WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


 

На правах рукописи

ПЕШИН

НИКОЛАЙ ЛЕОНИДОВИЧ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МОДЕЛИ И ПРАКТИКИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

Специальность: 12.00.02        – конституционное право,

муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва 2007

Работа выполнена в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный консультант:        заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор АВАКЬЯН Сурен Адибекович

Официальные оппоненты:        доктор юридических наук

АКМАЛОВА Альфия Азгаровна

       доктор юридических наук, профессор

БОНДАРЬ Николай Семенович

       доктор юридических наук, профессор

       НУДНЕНКО Лидия Алексеевна

Ведущая организация:        МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ

       АКАДЕМИЯ

Защита диссертации состоится «13» сентября 2007 года в 1515 часов на заседании Диссертационного Совета Д.501.001.74 в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, первый корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. №826.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ им. М.В. Ломоносова (119991, г. Москва, Ленинские горы, второй корпус гуманитарных факультетов МГУ им. М.В. Ломоносова).

Автореферат разослан:                «___» ___________ 2007 года

Ученый секретарь

диссертационного Совета                                                         Мачин И.Ф.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является «нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления»1.

Начиная с 2000 г., органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования должны проводиться на основе статей Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти. На практике они ведут к большей степени «встраивания» системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинению местного самоуправления государству. Но в статье 12 Конституции Российской Федерации2 содержатся принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Соответствующие нормы не могут быть изменены иначе, как посредством принятия новой Конституции Российской Федерации. Положения ст.12 означают, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития местного самоуправления. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие. Используя его, государство определяет новые принципы взаимоотношений с местным самоуправлением, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранения определенной степени самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем существенно повышается степень влияния органов и должностных лиц государственной власти на организацию и функционирование системы местной власти. Уяснение возможностей этой, по сути, новой модели, ее особенностей, тенденций развития требует всестороннего ее изучения как на теоретическом уровне, так и с точки зрения практического осуществления государственной деятельности. Необходимо также дать правовую оценку тем инструментам, посредством которых она вводится, решить вопрос об их соответствии нормам Конституции Российской Федерации. Необходимо определить, позволяет ли эта модель обеспечить самостоятельность местного самоуправления, создает ли она муниципальным образованиям возможность продолжать решать вопросы местного значения на основе принципов самоорганизации, саморегулирования и самоконтроля, с одной стороны, и приведет ли она к образованию единого механизма управления в масштабе государства, - с другой.

В целом, моделирование представляет собой способ конструирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на основе принципа системности, учитывающего особенности взаимодействия субъектов государственной и муниципальной власти как в целом, так и на отдельных территориях. Оно позволяет выявить пробелы в регулировании взаимоотношений, преодолеть противоречия. Моделирование следует рассматривать и как метод научного изучения особенностей организации взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, способствующий выявлению условий реализации этих особенностей в конкретных обстоятельствах, с учетом интересов населения каждого муниципального образования, субъектов Российской Федерации и государства в целом. Научное моделирование при этом может выходить за пределы существующего правового пространства, позволяя определить перспективы развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Изучение возможностей совершенствования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления представляет актуальную проблему правовой науки. Исследование комплекса вопросов, связанных с правовым регулированием взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, также является важной научной проблемой, имеющей большое значение для гармонизации отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления – с другой, становления реального местного самоуправления и реализации принципа ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность.

В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным вопрос о выявлении на теоретическом уровне возможных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, установление особенностей российской модели взаимоотношений, определение путей ее реформирования. Новое федеральное законодательство, регулирующее местное самоуправление, должно быть подвергнуто тщательному исследованию с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации особенностей тех или иных вводимых элементов системы местного самоуправления, влияющих на эволюцию модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Принятие новых федеральных актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, направлено на более четкое определение пределов самостоятельности муниципальной власти. Нормы, содержащиеся в них, действительно необходимы для создания эффективной системы управления, в том числе и на местном уровне, но вместе с тем они порождают и определенные проблемы. Прежде всего, эти проблемы связаны с соотнесением соответствующих норм нового законодательства с положениями Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Следует помнить о том, что сложившаяся к 2000 г. система взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления основана на нормах Конституции Российской Федерации, и заложенные в них основы самоуправления не могут корректироваться федеральными законами. В этом заключается одна из самых главных проблем нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"3 (далее – Федеральный закон 2003 г.). Он существенным образом изменяет основы организации местного самоуправления, формы, методы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, и новый подход к системе взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления вступает в коллизию и с нормами Конституции Российской Федерации, и с решениями Конституционного Суда России.

Актуальность работы определена также необходимостью соотнесения права федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать общие принципы организации и деятельности местного самоуправления с возможностью муниципальных образований самостоятельно определять структуру и компетенцию органов местного самоуправления. Необходимо, в частности, решить вопрос о том, каково содержание общих принципов организации местного самоуправления, может ли государственная власть выходить за их рамки, регулируя местное самоуправление, должны ли все принципы организации местного самоуправления быть «собраны» в одном федеральном законе и т.д. Неясно, с какой степенью детализации должен определять основы местного самоуправления соответствующий федеральный закон. Помимо этого, правовые проблемы, связанные с взаимоотношениями государственной власти и местного самоуправления, часто возникают из-за отсутствия системности, согласованности, из-за противоречивости в нормативно-правовом регулировании этой сферы. Как обозначенные, так и иные проблемы и противоречия должны быть выявлены, а их причины проанализированы и предложены варианты их решения. Все названные и другие вопросы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, возникающие как в теории, так и на практике обусловливают актуальность темы диссертационного исследования.

Цель исследования. Основная цель диссертационной работы - комплексный анализ теоретических и практических проблем эволюции конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Для достижения этой цели в диссертации были поставлены следующие задачи:

  1. выявить и обосновать с точки зрения теории муниципального права возможные типы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, сформулировать теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;
  2. обосновать оптимальную для Российской Федерации модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;
  3. провести анализ сложившейся в России системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, рассмотреть исторические аспекты ее становления, показать воздействие исторических традиций на современность, определить тенденции дальнейшего развития взаимоотношений;
  4. провести анализ правового регулирования основ территориального развития муниципальных образований; определить соотношение административно-территориального и территориального устройства в субъектах Российской Федерации;
  5. рассмотреть практические проблемы совершенствования системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и предложить варианты их решения;
  6. рассмотреть особенности эволюции системы местного самоуправления, выявить причинные связи изменений указанной системы в зависимости от особенностей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;
  7. проанализировать правовые основы экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, выявить проблемы и предложить способы их решения;
  8. сформулировать выводы и предложения по повышению эффективности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы организации взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением были постоянно в фокусе внимания и дореволюционных, и советских, и современных российских государствоведов и специалистов в области муниципального права. В числе одних из первых таких работ были исследования В. Ачадова [Данилова Ф.А.], В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, В.Ф. Матвеева, Б.Н. Чичерина. В советский период вышло большое количество работ, посвященных вопросам организации советского государственного управления (в рамках которого исследовались и проблемы управления на местах). Проведенные и опубликованные в те годы фундаментальные научные исследования, несомненно, оказали влияние на современные взгляды об организации модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В их числе следует назвать работы Л.А. Велихова, С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Л.А. Григоряна, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, К.Ф. Шеремета и др. Неоднократно издавались коллективные научные труды, посвященные вопросам и проблемам организации Советской власти на местном уровне.

Исследование проблем взаимоотношений государственной и местной власти часто проводилось учеными и в последние годы. Но все эти работы, по общему правилу, связаны с исследованием Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"4 (далее – Федеральный закон 1995 г.), в основе которого лежала конституционная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Опубликованные исследования, как правило, не ставили под сомнение конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, не допускали возможности его корректировки с помощью норм федерального законодательства и пытались определить правовые основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в этих условиях. Анализ муниципального права как правовой отрасли, органов местного самоуправления, их роли в государстве и их компетенции содержится в работах А.А. Акмаловой, В.А. Баранчикова, В.И. Васильева, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и других.

Особенности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления были исследованы в диссертациях на соискание ученой степени доктора юридических наук В.А. Баранчикова, Е.В. Гриценко, Е.М. Ковешникова, В.С. Мокрого, И.И. Овчинникова. Вопросы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления рассматривались также в диссертационных исследованиях: В.М. Ануфриева, И.В. Графа, А.А. Грязева, О.А. Давыденко, М.Ю. Дитятковского, М.Х. Задина, Н.В. Кузнецовой, Т.В. Мокиной, С.Г. Наймушиной, Н.Ю. Немовой, И.В. Новиковой, Л.А. Нудненко, Н.П. Седых, Н.И. Соломки.

Проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления также освещались в работах С.А. Авакьяна, Е.В. Гриценко, Н.А. Емельянова, Т.С. Емельяновой, В.Г. Игнатова, Е.М. Ковешникова, И.Г. Мачульской, И.Б. Трескова и ряде других.

По названным проблемам было издано большое количество научных статей. В числе их авторов С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Акмалова, Р.А. Ахмеджанов, И.В. Бабичев, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Воронин, И.В. Выдрин, Н.А. Емельянов, А.А. Замотаев, Н.А. Игнатюк, М.А. Краснов, Е.И. Колюшин, В.А. Кряжков, Л.Е. Лаптева, В.Л. Лютцер, И.И. Овчинников, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, Л.А. Ревенко, Д.А. Савченко, А.А. Сергеев, О.Ю. Тарасов, Н.С. Тимофеев, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и другие.

Полноту комплексному исследованию поставленных в диссертации вопросов придает также изучение научного опыта, отраженного в общетеоретических и специальных работах по вопросам теории государства и права, конституционного права и государственного управления. Среди них труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Гладышева, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, В.Т. Кабышева, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, Н.А. Михалевой, В.С. Нерсесянца, В.С. Основина, В.А. Пертцика, А.И. Попова, А.Е. Постникова, В.А. Прокошина, В.А. Ржевского, Н.Г. Салищевой, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета и др.

Но ни одна из названных работ не посвящена вопросам эволюции взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, исследованию влияния особенностей российского местного самоуправления на систему взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, возможностям воздействия российского законодательства на сущность местного самоуправления.

Научная новизна и практическая значимость результатов исследования. Отрасль муниципального права является новой в российской правовой системе, следовательно, большинство ее институтов до сих пор нуждаются в теоретическом осмыслении, и уже это обусловливает новизну работы. В науке российского муниципального права, прежде всего, требуется последовательно изучить вопрос о влиянии государственных установлений на природу местного самоуправления. Теория муниципального права должна детально проработать вопрос о моделях взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, выявив их сущностные черты и специфику. Это позволило бы предложить оптимальную модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления для России. Но несмотря на существенную значимость данной проблемы, в юридической литературе должного внимания ей не уделяется. Отсутствие системного подхода к выявлению моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может привести к смещению акцентов в сторону второстепенных признаков и конструированию в России в ходе идущей реформы местного самоуправления новой модели взаимоотношений на основе этих (вторичных) признаков, причем модели, не отвечающей требованиям Конституции Российской Федерации.

Следует учитывать, что вопросы развития конституционной модели местного самоуправления, отношений государства и муниципальных образований находятся на «стыке» муниципального и конституционного права, поэтому особенностью работы является применение комплексного подхода и рассмотрение как конституционно-правовых, так и муниципально-правовых проблем взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в их взаимосвязи.

В работе исследованы факторы, в целом влияющие на развитие взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Условно они могут быть представлены в виде двух групп:

во-первых, это эволюционные факторы, т.е. факторы, связанные с постоянным развитием местного самоуправления и законодательства о нем. Эта группа факторов предопределяет процесс непрерывного усложнения социальных, правовых и иных связей государства и муниципальных образований, что, безусловно, воздействует на состояние взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

во-вторых, это факторы, связанные с изменениями в политико-правовой сфере, прежде всего, в государственной политике по отношению к местному самоуправлению, что оказывает влияние как на природу местного самоуправления, так и на систему взаимоотношений государственной и муниципальной форм публичной власти.

С учетом особенностей, выявленных в содержании взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, формулируются принципы организации эффективной модели взаимоотношений, необходимые для становления экономически развитого демократического государства. Автор предлагает выделить ряд основных характеристик модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, к которым относит: наличие правовых, экономических, политических и структурных взаимосвязей ее конструктивных элементов; возникновение отношений как координационного, так и субординационного порядка; детерминированность особенностей государственной системы контроля за местным самоуправлением характером взаимоотношений властей; наличие особых механизмов воздействия государства на функционирование местного самоуправления; предопределенность основных свойств местного самоуправления закономерностями построения системы публичной власти в целом, что свидетельствует о невозможности существования местного самоуправления вне государственных рамок; постоянное развитие и совершенствование модели взаимоотношений разных уровней публичной власти, являющееся условием ее существования; наличие внутри единой системы публичной власти подсистемы местного самоуправления, обладающей определенной степенью самостоятельности (особый порядок формирования, собственная компетенция, самоконтроль).

Формирование новых подходов, закрепление новых принципов, на которых строятся отношения государственной власти и местного самоуправления, – одна из самых актуальных задач, решаемых сегодня на федеральном уровне. Новый Федеральный закон принципиальным образом изменяет взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, трансформирует систему местного самоуправления, устанавливает новые принципы территориального устройства муниципальных образований, реформирует экономические основы местного самоуправления, а также устанавливает новые принципы взаимодействия в экономической сфере, особенно, в области межбюджетных отношений. Вводятся все эти изменения, как представляется, без достаточной теоретической проработки, без моделирования, четкого прогнозирования последствий принятия такого рода изменений, и отсутствие юридического анализа данных вопросов может привести к ряду весьма негативных последствий. Поэтому изучение влияния правового механизма на формирование новой системы, на особенности развития местного самоуправления является крайне востребованным в науке муниципального права.

В работе предпринято комплексное исследование теоретических и практических проблем, возникающих в процессе эволюции конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в результате принятия нового федерального законодательства. При этом особенности правового регулирования исследуются с использованием законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. Большое значение в работе придается анализу судебной практики, в том числе по вопросам применения позднейшего законодательства о местном самоуправлении. Новизну работы обусловливает также представленный анализ перспектив изменения законодательства в области местного самоуправления, выявление последствий принятия новых норм.

Наиболее существенные особенности российской практики построения взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления соотносятся в работе с теоретическими подходами (моделированием взаимоотношений), что позволяет определить тенденции развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а также усовершенствовать практику их правового регулирования. Практическая значимость результатов исследования заключается также в обосновании наиболее важных направлений совершенствования правовых актов, регулирующих систему взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления (по вопросам установления общих принципов организации местного самоуправления, разграничения полномочий между уровнями власти, уточнения статуса отдельных видов муниципальных образований, решения органами государственной власти вопросов местного значения, участия органов местного самоуправления в гражданском обороте, межбюджетных отношениях и др.).

Комплексное изучение теоретических и иных проблем, анализ и оценка складывающейся практики взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, выявление пробелов и недостатков позволяют представить на защиту ряд выводов, предложений и решений, вносящих вклад в разработку проблем взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Материалы диссертации имеют как теоретическое, так и прикладное значение. Они могут быть применены в научной и педагогической работе по курсу муниципального права, в процессе подготовки учебных программ и методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов, а также государственных и муниципальных служащих. Они могут быть использованы для уточнения, изменения норм как федерального законодательства, регулирующего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, так и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а также системы нормативных правовых актов муниципальных образований.

Основные положения, выносимые на защиту. Изучение теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения.

  1. С позиций теории муниципального права автором разработана типология моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Обосновывается наличие трех моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической. Первая модель характеризуется прямым подчинением органов местного самоуправления органам государственной власти. Она предполагает полное «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти, т.е. местное самоуправление, в сущности, является продолжением государственной власти, превращается в местное управление. Децентрализованная модель предполагает полное отделение местного самоуправления от государственной власти, органы местного самоуправления формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это определено государством, и связана в своей деятельности с государством лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательстве. Наконец, дуалистическая модель является сочетанием первой и второй форм. Местное самоуправление при такой модели контролируется государством в той степени, в какой местная власть участвует в решении государственных задач. В пределах собственной компетенции, определяемой законодательством, местное самоуправление является самостоятельным, действующим независимо от государственных институтов. В рамках данной модели местное самоуправление обладает дуалистической природой: с одной стороны, оно является частью государственного механизма, с другой, – общественным институтом.
  2. Предлагается оценивать конституционно-правовую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в качестве дуалистической. Правовое оформление эта модель получила в нормах Конституции Российской Федерации и Федерального закона 1995 г. Именно в данном Законе в природе российского местного самоуправления четко отражены и общественные черты, и доминирующие признаки формы публичной власти. Проводимая в настоящее время реформа местного самоуправления нивелирует в нем общественные черты. Реформа сформировала тенденцию утраты самоуправлением «двойственной природы», последовательное осуществление преобразований в данном направлении приведет к тому, что местное самоуправление станет уровнем государственной власти. На данном этапе развития модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления данная тенденция представляется позитивной, поскольку практика показала неэффективность местного самоуправления, «полностью отделенного» от государства. Однако крайне важным в развитии данной тенденции является необходимость самоограничения государства в определении степени «встроенности» местного самоуправления в систему государственной власти. Полное огосударствление местного самоуправления может привести к нивелированию в нем общественных черт, и, как следствие, к неэффективности данного института с точки зрения удовлетворения интересов местного населения, т.е. жителей муниципальных образований.
  3. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления не является стабильной. Она постоянно изменяется либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели. В период с 1995 по 2000 год в Российской Федерации данная модель последовательно приобретала черты децентрализованной модели. С 2000 г. началось преобразование данной модели в административную.
  4. Оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления – это не конструкция, в которой преобладают либо являются исключительными государственные или общественные начала. Оптимальной является такая модель, которая позволяет четко выделить как государственные, так и общественные интересы и задачи, определить механизмы их реализации. Это модель, которая позволяет четко распределить полномочия, создать своего рода систему «сдержек и противовесов» с целью сбалансировать частные и государственные интересы на местном уровне. Именно для достижения этой цели и должна формироваться модель взаимоотношений, сочетающая в той или иной степени государственные или общественные функции. Следует признать, что такая модель взаимоотношений является скорее идеальной (хотя это утверждение справедливо в отношении практически любой модели). Вместе с тем, практика должна стремиться к максимально возможной степени ее реализации.
  5. При выстраивании взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует исходить из того, что и государственная власть, и местное самоуправление являются, по сути своей, формами единой публичной власти. С учетом этого должны соблюдаться как принцип функционального единства во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления, так и принцип институциональной самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Необходимо, чтобы российская модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления являлась функционально связанной, но институционально разделенной.
  6. Анализ развития муниципального законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала. Выявлены и доказаны принципиальные отличия Федерального закона 2003 г. от Федерального закона 1995 г., заключающиеся в огосударствлении местного самоуправления, объединении государственной власти и местного самоуправления в единую систему власти. Ранее законодательство нивелировало государственный характер местного самоуправления, создавало условия для максимального развития в нем общественных начал.
  7. Норма ст.12 Конституции Российской Федерации жестко закрепила разделение государственной власти и местного самоуправления без учета того обстоятельства, что на разных этапах развития государства соотношение названных уровней публичной власти может быть различным. В статью Конституции, безусловно, следовало включить положения о признании и гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации, но именно этими нормами и следовало бы ограничить ее содержание. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления предрасполагает к изменениям отношений разных уровней власти. И предпринимаемая в настоящее время реформа модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления без изменения основ конституционного строя и иных норм Конституции Российской Федерации может привести к тому, что соответствующие конституционные нормы станут фиктивными (а нормы Федерального закона, которые указанное соотношение меняют, будут регулировать местное самоуправление в противоречие с конституционными установлениями).
  8. Природа российского местного самоуправления должна быть определена в соответствии с положениями теории дуализма муниципального управления. В основе данной теории лежит утверждение о том, что природа самоуправления не может быть сведена исключительно к государственным началам. Местное самоуправление, безусловно, должно охватывать не только общественные (в узком смысле), но и публичноправовые стороны общественных отношений. Вместе с тем, одна из особенностей названной теории состоит в том, что она вполне допускает преобладание государственных черт в природе местного самоуправления над общественными, включая полное подчинение местного самоуправления интересам государственной власти, в связи с чем сводится к минимуму расхождение теории и практики. Применение данной теории позволяет признать справедливым и необходимым наличие в российской правовой системе конституционных принципов самостоятельности и гарантированности местного самоуправления. Однако принцип отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти требует ревизии. Практическую значимость применению данной теории придает возможность признания за местным самоуправлением права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения и, одновременно, действовать в рамках единой системы публичной власти (включающей и органы государственной власти, и органы местного самоуправления) при решении вопросов государственного значения, делегированных на уровень муниципальных образований.
  9. Природа муниципальной власти эволюционирует в зависимости от модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В Российской Федерации в ходе реформ 90-х гг. ХХ века местное государственное управление было преобразовано государством в самостоятельное местное самоуправление, но государственных черт при этом местное самоуправление на практике не утратило. Поэтому муниципальная власть приобрела черты общественно-государственной формы публичной власти. Современное определение природы российской муниципальной власти как общественно-государственной в новых условиях, в сущности, утратило значение. Анализ норм нового законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что оно изменяет природу муниципальной власти, которая становится государственной с отдельными чертами общественной.
  10. Вследствие наличия общественных черт, муниципальная власть по-прежнему может характеризоваться как особая форма публичной власти. Наличие этих черт, наличие особого – муниципального – уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения, позволяет институционально отделить местное самоуправление от государства, выделить его в самостоятельный институт публичной власти с уникальной природой: в основе своей государственной, но с элементами общественного характера.
  11. Анализ правовых норм показывает, что федеральный законодатель по-особому интерпретирует норму пункта «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, относящей к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление только общих принципов организации местного самоуправления. В частности, это проявляется в исчерпывающей регламентации в Федеральном законе 2003 г. территориальных основ местного самоуправления (тогда как, исходя из конституционных установлений, Федеральный закон должен был закрепить только основы территориальной организации местного самоуправления). Данное регулирование вступает в коллизию и с названной нормой федеральной Конституции, и с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Системное решение данной проблемы требует внесения таких изменений в пункт «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, которые бы позволили регулировать на федеральном уровне не только общие принципы, но и другие вопросы организации и функционирования местного самоуправления.
  12. Крупные городские поселения зачастую не могут успешно решать вопросы местного значения, имея статус муниципальных образований; органы местного самоуправления в них должны быть в большей степени приближены к населению, и главным основанием определения уровня, на котором должны образовываться органы местного самоуправления в крупных поселениях, становится демографический критерий. Российская практика свидетельствует о том, что большие городские поселения всегда имеют районное деление и районную исполнительную власть: этого требуют экономические факторы и принципы эффективности управления. Представляется, что в данном случае эти же факторы и принципы существенным образом влияют и на формы организации публичной власти. Отсюда следует вывод о том, что крупное городское поселение должно быть разделено на внутригородские районы, и эти районы должны иметь статус муниципальных образований. Что же касается вопросов развития общегородской инфраструктуры, инженерных сетей и пр., то они должны решаться на уровне городского округа, который будет выступать по отношению к районам не в качестве муниципального образования, а как административно-территориальная единица, т.е. субъект государственного управления. Сказанное означает, что вопросам организации общегородской инфраструктуры крупных городских поселений должен быть придан статус вопросов государственного значения.
  13. Принятие в 2003 году Федерального закона, задавшего направление развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной модели, привело к развитию как системы местного самоуправления в целом, так и отдельных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Значимость тех элементов системы местного самоуправления, с помощью которых население непосредственно решает вопросы местного значения, с одной стороны, снизилась, так как круг вопросов, решаемых населением напрямую, был ограничен; но, с другой стороны, сам перечень форм прямой демократии был расширен. Сохранению общественных черт в природе местного самоуправления должно способствовать обязательное введение на местном уровне института отзыва депутата. Также существенному развитию общественного характера самоуправления должно способствовать введение Законом новых консультативных форм прямой демократии. Влияние населения на органы и должностных лиц местного самоуправления может возрасти при условии последовательного применения преимуществ «усеченного» императивного мандата на уровне муниципальных образований, так как последний позволяет населению поддерживать постоянную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления и контролировать их деятельность.
  14. Экономическая основа местного самоуправления в ходе текущей реформы была подвергнута существенным изменениям. В результате, органы местного самоуправления сохранили право самостоятельной экономической деятельности, право участия в гражданском обороте, но при этом практически утратили самостоятельность в сфере регулирования вопросов экономики и финансов, т.е. в области публичного права, что, как представляется, противоречит публичноправовой природе этих органов. Несомненно, что один и тот же субъект не должен иметь возможности одновременно и устанавливать правила ведения экономической деятельности, и участвовать в ней в одном ряду с другими ее субъектами (очевидно, что в таком случае он получает конкурентные преимущества). Более правильным было бы запретить органам местного самоуправления непосредственно заниматься хозяйственной деятельностью, тем более, учитывая тот факт, что действующее гражданское законодательство позволяет им учреждать муниципальные предприятия и другие организации для ее ведения. Указанный публичный характер природы органов местного самоуправления требует, как представляется, именно сохранения их права выступать в качестве регулятора экономических процессов, а не конкурировать с классическими субъектами гражданского оборота.
  15. В целом, российское муниципальное законодательство не устанавливает четкий баланс между пределами вмешательства государства в сферу местного самоуправления и пределами самостоятельности самой муниципальной власти. Такой баланс, несомненно, должен быть нормативно закреплен. Иначе возможно установление абсолютного контроля органов государственного власти над всеми экономическими, прежде всего, финансовыми ресурсами муниципальных образований. Поскольку одной из черт дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления является принципиальная невозможность инвариантности, наиболее вероятным результатом отсутствия законодательно определенных пределов вмешательства государства в местное самоуправление представляется переход во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления к административной модели. Развитие этого процесса будет означать превращение местного самоуправления в одно из нижних иерархических звеньев системы государственного управления, что представляется нежелательным.

Методологическая основа исследования. В основе данной работы лежит диалектический метод (общий философский подход, при котором каждое правовое явление рассматривается в развитии, в постоянном движении, а внутренними импульсами развития признаются противоречия разного уровня в рамках общей системы). Активно применяется принцип системного анализа конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В качестве методологической основы примененного в ходе исследования системного подхода используется комплексный анализ проблем развития местного самоуправления в современных условиях как подсистемы единой системы управления делами общества и государства в сочетании с максимально полным изучением юридических, экономических, социальных, исторических и иных факторов, воздействующих на процессы формирования модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Условием применения системного подхода признается посылка о соблюдении требования соответствия форм организации и методов осуществления местного самоуправления особенностям государственного устройства, экономической, социальной и иным сферам государственной политики, развитию форм прямой и представительной демократии. Системность методологии связывается с тем, что проводимые исследования тесно увязываются с практикой, облекаются в форму инструментария, позволяющего познать реальные процессы и явления, формирующие модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Системный подход в рамках диссертации дополняется функциональным. Применение последнего обусловлено необходимостью определения объема и структуры полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, необходимых для осуществления разного рода взаимодействий в качестве элементов единой системы публичной власти. Функции системы являются отражением объективных закономерностей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Эти функции отличаются определенной устойчивостью, стабильностью, поскольку в них воплощается постоянство, объективная обусловленность самоуправления. Они отражают специфику взаимодействия субъектов публичной власти, определяют степень их взаимосвязи. Функции системы закрепляются и реализуются через функции отдельных ее элементов. Данный подход позволяет всесторонне оценить функциональные особенности как всей системы публичной власти в Российской Федерации в целом, так и отдельных ее форм, в частности, муниципальной власти.

В процессе исследования применялся и сравнительный метод, с помощью которого выявлялись основные тенденции развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на федеральном уровне и в различных субъектах Российской Федерации, а также особенностей практической реализации модели, предлагаемой федеральной властью в положениях Федерального закона 2003 г.

Особое место в работе принадлежит историческому подходу, поскольку изучение особенностей возникновения и становления какой-либо модели позволяет лучше понимать и изучить ее современное состояние, а также более точно предсказать возможные варианты будущего развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Важное значение в ходе исследования придавалось научной обоснованности, последовательности и логичности анализа рассматриваемых проблем. В основе этой работы лежит метод дедукции, т.е. движения «от общего – к частному». Сначала исследовались общие положения и закономерности того или иного вопроса, а затем – конкретные формы его проявления на уровне субъектов Российской Федерации и в практике муниципальных образований. Активно использовался также и метод индукции – «от конкретного к общему», который позволил на основе анализа отдельных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления сделать общие выводы об особенностях процессов развития современной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, в работе активно применялись такие методы исследования как социологический, формально-логический, структурный и другие.

При проведении диссертационного исследования был применен и метод юридического анализа. При изучении правовых норм диссертант также стремился применить иные частно-научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, определить основные противоречия и возможные пути их разрешения.

Нормативную базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. В рамках исследования использовались дореволюционные правовые акты и нормативные правовые акты советского периода российской истории. Особое значение в работе придается материалам практики муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации, постановлениям и определениям Конституционного Суда Российской Федерации, решениям Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных судов по делам, связанным с вопросами осуществления местного самоуправления, так как именно они позволяют оценить практическую применимость конструкций, формирующих модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре конституционного и муниципального права МГУ им М.В. Ломоносова.

Основные теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, были отражены в публикациях, подготовленных автором.

Сделанные в диссертации выводы использовались автором при подготовке курса лекций по муниципальному праву Российской Федерации, спецкурса «Правовые основы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации», проектов нормативных актов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Структура диссертации. Структура диссертационной работы обусловлена содержанием и целями исследования и включает введение, пять глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключение и библиографию.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность и новизна темы диссертации, обозначаются цели и задачи исследования, определяется степень разработанности проблемы, научная новизна и практическая значимость результатов исследования, указывается методологическая основа исследования, приводится информация об апробации результатов исследования и структуре диссертации.

Первая глава «Взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти как уровней публичной власти» посвящена наиболее принципиальным теоретическим вопросам моделирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и включает три параграфа.

В первом параграфе освещаются вопросы, касающиеся понятия и принципов местного самоуправления, выявляются и исследуются модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Диссертантом отмечается, что местное самоуправление, понимаемое как особая форма организации власти, признается и гарантируется государством, и это отражено в ст. 12 Конституции Российской Федерации. В работе отмечается, что местное самоуправление должно заниматься преимущественно решением вопросов местного значения. Развитое местное самоуправление повышает эффективность государственной власти, поскольку освобождает ее от необходимости концентрироваться на решении незначительных (в общегосударственном масштабе) вопросов, возникающих на местном уровне.

По мнению диссертанта, наличие в Конституции Российской Федерации статьи 12 позволяет сделать вывод о господстве доктрины естественного права при формировании в 1993 г. концепции местного самоуправления. «Естественное происхождение» данного права предполагает невозможность населения отказаться от него по своей воле (равно как и по принуждению государства). Но в отдельных случаях самостоятельность местного самоуправления понималась как практически полная «автономия» местной власти5. Значение государства в такой ситуации неминуемо уменьшалось. Практика доказала ошибочность этого подхода. Кроме того, довольно быстро выяснилось, что нормы Федерального закона 1995 г. оставили большое количество пробелов, которые не заполнялись ни органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ни органами местного самоуправления.

Впоследствии (с учетом выявленных проблем) ряд исследователей стали трактовать принцип самостоятельности лишь как формальность, своего рода «техническую» норму, определяющую взаиморасположение отдельных элементов государственного аппарата. С этой позицией, по мнению диссертанта, также нельзя согласиться. Местное самоуправление не является ни подсистемой, ни структурным элементом собственно государственной власти. Автор диссертационного исследования утверждает, что местное самоуправление – это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти. И Конституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти. По мнению диссертанта, практика установления тотального контроля государственной власти над местным самоуправлением приводит к негативным последствиям, поскольку создает предпосылки для вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления.

Целью взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления должно стать развитие демократических принципов организации и осуществления местного самоуправления в интересах как государства, так и местных сообществ. Часто природа местного самоуправления увязывается только с функциональным аспектом: выполняют или не выполняют они государственные полномочия, в то время как для раскрытия природы этого явления, как полагает диссертант, необходимо выявление сущностных характеристик феномена муниципальной власти, в качестве которых выступают понятия «воля» и «воздействие». Именно признание того факта, что у большинства граждан любого государства имеются особые, так называемые «публичные», интересы, отличные от государственных, позволяет обособиться такому социально-политическому феномену, как местное самоуправление.

По мнению диссертанта, муниципальная власть – это власть особого рода, она не является буквально продолжением государственной власти на местах, но имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Муниципальная власть – это особый публичноправовой феномен, объединяет ее с государственной властью то, что, как и последняя, она обеспечивает подчинение себе субъектов муниципально-правовых отношений. Но при этом муниципальная власть отличается от власти государственной тем, что обладает качественно отделяющими ее признаками. Эти признаки детально исследуются в работе.

Главная особенность местного самоуправления, по мнению автора, заключается именно в том, что на этом уровне часто невозможно отделить общественные интересы от публичноправовых. Местное самоуправление – это синтетическое образование, это сфера пересечения интересов государства и собственно гражданского общества. И наличие такой сферы подтверждает тот факт, что гражданское общество не противостоит государству, а взаимодействует с ним в большинстве сфер общественных и экономических отношений, и в первую очередь, на уровне местного самоуправления и через его институты.

Природа российского местного самоуправления, как представляется, такова, что, оставаясь в целом институтом публичной власти, оно «вбирает» в свою природу ряд общественных черт. Наличие этих черт, наличие особого – муниципального – уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения, как раз и позволяет отделить местное самоуправление от государства, выделить его в самостоятельное образование с уникальной природой: во многом государственной, но с элементами общественного.

Несмотря на то, что местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны, именно тем, что имеют общий источник – власть народа, диссертант исходит из того, что публичная власть, осуществляемая в муниципальных образованиях, является особенной, отличающейся и от государственной, и от общественной.

Под моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления диссертант предлагает понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода, комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик. Диссертантом выделены три модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

1. Административная модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью «встроена» в систему государственной власти и является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели приводит к фактической отмене местного самоуправления и замене его системой местного государственного управления.

2. Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связано в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства.

3. Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее дуалистической природой: с одной стороны оно является «продолжением» государства, с другой – общественным институтом.

Последняя модель взаимоотношений, по мнению диссертанта, в том или ином виде постоянно присутствовала в Российской Федерации. Последовательное правовое оформление этой модели началось с Конституции Российской Федерации 1993 г. Правовое оформление эта модель получила также в нормах Федерального закона 1995 г. Именно при анализе данного Закона в природе российского местного самоуправления четко прослеживаются и черты общественного института, и доминирующие признаки формы публичной власти.

В работе доказывается, что проводимое в настоящее время реформирование местного самоуправления в значительной степени нивелирует в нем указанные черты общественного института. Государство с целью повышения степени управляемости территорий встраивает местную власть в государственную, в связи с чем и «лишает» местное самоуправление черт, присущих общественной власти. Следовательно, в ближайшем будущем оно может стать исключительно уровнем государственной власти, хотя и с отдельными чертами, присущими общественным институтам.

Из всего сказанного диссертант делает вывод, что оптимальная модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации до сих пор не создана, хотя она строится уже более чем десятилетие. После принятия Федерального закона 2003 г. стало возможным утверждать, что действующая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления подвергнута существенным изменениям и что сами взаимоотношения будут четко, до деталей, урегулированы федеральным законодательством. Под влиянием этих изменений должна измениться и природа местного самоуправления в Российской Федерации: усилятся ее государственные черты, будут ослаблены общественные.

По мнению диссертанта, справедливо утверждать, что итогом данного процесса может стать огосударствление местного самоуправления, его преобразование в модель местного государственного управления. При этом не вполне корректно было бы полагать, что этот процесс носит абсолютный, безвозвратный характер. Проблема, как представляется, заключается в другом: эффективность модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления зависит не от государственной или общественной природы последнего, а от того, насколько четко эта природа учитывается при определении компетенции местного самоуправления. Если местное самоуправление рассматривается как подсистема государственной власти, эффективным оно будет лишь в том случае, если будет решать вопросы исключительно государственного значения. Справедливо и обратное: местное самоуправление может быть исключительно общественным, но в такой ситуации на местном уровне необходимо будет существование системы местных органов государственной власти, поскольку местное самоуправление должно будет решать исключительно вопросы общественного, т.е. негосударственного значения. Наиболее сложно создать эффективную модель взаимоотношений в ситуации, когда местное самоуправление рассматривается одновременно и как государственное, и как общественное. В таких условиях очень важно четко и последовательно определить государственные полномочия местного самоуправления и закрепить положение о том, что при решении этих вопросов местное самоуправление – это часть государства. При этом так же четок должен быть и перечень функций, выполняемых местным самоуправлением как общественным институтом. И государство не должно вмешиваться в решение этих вопросов, исключая, безусловно, свои суверенные прерогативы, такие, как, например, обеспечение действия Конституции и законов.

Та модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которая избрана в Российской Федерации, в первую очередь, при принятии Конституции Российской Федерации постоянной быть не может. Она всегда тяготеет к смещению то к административной, то к децентрализованной модели. Эта тенденция совершенно отчетливо прослеживалась в период с 1995 по 2000 год, когда принятый Федеральный закон 1995 г. в стремлении в максимально возможной степени придать местному самоуправлению общественный характер предоставил органам местного самоуправления практически полную самостоятельность, которой последние не замедлили воспользоваться, вводя и собственные налоги, и принимая «местные законы» (т.е., по сути, заменяя собой государственную власть). Эта противоправная практика привела к тому, что государство не смогло обойтись без непосредственного каждодневного участия в решении на местах задач местного управления. Но Федеральным законом 1995 г. государство поставило себя в такие рамки, в которых оно не в состоянии было осуществлять эффективный контроль за местным самоуправлением. Поэтому на рубеже XX и XXI веков система начала эволюционировать в сторону административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации6, нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации7 последовательно ставили ресурсную базу местного самоуправления под полный контроль государства. А в 2003 г. были изменены и общие принципы организации местного самоуправления, причем изменены таким образом, что государство вышло даже за конституционно установленные принципы организации местного самоуправления и конституционно установленные рамки правового регулирования местного самоуправления. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в будущем в Российской Федерации может в полной мере утвердиться административная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

В заключение автор делает вывод о том, что вопрос о природе местного самоуправления, который обсуждается мировым научным сообществом уже много десятилетий, вряд ли когда-нибудь получит универсальное решение. Государственная и общественная составляющие природы местного самоуправления постоянно эволюционируют, изменяются, зависят от конкретной исторической обстановки и экономических предпосылок.

Параграф второй посвящен историческим аспектам формирования российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Современное местное самоуправление в Российской Федерации основано на глубоком историческом фундаменте, поэтому одной из целей диссертационного исследования является изучение исторического опыта и выявление в нем тех особенностей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которые могут быть использованы в практике построения современной модели. На актуальность данного вопроса указал Президент Российской Федерации: «Считаю, что федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления. И, прежде всего, закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике. При этом нелишне вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт»8.

Предпосылки сегодняшних основ взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления закладывались еще в XVI веке, и даже раньше. Однако исследование истории создания модели взаимодействия местного самоуправления и государственной власти сконцентрировано большей частью на опыте второй половины XIX – начала XX века. Именно в этот период возникают актуальные и по сей день теории местного самоуправления и делаются первые серьезные попытки их помещения на «российскую почву». В параграфе подробно рассматриваются вопросы проведения реформ самоуправления во второй половине XIX века. Начало им было положено 1 января 1864 года опубликованием Положения о земских губернских и уездных учреждениях9, действие которого в течение нескольких лет охватило 34 губернии европейской части Российской империи. Уже с февраля 1865 г. начали создаваться земские учреждения – органы местного самоуправления нового типа. Окончательное становление нового земского самоуправления в России обычно датируется 1867 годом. По общему мнению, нормы Положения были основаны на принципах общественной теории местного самоуправления. И недостатки этой теории проявились немедленно: по мнению диссертанта, государство не смогло отделить земства от государства, сведя их функции только к решению местных хозяйственных вопросов. Оно было вынуждено делегировать ряд вопросов на уровень земств, и земства при этом попали в гораздо более сложное финансовое положение, чем современные органы местного самоуправления, поскольку идеи о необходимости соответствия делегируемых полномочий передаваемым материальным и финансовым ресурсам в тот период не возникали. Решение земствами государственных задач требовало и их взаимодействия с органами царской администрации. Однако формально закрепленная самостоятельность земств, наличие у них хотя и скудной, но собственной финансовой базы часто приводили к противостоянию земств и органов центральной власти, что неизбежно вызвало ухудшение управляемости территориями. Эта проблема была решена путем последовательного ограничения самостоятельности земств. Таким образом, при попытке последовательного осуществления в России общественной теории самоуправления практически сразу стала очевидной невозможность ее реализации в полном объеме. Центральная власть пришла к осознанию необходимости придания земствам государственных функций, сохранения государственного контроля за земскими органами.

Городская реформа 1870 г. во многом была похожа на земскую реформу 1864 года: и по целям и задачам, и по методам реализации, и по стремлению воплотить основные идеи общественной теории местного самоуправления (с учетом тех недостатков, которые позволила выявить земская реформа 1864 г.). Но и в рамках городского самоуправления, установленного в соответствии с Городовым положением от 16 июня 1870 года10, оказалось невозможным полностью воплотить в России общественную теорию местного самоуправления. Тем не менее позитивные результаты проведенных реформ не вызывают сомнений. Впервые была сделана попытка реализации идеи о местном самоуправлении, самостоятельно и под свою ответственность занимающемся решением вопросов местного значения. Именно с данных положений, во многом, начинается формирование российского муниципального права, именно опыт реализации этих реформ позволяет в известной степени моделировать и прогнозировать будущее развитие российского местного самоуправления.

Уже к концу 70-х годов наступил кризис земских учреждений. Земства, прежде всего их представительные органы, практически перестали работать. Управы должны были сообразовывать свою деятельность лишь с органами царской администрации и, таким образом, все более ориентировались на них, не принимая во внимание интересы населения территорий. Земства становились частью государственного аппарата, имеющей право «кормления» на той или иной территории. В это же время в России приобретает широкое распространение государственная теория местного самоуправления. “Русское самодержавие, – отмечал М.Н. Катков, – не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. <...> Самое главное – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление”11.

На базе новой теории пересматриваются основополагающие акты, регулирующие деятельность земств. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях12. В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. На тех же принципах было реформировано нормами Городового Положения от 11 июня 1892 года13 и городское самоуправление. В целом, государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890–1892 гг. Эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и она не была эффективной, т.к. не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что даже социально не вполне зрелое российское общество противилось тотальному контролю со стороны государства. Протестные выступления населения 1904-1905 гг. привели к реформе всей системы государственной власти в Российской империи.

Первая мировая война ослабила империю, а Февральская революция 1917 г. превратила ее в буржуазно-демократическую республику. В этот период была предпринята последняя попытка повысить роль земского самоуправления в государстве: 3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию с целью проведения реформы местного самоуправления на основе принципов всеобщего избирательного права. Преобразовывались на демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица - волостное земство, был введен принцип самостоятельности земств. Земское самоуправление должно было охватить практически всю страну.

К сожалению, названные решения, регулирующие вопросы организации и деятельности органов самоуправления, не были реализованы на практике, поэтому невозможно дать им оценку, определить, насколько их можно использовать в сегодняшней нашей действительности. А новая революция привела к появлению новой модели государственной власти – Советской, которая отбросила весь накопленный опыт и начала создавать новую модель местной власти. Местное самоуправление в рамках этой модели было заменено местным государственным управлением. Территориальное деление государства было отождествлено с административно-территориальным устройством. Административно-территориальное деление в период Советской власти обеспечивало такое управление страной, при котором органы государственной власти каждой территории выступали и как объект властеотношений, и как субъект государственно-правовых отношений. Недостатки советской системы организации власти на местах: высокая степень централизации, несамостоятельность местных Советов, реальное доминирование исполкомов над Советами и фактическая зависимость всех местных органов от партийных структур – стали очевидны уже на начальных этапах становления Советской власти. Однако за все годы действия Советской системы их так и не удалось преодолеть.

По мнению диссертанта, в целом, анализ истории развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, главным из которых является то, что каждая из этих форм власти представляет собой своего рода результат общественного развития; каждая имеет особую территориальную организацию. Единым источником власти – и государственной, и местной – является народ. Народ осуществляет публичную власть в разных формах: государственной и муниципальной. Обе охватывают всю территорию российского государства, но если первая является единой и суверенной, то вторая ограничивается уровнем каждого конкретного муниципального образования и руководствуется в своей деятельности государственными установлениями.

Таким образом, полагает диссертант, попытки реализации общественной и государственной теорий местного самоуправления в дореволюционной России, а также опыт советского государственного строительства свидетельствуют о том, что в «чистом виде» ни одна из них реализована быть не может. Каждая теория всегда формируется в конкретной исторической, политической и социальной среде, и все ее положения интерпретируются через призму этой среды. Придание органам местной власти исключительно статуса хозяйствующих на определенной территории субъектов невозможно, поскольку государство обязано решать на местах ряд задач государственного значения, и никто не сможет справиться с ними лучше, эффективнее, чем местные самоуправляющиеся органы, в полной мере опирающиеся на местные особенности. Вместе с тем, учитывая возможность таких ситуаций, когда органы местного самоуправления неэффективно реализуют возложенные на них государственные задачи, необходимо обеспечить надлежащий уровень их управляемости и достаточно жесткий контроль со стороны государства. У местной власти должны быть и необходимые полномочия, и ресурсы для решения как вопросов местного значения, так и реализации отдельных государственных полномочий. Это возможно лишь при условии, что местная власть по своей природе является не столько хозяйственной, сколько государственной. Однако, как видно из исторического опыта России, чрезмерное огосударствление местной власти также приводит к ее неэффективности и неработоспособности и, помимо прочего, формирует протестное отношение к себе со стороны населения.

Подводя итоги, диссертант отмечает, что ни хозяйственная, ни государственная модели местного самоуправления не смогли стать эффективными в российских условиях. Но реализация идей как «хозяйственного», так и «государственного» самоуправления приносила в ряд сфер общественной жизни определенные позитивные результаты. Это приводит к выводу о целесообразности соединения в Российской Федерации этих видов местного самоуправления и необходимости построения «синтетической модели», которая объединила бы достоинства как государственного, так и общественного самоуправления. А это означает, что в природе российского местного самоуправления должно присутствовать разумное дополнение государственной основы общественными началами.

Параграф третий посвящен теоретическим основам построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В нем анализируются все основные теории местного самоуправления: теория свободной общины, общественная (хозяйственная) теория местного самоуправления, государственная теория местного самоуправления и ее основные направления – юридическое и политическое. В работе также уделяется специальное внимание теории социального обслуживания, политической теории самоуправления, теории самоуправляющихся единиц как юридических лиц и теории дуализма муниципального управления.

Анализ теорий местного самоуправления позволил автору сделать вывод о том, что природа местного самоуправления в различных странах не является унифицированной. Местное самоуправление может быть и общественным, отделенным от государства, и государственным, полностью встроенным в государственный аппарат, и смешанным, т.е. сочетающим в себе общественные и государственные черты.

По мнению автора, наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этого органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и, одновременно, составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления.

По мнению диссертанта, на сегодняшний день природа российского местного самоуправления достаточно полно характеризуется данной теорией. Диссертант утверждает, что местное самоуправление в Российской Федерации является «опосредующим звеном» между государственной властью и гражданским обществом. Теория дуализма это вполне допускает, поскольку не устанавливает, каким образом должны соотноситься государственная власть и местное самоуправление. В основе российского местного самоуправления лежат не только публичноправовые функции, но и общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль). Кроме того, органы местного самоуправления в Российской Федерации решают и вопросы частноправового характера (участие в гражданском обороте, предоставление коммунальных услуг и т.п.).

Проведенное исследование теорий местного самоуправления, как представляется, подтверждает вывод диссертанта о том, что местное самоуправление в Российской Федерации характеризуется по своей природе как государственное, но с отдельными чертами общественной власти. Данный вывод следует также дополнить указанием на тот факт, что в условиях построения модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти на основе теории дуализма муниципального управления степень такого сочетания, преобладание тех или иных начал целиком и полностью определяет государство. И в этой ситуации важно, чтобы государство было способно ввести механизмы, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления, препятствующие тотальному вмешательству государства во все его дела, полному огосударствлению природы местного самоуправления. Диссертант полагает, что такие механизмы в полной мере в Российской Федерации еще не функционируют.

С точки зрения диссертанта, так же как государственная и муниципальная власть – разные формы единой публичной власти, государственное управление и местное самоуправление – суть, разные формы единого социального управления. Их объединяют и публичный характер деятельности, и определенная общность методов. При этом нельзя не отметить такую особенность местного самоуправления как ориентированность, прежде всего, на «жителей», население муниципального образования (именно в связи с этим большинство исследователей говорит о населении муниципального образования как особом субъекте муниципального права), в то время как государство адресует свои предписания, как правило, неопределенному кругу субъектов: гражданам, иным лицам и т.п.

По мнению диссертанта, отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти еще не означает отсутствия связи местного самоуправления с государственным управлением, неподпадение муниципальных образований под воздействие государственно-властных структур, т.е., по сути, независимость местного самоуправления. Принципиальная разница заключается в том, что система органов государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) – это статическая система, это ряд институтов, обладающих определенным правовым статусом и выполняющих определенную роль в системе государственного и общественного устройства. Что же касается государственного управления (или местного самоуправления) – это динамическая система, это процесс, властная деятельность соответствующих органов. Осуществляться она должна, прежде всего, с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации, и степень такого взаимодействия настолько сближает эти процессы, что становится возможным рассмотрение их как единого целого. Таким образом, модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления формируют две группы элементов: статические (субъекты взаимоотношений, их статус) и динамические (формы взаимодействия).

Подводя общие итоги, диссертант предлагает трактовать норму ст. 12 Конституции Российской Федерации о признании и гарантированности местного самоуправления не как государственное указание на существующий отдельно от государства институт власти, но как фиксацию многоуровневой системы публичной власти, частью которой выступает система местного самоуправления, качественно отличающаяся от других частей государственной системы Российской Федерации. Государственная система (как система, осуществляющая управляющее воздействие) и система местного самоуправления тесно взаимосвязаны и искусственное их разделение на «государственный» и «общественный» уровни не вполне корректно. Местное самоуправление несет в себе общественные черты, но по сути своей как уровень публичной власти оно неразрывно связано с государственной властью.

Вторая глава «Особенности российской практики построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления» посвящена основным сферам взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, а также теоретическим и практическим проблемам реализации исследованных в главе первой работы принципов построения российской конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Данная глава включает пять параграфов.

В первом параграфе рассматриваются вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления. По мнению диссертанта, Федеральный закон 1995 г. не содержал определения общих принципов местного самоуправления. В преамбуле Закона говорится, что он определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, а также устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Терминологическая ошибка, допущенная в Законе 1995 г., очевидна: из преамбулы следует, что ни экономические, ни финансовые основы осуществления местного самоуправления не содержат общих принципов его организации.

В Федеральном законе 2003 г. эта проблема явно учтена. Преамбула гласит, что он устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления. Однако в нормах данного Федерального закона вопросам общих принципов посвящена только преамбула. Все остальные его положения, полагает диссертант, содержат исчерпывающее, детальное регулирование вопросов организации местного самоуправления.

Вполне очевиден выход законодателя за пределы рамок, очерченных федеральной Конституцией. Но вряд ли в этом можно упрекнуть только Федеральный закон 2003 г. Абсолютно таким же образом за рамки общих принципов выходили и нормы Федерального закона 1995 г., и нормы специальных законов о местном самоуправлении – о его финансовых основах, об основах муниципальной службы и других. Более того, диссертант полагает, что существует правовая неопределенность в вопросе о том, что именно следует считать общими принципами организации местного самоуправления. Решая этот вопрос, с точки зрения диссертанта, следует считаться с мнением, что на федеральном уровне должен действовать только один общий закон об общих принципах организации местного самоуправления, а весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако практика, констатирует диссертант, пошла по иному пути. На федеральном уровне был принят целый ряд законов: об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы и других, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления. То есть даже государственное регулирование местного самоуправления в период с 1995 по 2000 гг., подверженное тенденции к созданию децентрализованной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не смогло ограничиться в регулировании его только общими принципами. А учитывая тот факт, что взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации строятся на основе теории дуализма муниципального управления, диссертант делает вывод, что норма пункта «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации неточно отразила суть взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В данной норме должно содержаться положение не о регулировании общих принципов организации местного самоуправления, а о регулировании вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Без внесения таких изменений в Конституцию России создаваемая новая система нормативных актов в сфере местного самоуправления не будет стабильной.

В целом, диссертант делает вывод о том, что регулирование общих принципов организации местного самоуправления должно быть основано на необходимости достижения местным самоуправлением двух главных целей: решения на основе интересов населения муниципальных образований вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий, делегируемых органами государственной власти.

Второй параграф посвящен вопросам регулирования компетенции органов местного самоуправления. По мнению диссертанта, необходимость разграничения компетенции в сфере местного самоуправления порождает наибольшее число проблем, связанных как с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления между собой.

Разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, проведенное Федеральным законом 1995 г., порождало ряд правовых проблем, главной из которых, как полагает диссертант, являлась проблема разграничения вопросов местного значения и вопросов, которые должны решаться на уровне органов государственной власти. В работе доказывается, что если субъект Российской Федерации следовал федеральному закону при определении таких вопросов, он просто дублировал нормы первого. Если же в законе субъекта Российской Федерации предпринималась попытка самостоятельно определить вопросы местного значения и вопросы, относящиеся к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то зачастую возникали проблемы с точки зрения соответствия действующему федеральному законодательству.

Диссертант отмечает, что согласно Конституции Российской Федерации и Федеральным законам «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (и 1995, и 2003 гг.) местное самоуправление наделено компетенцией в двух сферах: в вопросах местного и государственного значения. Однако законы и другие нормативные акты, принимаемые органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации), не всегда разграничивали эти виды полномочий местного самоуправления, предпочитая в ряде случаев не указывать, к какому виду они относятся, именно потому, что любые передаваемые государственные полномочия требуют одновременной передачи органам местного самоуправления необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, не всегда имеющихся у соответствующих органов государственной власти. Вместе с тем следует отметить, что иногда невозможно определить, государственное или местное значение имеют те или иные полномочия, само деление это достаточно относительно (например, обеспечение санитарного благополучия населения, обеспечение социальной поддержки, содействие занятости населения и т.д.). Более того, как показывает практика, один и тот же вопрос может рассматриваться и как вопрос государственного, и как вопрос местного значения (например, экологический контроль).

Диссертант обосновывает тезис о том, что вопросы разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разных уровней недостаточно полно регулируются в законодательстве. Необходимо дальнейшее развитие норм, регулирующих разграничение компетенции. Определенная роль в этой сфере может также принадлежать договорному механизму. Но при этом следует помнить о том, что вопросы местного значения, составляющие основу предметов ведения муниципальных образований, отныне определяются только законом.

Вопрос о возможности делегирования полномочий имеет еще одну сторону, которая, по мнению диссертанта, является недостаточно исследованной в теории муниципального права и, как результат, фактически не применяемой на практике. Речь идет о возможности делегирования полномочий органами местного самоуправления на уровень государственной власти. Добровольное временное делегирование полномочий органами местного самоуправления на уровень государственной власти, по мнению диссертанта, может быть вполне. Понятие «временно» в данном контексте представляется диссертанту ключевым, поскольку в том случае, если органы местного самоуправления в принципе не могут решать те или иные задачи, это означает, что им были приданы несвойственные им функции, и они должны быть изъяты с местного уровня. Такой же подход, полагает диссертант, применим и к делегированным полномочиям. Если государство полагает, что тот или иной вопрос может быть эффективно разрешен исключительно на местном уровне, он должен на постоянной основе (вместе с соответствующими источниками финансирования) закрепляться за органами местного самоуправления. Однако, по мнению диссертанта, форма такой передачи не может быть договорной.

Диссертант обосновывает тезис о том, что оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может быть сконструирована только в том случае, если между всеми уровнями публичной власти будут четко, детально и последовательно разграничены и общие функциональные сферы, и отдельные полномочия. Решение вопроса об отнесении тех или иных полномочий к вопросам государственного или местного значения, как представляется диссертанту, должно определяться таким понятием, как «эффективность реализации». Это означает, что тот или иной вопрос должен решаться на том уровне, на котором его решение является наиболее быстрым, наименее затратным и дающим максимально полезный результат.

Диссертант обосновывает тезис о том, что очень важно во всех случаях четко отграничивать публичноправовые функции властных органов от частноправовых. Ни при каких обстоятельствах публичноправовые функции не должны передаваться субъектам частного права.

Третий параграф посвящен вопросам определения полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления. Диссертант присоединяется к утверждению о том, что органы государственной власти, исполняя свои публичные функции, реализуют свои полномочия в том числе и на уровне местного самоуправления. Это должно означать не вхождение их в систему местного самоуправления, а наличие единой системы публичной власти, охватывающей все уровни государственного и местного управления.

По мнению диссертанта, законодатель, приняв Федеральный закон 2003 г., оставил себе право максимально широко регулировать любые вопросы местной жизни. Государство тем самым может осуществлять неограниченное вмешательство в местную жизнь, в том числе и подменяя органы местного самоуправления. Это, по мнению диссертанта, свидетельствует о возможности превращения дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную.

Как полагает диссертант, положения Федерального закона 2003 г., определяя статус органов местного самоуправления, не соответствует нормам федеральной Конституции, в частности, нарушают закрепленный в ст.12 Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления. Статус органов местного самоуправления должно определять, согласно конституционной модели местного самоуправления, население, а не федеральные органы, которые вправе регулировать лишь его общие принципы.

Диссертант отмечает, что Федеральный закон 2003 г. закрепляет право прямого решения вопросов местного значения федеральными органами государственной власти. Это, по мнению диссертанта, еще раз свидетельствует о новых принципах развития дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Часть 5 ст.14 Федерального закона 1995 г. содержит прямо противоположную норму: осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Проведенный анализ позволил диссертанту сделать вывод о том, что на федеральном уровне впервые появилось достаточно подробное определение предметов ведения и полномочий муниципальных образований, благодаря чему могут быть устранены существенные неопределенности при построении оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а именно, становится возможным четкое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, ясное определение пределов ответственности каждого из элементов этой системы. Только при условии последовательной реализации этих шагов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, полагает диссертант, возможно создание эффективной модели взаимоотношений разных форм публичной власти.

В параграфе четвертом рассматриваются проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такая возможность предусмотрена в Конституции Российской Федерации, говорится о ней и в Федеральном законе 1995 г. Федеральный закон 2003 г. весьма серьезно скорректировал положения Федерального закона 1995 г. Прежде всего, в ч.1 ст.19 четко указано: любые полномочия, не отнесенные Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В случае, если эта норма будет реализована, по мнению диссертанта, можно рассчитывать на то, что прекратится до сих пор существующая (прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации) противоправная практика наделения органов местного самоуправления несвойственными им функциями. В диссертации анализируется практика, свидетельствующая о том, что суды, рассматривая вопросы делегирования полномочий, признают и органы государственной власти, и органы местного самоуправления элементами единой системы публичной власти, органы которой обязаны осуществлять взаимодействие, исходя из закрепленной на федеральном уровне модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Тем не менее, как полагает диссертант, регулирование вопросов делегирования полномочий органам местного самоуправления осталось неполным. В Федеральный закон 2003 г. следует дополнительно включить положения, позволяющие определить процедуру осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок прекращения исполнения полномочий, порядок возврата материальных ресурсов. Особенно важно четко урегулировать формы и порядок осуществления государственного контроля за исполнением полномочий в целях предотвращения нарушения прав органов местного самоуправления.

В параграфе пятом, посвященном государственному контролю за местным самоуправлением, рассматриваются следующие основные виды контроля: административный контроль, прокурорский надзор и судебный контроль.

Поскольку местное самоуправление самостоятельно, административный контроль, означающий проверку не только законности, но и целесообразности действий (решений) подконтрольных субъектов, за его деятельностью невозможен, т.к. он означал бы прямое административное подчинение органов местного самоуправления органам государственной власти. Существует единственное исключение из этого правила – контроль, осуществляемый при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. По мнению диссертанта, этот контроль носит именно административный характер, поскольку органы государственной власти проверяют не только законность, но и целесообразность действий органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Возможность такого контроля предусмотрена нормами Федерального закона 1995 г. Федеральный закон 2003 г. закрепляет его в качестве обязательного механизма взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Способы осуществления административного контроля за местным самоуправлением определяются в законодательстве.

Статья 75 Федерального закона 2003 г. устанавливает, что в ряде обстоятельств отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно исполняться органами государственной власти. Более того, органами государственной власти в любом муниципальном образовании при определенных условиях может быть создана так называемая временная финансовая администрация, которая в течение определенного периода может управлять данной территорией. По мнению диссертанта, данные нормы являются неоправданным вмешательством государственной власти в сферу местного самоуправления. Диссертант полагает правомерным наличие в законодательстве положений, позволяющих изъятие бюджетных ресурсов из местных бюджетов, отстранение от должности тех или иных должностных лиц местного самоуправления, приостановление полномочий органов местного самоуправления. Но осуществление местного самоуправления органами или должностными лицами государства, заключает диссертант, прямо нарушает его самостоятельность и свидетельствует о встраивании местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе и путем установления форм административного контроля за всей его деятельностью.

Прокурорский надзор за местным самоуправлением осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 января 1992 г., №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации (в редакции Федеральных законов от 17 ноября 1995 г., №168-ФЗ, от 10 февраля 1999 г., №31-ФЗ, от 19 ноября 1999 г., №202-ФЗ, от 2 января 2000 г., №19-ФЗ, от 27 декабря 2000 г., №150-ФЗ, от 29 декабря 2001 г., №182-ФЗ, от 30 декабря 2001 г., №194-ФЗ, от 28 июня 2002 г., №77-ФЗ, от 25 июля 2002 г., №112-ФЗ, от 5 октября 2002 г., №120-ФЗ, от 30 июня 2003 г., №86-ФЗ, от 22 августа 2004 г., №122-ФЗ, от 15 июля 2005 г., №85-ФЗ от 4 ноября 2005 г., №138-ФЗ)14. Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд.

Ст.52 Федерального закона 1995 г., и аналогичная по смыслу ст.78 Федерального закона 2003 г., говорит о том, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Для дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, законодательством установлена альтернативная подведомственность. Гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности муниципальному органу, должностному лицу (при условии их наличия), если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями (решениями) органов или должностных лиц местного самоуправления. Вышестоящие в порядке подчиненности орган или должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в течение этого срока гражданином не получен ответ на жалобу либо в ее удовлетворении отказано, он вправе обратиться в суд.

На основе изложенного диссертант формулирует вывод о том, что рассмотренные функции местного самоуправления – это динамическая составляющая модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В рамках этой составляющей указанная модель включает компетенцию, а также формы и методы реализации полномочий. Как и любая эффективно действующая функциональная структура, эта составляющая должна отвечать ряду требований: сочетание самостоятельности и ответственности; объективная обусловленность; социальная мотивированность; законность и др.

В целом, по мнению диссертанта, построение местного самоуправления на базе теории дуализма муниципального управления в Российской Федерации привело к тому, что из трех возможных форм соотношения государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической – в России была избрана наиболее нестабильная из них – дуалистическая. Нестабильность порождает ее постоянное изменение – либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели. Это происходит и в России: в первые годы существования данной модели она изменялась в сторону децентрализованной модели взаимоотношений. Это привело к серьезной потере управляемости территориями, во многих случаях – к произволу местных властей, эффективно пресечь которые государственная власть на основе действующего законодательства оказалась не в состоянии. В итоге была проведена федеральная реформа местного самоуправления, целью которой стало «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти. В настоящее время дуалистическая модель преобразовывается в административную. Формально полному изменению в этом направлении препятствуют нормы Конституции России, закрепившие самостоятельность местного самоуправления. Однако в истории, в том числе и нашего государства, нередки примеры, когда нормы конституций являлись фиктивными, недействующими.

В главе третьей «Государственное регулирование территориального развития муниципальных образований как форма взаимодействия государственной власти и местного самоуправления» обосновывается тезис о том, что любые модели взаимоотношений государственной и местной власти требуют определения территориальных основ их построения. В зависимости от той или иной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления выстраивается та или иная модель территориальной организации местной власти. По мнению диссертанта, определение пределов распространения муниципальной власти ни в одной из моделей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления не означает какого-либо ограничения действия государственной власти, замену ее властью муниципальной. Равным образом государственное регулирование территориального развития муниципальных образований не связано с той или иной формой собственности на земельные участки, из которых состоит любое муниципальное образование. Административная модель взаимоотношений, как полагает диссертант, тесно связана с административно-территориальным делением: при этой модели взаимоотношений органы местного самоуправления – продолжение государства на местах, а территория, на которую распространяется их юрисдикция, по сути, является административно-территориальной единицей, на ней осуществляется местное государственное управление. Децентрализованная модель не связывает осуществление государственного управления на местах с наличием территориального деления. Местное самоуправление в рамках децентрализованной модели может быть практически не связано с территориальной организацией государственной власти. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления пытается объединить два этих способа территориальной организации местной власти. Данная глава включает два параграфа.

Параграф первый посвящен понятию территориальной основы местного самоуправления, видам муниципальных образований и их особенностям. Диссертант разделяет определение территориальной основы местного самоуправления как института муниципального права, представляющего собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К числу наиболее важных проблем, связанных с территориальными основами местного самоуправления, по мнению диссертанта, относится установление порядка образования муниципального образования, определение или изменение состава территории муниципального образования и его границ, решение вопроса об упразднении муниципального образования.

По мнению диссертанта, нормы Федерального закона 2003 г. во многом нивелируют значение двух основных критериев, в соответствии с которыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований: организационного (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материального (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).

Диссертант полагает, что законодатель уделяет недостаточно внимания вопросам организации местного самоуправления на районном уровне. Между тем район мог бы стать уровнем, на котором взаимодействие государственной власти и местного самоуправления было бы наиболее эффективным. Необходимо создать такую систему публичной власти, при которой бы стало возможным сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. Непоследовательность Федерального закона 2003 г. заключается в том, что он предлагает оба уровня – и поселенческий, и территориальный (т.е. районный) – считать уровнями местного самоуправления, т.е. внутри самостоятельных муниципальных образований – районов – находится самостоятельная система муниципальных образований – поселений. Признавая (де-факто) невозможность существования такой системы несоподчиненных друг с другом элементов, федеральный законодатель предпринимает попытки «встраивания» системы поселений в районы (в основном, при помощи экономических инструментов). Но на практике применение этих механизмов приводят к тому, что нарушается самостоятельность поселений, один уровень местного самоуправления становится зависимым от другого, что нарушает конституционные принципы местного самоуправления.

Зарубежный опыт, исследуемый в рамках данного параграфа, как представляется диссертанту, убедительно свидетельствует о том, что крупные города не могут управляться как поселения - муниципальные образования, их органы местного самоуправления должны быть в большей степени приближены к населению, и главным критерием определения уровня, на котором должны образовываться органы местного самоуправления, становится демографический критерий.

Проведенный анализ позволяет диссертанту сделать выводы о том, что муниципальные районы и городские округа должны иметь статус не просто территориальных, а административно-территориальных единиц, они должны стать уровнями, на которых осуществляется государственное управление.

Параграф второй посвящен уровням осуществления местного самоуправления. Диссертант не считает возможным согласиться с тем, что Федеральный закон 2003 г. вводит «верхний» и «нижний» уровни местного самоуправления, поскольку согласно ст.12 Конституции России местное самоуправление является самостоятельным. Самостоятельность распространяется не только на отношения с уровнями государственной власти, но и с уровнями местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г., по мнению диссертанта, ввел «первый» и «второй» уровни муниципальных образований: компетенция этих видов муниципальных образований четко разграничивается, органы местного самоуправления муниципального образования одного вида не имеют права вмешательства в дела органов местного самоуправления другого вида.

Диссертант утверждает, что административное и муниципальное деление могут совпадать с точки зрения определения территориальных границ. Но такое совпадение будет означать лишь то, что одна и та же территория является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей. В функциональном же плане компетенция органов и должностных лиц государственной власти и органов и должностных лиц местного самоуправления различна. Многие субъекты Российской Федерации отождествили в своем законодательстве понятия административно-территориального и территориального устройства, что с юридической точки зрения совершенно некорректно.

Территориальная организация местной власти, по мнению диссертанта, прямо зависит от модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Вопрос о модели с точки зрения территориальной организации власти трансформируется в вопрос о соотношении административно-территориального и территориального устройства. Как полагает диссертант, подтверждением дуалистического характера взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления является тот факт, что на местном уровне одновременно осуществляется и государственное управление, и местное самоуправление. Федеральный закон 2003 г., с точки зрения диссертанта, провел ревизию территориального устройства Российской Федерации. Сделать это было необходимо, но решение было найдено в духе преобразования дуалистической в административную. Согласно нормам Федерального закона 2003 г. государственное управление, функции органов общей компетенции от имени государства будут осуществлять органы местного самоуправления, и в дополнение к этому специализированные государственные структуры будут решать собственные задачи, преобразуя при этом для своих нужд территориальное устройство государства. Такие преобразования, как полагает диссертант, ведут к возникновению целого ряда правовых проблем (они подробно исследуются в работе).

В целом, диссертант обосновывает выводы о том, что новое регулирование территориального устройства показывает, что федеральный законодатель де-факто отошел от принципа регулирования только общих начал местного самоуправления, как это требует Конституция Российской Федерации. Вопросы территориального устройства, в противоречии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, регламентированы в Федеральном законе 2003 г. исчерпывающим образом. Ряд проблем, связанных с территориальной организацией местного самоуправления, Закону удалось решить, но предложенные решения породили новые правовые проблемы. Это позволяет сделать вывод о том, что с принятием Федерального закона 2003 г. системе правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, не была придана стабильность, она по-прежнему остается достаточно противоречивой и запутанной.

С точки зрения теории муниципального права, соотношение территориального и административно-территориального устройства не должно было измениться, поскольку сложившееся территориальное и административно-территориальное деление позволяет реализовать новую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в сегодняшней России. Этого и не произошло, но были существенно ограничены возможности субъектов Российской Федерации в регулировании данной сферы.

Глава четвертая «Развитие системы местного самоуправления как следствие эволюции модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления», прежде всего, касается уточнения определения системы местного самоуправления. Эта система не являлась единой на территории Российской Федерации, т.к. Конституция России установила, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своей компетенции. Поэтому каждое муниципальное образование, его население, имеет право самостоятельно определить те формы, с помощью которых будет осуществляться местное самоуправление на соответствующей территории. Следовательно, в каждом муниципальном образовании сложилась собственная система местного самоуправления. Принятие Федерального закона 2003 г., «развернувшего» вектор развития дуалистической модели в направлении административной, ведет к качественному изменению взаимоотношений, сложившейся в период с 1995 по 2003 годы и, как следствие, к унификации систем местного самоуправления. В главе, включающей два параграфа, рассматриваются особенности эволюции отдельных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление.

Параграф первый посвящен формам прямой демократии как элементам системы местного самоуправления. В их числе рассматриваются: местный референдум, муниципальные выборы, собрания и сходы граждан, правотворческая инициатива и ряд других форм прямой демократии.

По мнению диссертанта, с точки зрения процедур, местный референдум будет проводиться по-прежнему, однако его значение, как и, в целом, степень участия населения в решении вопросов местного значения до некоторой степени уменьшены. Это является еще одним доказательством того, что реформа местного самоуправления может привести к превращению дуалистической модели взаимоотношений в административную.

Анализ законодательных позиций, регулирующих институт муниципальных выборов, позволил диссертанту утверждать, что общественные черты сохраняются в природе местного самоуправления, оно по-прежнему остается связанным с населением муниципальных образований, и в связи с этим его природа не может быть охарактеризована исключительно как государственная.

В целом, диссертант утверждает, что Федеральный закон 2003 г. несколько сузил возможности населения муниципальных образований по непосредственному решению вопросов местного самоуправления. Это означает, что государство обозначает свой интерес к более детальной регламентации всех местных дел.

Анализ норм Федерального закона 2003 г., регулирующих порядок проведения собрания и реализации правотворческой инициативы, а также их сопоставление с соответствующими положениями Федерального закона 1995 г. позволяют диссертанту утверждать, что общественные черты сохраняются в природе местного самоуправления. Оно по-прежнему осуществляется населением муниципальных образований, и в связи с этим в его природе наличествуют общественные черты.

По мнению диссертанта, федеральному законодателю следует развить положения, касающиеся обращений граждан в органы местного самоуправления, предоставив субъектам Российской Федерации возможность установления дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления.

Важный вопрос, по мнению диссертанта, обойденный Федеральным законом от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»15, – деятельность муниципальных предприятий, учреждений и других подобных организаций. Жители муниципальных образований в повседневной жизни сталкиваются с ними даже чаще, чем с органами и должностными лицами местного самоуправления. Но право на обращение к ним не устанавливается Федеральным законом. Диссертант предлагает урегулировать этот вопрос, причем именно на уровне субъектов Российской Федерации, имеющих четкое представление об особенностях деятельности в муниципальных образованиях данных структур.

Новая форма прямой демократии, подлежащая обязательному применению на местном уровне согласно ст.28 Федерального закона 2003 г., – публичные слушания. Цель ее – обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Но положения законодательства, регулирующие данный институт, представляются диссертанту далеко не бесспорными.

Помимо названных, нормы Федерального закона 2003 г. установили и ряд других форм прямой демократии, посредством которых могут решаться определенные вопросы местного значения. Их анализ позволил диссертанту сделать выводы о том, что федеральная реформа местного самоуправления привела к трансформации тех элементов системы местного самоуправления, которые позволяют населению непосредственно решать вопросы местного значения. С одной стороны, их роль уменьшилась, круг решаемых вопросов ограничился; стало очевидно преобладание консультативных форм над императивными. С другой стороны, влияние населения на органы местного самоуправления в случае эффективного использования института императивного мандата сохранится, органы местного самоуправления не полностью «отрываются» от населения муниципальных образований и не становятся окончательно составной частью государственного аппарата. Хотя тенденция, как представляется, именно такова. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления непрерывно тяготеет к изменениям, и эти изменения могут быть направлены либо в сторону децентрализованной модели взаимоотношений, либо в сторону административной. Проведенное исследование в отношении форм прямой демократии позволяет утверждать, что новое федеральное законодательство ориентирует «движение» данной модели именно в последнем упомянутом направлении.

Параграф второй посвящен формам участия населения в осуществлении муниципальной власти через органы местного самоуправления.

По мнению диссертанта, отличия органов местного самоуправления от органов власти государственной четко прослеживаются в Конституции России. В качестве таковых выступают: во-первых, субъект, который данные органы представляют и от имени которого совершают любые юридические действия, во-вторых, территориальные пределы юрисдикции властных органов, в-третьих, исключительные, им одним присущие особенности.

В структуру местного самоуправления входит два вида органов местного самоуправления: общей и специальной компетенции. Хотя данная классификация иногда приводит к трудно разрешимым вопросам: например, в теории муниципального права можно выделить проблему, к какому из перечисленных видов органов следует отнести местную администрацию и следует ли считать ее единым органом или совокупностью органов.

На основе анализа нормативных правовых актов, определяющих устройство и структуру органов местного самоуправления, диссертант делает вывод о том, что к 2003 г. уже была сформирована нормативная база, достаточная для становления системы органов местного самоуправления. Специфика муниципальных образований, и прежде всего размер их территории и численность населения, предопределяла значительное разнообразие в правовом регулировании структуры органов местного самоуправления каждого муниципального образования. Но эти особенности не во всем были учтены в Федеральном законе 2003 г. Часть 1 ст.34 Закона закрепила унифицированную структуру органов местного самоуправления.

В работе исследуется вопрос о применимости принципа разделения властей на уровне местного самоуправления с целью определения специальной системы органов, осуществляющих функции социального управления на местах. Диссертант доказывает, что Федеральный закон 2003 г. на уровне местного самоуправления фактически реализует принцип разделения органов в зависимости от их компетенции. Это означает распространение принципов организации государственной власти на местное самоуправление и еще раз подтверждает факт развития системы местного самоуправления в направлении ее большего соответствия основам организации государственной власти и их более выраженного подчинения государству. Данный вывод подтверждается исследованием соответствующих норм Федерального закона 2003 г.

Федеральный закон 2003 г., и это его несомненное достоинство, учел ряд ошибок Федерального закона 1995 г., допущенных при регулировании системы органов местного самоуправления. Но вместе с тем, по мнению диссертанта, в ряде случаев Федеральный закон 2003 г., регулируя эту систему, воспроизвел недостатки Федерального закона 1995 г. По мнению диссертанта, серьезного уточнения требует статус избирательной комиссии муниципального образования. Провести такое уточнение без признания единства системы органов публичной власти, охватывающих и государственную власть и местное самоуправление, вряд ли будет возможно.

Анализ норм Федерального закона 2003 г. позволил диссертанту утверждать, что только на федеральном уровне будет определяться компетенция органов местного самоуправления, что еще раз свидетельствует о развитии дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной и встраивании органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Принципиально новыми для муниципального законодательства Российской Федерации являются положения Федерального закона 2003 г., допускающие непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения. Тем самым, на уровне теории муниципального права возникает вопрос: включать ли органы государственной власти в систему местного самоуправления. Ст.12 Конституции Российской Федерации, с одной стороны, дает четкий ответ на этот вопрос: местное самоуправление отделено от государственной власти, поэтому органы государственной власти не могут образовывать какой-либо институционально единой властной системы с местным самоуправлением. Однако, с другой стороны, как следует из определения системы местного самоуправления, она представляет собой совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления, причем не обязательно населением. И если местное самоуправление осуществляется органами государственной власти, следует признать органы государственной власти отдельными элементами системы местного самоуправления.

По мнению диссертанта, введение подобных правовых конструкций означает подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти, «встроенность» местного самоуправления в систему государственных органов. Таким образом, данная норма может быть обжалована по мотиву нарушения конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Хотя, как представляется, с учетом дуалистической природы органов местного самоуправления, государство вправе рассматривать органы местного самоуправления как часть своей системы на местах при реализации отдельных государственных полномочий. Проблема заключается в неточностях формулировок ст.12 Конституции Российской Федерации при определении соотношения государственной власти и местного самоуправления. В результате данная норма Конституции может стать фиктивной.

Подводя итоги, диссертант делает выводы о том, что развитие взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной модели в Российской Федерации может стать началом процесса превращения системы местного самоуправления в систему местного государственного управления. Этот процесс следует расценивать как негативный лишь в том случае, если он сопровождается отступлением от общепризнанных демократических стандартов. Эффективная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может быть построена лишь при условии четкого распределения функций: органы государственной власти решают вопросы государственного значения, население и общественные институты решают вопросы общественного характера. Органы публичной власти при этом не должны заниматься частноправовой деятельностью. Наиболее правильным в условиях неразвитого гражданского общества в России, полагает диссертант, следует признать сохранение определенных общественных функций за местным самоуправлением как институтом, пользующимся государственной поддержкой, и из этого следует вывод о необходимости разумного самоограничения государства в процессе «встраивания» местного самоуправления в свою систему.

Глава пятая «Экономические основы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления» посвящена организации местной экономики, которая является важнейшей, по сути, основной сферой деятельности субъектов местного самоуправления. Экономические причины, по мнению диссертанта, стали и одной из предпосылок отделения местного самоуправления от государственной власти. В этой области наиболее ярко проявляется дуалистический характер российского местного самоуправления. С одной стороны, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации признают муниципальные образования субъектами гражданского права, выступающими в гражданском обороте на равных основаниях с государством, физическими, юридическими лицами и иными его участниками. С другой стороны, органы и должностные лица местного самоуправления вправе управлять местной экономикой, осуществлять правовое регулирование этой сферы, т.е. выступать в качестве публичного субъекта, диктующего свою волю другим участникам гражданского оборота. При этом местное самоуправление должно подчиняться государственным установлениям, исходить в своей экономической деятельности из норм, установленных законодательством Российской Федерации.

Диссертант обосновывает тезис о том, что для различных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления характерны и различные типы экономического взаимодействия государственных и местных органов. Государство установило особую форму собственности - муниципальную, гарантировало ряд имущественных прав муниципалитетам. Но если в период с момента принятия Конституции Российской Федерации и до 2000 г. муниципальные образования рассматривались как самостоятельные субъекты не только в частноправовых, но и в публичноправовых вопросах, то в настоящее время, в свете положений нового законодательства, они сохранили лишь право самостоятельного участия в гражданском обороте на равных с другими субъектами гражданского права основаниях. Свою самостоятельность в публичноправовом смысле, т.е. в качестве субъекта, регулирующего отношения в сфере экономики, местное самоуправление во многом утратило. В целом, пятая глава включает в себя два параграфа.

Параграф первый посвящен правовому регулированию экономической основы местного самоуправления. Диссертант критикует положения Федерального закона 2003 г., устанавливающие, что экономическая основа местного самоуправления, включая пообъектный состав муниципальной собственности, должна быть жестко регламентирована государственной властью, а органы местного самоуправления должны быть фактически лишены права регулирования экономических отношений. Диссертант не разделяет и высказываемую исследователями позицию о том, что государство, делегируя органам местного самоуправления полномочия, не обязано обеспечивать их выполнение соответствующими материальными ресурсами.

По мнению диссертанта, если допустить на местном уровне принятие экономически необоснованных решений, то неблагоприятные социальные последствия, которые их принятие неминуемо повлечет, устранять придется государству, что, естественно, приведет к прямым (и, вероятно, существенным) финансовым потерям. Таким образом, принцип ответственности за последствия принятия экономических решений действует как «сдерживающий» местное самоуправление. А наличие принципа соразмерности полномочий и ресурсов позволяет государству и его органам возлагать на местное самоуправление решение лишь ограниченного ряда государственных задач. Диссертант полагает, что соразмерность – это важнейшее условие сосуществования государственной власти и местного самоуправления, и если его отменить, местное самоуправление может оказаться «задавленным» социальными обязательствами, которые будут на него переложены органами государственной власти. Поэтому указанные принципы не только не должны отрицаться, но их осуществление должно быть предметом особого контроля и государственных, и муниципальных органов, и институтов гражданского общества.

Проблемы развития экономической основы местного самоуправления должны быть тесно увязаны с вопросом сокращения государственных и муниципальных расходов и «дебюрократизации экономики». Наибольшие проблемы муниципального хозяйствования связаны со сферой жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и муниципальной недвижимости, бремя содержания которых в полном объеме лежит на органах местного самоуправления. Диссертант излагает собственное видение проблем ЖКХ и предлагает способы их решения.

В целом, в работе делаются выводы о том, что встраивание местного самоуправления в государственную власть сопровождается определенным расширением полномочий органов местного самоуправления в области управления собственностью. Такой подход объясняется тем, что органам местного самоуправления, помимо собственных хозяйственных вопросов, приходится решать и возложенные на них задачи, связанные с реализацией экономической политики государства. Вместе с тем, органы государственной власти явно стремятся предотвратить возможность того, что ресурсы, предоставляемые органам местного самоуправления для решения вопросов государственного значения, будут использоваться ими в иных целях. Поэтому Федеральный закон 2003 г. вводит разные по целевому назначению виды муниципального имущества и предпринимает попытку детального определения перечней муниципального имущества. Осуществление правового регулирования в указанной форме означает, что государство на данный момент не ставит перед собой задачу полного поглощения местного самоуправления, полного его подчинения государственным нуждам. По мнению диссертанта, у органов местного самоуправления остается достаточное количество ресурсов и возможностей для решения местных хозяйственных проблем. Кроме того, регулирование такого рода формирует и определенные гарантии для органов местного самоуправления, создавая барьеры, препятствующие органам государственной власти требовать от органов местного самоуправления исполнения делегированных государственных полномочий за счет муниципальных ресурсов.

Параграф второй посвящен проблемам формирования финансовых ресурсов муниципальных образований. По мнению диссертанта, несмотря на законодательное определение финансовой самостоятельности муниципальных образований, реально собственными ресурсами они почти не обладают. Для создания действительно самостоятельной системы местных финансов необходимо создать правовой механизм реализации этого принципа, систему федеральных гарантий их выполнения, которые должны быть подкреплены мерами ответственности за неисполнение предписаний закона. Как показывает проведенное диссертантом исследование практики, недостаточно «провозгласить» самостоятельность местного бюджета и назвать ряд доходных источников, чтобы действительно сформировать реальный местный бюджет. Необходимо проведение серьезного финансового анализа:  в разных муниципальных образованиях источники доходов имеют разное значение; например, рыночная стоимость недвижимости в муниципальных образованиях Московской области и территориях, находящихся за полярным кругом, отличается в сотни раз. Очевидно, что в такой ситуации и поступления от налога на имущество (проект федерального закона о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации предполагает определение ставки налога на основании рыночной стоимости имущества) в местные бюджеты будут отличаться в десятки, а то и сотни раз.

По мнению диссертанта, налоговые доходы должны быть существенной составной частью местных финансовых ресурсов. Часть 6 ст.12 Налогового кодекса Российской Федерации закрепляет, что не могут устанавливаться какие-либо местные налоги или сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом. Эта норма, как полагает диссертант, существенно ограничивает закрепленное ст.132 Конституции Российской Федерации право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги. Данное ограничение диссертант поддерживает, поскольку из ст.57 Конституции Российской Федерации вытекает принцип равноправия налогоплательщиков и принцип установления налогов только законом. В настоящее время процесс реформирования налоговой системы Российской Федерации, в том числе и местной налоговой системы, продолжается, и он еще далек от полного завершения. Диссертант утверждает, что опыт функционирования существующей налоговой системы позволяет выделить основные проблемы, возникающие при установлении и взимании местных налогов и сборов. Новое регулирование, по мнению диссертанта, в большей степени будет способствовать наполняемости местных бюджетов. Однако и оно не решает фундаментальной проблемы обеспечения органам местного самоуправления собственных источников доходов в объеме, достаточном для полного финансирования вопросов местного значения. А без достижения этой цели любая самостоятельность органов местного самоуправления является, по мнению диссертанта, декларативной.

В работе доказывается, что органы местного самоуправления далеко не всегда самостоятельно распоряжаются своими финансовыми ресурсами. Все основные параметры местных бюджетов подлежат согласованию с органами государственной власти, отдельные виды расходов местных бюджетов также требуют согласования. Министерство финансов России и его территориальные подразделения осуществляют постоянный контроль за процессом исполнения местных бюджетов. Таким образом, фактически местная бюджетная система тесно связана с другими уровнями бюджетной системы Российской Федерации, она не является самостоятельной, и процесс накопления и расходования денежных средств в ее рамках находится под жестким контролем со стороны государства. Несмотря на то, что данные положения фактически не соответствуют принципу самостоятельности местного самоуправления, их наличие диссертант признает разумным, поскольку неразвитость российских институтов гражданского общества не позволяет в настоящее время обеспечить надлежащий общественный контроль за расходованием средств, взимание которых осуществляется в публичноправовом порядке.

По мнению диссертанта, вопрос о том, будет ли формируемый по-новому бюджет каждого муниципального образования действительно соответствовать возложенным на него расходным обязательствам, остается открытым. Диссертант полагает, что предусмотренные в Федеральном законе 2003 г. (и соответствующих положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации) механизмы выравнивания доходов муниципальных образований на практике могут превратиться в инструмент изъятия «лишних» доходов у «благополучных» муниципальных образований, либо стать инструментом политического давления в руках властей субъекта Российской Федерации, используя который можно будет постоянно «навязывать» свои решения органам местного самоуправления. В итоге это может привести к тому, что муниципальные образования будут лишены всякой заинтересованности в экономическом развитии своей территории.

С точки зрения диссертанта, формировать местные бюджеты исключительно за счет собственных источников доходов вряд ли возможно. Слишком велики различия между муниципальными образованиями, слишком различаются уровни доходов разных территорий, причем, по оценкам экспертов, их соотношение составляет десятки и даже сотни раз. Если подойти к реализации данного принципа формально, то многие муниципальные образования окажутся совершенно без ресурсов, а другие станут «сверхобеспеченными».

У системы закрепления за разными уровнями бюджетной системы разных перечней доходов, по утверждению диссертанта, есть определенные недостатки. Например, инвестору достаточно сложно будет определить, насколько экономически оправданно вкладывать деньги в ту или иную территорию. В такой ситуации и сами местные власти могут утратить заинтересованность в привлечении инвестиций на свою территорию.

Очень серьезным недостатком Федерального закона 2003 г., непосредственно влияющим на все «успешные» (т.е. обладающие высоким уровнем собственных доходов) муниципальные образования, как полагает диссертант, является введение так называемых «отрицательных трансфертов».

Подводя итоги изложенному, диссертант делает выводы о том, что экономические основы местного самоуправления подверглись весьма существенной модификации. Построенное на основе теории дуализма муниципального управления российское законодательство не нашло еще баланс между степенью государственного вмешательства и степенью экономической самостоятельности муниципальных образований. Органам местного самоуправления предоставлена свобода экономической деятельности, но лишь в области частноправовых отношений. В сфере публичного права органы местного самоуправления такую самостоятельность утратили. Это проявилось и в нарушении конституционного принципа равенства муниципальной формы собственности с другими формами собственности в России, и в ограничении конституционного права местного самоуправления на установление местных налогов и сборов, и в «заданности» многих параметров местного бюджета, и в новом регулировании, гораздо более жестком, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, межбюджетных отношений, и в возможности принятия местного бюджета законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Как полагает диссертант, в рамках любой из возможных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления можно добиться ее эффективности. Одно из главных условий для этого – проведение на основе четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти справедливого распределения источников их финансирования. Этот процесс происходит в настоящее время в Российской Федерации. Даже если местное самоуправление станет, по сути, нижним звеном системы государственного управления, оно сможет оставаться эффективным, если будет решать исключительно вопросы государственного значения, передав все другие функции общественным институтам. Но в условиях незавершенного процесса становления гражданского общества подобная организация местной власти представляется нецелесообразной, по крайней мере, до тех пор, пока не будут в достаточной степени развиты формы общественной защиты местных интересов. Самостоятельность местной власти должна быть сохранена на этот период, а если новое российское местное самоуправление зарекомендует себя как эффективный собственник и управленец, – то и на постоянной основе.

В заключении диссертантом подводятся основные итоги проведенного исследования, формулируются общие выводы, обобщаются рекомендации и предложения.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

Монографии и научно-практические пособия

  1. Концепции развития российского законодательства. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998. (в сост. авт. колл.). 16 п.л.
  2. Конституционное законодательство России. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1999. (глава 11 «Конституционные основы местного самоуправления» ). 1,2 п.л.
  3. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. М.: Формула права, 2000. 28 п.л. (работа удостоена премии им. И.И. Шувалова).
  4. Правовое положение коммерческой организации. / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: ЮСТИЦИНФОРМ, 2001. 25,2 п.л. (в сост. авт. колл.).
  5. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. 24,3 п.л.

Учебники и учебные пособия

  1. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Отв. ред. Тихомиров Ю.А. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1997. 29 п.л. (в сост. авт. колл.).
  2. Муниципальное право: схемы и комментарии: Учебное пособие. М.: СТАТУТ, 2002. 17 п.л.

Публикации в отечественных журналах и изданиях, рекомендованных для опубликования основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Перечне ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук, утвержденном Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации

  1. Обсуждены проблемы местного самоуправления // Журнал российского права. 1997. №4. 0,4 п.л.
  2. Малые города // Журнал российского права. 1997. №12. 0,5 п.л.
  3. Проблемы взаимоотношений автономных округов с краями (областями), в состав которых они входят // Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 2002. №6. 0,7 п.л.
  4. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления Конституционное и муниципальное право. 2005. №4. 0,5 п.л.
  5. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. №7. 0,6 п.л.
  6. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право. 2007. №4. 0,6 п.л.
  7. К вопросу об организации управления многоквартирными домами // Конституционное и муниципальное право. 2007. №5. 0,6 п.л.
  8. К вопросу о наделении территории статусом муниципального образования // Государство и право. 2007. №8. 0,7 п.л.

Статьи и опубликованные тезисы докладов

  1. Как организовать избирательную кампанию. М.: Союз российских городов, 1993. 5 п.л.
  2. Реформа местного самоуправления: первые результаты // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. 0,1 п.л. (в соавт.).
  3. Местный бюджет: структура, порядок подготовки, утверждения и исполнения // Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996. 1 п.л.
  4. Медленным шагом, робким зигзагом развивается законодательство о местном самоуправлении // Российская Федерация. 1997. №7. 0,4 п.л. (в соавт.).
  5. Конституционные основы местного самоуправления // Материалы круглого стола "5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению". М.: Моск. гос. юрид. акад.: Фонд правовых проблем федерализма и местного самоуправления, 1999. 1 п.л.
  6. Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1999. 1 п.л.
  7. Правовые основы местного самоуправления // Местное право. Презентационный номер. 1999. 1,5 п.л.
  8. Проблемы применения компьютерных технологий в системе российского права // Информационные ресурсы и технологии: право и Интернет. Материалы VII международной научно-практической конференции. Владивосток: Дальневосточный филиал Российской таможенной академии, 2000 г. 0,2 п.л.
  9. Органы местного самоуправления, формирующие местную финансовую систему // Местное право. 2000. №1. 1,3 п.л.
  10. Правовые проблемы применения компьютерных технологий в системе российского права // Право и Интернет: теория и практика. Сборник материалов третьей Всероссийской конференции. М.: Российская академия государственной службы при Правительстве Российской Федерации, 2000. 0,2 п.л.
  11. Из истории отношений двух субъектов Российской Федерации: Красноярск-Норильск-Дудинка // Кворум. 2002. №30. 0,5 п.л.
  12. 10 лет Конституции – 10 лет местному самоуправлению // Конституция как символ эпохи. / Под ред. С.А. Авакьяна. Материалы научно-практической конференции М.: Изд-во Моск. ун-та, 2003. 0,5 п.л.
  13. Муниципальные финансы // Стратегия России. 2005. №5. 2 п.л.
  14. Муниципальная хозяйственная деятельность. Часть 1 // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №8. 0,6 п.л.
  15. Муниципальная хозяйственная деятельность. Часть 2 // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №9. 0,7 п.л.
  16. Уровни местного самоуправления. // Меняясь сам, изменял мир к лучшему. Материалы научной конференции, посвященной памяти Г.В. Барабашева / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005 г. 2 п.л.
  17. Проблемы природы муниципальной власти в аспекте централизации и децентрализации. // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Под. ред. С.А. Авакьяна М.: ТК ВЕЛБИ, 2006. 1 п.л.

Публикации за рубежом

Russia At-a-Glance // Encyclopedia of World Constitutions. In three volumes. Edited by G. Robbers. NY. 2006. Publishing House Facts-on-file, Inc. 30 p. 1,2 п.л.


1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. Российская газета от 17 мая 2003 г. №93.

2 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. Российская газета от 25 декабря 1993 г. №237.

3 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями, внесенными Федеральными законами от 19 июня 2004 года №53-ФЗ, от 12 августа 2004 года №99-ФЗ, от 28 декабря 2004 года №183-ФЗ, от 28 декабря 2004 года №186-ФЗ, от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ, от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ, от 30 декабря 2004 года №211-ФЗ, от 18 апреля 2005 года №34-ФЗ, от 29 июня 2005 года №69-ФЗ, от 21 июля 2005 года №93-ФЗ, от 21 июля 2005 года №97-ФЗ, от 12 октября 2005 года №129-ФЗ, от 27 декабря 2005 года №198-ФЗ, от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ от 31 декабря 2005 года №206-ФЗ, от 2 февраля 2006 года №19-ФЗ, от 15 февраля 2006 года №24-ФЗ, от 3 июня 2006 года №73-ФЗ, от 18 июля 2006 года №120-ФЗ, от 25 июля 2006 года №128-ФЗ, от 16 октября 2006 года №160-ФЗ, от 1 декабря 2006 года №198-ФЗ, от 4 декабря 2006 года №201-ФЗ, от 29 декабря 2006 г., №258-ФЗ, от 2 марта 2007 г., №24-ФЗ). Российская газета от 8 октября 2003 г., №202, 23 июня 2004 г., №131, 14 августа 2004 г., №173, 30 декабря 2004 г., №290, 21 апреля 2005 г., №82, 2 июля 2005 г., №142, 26 июля 2005 г., №161, 18 октября 2005 г., №233, 30 декабря 2005 г., №296, 31 декабря 2005 г., №297, 8 февраля 2006 г., №25, 18 февраля 2006 г., №35, 8 июня 2006 г., №121, 20 июля 2006 г., №156, 27 июля 2006 г., №162, 18 октября 2006 г., №233, 6 декабря 2006 г., №274, 8 декабря 2006 г., №277, 31 декабря 2006 г., №297, 6 марта 2007 г., №46.

4 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 22 апреля 1996 года №38-ФЗ, от 26 ноября 1996 года №141-ФЗ, от 17 марта 1997 года №55-ФЗ, от 4 августа 2000 года №107-ФЗ, от 21 марта 2002 года №31-ФЗ, от 7 июля 2003 года №123-ФЗ, от 8 декабря 2003 года №169-ФЗ, от 21 июля 2005 года №97-ФЗ). Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст.3506. Российская газета от 25 апреля 1996 г., №79, от 4 декабря 1996 г., №232, от 20 марта 1997 г., №55, от 08 августа 2000 г., №152, от 26 марта 2002 г., №53. Парламентская газета от 10 июля 2003 г., №124-125. Российская газета от 16 декабря 2003 г., №252, от 26 июля 2005 г., №161.

5 См., например, Костюков А.Н. Введение в муниципальное право. Омск, 2002. С.146-147.

6 Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 30 марта 1999 г., №51-ФЗ, от 9 июля 1999 г., №154-ФЗ, от 2 января 2000 г., №13-ФЗ, от 5 августа 2000 г., №118-ФЗ, от 24 марта 2001  г., №33-ФЗ, от 28 декабря 2001 г., №180-ФЗ, от 29 декабря 2001 г., №190-ФЗ, от 30 декабря 2001 г., №196-ФЗ, от 6 июня 2003 г., №65-ФЗ, от 30 июня 2003 г., №86-ФЗ, от 7 июля 2003 г., №104-ФЗ, от 23 декабря 2003 г., №185-ФЗ, от 29 июня 2004 г., №58-ФЗ, от 29 июля 2004 г., №95-ФЗ, от 2 ноября 2004 г., №127-ФЗ, от 1 июля 2005 г., №78-ФЗ, от 4 ноября 2005 г., №137-ФЗ, от 2 февраля 2006 г., №19-ФЗ, от 27 июля 2006 г., №137-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. №265-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. №268-ФЗ). Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст.3824. Российская газета от 2 апреля 1999 г., №62, от 15 июля 1999 г., №135, от 17 июля 1999 г., №137 от 6 января 2000 г., №4, от 10 августа 2000 г., №153-154, от 27 марта 2001 г., №60, от 30 декабря 2001 г., №255, от 31 декабря 2001 г., №256, от 10 июня 2003 г., №111, от 1 июля 2003 г., №126, от 9 июля 2003 г., №132, от 27 декабря 2003 г., №261, от 1 июля 2004 г., №138, от 3 августа 2004 г., №164, от 5 ноября 2005 г., №246, от 2 июля 2005 г., №142, от 8 ноября 2005 г., №249, от 8 февраля 2006 г., №25, от 29 июля 2006 г., №165, 31 декабря 2006 г., №297.

7 Бюджетный кодекс Российской Федерации  от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 31 декабря 1999 г. №227-ФЗ, от 5 августа 2000 г. №116-ФЗ, от 27 декабря 2000 г. №150-ФЗ, от 8 августа 2001 г. №126-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. №194-ФЗ, от 29 мая 2002 г. №57-ФЗ, от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ, от 24 июля 2002 г. №104-ФЗ, от 24 июля 2002 г. №110-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. №176-ФЗ, от 7 июля 2003 г. №117-ФЗ, от 7 июля 2003 г. №123-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. №147-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. №148-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. №158-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. №184-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. №186-ФЗ, от 20 августа 2004 г. №111-ФЗ, от 23 декабря 2004 г. №173-ФЗ, от 23 декабря 2004 г. №174-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. №182-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. №195-ФЗ, от 9 мая 2005 г. №49-ФЗ, от 1 июля 2005 г. №78-ФЗ, от 12 октября 2005 г. №127-ФЗ, от 19 декабря 2005 г. №159-ФЗ, от 22 декабря 2005 г. №176-ФЗ, от 26 декабря 2005 г. №189-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. №197-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. №198-ФЗ, от 3 января 2006 г. №6-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. №19-ФЗ, от 16 октября 2006 г. №160-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. №175-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. №201-ФЗ, от 19 декабря 2006 г. №237-ФЗ, от 19 декабря 2006 г. №238-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. №265-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. №53-ФЗ). Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст.3823. Российская газета, от 05 января 2000 г., №1-3, от 18 января 2000 г., №11, от 19 января 2000 г., №13, от 20 января 2000 г., №14. Парламентская газета от 8 августа 2000 г., №148. Российская газета от 28 декабря 2000 г., №245-246, от 29 декабря 2000, №247, от 30 декабря 2000, №248, от 4 января 2001 г., №1, от 6 января 2001 г., №3, от 10 января 2001 г., №4, от 10 августа 2001 г., №153-154, от 31 декабря 2001 г., №256, от 31 мая 2002 г., №97, от 13 июля 2002 г., №127, от 30 июля 2002 г., №138-139, от 30 июля 2002 г., №138-139. Парламентская газета от 28 декабря 2002 г., №246-247, от 31 декабря 2002 г., №248-249, от 9 января 2003, №3. Российская газета от 9 июля 2003 г., №132. Парламентская газета от 10 июля 2003 г., №124-125, от 15 ноября 2003 г., №212, от 15 ноября 2003 г., №212. Российская газета от 16 декабря 2003 г., №252, от 27 декабря 2003 г., №261. Парламентская газета от 27 декабря 2003 г., №239, от 30 декабря 2003 г., №240-241, от 31 декабря 2003 г., №242-243, от 6 января 2004 г., №1. Российская газета от 25 августа 2004 г., №182, от 28 декабря 2004 г., №288, от 29 декабря 2004 г., №289, от 30 декабря 2004 г., №290, от 12 мая 2005 г., №98, от 2 июля 2005 г., №142, от 18 октября 2005 г., №233, от 22 декабря 2005 г., №288, от 27 декабря 2005 г., №292, от 29 декабря 2005 г., №294, от 30 декабря 2005 г., №296, от 30 декабря 2005 г., №296, от 11 января 2006 г., №1, от 8 февраля 2006 г., №25, от 18 октября 2006 г., №233, от 8 ноября 2006 г., №250, от 8 декабря 2006 г., №277, от 23 декабря 2006 г., №290, от 22 декабря 2006 г., №289, 31 декабря 2006 г., №297, 25 апреля 2007 г., №87.

8 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. Российская газета от 17 мая 2003 г., №93.

9 Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 года. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. СПб., 1867. Т.39 (отд. 1). Ст.40457.

10 Высочайше утвержденное Городовое положение от 16 июня 1870 г. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. СПб. 1874. Т.45 (отд. 1). Cт.48498.

11 Цит. по: Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978. С.232.

12 Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 12 июня 1890 года. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. СПб., 1893. Т.10 (отд. 1). Cт.6927.

13 Высочайше утвержденное Городовое положение от 11 июня 1892 г. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. СПб., 1895. Т.12 (отд. 1). Cт.8708.

14 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 2002. №8. Ст.366. Российская газета от 25 ноября 1995 г., №229, 17 февраля 1999 г., №30, 24 ноября 1999 г., №233, 5 января 2000г., №1-3, 28 декабря 2000 г., №245-246, 30 декабря 2001 г., №255, 31 декабря 2001 г., №256, 3 июля 2002 г., №119, 30 июля 2002 г., №138-139, 9 октября 2002 г., №191, 1 июля 2003 г., №126, 31 августа 2004 г., №188, 16 июля 2005 г., №154, 9 ноября 2005 г., №250.

15 Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. №19. Ст.2060.







© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.