) официальное толкование Конституции Кыргызской Республики и принятых им законов; (ст. 4);

5) утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении, общегосударственных программ социально-экономического развития, внесенных Правительством Кыргызской Республики;

29) заслушивание ежегодных докладов Конституционного суда Кыргызской Республики о состоянии конституционной законности в стране, отчетов Омбудсмена (Акыйкатчы) Кыргызской Республики о положении дел в стране в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

б) Жогорку Кенеш из числа своих депутатов образует не более 7 комитетов, избирает их председателей. (ст. 8).

в) Депутаты Жогорку Кенеша приносят перед Жогорку Кенешем присягу:

"Я, ..., приступая к исполнению полномочий депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, присягаю на верность Кыргызской Республике и клянусь: соблюдать Конституцию и законы Кыргызской Республики, исполнять свои обязанности в интересах всего народа, защищать суверенитет и независимость кыргызского государства".

г) Парламент обладает правом официального толкования Конституции.

Текст официального толкования действующего закона или его отдельных положений принимается Жогорку Кенешем по процедуре общего порядка принятия законопроекта. При этом отдельный закон о порядке введения в действие закона об официальном толковании не принимается. (ст. 136).

Закон об официальном толковании Конституции Кыргызской Республики, конституционных законов или их отдельных положений принимается после проведения не менее чем двух чтений большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша; обсуждение проводится в полном объеме.

Республика Беларусь имеет двухпалатный парламент, состоящий из Совета Республики и Палаты Представителей, каждая из которых имеет свой Регламент и свои особенности работы, которые отражены в тексте работы. Так, например, Совет Палаты представителей (ст. 28 Регламента) в целях содействия депутатам в выполнении ими своих полномочий осуществляет контроль за своевременным рассмотрением и реализацией государственными органами, политическими партиями, общественными объединениями и профсоюзами, должностными лицами предложений и замечаний депутатов; исполнением поручений и рекомендаций Палаты представителей, деятельностью по запросам и обращениям депутатов, информирует об этом депутатов Палаты представителей; принимает решения о направлении депутатов, работников Секретариата Палаты представителей и иных лиц в зарубежные командировки; утверждает отчеты депутатов Палаты о результатах зарубежных командировок, в которых они находились в связи с их депутатскими полномочиями.

Таким образом, Совет Палаты является ключевым органом в деятельности Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь и обладает обширными полномочиями, достаточно подробно прописанными в Регламенте.

Постоянные комиссии Палаты представителей рассматривают модельные законодательные акты, принятые Межпарламентским Комитетом Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан и Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых Государств, и готовят предложения об их использовании в национальном законодательстве. О подготовленных предложениях постоянные комиссии информируют депутатов Палаты представителей (ст. 36-1 Регламента).

В завершение данного параграфа автором делаются выводы и предложения по возможному использованию отдельных положений Регламентов палат парламентов государств - членов СНГ применительно к Регламентам палат Федерального Собрания РФ.

В шестом параграфе «Регламент Парламентской Ассамблеи Совета Европы» исследуется законодательная основа деятельности Парламентской Ассамблеи Совета Европы, также вносятся предложения по использованию отдельных положений для организационного укрепления Государственной Думы ФС РФ и совершенствованию норм процессуального характера.

В Заключении обобщается существо основных научных и практических результатов диссертационного исследования, представляющих многоуровневое и иерархическое решение поставленной научной проблемы, состоящее из совокупности выводов и рекомендаций.

По теме диссертации опубликованы следующие работы автора:

Монографии

  1. Шаклеин Н.И. Ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы. Киров: Кировская областная типография. 2006. 150 с. (8,84 п.л.).
  1. Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности. М.: РГСУ. 2008. 352 с. (20,46 п.л.).

Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК Министерства образования и науки РФ

3. Шаклеин Н.И.  Региональный парламент и его законотворчество (на

  примере Кировской области) //«Конституционное и муниципальное

право». 2008. №15.  (1,5 п.л.).

4. Шаклеин Н.И. К проблеме повышения эффективности законотворческой работы в России //«Государство и право». 2008.  № 10. ( 0,9 п.л.).

  1. Шаклеин Н.И.  Проблемы законотворчества субъектов федеративных государств //«Юридический мир». 2008. № 11.  (1,0 п.л.).
  2. Шаклеин Н.И.  Организация и деятельность Законодательного собрания региона (на примере Кировской области) //«Юридический мир». 2008. № 12.  (1,5 п.л.).
  3. Шаклеин Н.И.  Регламент парламентской ассамблеи Совета Европы: что можно использовать в практической работе Государственной Думы России //«Конституционное и муниципальное право». 2008. №19.  (1,5 п.л.).
  4. Шаклеин Н.И.  Из истории российского парламентаризма//журнал «История государства и права», 2008. № 19.  (1,0 п.л.).
  5. Шаклеин Н.И.  Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации// «Журнал российского права». 2008. №9. ( 1,0 п.л.).

Учебники. Учебные пособия

10. Шаклеин Н.И. Современный парламент: Конституционно-правовой статус и организация деятельности. Зарубежный и отечественный опыт, пути совершенствования. Учебное пособие.М.: Изд-во Института ювенальной юстиции РГСУ. 2008.  (15,5 п.л.).

  Иные публикации

11.Шаклеин Н.И. Вятская земля привлекательна для инвесторов. // «Возвеличим». 2005. №1. (1,5 п.л.).

  1. Шаклеин Н.И. Стимул развития – устремление в будущее// «Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика». 2005. №6. (1,7 п.л.).
  2. Шаклеин Н.И. Завтра начинается сегодня. //«Регионы России: перспективы развития». 2005. (0,7 п.л.).
  3. Шаклеин Н.И. Поле для инвестора. // «Волга-бизнес». Самара: 2005. №8. (0,7 п.л.)
  4. Шаклеин Н.И. От общих истоков – к общим целям. // «Россия – Беларусь». Минск: 2005. (1,1п.л.).
  5. Шаклеин Н.И. Опорный край державы. //«Оборонно-промышленный комплекс России. 60-летие Победы». 2005. (1,2 п.л.).
  6. Шаклеин Н.И. Потенциал науки – ресурс развития региона. // «Известия Международной академии наук высшей школы». Томск.  Октябрь, 2005. (0,8 п.л.).
  7. Шаклеин Н.И.  Правовые аспекты комплексной социальной реабилитации подростков и молодежи «групп риска» //Материалы Международной конференции «Актуальные проблемы ресоциализации подростков и молодежи группы риска». Киров. 2005. (0,5 п.л.).
  8. Шаклеин Н.И. Конституционные ограничения прав и свобод человека: конституционный подход//«Новое в российском и международном праве». Выпуск V. // М.: РГСУ, 2005. (0,3 п.л.).
  9. Шаклеин Н.И. К вопросу о конституционных ограничениях прав и свобод человека (конституционный подход). //Ученые записки Российского государственного социального университета. 2006. №1. (0,5 п.л.).
  10. Шаклеин Н.И.  Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. – в сб. «Новое в российском и международном праве. Выпуск VI. // М.: РГСУ. 2008.( 2,0 п.л.).
  11. Шаклеин Н.И. Государственно-правовой статус российского парламента: от Учреждения и Наказа Государственной Думы Российской империи к Регламентам Палат Федерального Собрания Российской Федерации// «Новое в российском и международном праве. Выпуск VII. // М.: РГСУ. 2008.  (3,0 п.л.).
  12. Шаклеин Н.И.  Зарубежный опыт конституирования парламента. Сравнительно-правовой анализ конституционного статуса парламента в странах Европы, Америки, Африки и государств СНГ.//«Новое в российском и международном праве. Выпуск VIII. // М.: РГСУ. 2008.  (2,5 п.л.).

1 По мнению Б. Грызлова, "на сегодняшний день, самого серьезного внимания требует развитие отношений между парламентом и правительством. Вопросы подотчетности правительства парламенту актуальны даже в тех странах, где законодательно закреплен принцип правительства парламентского большинства. Понятно, что в России, где Дума в соответствии с Конституцией утверждает кандидатуру председателя правительства, а не отдельно министров, этот вопрос требует особого внимания.

Какие задачи в этой связи реализуются сегодня? Помимо использования таких доказавших свою эффективность инструментов, как парламентские запросы, проведения "правительственных часов", депутаты стремятся сделать максимально открытым весь процесс диалога между парламентом и органами исполнительной власти. Это относится, например, к предварительным консультациям по проекту бюджета, который по Конституции готовит и вносит правительство". См.: Грызлов В.Б. «Юбилейный год Российского парламента». Выступление Б.В. Грызлова на торжественном заседании Государственной Думы СФ РФ, посвященном 100-летию учреждения Государственной Думы в России. 27 апреля 2006 года. / Основы парламентского права. – М.: Издание Государственной Думы, 2006.

2 Д. Медведев. Выступление на V Красноярском экономическом форуме., Российская газета, 2008, 16 февраля.

3 Как показывает правовая статистика, в «портфеле» депутата Государственной Думы находится 1200-1500 законопроектов в год. Например, в 2005 году всеми субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу ФС РФ было внесено 1259 законопроектов, в 2006 году несколько меньше – 1109. Рассматривает российский парламент от 500 до 700 законопроектов ежегодно (1996 г. – 249, 1997 г. – 417, 1998 г. – 443, 1999 г. – 1630, 2000 г. – 484, 2005 г. – 1259, 2006 г. – 227, 2007 – 247). Становятся законами ежегодно (подписываются Президентом РФ и обнародуются) 220-250 законов (1996 г. – 150, 1997 г. – 154, 1998 г. – 172, 1999 г. – 694, 2000 г. – 172, 2005 г. – 232, 2006 г. – 273, 2007 – 229).

4 Так, например, зарубежный опыт регулирования парламентской деятельности исследовался в диссертационных работах:

Керимов А.Д. Французский парламентаризм: конституционно-правовое исследование.

Панько К.К. Основы законодательной техники в уголовном праве России.

Дворник В.В. Институт представительства и законодательная власть в демократическом и правовом государстве (Сравнительно-правовой анализ западного и российского опыта).

Ерохов С.В. Европейский парламент: эволюция правового статуса и компетенция.

Копцева Ю.В. Двухпалатный парламент в отечественной и зарубежной практике: сравнительно-правовой анализ.

Мильчакова О.В. Парламент в европейских странах Содружества Независимых Государств: На примере Верховной Рады Украины.

Чайко И.А. Израильский парламентаризм: конституционно-правовой анализ.

Ибрагимова Ф.М. Сущность и особенности законотворчества в субъектах федеративных государств (на примере Республики Башкортостан, РФ и земли Саксония ФРГ).

Тороп Ю.В. Законодательный процесс в государствах западной Европы (Австрия, Бельгия Германия, Швейцария).

Антропова Е.А. Конституционно-правовой статус парламента в системе государственной власти (на примере парламента Японии).

5 За одиннадцать с лишним лет (до февраля 1917 года) Думами было одобрено 3,5 тысячи законопроектов, многие из которых, став законами, сыграли весомую роль в истории нашей страны (радикальное реформирование аграрного сектора, создание благоприятных предпосылок и условий для развития ведущих отраслей промышленности, крупного, среднего и местного (малого) предпринимательства, совершенствование финансовой и кредитной систем налогообложения, улучшение правового и социального положения подданных Российской Империи, развитие просвещения и культуры и т.д.)

Определенный положительный опыт организации высшего представительного, законодательного и контрольного органа власти, депутатской работы был накоплен и в советский период.

6 В этой связи может быть полезен практический опыт реализации законодательной процедуры в Парламенте Республики Беларусь. Законодательный процесс в белорусском парламенте имеет несколько стадий. Первая стадия: прогнозирование и планирование развития законодательства. В республике на основе Конституции утверждается программа законодательной работы. Вторая стадия. Законодательная инициатива (ст. 99 Конституции РБ). При этом Конституционный Суд праве вносить предложения в парламент о необходимости внести изменения и дополнения в акты действующего законодательства. Третья стадия. Предварительное рассмотрение проектов, проведение экспертизы Секретариатом Палаты Представителей, работа с проектом в комитетах и комиссиях. Четвертая стадия. Рассмотрение проекта на заседании Палаты Представителей. Пятая стадия. Принятие закона. Шестая стадия. Рассмотрение и одобрение (отклонение) Советом Республики принятых проектов законов. Последней стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона Президентом Республики Беларусь.

7 Так, в 2005 году общее число внесенных изменений в кодифицированные документы составила 95. Наибольшим изменениям подверглись Налоговый кодекс РФ (часть вторая) – 23 раза (24,21%), Кодекс РФ об административных правонарушениях – 20 (21,05%), Бюджетный кодекс РФ – 9 раз (9,47%). В Уголовно-исполнительный кодекс РФ изменения в 2005 году вносились 7 раз (7,37%), в Земельный кодекс – 4 раза (4,21%). Несколько менее активно вносились изменения в российские кодифицированные документы в 2006 году – 67 изменений. При этом был принят ряд законов о совершенствовании налогового, бюджетного законодательства, таможенного регулирования. 27 изменений 20 законами были инициированы Правительством РФ,. были внесены 9 изменений в Налоговый кодекс РФ, 7 в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, по 4 изменения в Бюджетный кодекс и Уголовно-процессуальный кодексы РФ, по 1 изменению в Воздушный, Уголовный и Таможенный кодексы Российской Федерации. Всего же Налоговый кодекс (часть Вторая) в 2006 году изменялся 16 раз (23,88% к общему числу изменений, внесенных в кодексы), часть Первая Налогового кодекса менялась 4 раза (5,97%); Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменялся также 16 раз (23,88%); Бюджетный и Земельный кодексы по 5 раз, Градостроительный кодекс и Трудовой кодексы РФ по 2 раза (по 2,99%) и т.д.

8 По состоянию на 1 января 2006 года законодательным собранием Кировской области  внесено 43 законопроекта, по 36 из них было завершено рассмотрение в Государственной Думе ФС РФ, 7 находились на рассмотрении и 1 закон был принят.

9 Например, отдела системного анализа применения законодательства правового управления Самарской области, отдела мониторинга законодательства в аппарате Законодательного собрания Ростовской области, Института регионального законодательства при Правительстве Воронежской области, регионального Центра мониторинга права при Государственной думе Ставропольского края.

10 Для более глубокого изучения данной проблематики составлены таблицы, которые включены в приложения к диссертации. Например, Приложение 1. «Конституционный статус парламентов Российской Федерации, Франции, Германии: сравнительный анализ»; Приложение II. . «Конституционный статус парламентов Российской Федерации, Италии, Японии: сравнительный анализ»; Приложение III. «Конституционный статус парламентов Российской Федерации, Беларуси, Молдовы: сравнительный анализ»; Приложение IV. «Конституционный статус парламентов Российской Федерации, Казахстана: сравнительный анализ», и др.

11 Конституция Индии (ст. 105-106) устанавливает правила, привилегии и иммунитеты Парламента и его членов. В соответствии с Конституцией (ст. 105) "ни один член парламента не подлежит ответственности перед каким-либо судом в связи со своими высказываниями или по голосованиям в Парламенте или в Комитете Парламента, и ни одно лицо не несет такого рода ответственности в связи с опубликованием какого-либо отчета, документа, результатов голосования или протоколов, произведенным на основании решений или в соответствии с ними любой Палаты Парламента".

12 В разделе VII Конституции Венгерской Республики, посвященном формированию и деятельности правительства, говорится: "Министр-председатель избирается по предложению Президента Республики Государственным Собранием большинством голосов. Государственное Собрание одновременно избирает министра-председателя и утверждает программу Правительства (п. 3 ст. 33 Конституции). "Перечень министерств Венгерской Республики устанавливается законом" (ст. 34 Конституции). Важно отметить, что "Правительство ответственно за свою деятельность перед Государственным Собранием". Оно обязано регулярно отчитываться перед Государственным Собранием о своей работе. Члены Правительства ответственны перед Правительством и Государственным Собранием; они обязаны отчитываться о своей деятельности перед Правительством и Государственным Собранием (п. 1, 2 ст. 39 Конституции). Члены Правительства могут принимать участие в заседаниях Государственного Собрания и выступать на них (п. 3 ст. 39 Конституции).

Депутаты (не менее одной пятой) могут инициировать рассмотрение вопроса о выражении недоверия министру-председателю, одновременно предложив новую кандидатуру на эту должность. Данная процедура означает выражение недоверия всему Правительству. "Если большинство депутатов Государственного Собрания выразило недоверие министру-председателю, новый министр-председатель считается избранным" (п. 1 ст. 39/А).

13 Общемировая практика "депутат не может быть задержан или арестован без согласия парламента (в данном случае Сейма), за исключением случая, когда он застигнут при совершении преступления", распространяется и на польских депутатов. "О задержании незамедлительно уведомляется Маршал Сейма, который может приказать немедленно освободить задержанного" п. 5 ст. 105 Конституции).

Интересны и такие моменты: а) "Уголовный процесс, возбужденный против лица, до дня избрания его депутатом, подлежит по требованию Сейма приостановлению до времени погашения мандата. В таком случае подлежит также приостановлению на этот период течение срока давности в уголовном процессе" (п. 3 ст. 105 Конституции); б) депутат сам может "отдать себя в руки правосудия", т. е. "может выразить согласие на привлечение его к уголовной ответственности" (п. 4 ст. 105 Конституции).

14 Регламентом (п. 3 ст. 31) предусмотрено принятие присяги. Интересен ее текст:

"Во имя осуществления общенациональных целей, укрепления и процветания отечества клянусь добросовестно выполнять свои обязательства перед народом, соблюдать Конституцию и законы Республики Армения, способствовать защите суверенитета и интересов Республики Армения, делать все для сохранения гражданского согласия, национальных и общечеловеческих ценностей".

Депутаты, пополнившие в последующем состав Национального Собрания, ставят свою подпись под текстом клятвы на заседании Национального Собрания.

15 В заключении юридического управления тоже указывается соответствие проекта закона: a) положениям Конституции; b) полномочиям Парламента регламентировать посредством нормативных актов (законов и постановлений) соответствующую область общественных отношений; c) системе унификации и кодификации законодательства; d) требованиям законодательной техники; e) нормам литературного языка и др.". Регламент содержит подробный порядок рассмотрения проекта закона или законодательного предложения, ответственный постоянной комиссией (ст. 54). В своем докладе комиссия обязательно отмечает: "а) актуальность законодательного регламентирования затрагиваемого вопроса в проекте закона или законодательном предложении; b) полноту регламентирования проектом или предложением соответствующей области общественных отношений; c) своевременность рассмотрения проекта закона (с учетом финансово-экономических возможностей республики, общественно-политической ситуации, последовательности законодательной регламентации процессов и др.); d) возможность рассмотрения проекта закона на заседаниях Парламента и др.". Далее проект закона "попадает" на заседание Постоянного бюро Парламента вместе с документами, в которых отражены (п.2, ст. 55): a) цели, задачи и концепцию проекта, его возможные социально-экономические и иные последствия; b) перечень авторов, участвовавших в разработке проекта; c) перечень лиц или организаций, проводивших экспертизу проекта; d) финансово-экономическое обоснование проекта; e) заключение постоянной комиссии (комиссий) по проекту и др.

16 На основании Ст. 115. – (1) Любой депутат, не явившийся на пять заседаний подряд без оформления отпуска или сверх предоставленного отпуска, приглашается Председателем Парламента для объяснения причин своего отсутствия. (2) Депутат, отсутствовавший без уважительных причин на заседаниях Парламента или постоянных комиссий, теряет все права, предусмотренные статьей 26 Закона о статусе депутата Парламента. К депутатам молдавского парламента могут применяться следующие меры воздействия (санкции за нарушение Регламента (ст. 116 Регламента): a) предупреждение; b) призыв к порядку; c) лишение слова; d) удаление из зала заседаний.

17 В настоящее время Парламент Кыргызской Республики является однопалатным и состоит из 90 депутатов. Новая Конституция Республики принята в первом чтении (Закон Кыргызской Республики от 30 декабря 2006 года)






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.