WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


На правах рукописи

Шугрина Екатерина Сергеевна

ГАРАНТИИ ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

12.00.02 – конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени доктора юридических наук

Москва – 2008 Диссертация выполнена в Московской государственной юридической академии Научный консультант доктор юридических наук, профессор, академик Российской академии наук Кутафин Олег Емельянович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Бондарь Николай Семенович доктор юридических наук, профессор Васильев Всеволод Иванович доктор юридических наук, профессор Овчинников Иван Иванович Ведущая организация Уральская государственная юридическая академия

Защита состоится 17 сентября 2008 года в 12-00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии, г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан 3 июня 2008 г.

Учёный секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор Н.А. Михалева ВВЕДЕНИЕ



Актуальность темы исследования. Проводимая в стране реформа местного самоуправления касается многих аспектов местного самоуправления. Действующее законодательство претерпело достаточно существенные изменения в сфере обеспечения территориальной, организационной, финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ) содержит довольно существенные новации, требующие теоретического осмысления, анализа складывающейся правоприменительной практике; это касается и новых гарантий права на осуществление местного самоуправления.

В настоящее время отсутствует легальное определение гарантий права на осуществление местного самоуправления, исчерпывающий список механизмов реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление местного самоуправления. Анализ имеющихся нормативных актов, того как они реализуются на практике, позволяет оценить реально существующую систему гарантий права на осуществление местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления осуществляется в несколько этапов. Первым этапом было формирование территориальных основ местного самоуправления в соответствии с требованиями нового федерального закона.

К настоящему времени этот этап практически во всех субъектах закончился.

Практика реализация Федерального закона № 131-ФЗ требует надлежащего изучения и осмысления, особенно в части реализации права на осуществление местного самоуправления.

В настоящее время имеется более 25 тысяч муниципальных образований, в то время как к началу реформ их было чуть более 12 тысяч. Назначено или избрано огромное количество новых муниципальных служащих, выборных должностных лиц. Они не всегда успевают ознакомиться с действующим законодательством, обладают необходимым уровнем знаний. Поэтому резко возросло число нарушений, совершаемых органами местного самоуправления, их должностными лицами. Это, в свою очередь, приводит к необходимости усиления контроля на уровне местного самоуправления.

Существуют разные виды контроля за органами местного самоуправления и их должностными лицами. Наиболее традиционным является государственный контроль. В Федеральном законе № 131-ФЗ по-новому регулируются взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении контрольных функций. В частности, предусматривается, что органы государственной власти могут осуществлять контроль только на основании Конституции и закона.

Изменение концепции Федерального закона № 131-ФЗ в части регулирования вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления привело к усилению самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе в части осуществления контрольных полномочий.

Появился новый контрольный орган муниципального образования, призванный осуществлять контроль за местным бюджетом и муниципальной собственностью.

И Федеральном законе в от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ), и в Федеральном законе № 131-ФЗ предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством, населением, а также физическими и юридическими лицами. Внесены довольно существенные коррективы в механизмы привлечения к ответственности, уточнены основания, процедуры. Повысилась роль судебных процедур, опосредующих применение мер ответственности. Особенно серьезные изменения коснулись конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности. Уже есть примеры применения новых механизмов. Например, распущены представительные органы в городе Елец Липецкой области, Петрозаводске Республики Карелия; отрешен от должности мэр Барабинска Новосибирской области. Эти и другие примеры дают хорошую основу не только для теоретического анализа новых мер ответственности, но и анализа практики их реализации.

Одной из наиболее эффективных форм защиты является судебная защита. Защита права на осуществление местного самоуправления в суде имеет двоякое значение. С одной стороны, это право граждан, с другой - гарантия местного самоуправления, так как именно она превращает правовые возможности в реальные социальные блага. Следует отметить и определенное повышение правовой грамотности граждан, которые, в отличие от органов местного самоуправления все чаще обращаются в суды за защитой права на осуществление местного самоуправления. Кроме того, граждане осуществляют довольно действенный контроль за тем как органы местного самоуправления, должностные лица выполняют свои обязанности.

Степень научной разработанности темы. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды ведущих ученых по проблемам теории права, конституционного права, прав человека, муниципального права, отраслевым наукам. Среди них труды С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, А.Н. Дементьева, М.Ю. Дитятковского, Ю.А. Дмитриева, А.Р. Еремина, А.А. Замотаева, Т.Д. Зражевской, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.В., Комаровой, Г.Н. Комковой, А.Н. Костюкова, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.А.

Максимова, Н.А. Михалевой, С.В. Нарутто, С.Э. Несмеяновой, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, А.Н. Писарева, А.Е. Постникова, Н.В.

Постового, А.А. Сергеева А.Я. Сливы, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Н.А. Шевелевой, К.Ф. Шеремета и др.

Право на осуществление местного самоуправления исследовалось в работах С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, И.В. Бабичева, А.С. Бурмистрова, В.И.

Васильева, Е.В. Гриценко, А.Р. Еремина, Д.Г. Жаромских, О.Е. Кутафина, В.А. Максимова, А.А. Сергеева. Гарантиям местного самоуправления посвящены исследования Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Е.В. Гриценко, А.Р.

Еремина, В.П. Канищева, Н.М. Колосова, М.Н. Кудилинского, Ю.А. Свирина, В.И. Фадеева, А.В. Черненко, Н.А. Шевелевой и некоторых других исследователей.

Территориальные основы местного самоуправления, особенности их законодательного регулирования и проблемы правоприменительной практики получили освещение в работах В.И. Васильева, А.Н. Дементьева, А.А.

Замотаева, Е.А. Кодиной, Н.В. Колпакова, Э.Э. Маркварта, В.В. Невинского, Н.Л. Пешина, Л.Г. Рагозиной, А.С. Саломаткина, И.В. Стародубровской, Н.С. Тимофеева, С.В. Шипова, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой.

Особенности контроля на муниципальном уровне освещались, например, в исследованиях В.П. Беляева, Е.Ф. Берковича, А.М. Багмет, М.Ю. Дитятковского, С.А. Коршунова, Я.О. Куленко, С.В. Нарутто, С.В. Пылина.

Вопросы юридической ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц, а также вопросы конституционной и муниципальной ответственности освещались в работах С.А. Авакьяна, И.А. Алексеева, Н.С.

Бондаря, В.И. Васильева, В.А. Виноградова, И.В. Выдрина, Т.Д. Зражевской, А.Р. Еремина, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова Н.М. Колосовой, Е.Г. Кольцовой, А.А. Кондрашева, А.Н. Костюкова Д.А. Липинского, С.И. Некрасова, И.И.

Овчинникова, А.А. Сергеева, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, С.Е. Чаннова, Г.Н.

Чеботарева, Н.Н. Черногора и других исследователей. По вопросам юридической ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц за последние пять-семь лет защищено около 30 кандидатских и две докторских диссертации (И.А. Алексеев, Н.Н. Черногор).

Вопросы судебной защиты местного самоуправления исследовались в работах Б.А. Горохова, А.Н. Дементьева, Д.Г. Жаромских, А.А. Замотаева, И.А. Кокина, И.В. Кокорева, В.А. Кряжкова, Н.В. Лазебной, В.А. Максимова, М.А. Митюкова, С.Э.Несмеяновой, И.В. Новиковой, В.В. Саладникова, А.А. Сергеева, В.А. Сивицкого, В.И. Фадеева, М.А. Якутовой и некоторых других авторов.

Но ни одна из вышеназванных работ не посвящена комплексному анализу гарантий права на осуществление местного самоуправления, проблем правоприменительной практики, совершенствования действующего законодательства по указанному вопросу.

Методологическая основа. В работе использовались как общенаучные методы познания (диалектико-материалистический, системный, социологический), так и специальные (сравнительного правоведения, нормативнологический, структурно-функциональный, историко-юридический, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному).

Источниковедческую основу исследования составили научные труды российских авторов по теории права, конституционному праву, муниципальному праву, теории прав человека, отраслевым наукам. Достаточно значительную группу источников составляют научные и научно-популярные статьи.

Большое внимание уделялось аналитическим и информационным обзорам по вопросам местного самоуправления, которые готовили органы государственный власти (Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Счетная палата РФ, Общественная палата РФ, Министерство регионального развития РФ).

В работе использовались нормативно-правовые акты федерального уровня, субъектов РФ, правовые акты муниципальных образований. Значительную группу источников составляют судебные решения, акты правоприменительных органов, в том числе авторский перевод некоторых материалов Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ). В ходе проведения исследования было использовано более 100 решений Конституционного Суда РФ, органов конституционного правосудия в субъектах РФ, около 30 решений арбитражных судов РФ по разным федеральным округам, более 1решений судов общей юрисдикции.

Объектом данного диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в области осуществления права на местное самоуправление, гарантированности его реализаций, охраны, защиты и восстановления.

Предмет исследования составляют конституционные и иные юридические нормы РФ, содержащиеся в федеральных нормативных актах, нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных правовых актах, нормы международно-правовых актов, решения Европейского суда по правам человека, органов конституционного правосудия, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, которые затрагивают различные аспекты права человека на осуществление местного самоуправления, гарантии его реализации, охраны, защиты и восстановления.

Цель исследования заключается, прежде всего, в уяснении конституционного содержания права на осуществление местного самоуправления, особенностей его реализации, охраны, защиты и восстановления, а также анализ правоприменительной практики по вопросам фактического использования населением, гражданами, органами местного самоуправления гарантий права на осуществление местного самоуправления.

Для достижения указанной цели необходимо разрешить следующие задачи:

- определить право на осуществление местного самоуправления, выявить субъектов его осуществления;

- исследовать систему гарантий права на осуществление местного самоуправления;

- исследовать гарантии реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление местного самоуправления в сфере формирования территориальных основ местного самоуправления;

- проанализировать особенности контроля деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц как гарантии права на осуществление местного самоуправления;

- проанализировать особенности юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц как гарантии права на осуществление местного самоуправления;

- исследовать особенности судебной защиты и иных форм защиты права на осуществление местного самоуправления.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании теоретических и практических аспектов конституционного права человека и гражданина на осуществление местного самоуправления.

Новизна обусловлена анализом новейших нормативных и доктринальных источников, а также сопоставлением их со складывающейся судебной практикой Европейского суда по правам человека, органов конституционного правосудия, арбитражных судов, судов общей юрисдикции. Впервые использованы в научном исследовании многие судебные решения, выполнен авторских перевод некоторых материалов Европейского Суда по правам человека. Именно правоприменительная практика является одним из показателей полноты и действенности гарантий, предусмотренных действующим законодательством.

В работе предложен авторский подход к системе гарантий конституционного права на осуществление местного самоуправления; особый акцент сделан на контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц, применение к ним мер юридической ответственности. В работе впервые рассматриваются гарантии права на осуществление местного самоуправления при формировании территориальной основы местного самоуправления; дается комплексное освещение права на судебную защиту, включая обращение в Европейский суд по правам человека.

В рамках обозначенных целей и поставленных задач сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Следует различать «право на местное самоуправление» и «право на осуществление местного самоуправления». Термин «право на осуществление местного самоуправления» используется и в федеральных законах, и в решениях Конституционного Суда РФ, причем последний рассматривает это право как конституционное, и в иных нормативных актах, хотя легальное определение отсутствует. Право на осуществление местного самоуправления может реализовываться как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Если местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, не может быть ограничено (статья 133 Конституции РФ), то право на осуществление местного самоуправления может быть ограничено в порядке части 3 статьи 55 Конституции РФ.

2. Право на осуществление местного самоуправления является совокупностью индивидуальных и коллективных прав. Коллективные права можно определить как права, обладателями которых является население (местное сообщество), осуществляющее самостоятельную деятельность в пределах муниципального образования. Границы муниципального обра зования предопределяют территориальные пределы права на осуществление местного самоуправления.

К коллективным правам относятся, в частности: право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий в качестве муниципальных образований; право на самостоятельное осуществление населением власти через органы местного самоуправления; право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления; право на проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления; право на муниципальные выборы, включая выборы депутатов, членов иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; право на осуществление правотворческой инициативы; право населения принимать решения по вопросам местного значения; право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; право на установление местных налогов и сборов; право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка; право решения вопросов установления и изменения границ муниципального образования; право на разработку и принятие устава муниципального образования, иных решений; право на судебную и иные формы государственной защиты местного самоуправления.

К индивидуальным правам относятся, в частности: право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; право граждан быть инициаторами местного референдума, участвовать в его проведении; право на коллективные и индивидуальные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления; право граждан на равный доступ к муниципальной службе; право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

3. Поскольку комплексное право на осуществление местного самоуправления является совокупностью как индивидуальных прав, так и коллективных, его субъектами являются отдельные граждане, население муниципального образования. Право на осуществление местного самоуправления может реализовываться как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Особо следует оговорить роль органов местного самоуправления, их должностных лиц. Органы местного самоуправления в отдельных случаях могут: 1) осуществлять местное самоуправление от имени граждан, населения муниципального образования (при использовании населением опосредованных форм осуществления права на местного самоуправления); 2) содействовать осуществлению местного самоуправления, например, при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц; 3) нарушать право на осуществление местного самоуправления, поэтому оказываются подконтрольными и могут быть привлечены к ответственности.

4. Существуют разные основания классификация гарантий права на осуществление местного самоуправления. Анализ юридических гарантий права на осуществление местного самоуправления показывает, что следует выделять гарантии реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление местного самоуправления.

По целевому назначению обычно разделяют гарантии, целевое назначение которых состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами: организационную самостоятельность местного самоуправления; финансовоэкономическую самостоятельность местного самоуправления; защиту прав местного самоуправления. Наряду с выделением вышеназванных групп гарантий, необходимо выделение гарантии в сфере формирования территориальных основ местного самоуправления. Причем особое значение приобретают гарантии выявления и учета мнения населения муниципального образования при формировании территориальных основ местного самоуправления.

Необходимо отметить, что государственной защите подлежат как непосредственно права граждан, населения муниципальных образований на осуществление местного самоуправления, так и права органов местного самоуправления, посредством которых граждане осуществляют местное самоуправление.

5. Наряду с традиционными средствами охраны и защиты прав, такими как обращение в органы власти, судебная защита, внесудебные способы защиты, к гарантиям права на осуществление местного самоуправления в сфере формирования территориальных основ местного самоуправления относится:

- в Конституции РФ, федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления в РФ содержится понятие и признаки муниципального образования, позволяющие отделить муниципальное образование от иной населенной территории;

- в Федеральном законе № 131-ФЗ выделяются разные виды муниципальных образований, установлены определенные критерии отнесения муниципальных образований к конкретным видам;

- в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, действующем законодательстве установлены гарантии выявления и учета мнения населения при формировании территориальных основ местного самоуправления; причем следует обратить особое внимание на то, что: 1) на конституционном уровне установлена необходимость выявления и учета мнения населения; 2) в федеральном законодательстве предусмотрены процедуры выявления и учета мнения населения;

- в Федеральном законе № 131-ФЗ содержится значительное количество процессуальных норм, предусматривающих особенности изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований, их упразднения; это делает прозрачным деятельность органов местного самоуправления, органов государственной власти при изменении территориальных основ местного самоуправления, повышает защи щенность населения.

- в отдельных случаях при неосуществлении органами государственной власти субъекта РФ своих полномочий, предусмотрена возможность возложения их функций на федеральные органы государственной власти;

6. Контроль следует рассматривать как гарантию обеспечения законности деятельности муниципальных властей и соблюдения баланса интересов населения муниципальных образований и государственного в целом, средство обеспечения социальной справедливости в обществе. Можно выделить такие виды контроля как государственный, осуществляемый органами государственной власти, муниципальный, осуществляемый органами местного самоуправления, и общественный, осуществляемый населением, гражданами, различными юридическими лицами, иными институтами гражданского общества.

Конституционная формула о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает, что органы местного самоуправления полностью независимы и не подпадают под контрольную и надзорную деятельность государства. Новацией Федерального закона № 131-ФЗ является правило, что формы и пределы контрольной деятельности государственных органов четко регламентированы и могут осуществлять только на основании Конституции РФ и закона. Следует отметить, что контрольная деятельность отличается в зависимости от того, о каких вопросах деятельности органов местного самоуправления идет речь – вопросов местного значения или вопросов государственного значения.

Характеризуя муниципальный контроль, следует различать контрольные функции одних органов местного самоуправления за другими органами местного самоуправления этого же муниципального образования (например, контроль представительного органа за деятельностью местной администрации) и контроль, осуществляемый за деятельностью разных субъектов права, находящихся в пределах юрисдикции органов местного самоуправления (например, контроль за размещение рекламы, контроль в градостроительной сфере и др.). Наименее урегулированными и исследованными являются контрольные полномочия органов местного самоуправления в отношении других органов местного самоуправления.

Общественный контроль основан, прежде всего, на мерах общественного воздействия, а также обжаловании противоправных решений и действий (бездействие) виновных органов и должностных лиц местного самоуправления в суды, правоохранительные органы, а также в иные органы власти.

7. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления выступает важной гарантией и призвана обеспечить всестороннюю защиту интересов не только населения и отдельных лиц, но и государства. Наиболее оправданным с точки зрения природы местного самоуправления представляется рассмотрение конституционноправовой, муниципально-правовой ответственности наряду с такими при знанными видами как уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная. Некоторые виды юридической ответственности на муниципальном уровне обладают большой спецификой, что накладывает дополнительные требования по непротиворечивости действующего законодательства (например, такой традиционный вид административного наказания как дисквалификация, вряд ли применим к выборному должностному лицу; уволенные в порядке выражения недоверия или отзыва должностные лица восстанавливаются на работе со ссылкой на трудовое законодательство).

Характеризуя юридическую ответственность должностных лиц, следует обратить внимание на некоторые различия в порядке привлечения к ответственности выборных и невыборных должностных лиц органов местного самоуправления. Эти различия касаются, в первую очередь, уголовной, дисциплинарной, конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.

8. Различие конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности происходит в зависимости от субъекта, перед которым наступает ответственность. Конституционно-правовая ответственность – это ответственность перед государством; муниципально-правовая ответственность – это ответственность перед населением муниципального образования. Кроме того, отличие муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой видится в особенностях муниципальных правонарушений, процедуры реализации.

9. Конституционная ответственность определяется как ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Основание конституционно-правовой ответственности (конституционный деликт) это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности.

Муниципально-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Основание муниципально-правовой ответственности является муниципальный деликт, т.е.

деяние (действие или бездействие) субъекта муниципально-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами муниципального права, и влекущее за собой применение установленных мер муниципально-правовой ответственности.

10. К мерам конституционно-правовой ответственности относится:

отрешение от должности органом государственной власти, роспуск органа местного самоуправления органом государственной власти, расформирование, переход полномочий органов местного самоуправления к органам государственной власти (введение временного государственного управления), досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (отзыв государственных полномо чий), отмена (признание недействительным) юридически значимого результата, отмена (приостановление) правовых актов, прекращение полномочий депутата, выборного и иного должностного лица на основе вступившего в законную силу обвинительного судебного приговора по решению соответствующего органа местного самоуправления, отказ (например, в регистрации устава муниципального образования).

К мерам муниципально-правовой ответственности относится: отзыв выборных должностных лиц, выражение недоверия; отставка, роспуск, досрочное прекращение полномочий, временное приостановление полномочий, предупреждение, ответственность одних органов местного самоуправления перед другими органами местного самоуправления иных муниципальных образований.

11. Ответственность одних органов местного самоуправления перед другими органами местного самоуправления иных муниципальных образований является новой правовой реалией, основы которой заложены в части статьи 15 Федерального закона от № 131-Ф3 и касаются соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления поселений и районов.

Этот вид соглашений является новым и не относится к традиционным гражданско-правовым договорам. Допустимым предметом соглашения является передача части полномочий по решению вопросов местного значения органов одного муниципального образования органам местного самоуправления другого муниципального образования. Передача вопросов местного значения не допускается, так как вопросы местного значения для каждого типа муниципальных образований могут быть изменены только внесением изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ или в переходный период – законом субъекта РФ для вновь образованных поселений и муниципальных районов, в состав которых входят данные поселения.

Анализ заключенных соглашений показывает, что органы местного самоуправления недостаточно точно понимают правовую природу этих актов и их особенности. Это приводит, в частности, к отсутствию положений, предусматривающих ответственность сторон, к невозможности применения санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения, а зачастую и к признанию соглашения недействительным. Анализ оснований наступления ответственности по соглашениям о перераспределении полномочий между муниципальными образованиями разного типа показывает их ярко выраженную комплексную природу. Так можно выделить: неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств; наличие ущерба; невыполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных полномочий по решению вопросов местного значения. Следствием этого является наступление разных видов юридической ответственности, таких, например, как муниципальная, гражданская, бюджетная.

12. Складывающаяся правоприменительная практика актуализирует вопросы применения мер дисциплинарной ответственности не только в отношении муниципальных служащих, но и выборных лиц, особенно тех, кто работает на постоянной основе. На основании анализа нормативных актов можно определить дисциплинарный проступок выборных лиц как виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на выборное должностное лицо обязанностей, правил этики, несоблюдение действующего законодательства, а также ограничений, несовместимых со статусом выборного должностного лица органа местного самоуправления.

В зависимости от характера дисциплинарного взыскания, решение о привлечении к ответственности могут принимать: комиссия по этике; мандатная комиссия; постоянный комитет; председательствующий; представительный орган местного самоуправления самостоятельно или по представлению.

В качестве мер дисциплинарных взысканий в нормативных актах рассматриваются следующие меры: призыв к порядку; призыв к порядку с занесением в протокол; порицание; порицание с лишением слова; лишение права выступления в ходе очередного заседания (лишение слова); доведение через СМИ до избирателей информации о правонарушении; лишение на определенный срок материальной компенсации расходов, связанных с осуществлением депутатских полномочий; исключение из состава комитета/комиссии (отзыв депутата из членов комитета); предупреждение об освобождении от работы на постоянной основе; освобождение от работы на постоянной основе.

13. Нужно говорить о нескольких уровнях защиты права на осуществление местного самоуправления. Во-первых, необходима защита индивидуальных или коллективных прав представителей муниципального сообщества (например, избирательных), и, во-вторых, защита местного самоуправления как одной из основ конституционного строя. Защита права на осуществление местного самоуправления может осуществляться как в судебном, так и внесудебном порядке. Одной из наиболее эффективных форм защиты является судебная защита.

Защита права на осуществление местного самоуправления в суде имеет двоякое значение. С одной стороны, это право граждан, с другой - гарантия местного самоуправления, так как именно она превращает правовые возможности в реальные социальные блага. В Федеральном законе № 131ФЗ отсутствует отдельная статья, посвященная судебной защите. Однако анализ текста закона свидетельствует о фактическом усилении роли суда.

Большое количество процедур, предусмотренных в новом Законе может быть реализовано только при наличии судебного решения. А в некоторых случаях предусмотрено прямое обращение в суд.

Согласно действующему процессуальному законодательству субъектом права на судебную защиту являются или граждане, или органы местного самоуправления; обращаться в суд может и прокурор в защиту общественных интересов. Население муниципального образования таким правом не обладает. В зависимости от существа спора, категории дела, судебная защита права на местное самоуправление может осуществляться органами конституционного правосудия (Конституционный Суд РФ, конституционные (ус тавные) суды субъектов РФ), судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Причем зачастую очень сложно разграничивается подведомственность и подсудность по новым категориям дел.

Говоря о судебной защите как о важнейшей гарантии прав местного самоуправления, необходимо подчеркнуть, что если для граждан защита нарушенных прав и законных интересов в сфере местного самоуправления является конституционным правом, то для органов и должностных лиц, как представляется, это должно быть обязанностью.

14. Институт конституционного правосудия занимает особое место и системе гарантий конституционного права на осуществление местного самоуправления. Фактически, именно Конституционным Судом РФ сформировано понимание местного самоуправления, объема его прав и гарантий в конституционном смысле. Именно такое значение решений Конституционного Суда в этой сфере заставляет очень внимательно относиться к каждому из них, потому что они могут повлечь абсолютно конкретные, прикладные последствия для местного самоуправления в целом. С 2002 года органы местного самоуправления наделены правом на обращение в Конституционный Суд РФ в порядке конкретного нормоконтроля.

15. В Конституции РФ предусматривается возможность использования международно-правовых механизмов при защите права. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы России. В части 3 статьи Конституции РФ предусматривается, что каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Следует констатировать, что оба предусмотренных в российской конституции механизма активно применяются к защите права на осуществление местного самоуправления в РФ.

Принято считать, что из всех межгосударственных органов, наиболее действенным является обращение в Европейский суд по правам человека.

Анализ решений ЕСПЧ позволяет выделить несколько сложившихся позиций в области местного самоуправления:

- в Европейском суде сложилось некое усредненное представление о местном самоуправлении, что не всегда соответствует концепции местного самоуправления конкретных стран; как правило, органы власти, которые по российскому законодательству являются органами местного самоуправления, с точки зрения практики ЕСПЧ являются государственными органами.

- Европейский суд считает, что именно государство отвечает по обязательствам органов местного самоуправления, а также за те действия и решения, которые совершаются органами местного самоуправления.

- органы местного самоуправления не являются надлежащими заявителями.

- довольно трудно подобрать право, нарушение которого связано с осуществлением местного самоуправления и дает основания для обращения в ЕСПЧ; несмотря на то, что Европейский суд может отождествлять выборы в законодательные органы государственной власти и выборы в представительные органы местного самоуправления, выборы в представительные органы российских муниципальных образований не подпадают под действие Протокола № 1 к Конвенции Совета Европы «О защите прав человека и основных свобод» от 4 ноября 1950 года.

Другим действенным способом защиты является обращение в Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, на который возложены функции контроля за реализацией требований Европейской хартии местного самоуправления.

Теоретическое значение представленной работы заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в области совершенствования гарантий местного самоуправления, в качестве методологических разработок, применяемых для составления учебных программ для подготовки специалистов в сфере местного самоуправления и преподавания учебных курсов конституционного права России, муниципального права России. Сформулированные в диссертации выводы и положения помогут дополнить разделы соответствующих научных дисциплин. Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы могут быть использованы для дальнейшего уточнения и углубления понятийного аппарата, применены в теоретических и прикладных исследованиях, преподавании учебных дисциплин.

Практическое значение представленной работы состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, и сформулированные на их основе предложения практического характера могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления, а также государственных органов, осуществляющих контроль и координацию в сфере местной власти в РФ. Основные положения диссертации могут использоваться в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении РФ и субъектов РФ, а также в нормотворческой деятельности муниципальных образований; при подготовке рекомендаций по проведению мероприятий, связанных с осуществлением местного самоуправления;

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялась по следующим направлениям.

Результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на теоретических, научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах по проблемам конституционного, муниципального права, проводимых в Барнауле, Иваново, Москве, Нижнем Новгороде, Омске, Пятигорске, Санкт-Петербурге, Твери, Тобольске, Хабаровске, на заседаниях Европейского клуба экспертов, а также парламентских слушаниях, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания РФ по вопросам судебной защиты местного самоуправления, статуса выборного должностного лица, муниципальной службы.

Результаты работы публиковались автором в монографии, учебниках (учебники по муниципальному праву имеют министерские грифы (1999 и 2005)), учебных пособиях, научных статьях, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России. На некоторые работы опубликованы рецензии, в частности рецензии С.Н. Князева и О.Е. Шишкиной опубликованы в журнале «Конституционное и муниципальное право» (№ 18 за 2007 год) и «Академическом юридическом журнале» (№ 2 (87) за 2007 год и № 1 (31) за 2008 год); рецензия И.Г. Дудко опубликована в журнале «Государственная власть и местное самоуправление» (№ 1 за 2008 год);

рецензия Н.Л. Пешина опубликована в журнале «Конституционное и муниципальное право» (№ 5 за 2008 год).





Основные теоретические выводы прошли апробацию в рамках проекта «Поддержка внедрения закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», осуществляемого Европейским Союзом в России (бенефициар – Государственно-правовое управление Президента РФ). Кроме того, результаты исследования использовались в рамках проекта по поддержке и развитию системы подготовки, переподготовки и повышению квалификации кадров и системы поддержки и сопровождения деятельности органов местного самоуправления, выполняемого Академией народного хозяйства при Правительстве РФ по заказу Министерства регионального развития РФ.

Отдельные положения исследования и работа в целом обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии. Материалы диссертационного исследования использовались в учебном процессе в Московской государственной юридической академии при чтении лекции по курсу «Муниципальное право», а также проведении занятий по спецкурсам и спецсеминарам «Гарантии местного самоуправления», «Судебная защита местного самоуправления», «Компетенция органов местного самоуправления».

Положения и выводы, сформулированные в диссертации, использовались при проведении занятий с муниципальными служащими, выборными должностными лицами из разных субъектов РФ, обучающимися по образовательным программам повышения квалификации и профессиональной переподготовке в Академии народного хозяйства при Правительстве РФ и Российской академии государственной службы при Президенте РФ, на семинарах, организованных Российским союзом городов, Центром инноваций муниципальных образований РФ.

Структура диссертации.

Работа состоит из введения, пяти глав, включающих двадцать один параграф, заключения и библиографического списка. По итогам каждой главы делаются обобщенные выводы, которые положены в основу заключения работы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность решаемой научной проблемы, степень разработанности, определяются объект и предмет исследования, обозначаются цель и научные задачи, определяются методологические и теоретические основы, научная новизна, их практическая ценность, теоретическая значимость работы, выделяются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах апробации положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в работе.

Глава 1 «Право на осуществление местного самоуправления: понятие, содержание, субъекты, система гарантий» состоит из пяти параграфов.

В первом параграфе «Понятие права на осуществление местного самоуправление» отмечается, что хотя право граждан на осуществление местного самоуправления и не названо в числе прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в главе 2 Конституции РФ, данное право является конституционным по смыслу части 2 статьи 3, части 2 статьи 32, статей 130—133 Конституции РФ.

В научной литературе нет однозначного мнения о том, что есть «право на местное самоуправление» и «право на осуществление местного самоуправления». На основании анализа мнения таких ученых как Н.С.Бондарь, В.И. Васильев, Д.Г. Жаромских, А.Е. Еремин, В.А. Максимов, А.А. Сергеев в работе делается вывод о том, что следует различать «право на местное самоуправление» и «право на осуществление местного самоуправления».

Право на осуществление местного самоуправления является совокупностью индивидуальных и коллективных прав; содержание права на осуществление местного самоуправления не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового.

К коллективным правам относятся: право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий в качестве муниципальных образования; право на самостоятельное осуществление населением власти через органы местного самоуправления; право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления; право на проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления; право на муниципальные выборы, включая выборы депутатов, членом иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; право на осуществление правотворческой инициативы; право населения принимать решения по вопросам местного значения; право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; право на установление местных налогов и сборов; право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка;

право решения вопросов установления и изменения границ муниципального образования; право на разработку и принятие устава муниципального образования; право на коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления; право на судебную и иные формы защиты местного самоуправления.

К индивидуальным правам можно отнести: право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; право граждан быть инициаторами местного референдума, участвовать в его проведении; право на индивидуальные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления; право граждан на равный доступ к муниципальной службе; право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Право на осуществление местного самоуправления может реализовываться как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Границы муниципального образования предопределяют территориальные пределы права осуществление местного самоуправления. Если местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, не может быть ограничено, то право на осуществление местного самоуправления может быть ограничено в порядке части 3 статьи 55 Конституции РФ.

Во втором параграфе «Субъекты права на осуществление местного самоуправления» отмечается, что поскольку комплексное право на осуществление местного самоуправления является совокупностью как индивидуальных прав, так и коллективных прав, следовательно его субъектами являются отдельные граждане, группы граждан и, в конечном итоге, максимальная совокупность граждан – население муниципального образования. Однако если принимать во внимание разные формы осуществление права на местное самоуправление, то можно называть и органы местного самоуправления, и органы территориального общественного самоуправления, и иные различные объединения (например, союзы или ассоциации органов местного самоуправления).

Граждане. К гражданам, обладающим правом на участие в осуществлении местного самоуправления, относятся лица, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, имеющие соответствующую регистрацию. Однако в некоторых субъектах РФ имелись попытки дополнительно предоставить это право и лицам, имеющим недвижимость на территории муниципального образования, а также тем, кто уплачивает налоги в местный бюджет. В работе приводятся и анализируются конкретные примеры, связанные с попытками вводить дополнительный имущественный ценз, что не соответствует действующему законодательству.

Другой постоянно возникающий вопрос связан с тем, что в соответствии и с избирательным законодательством и с законодательством о местном самоуправлении иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с между народными договорами РФ и федеральными законами. Комментируя такое нововведение, в диссертации отмечается, что решение вопросов местного значения не имеет государственно-политического значения и ограничивается пределами данного территориального образования, в связи с чем оправдано участие в их решении лиц, не являющихся гражданами РФ. Кроме того, иностранные граждане на основании Конституции РФ пользуются в РФ правами наряду с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Естественно, что основными и преимущественными по численности субъектами права на осуществление местного самоуправления остаются граждане РФ.

Население. Речь идет не о населении вообще, а о населении муниципального образования, о гражданах, проживающих на территории, законодательно оформленной как территория, в которой осуществляется местное самоуправление, и именно в силу этого обстоятельства наделенных полномочиями (правами и обязанностями) по представлению и защите своих общих интересов.

Термин «население» используется в Конституции РФ для обозначения субъекта права на осуществление местного самоуправления. Население муниципального образования - субъект сложносоставной, и он несводим к механической сумме граждан, проживающих на определенной территории. Поэтому стали появляться такие термины как «территориальный коллектив», «местное сообщество». Однако федеральный законодатель отказался от этих терминов, использовав другой - «муниципальное образование».

В следующих параграфах отдельно рассматриваются органы местного самоуправления и их должностные лица. Не преследуя цель показать все особенности органов местного самоуправления, диссертант руководствуется следующими соображениями: 1) при использовании населением, гражданами опосредованных форм осуществления права на местного самоуправления, эти функции выполняют органы местного самоуправления, должностные лица; 2) органы местного самоуправления, должностные лица могут содействовать осуществлению местного самоуправления; 3) органы местного самоуправления, должностные лица могут нарушать право на осуществление местного самоуправления, поэтому оказываются субъектами подконтрольной деятельности и могут в необходимых случаях быть привлечены к ответственности.

В третьем параграфе «Особенности органов местного самоуправления как субъектов права на осуществление местного самоуправления» констатируется, что термин "органы местного самоуправления" относится к числу конституционных (используется в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ).

Анализ особенностей статуса органов местного самоуправления начинается с рассмотрения возможных оснований классификации органов местного самоуправления, называются и раскрываются виды органов местного самоуправления по способу формирования; по способу принятия решения;

по характеру решаемых вопросов; по выполняемым функциям; по характеру деятельности.

Согласно 131 статье Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна. В постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 года № 3-П подчеркивалось, что самостоятельность населения по определению структуры органов местного самоуправления должно реализовываться в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 года № 1-П, организация муниципальной власти должна соответствовать основам конституционного строя РФ и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти.

В Федеральном законе № 131-ФЗ впервые предусмотрено, что в структуру органов местного самоуправления может входить контрольный орган муниципального образования. В некоторых регионах уже начинает складываться весьма интересная судебная практика. Например, гражданин М. обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в неформировании Счетной палаты муниципального образования города Ноябрьска (Ямало-Ненецкий автономный округ), предусмотренной уставом муниципального образования города Ноябрьск, что нарушает его право на осуществление местного самоуправления, гарантированное Конституцией РФ. В решении Ноябрьского городского суда от 9 января 2007 года указывается, что суд признает незаконными бездействие администрации города Ноябрьска, выражающееся в уклонении по предоставлению бюджетных средств для финансирования Счетной палаты города Ноябрьска. Суд признает, что оспариваемые гражданином М. бездействия связанные с неформированием Счетной палаты нарушают его субъективные права, выраженные в публичном интересе как жителя города Ноябрьска1.

В уставах многих муниципальных образований помимо органов местного самоуправления юридическим лицом признаются и их структурные подразделения. Это порой приводит, даже к такому абсурду, когда одно структурное подразделение органа местного самоуправления затевает судебную тяжбу с другими структурными подразделениями, т. е. получается, что муниципальное образование судится само с собой, так как все структурные подразделения органов местного самоуправления действуют от имени муниципального образования. Между тем совершенно очевидно, что структурные подразделения органов местного самоуправления не являются органами местного самоуправления2. Структурные подразделения не обладают правом О необходимости формирования счетной палаты города //Муниципальное право. 2007.

№ 2. С. 66-68.

Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права РФ как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007. С. 178.

решать вопросы местного значения. Они действуют как часть местной администрации как органа местного самоуправления.

Анализируя статус юридического лица у органов местного самоуправления, их структурных подразделений, необходимо указать на еще один важный аспект рассматриваемого вопроса. Наделение органа местного самоуправления, его структурного подразделения правами юридического лица со всеми вытекающими отсюда последствиями, изменяет мотивацию их деятельности, позволяет работать «на себя», а не на население, способствует созданию условий для коррупции и ограничения конкуренции. Могут возникать и иные проблемы. Так в некоторых субъектах РФ суды выносят решения, исходя из того, что глава муниципального образования (глава администрации) является в первую очередь руководителем юридического лица;

следовательно, по логике суда, обязан заниматься предпринимательской или иной деятельностью, необходимой для изыскания недостающих денежных средств.

В четвертом параграфе «Особенности должностных лиц органов местного самоуправления как субъектов права на осуществление местного самоуправления» подчеркивается, что термин «должностное лицо» – это категория, которой оперируют все отрасли права и законодательства.

Понятие "должностное лицо" можно встретить в текстах многих нормативных актов (Конституция РФ, УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ и др.), но далеко не всегда в этих нормативных актах раскрывается его содержание, что приводит к различному отраслевому толкованию.

Наиболее четкое определение должностного лица сформулировано наукой уголовного права в примечании к статье 285 УК РФ. В рамках административного права (примечание к статье 2.4 КоАП РФ) термин «должностное лицо» понимается значительно шире, чем уголовном праве (в частности, добавлены руководители и работники любых муниципальных и иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица).

В статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ используются два термина – должностное лицо местного самоуправления и выборное должностное лицо местного самоуправления. Отличие должностного лица и выборного должностного лица, состоит в том, что должностное лицо выполняет отдельные функции в органах местного самоуправления, а выборное должностное лицо наделяется законом собственными полномочиями на решение вопросов местного значения, то есть обладает собственной компетенцией, которая уставом муниципального образования может быть уточнена и расширена. По смыслу федерального законодательства о местном самоуправлении работники муниципальных предприятий и учреждений не являются должностными лицами. Такая многозначность в понимании должностного лица, безусловно, создает проблемы в правоприменении. Например, по мнению некоторых судей, депутат не является должностным лицом, поэтому его действия (бездействие) не могут быть обжалованы (определение Новосибирского областного суда от 11.07.2006 по делу № 33-2348).

Вопрос о понятии должностных лиц, особенностях их правового статуса возникает, например, при решении вопросов о привлечении к ответственности, при осуществлении контроля за их деятельностью.

В пятом параграфе «Понятие и система гарантий права на осуществление местного самоуправления» подчеркивается, что гарантированность местного самоуправления — это его неотъемлемый атрибут, который закреплен как в международном, так и в российском праве. Право на осуществление местного самоуправления останется очередной декларацией до тех пор, пока не будет функционировать эффективная система его гарантий.

Причем защите подлежат как непосредственно права граждан, населения муниципальных образований на осуществление местного самоуправления, так и права органов местного самоуправления, посредством которых граждане осуществляют местное самоуправление.

Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту3. Под системой гарантий права на осуществление местного самоуправления понимается совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию, охрану и правовую защиту. В диссертации рассматриваются возможные классификации всего многообразия гарантий права на осуществление местного самоуправления.

Всю систему гарантий права на осуществление местного самоуправления можно разделить на общие и специальные (юридические) гарантии. Причем к общим гарантиям относятся экономические, политические, духовные гарантии (хотя в литературе имеются предложения относить к общим гарантиям социальные, идеологические, информационные и международные гарантии). К специальным (юридическим) гарантиям относятся правовые средства обеспечения права на осуществление местного самоуправления.

Иногда кроме общих и специальных (юридических) гарантий предлагается дополнительно выделять организационные гарантии. Юридические гарантии следует разделять на гарантии реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление местного самоуправления.

По целевому назначению, как правило, выделяются гарантии, целевое назначение которых состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами: организационную самостоятельность местного самоуправления; финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; защиту прав местного самоуправления. Новое федеральное законодательство о местном самоуправлении подняло на федеральный уровень принципиальные вопросы территориальной организации местного самоуправления. В определении Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 года № 194-О-П подчеркивалось, что конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового стату Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М., 2006. С. 636; Овчинников И.И.

Местное самоуправление в системе народовластии. М., 1999. С. 305.

са местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Представляется необходимым выделение дополнительной группы гарантий, связанной с формированием территориальных основ местного самоуправления. Причем особое значение приобретают гарантии выявления и учета мнения населения муниципального образования.

В работе также исследуются гарантии с точки зрения формы закрепления в различных источниках права. По мнению некоторых ученых, правовые гарантии местного самоуправления делятся на конституционные, отраслевые, региональные (установленные в законодательстве субъектов РФ) и локальные (установленные в уставах муниципальных образований). Более правильной представляется точка зрения В.И.Фадеева, который предлагает делить гарантии на федеральные и субъектов РФ, дополнительно оговаривая, что органы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления.

С точки зрения субъектного состава можно выделять государственные и муниципальные гарантии. Государственные гарантии основаны на возможности использования мер государственного принуждения; муниципальные гарантии воплощаются в повседневной организационной деятельности органов местного самоуправления, его должностных лиц по созданию надлежащих материально-финансовых, социальных, культурных, политических условий реализации прав и свобод граждан по месту жительства; как правило, в этом случае речь идет о гарантиях реализации права. Кроме того, необходимо ставить вопрос о выделении общественных гарантий, основанных на использовании различных институтов гражданского общества. На примере анализа ситуации, складывающейся в Одинцовском районе Московской области в работе показа значимость этой группы гарантий.

Отдельно взятая гарантия не способна обеспечить требуемый результат; как правило, все гарантии действуют не изолированно, а в тесном, неразрывном единстве, в системе. Вследствие этого на практике очень часто происходит совмещение различных видов гарантий, что позволяет достичь максимального эффекта.

Глава 2 «Особенности реализации, охраны и защиты права на осуществление местного самоуправления при формировании территориальных основ местного самоуправления» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Значение выявления признаков муниципального образования, гарантирующих определение территориальных пределов права осуществление на местное самоуправление» отмечается, что термин «муниципальное образование» был раскрыт в статье 1 Федерального закона № 154-ФЗ. Муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В этом оп ределении фактически перечислены признаки муниципального образования.

Согласно части 3 статьи 61 Федерального закона № 154-ФЗ отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу данного федерального закона не является основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования. В Федеральном законе № 131-ФЗ термин «муниципальное образование» определяется иначе, признаки муниципального образования не называются, законодатель ограничился перечислением разных видов муниципальных образований.

При рассмотрении споров о территориальных основах местного самоуправления, судам довольно часто приходится делать вывод о наличии или отсутствии муниципального образования. Как правило, суды ограничиваются констатацией «муниципальное образование есть», или «муниципального образования нет». Реже в судебном решении содержится указание на наличие/отсутствие признаков муниципального образования с минимальным пояснением того, каким образом и на основании чего данный вывод сделан.

В отдельных решениях суды формулируют новые признаки муниципального образования, не указанные в федеральных законах. Например, в определениях Верховного Суда РФ от 25 января 2006 года по делу № 19Г05-11 (Ставропольский край) судом сформулированы такие признаки муниципального образования, как единые бюджет и выборные органы, регистрация места жительства и недвижимости, общая инфраструктура. В определении Верховного Суда РФ от 17 января 2007 года по делу № 38-Г06-(Тульская область) дополнительно анализировалось участие населения в выборах депутатов городской Думы, главы города, уплата налогов и иных платежей в те налоговые органы города.

Судебная практика является не устоявшейся и довольно противоречивой. Например, в решении по городу Ступино указывалось, что одним из оснований отказа в признании поселка муниципальным образований является отсутствие установленных границ4. При рассмотрении подобного дела по Воронежу, Туле Верховным Судом РФ была сформулирована прямо противоположная позиция: отсутствие законодательного закрепления границ муниципального образования не свидетельствует об отсутствии муниципального образования как такового5.

В Конституции РФ (часть 1 статьи 130, часть 1 статьи 131, часть 1 статьи 132) указывается на ряд проявлений самостоятельности местного самоуправления (решение вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, наличие органов местного самоуправления). В судебной практике каждое из названных проявлений самостоятельности может истол Определение Верховного Суда РФ от 17.08.2005 по делу № 4-Г05-17 (Московская область).

Определение Верховного Суда РФ от 20.04.2005 по делу № 14-Г05-5 (Воронежская область); Определение Верховного Суда РФ от 17.01.2007 по делу № 38-Г06-7 (Тульская область).

ковываться как признак муниципального образования, наличие или отсутствие которого соответственно подтверждает или отрицает существование конкретного муниципального образования6.

Материалы правоприменительной практики показывают, что представляет большое значение и еще один вопрос – с какого времени муниципальное образование становится таковым, когда возникли муниципальные образования. Например, в Федеральном законе № 131-ФЗ используется термин «вновь образованные поселения». Отсутствие легального определения этого термина и существенные особенности в правовом статусе создают большие проблемы на практике. Судебная практика по данному вопросу также является довольно противоречивой.

Характеристика понятия и признаков муниципального образования будет неполной без анализа еще одного термина – «поселение», который используется для объяснения того что есть муниципальное образование. Ранее термины «поселение» и «населенный пункт», используемые в законодательстве, имели практически одно и то же значение и использовались для обозначения географических и градостроительных объектов. В Федеральном законе № 131-ФЗ вводится существенно иное толкование термина - «поселение». Теперь этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципальных образований. Поэтому при анализе положений Федерального закона № 131-ФЗ необходимо четко разграничивать употребление термина «поселение» в территориальногеографическом (физическом) смысле от термина «поселение», используемого для установления статуса муниципального образования.

Во втором параграфе «Установление критериев формирования разных типов муниципальных образований как гарантия права на осуществление местного самоуправления» подчеркивается, что попытки сформулировать критерии или принципы формирования муниципальных образований предпринимаются довольно регулярно. Качество и количество критериев создания муниципальных образований, выделенных в Федеральном законе № 131-ФЗ, в экспертном сообществе получило очень неоднозначную оценку и породило огромное количество судебных споров. Критерии формирования муниципальных образований неоднократно рассматривались и Конституционным Судом РФ.

В Федеральном законе № 154-ФЗ не предусматривалось выделения каких-либо типов или видов муниципальных образований. Общее же правило взаимоотношений муниципальных образований было сформулировано следующим образом: в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города (статья 6).

Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 66.

Согласно статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ выделяется несколько видов муниципальных образований – муниципальный район, городской округ, городские и сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения. В статьях 2, 10-11, 84 названного закона сформулированы некоторые критерии создания муниципальных образований, отнесения их к конкретным видам. Если для поселений установлены единообразные для всей страны критерии относительно населении и территории, то границы муниципальных районов поставлены в зависимость от создания условий для решения вопросов местного значения районного уровня и отдельных государственных полномочий. Границы городских округов также привязываются к компетенции муниципалитетов, кроме того, они обуславливаются наличием сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры.

На основании анализа многочисленных судебных споров, связанных с данной категорией дел, в работе приводятся некоторые типичные проблемы реализации обозначенных в законе критериев, примеры того, каким образом критерии формирования муниципальных образований влияли на реализацию права на осуществление местного самоуправления.

1. Замена равностатусных муниципальных образований (по закону 1995 года) на фактически соподчиненные муниципальные образования (по закону 2003 года) привела к «битве» за отнесение муниципальных образований, территориальных единиц, населенных пунктов к муниципальным районам или городским округам.

2. В Федеральном законе № 131-ФЗ имеются определенные критерии соотношения вида населенного пункта и вида муниципального образования, что на практике привело к необходимости переименования сельских населенных пунктов в городские и наоборот. Такие довольно существенные изменения не всегда положительно воспринимались населением.

3. Одним из самых противоречивых критериев для определения границ муниципальных образований является критерий доступности административного центра муниципального образования (критерий транспортной и пешеходной доступности).

4. В Федеральном законе не предусмотрена возможность объединения городского округа и муниципального района, преобразования городского округа в муниципальный район или наоборот.

5. Сложность процедуры создания городского округа на базе крупного городского поселения, не являвшегося ранее самостоятельным муниципальным образованием, которая предотвращает создание городских округов даже в тех случаях, когда окружающий район в достаточной степени обеспечен инфраструктурой.

6. Формирование муниципальных образований с межселенными территориями.

7. Для подтверждения того, что территория муниципального образования сложилась исторически определенным образом, используют разные до кументы или даже исторические справки, что не всегда является оправданным.

В работе дополнительно исследуется вопрос о гарантиях соблюдения прав населения при упразднении муниципальных образований. Отмечается, что следует различать упразднение муниципального образования и упразднение административно-территориальной единицы (населенного пункта).

Хотя второе может повлечь первое.

В третьем параграфе «Гарантии выявления и учета мнения населения» указывается, что на основании части 2 статьи 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Похожие формулировки содержатся в Европейской хартии местного самоуправления (статья 5).

В статьях 12 - 13 Федерального закона № 154-ФЗ были предусмотрены определенные гарантии выявления и учета мнения населения при создании, преобразовании или упразднении муниципальных образований. Однако, согласно Федеральному закону № 154-ФЗ требовалось наличие закона субъекта РФ, которым регулировались бы гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В законах субъектов РФ регулирование данного вопроса, как правило, сводилось к формулировкам типа: «учет мнения населения производится в форме опросов населения, собраний (сходов) граждан или местных референдумах», что свидетельствует не об учете мнения населения, а о его выявлении.

Новый закон переносит на федеральный уровень правовые гарантии принятия во внимание мнения населения при решении вопросов территориального устройства, детализирует и модернизирует их (статьи 12 - 13.1 Федерального закона № 131-ФЗ). Причем, учет мнения населения при изменении границ, связанном с переходом территории от одного к другому муниципальному образованию, гарантировано в большей степени, чем в случаях, когда такой переход отсутствует. При этом закон предусматривает разные гарантии учета мнения населения для разных видов преобразований.

Следует обратить внимание, что нормы Федерального закона № 131ФЗ содержат иные, по сравнению с Федеральным законом № 154-ФЗ формы выявления мнения населения в случае создания, преобразования или упразднения муниципального образования.

В Федеральном законе № 131-ФЗ имеется четкое указание на форму выявления мнения населения – голосование по вопросам изменения границ, преобразования или упразднения муниципального образования. В небольших населенных пунктах допускается проведение сходов.

Замена такой формы выявления мнения как референдум на голосование представляется вполне оправданной. При изменении границ муниципальных образований всегда затрагиваются интересы, по крайней мере, двух муниципальных образований. В случае принятия противоположных решений в этих муниципальных образованиях либо в случае, если в одном муници пальном образовании референдум не состоялся, обеспечить общеобязательный статус решения референдума не представляется возможным. Только консолидированное одинаковое решение референдумов в муниципальных образованиях, границы которых предполагается изменить, предоставляет возможность реализовать решение каждого из них. Поэтому введение федеральным законодателем нового института непосредственной демократии - института голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования - обоснованно7.

В отдельных случаях при неосуществлении органами государственной власти субъекта РФ своих полномочий, предусмотрена возможность возложения их функций на федеральные органы государственной власти. Например, во исполнение требований части 3 статьи 85 Федерального закона № 131-ФЗ были изданы приказы Минрегиона России об утверждении границ муниципальных образований в Вологодской, Ленинградской, Тульской областях, Карачаево-Черкесской республике.

В диссертации показано, что вопросы формирования территориальных основ местного самоуправления нуждаются в особом пристальном внимании, поскольку действующее законодательство, правоприменительная практика дает массу примеров нарушения права на осуществление местного самоуправления. Поэтому все большее распространение получает практика проведения мониторинга соблюдения прав населения муниципального образования, направление материалов соответствующим органам государственной власти, которые по мере возможности принимают необходимые корректирующие решения.

В Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, действующем законодательстве установлены гарантии выявления и учета мнения населения при формировании территориальных основ местного самоуправления. Эти нормы получили весьма существенное раскрытие в решениях Конституционного Суда РФ. Причем следует обратить внимание на то, что: 1) на конституционном уровне установлена необходимость выявления и учета мнения населения; 2) в федеральном законодательстве предусмотрены процедуры выявления и учета мнения населения.

Глава 3 «Контроль за органами местного самоуправления и должностными лицами как гарантия права на осуществление местного самоуправления» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Понятие и виды контроля и надзора за органами местного самоуправления и должностными лицами» отмечается, что конституционная формула о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает, что местные самоуправляющиеся структуры полностью самостоятельны и не подпадают под контрольную и надзорную деятельность государства.

Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в РФ //Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 10.

В статье 15 Конституции РФ указывается на обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции РФ и законов. В части статьи 132 Конституции РФ предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые подконтрольны государству не только по мотивам законности, но и целесообразности. В статье 8 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается, что любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.

Используя разные основания классификации, в работе рассматриваются отдельные виды контроля. В диссертации называются такие основания классификации как: по форме государственного устройства и территориальных пределов действия; исходя из характера взаимоотношений контролирующего субъекта и подконтрольного субъекта; по времени проведения; по объему исследуемой деятельности; по способу проведения; по степени императивности проведения; по объекту контроля; по используемым методам воздействия на подконтрольный субъект; в зависимости от особенностей субъекта, производящего контроль.

Следует отметить, что не всегда контроль является законным и обоснованным. Например, в 2006 году 12 глав сельских поселений Воронежской области добровольно сложили с себя полномочия, не выдержав бремени ответственности за дороги, водопроводы, освещение улиц, противопожарную безопасность, привлечение бизнеса на деревню и многое другое8. Поэтому одной из гарантий от необоснованного вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления является требование Федерального закона № 131-ФЗ устанавливать контрольные полномочия органов государственной власти в законодательном акте - конституции или законе.

В случае выявления органами контроля и надзора нарушений могут быть применены меры принуждения, вплоть до юридической ответственности. Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 октября 1997 года № 14-П отметил, что данные меры не могут рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Государственный контроль за местным самоуправлением, при котором органы муниципальной власти решают свои задачи в рамках общегосударственных законов, призван гарантировать такую эффективность. С точки зрения единства государственно-правовой системы контроль следует рассматривать как гарантию обеспечения законности деятельности муниципальных властей и соблюдения баланса интересов населения муниципальных образований и государственного целого, как средство обеспечения социальной справедливости в обществе.

Во втором параграфе «Особенности государственного контроля на уровне местного самоуправления» отмечается, что государственный кон Добровольные отставки мэров //Практика муниципального управления. 2007. № 1. С. 52.

троль – это разновидность контроля, осуществляемого органами государственной власти. Следует отметить, что эти виды контроля не содержатся в каком-либо едином нормативном акте, а распределены по всему законодательству, как правило, по отраслевому принципу правового регулирования.

В решениях Конституционного Суда РФ сформулировано несколько достаточно важных позиций, имеющих большое значение для понимания сути государственного контроля и методики его проведения. В постановлении от 30 ноября 2000 года № 15-П было отмечено, что не соответствуют Конституции РФ нормы, в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а именно: допускают государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов; предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти и их должностных лиц; не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.

На основании анализа нормы действующего законодательства, материалов правоприменительной практики, статистических данных в параграфе последовательно рассматриваются особенности прокурорского надзора, административного контроля и надзора, финансового контроля, государственного контроля за организацией и проведением конкурсов при размещении муниципальных заказов, контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, государственной регистрации уставов муниципальных образований и контроля за законностью муниципальных правовых актов.

В третьем параграфе «Особенности муниципального контроля» констатируется, что контрольными полномочиями могут обладать органы местного самоуправления, их структурные подразделения, должностные лица. Действующее законодательство возлагает на органы местного самоуправления различные контрольные и надзорные функции – устоявшимися являются такие термины как лесной, земельный, экологический контроль.

Значительными особенностями обладают органы финансового контроля, осуществляемого специально создаваемыми счетными палатами или иными органами. Контрольными функциями наделяются и избирательные комиссии муниципального образования.

Следует различать контрольные функции одних органов местного самоуправления за другими органами местного самоуправления этого же муниципального образования (например, контроль представительного органа за деятельностью местной администрации) и контроль, осуществляемый за деятельностью разных субъектов права, находящихся в пределах юрисдикции органов местного самоуправления (например, контроль за размещение рекламы, контроль в градостроительной сфере и др.). Наименее урегулированными и исследованными являются контрольные полномочия органов местного самоуправления в отношении других органов местного самоуправления. Особенно остро это проявляется при наличие конфликта между представительными и исполнительными органами муниципального образования (как, например, во Владивостоке).

На основании анализа нормативных актов, особенностей их реализации в работе раскрываются особенности контроля представительного органа, отдельно рассматривается депутатский запрос и депутатское расследование; муниципального финансового контроля, причем отдельно анализируется деятельность контрольных органов муниципальных образований; контроля избирательных комиссий; контроля за исполнением нормативных актов. Также называются и иные виды муниципального контроля, предусмотренные отраслевым законодательством.

В четвертом параграфе «Особенности общественного контроля на уровне местного самоуправления» отмечается, что общественный контроль осуществляется населением, политическими партиями, различными общественными объединениями, профсоюзами, органами территориального общественного самоуправления, трудовыми коллективами, средствами массовой информации, а также отдельными гражданами. Все эти субъекты выступают от имени населения, граждан (общественности), а не от имени государства и органов местного самоуправления. Поэтому их контрольная деятельность, как правило, не обладает правовым властным характером, а носит общественный характер. Общественный контроль использует, прежде всего, меры общественного воздействия, а также обжалование противоправных решений и действий (бездействие) виновных органов и должностных лиц местного самоуправления в суды, правоохранительные органы, а также в иные органы власти.

На основании анализа нормативных актов, материалов судебной практики в диссертации исследуются особенности публичных слушаний; реализации права правотворческой инициативы; обращений граждан; обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан; оспаривания нормативных актов, принятых органами местного самоуправления.

Весьма любопытное дело имело место в Новосибирске, где избиратель З. через суд «обязал депутата горсовета К. письменно отчитаться перед избирателями». В этом деле очень тесно переплелись нормы, регулирующие особенности деятельности депутата, наказы избирателей и обращения граждан. Зачастую общественный контроль является более действенным, чем государственный или муниципальный.

Глава 4 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц как гарантия права на осуществление местного самоуправления» состоит из шести параграфов.

В первом параграфе «Понятие и виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц» отмечается, существует разные классификации видов юридической ответственности, в том числе в зависимости от отраслевой принадлежности; от того, какой интерес (частный или публичный) нарушен деянием ответственного субъекта;

от субъекта, перед которым наступает юридическая ответственность. Для каждого вида юридической ответственности модно выделить: порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных отраслей; основания; шкала взысканий; порядок привлечения к ответственности; круг лиц или органов, налагающих взыскание; форма правоприменительного акта;

сроки наложения, исполнения и погашения взысканий; перед кем наступает ответственность.

Большее внимание в диссертации уделяется исследованию конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственностей. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности и соответственно их обособление как самостоятельных видов юридической ответственности объясняются предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права; спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность;

особой процедурой ее реализации. При этом необходимо учитывать, что муниципальное право отраслью права, возникшей на базе конституционного права и иных основных отраслей права; муниципальное право – комплексная отрасль права, поэтому значительное число норм, составляющих муниципальное право, одновременно являются нормами иных отраслей права.

В диссертации обосновывается, что представляется корректным отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой, а перед населением – к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан, или она заимствует эти меры ответственность и у ведущей отрасли — конституционного права9.

Конституционная ответственность определяется рядом ученых как ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти, поскольку особое значение в предмете конституционного права имеют отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Используя принцип аналогии, муниципально-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии).

Исходя из природы общественных отношений, регулируемых конституционным правом, основание конституционно-правовой ответственности Муниципальное право России /Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М., 2005. С. 200-202.

(конституционный деликт) определяется как деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционноправовой ответственности10. По аналогии можно определить и муниципальный деликт как деяние (действие или бездействие) субъекта муниципальноправовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами муниципального права, и влекущее за собой применение установленных мер муниципально-правовой ответственности.

К мерам муниципально-правовой ответственности относится: отзыв выборных должностных лиц; выражение недоверия; отставка, роспуск, досрочное прекращение полномочий; временное приостановление полномочий, предупреждение; ответственность одних органов местного самоуправления перед другими органами местного самоуправления иных муниципальных образований.

К мерам конституционно-правовой ответственности можно отнести:

отрешение от должности органом государственной власти; роспуск органа местного самоуправления органом государственной власти; расформирование; переход полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти (введение временного государственного управления);

досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных (отзыв государственных полномочий); отмена (признание недействительным) юридически значимого результата; отмена (приостановление) правовых актов; прекращение полномочий депутата, выборного и иного должностного лица на основе вступившего в законную силу обвинительного судебного приговора по решению соответствующего органа местного самоуправления; отказ (например, в регистрации устава муниципального образования).

Характеризуя юридическую ответственность должностных лиц, следует обратить внимание на некоторые различия в порядке привлечения к ответственности выборных и невыборных должностных лиц органов местного самоуправления. Эти различия касаются, в первую очередь, уголовной, дисциплинарной, конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.

Второй параграф посвящен рассмотрению особенностей применения мер конституционно-правовой ответственности. В Федеральном законе № 131-ФЗ несколько статей посвящено ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц перед государством; называются такие меры как отрешение от должности, роспуск выборного органа, временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Однако, анализ действующего законодатель Виноградов В.А. Основание конституционно-правовой ответственности //Законодательство. 2003. № 2. С. 52-61.

ства позволяет выделить и иные меры конституционной ответственности, которые последовательно проанализированы в диссертационном исследовании.

Роспуск выборного органа местного самоуправления. В статье 73 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается ответственность представительного органа местного самоуправления перед государством. Основанием ответственности является издание незаконного нормативного акта, что подтверждается решением суда. Кроме того, требуется обязательное судебное подтверждение факта неисполнения первого судебного решения (иными словами требуется наличие двух судебных решений: первого - о признании несоответствия акта закону, а второго - о факте неисполнения предыдущего решения суда).

К настоящему времени уже появилось несколько примеров применения рассматриваемого механизма (например, Липецкая область, Республика Карелия, Калининградская область). Анализ этих случаев показывает, что существующая процедура роспуска требует дальнейшего совершенствования и уточнения отдельных формулировок. В частности, по смыслу существующего механизма, решения суда первой инстанции достаточно для инициирования процедуры роспуска. А как быть с продолжением судебного разбирательства в вышестоящих инстанциях? Что делать, если, например, Верховный Суд РФ подтвердит правомерность деятельности депутатов, а представительный орган к тому времени уже распущен? Кроме того, очевидно, что такие чрезвычайные ситуации вызревают не мгновенно. Почему ранее не принимались профилактические меры? В Архангельской области проблема с работой представительного органа местного самоуправления возникла из-за отсутствием кворума – депутаты слагают с себя полномочия (например, в Пинежском районе осталось 10 депутатов из 21)11. Пока судебных решений нет, представительный орган не распущен. Хотя проблема очевидна. Обращает на себя внимание, что фактическими основаниями являлась неспособность органа своевременно приступить к работе, принимать решения. В июне 2007 года были внесены изменения в статью 73 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающие возможность роспуска представительного органа, в случае, если не проводятся правомочные заседания.

Отрешение от должности. В статье 74 Федерального закона 131-ФЗ предусматривается возможность отрешения от должности высших должностных лиц муниципального образования – главы муниципального образования и главы администрации. Впервые предусматривается возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации, т.е. невыборного лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Обращает на себя внимание определенная противоречивость законодательства о местном самоуправлении и о муниципальной службе, которое не предусматривает таНовости местного самоуправления. 2008. Выпуск 20.

кой вид увольнения муниципального служащего, как отрешение от должности.

В названной статье приводятся два основания отрешения от должности, имеются примеры их применения. Первое основание отрешения в целом воспроизводит основание роспуска представительного органа, хотя отличается в деталях. Второе основание отрешения предполагает наличие незаконности деятельности, повлекшей наступление определенных, предусмотренных в Законе последствий. В этом случае достаточно одного судебного решения. Причем по смыслу нормы суд должен установить не только сам факт совершения действия, в том числе принятия акта, но и наличие указанных последствий (по крайней мере, это должно быть отражено в мотивировочной части решения суда). Так, распоряжением губернатора Новосибирской области от 7 ноября 2007 года № 366-р отрешен от должности глава муниципального образования города Барабинска. В данном случае отрешение от должности главы муниципального образования произведено на основании второго основания; в судебном решении имеются указания на последствия деятельности главы, связанные с нарушением прав и свобод человека и гражданина.

Пока складывающаяся практика касается отрешения от должности глав муниципальных образований, избранных непосредственно населением.

Федеральный закон № 131-ФЗ не определяет четко последствий отрешения от должности главы муниципального образования, избранного из числа депутатов представительного органа.

Расформирование. В соответствии со статьей 31 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ» избирательная комиссия муниципального образования может быть расформирована судом в определенных случаях.

Переход полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. В части 1 статьи 75 Федерального закона 131-ФЗ предусмотрено в каких случаях отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ. В случае неплатежеспособности муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 75) решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Процедура введения временного осуществления полномочий органов местного самоуправления требует дальнейшей детализации. В частности, нет ясности в том, на основании каких критериев арбитражный суд субъекта РФ будет определять, что задолженность возникла вследствие действий местных органов, а не по объективным критериям; непонятно, почему сохраняется деятельность представительного органа, который утверждает бюджет — ведь именно его деятельность может явиться причиной создавшейся ситуации.

В законе установлены очень важные гарантии сохранения самостоятельности местного самоуправления – органы государственной власти могут осуществлять полномочия органов местного самоуправления: 1) временно; 2) не в полном объеме. В соответствии с частью 3 статьи 75 Федерального закона № 131-ФЗ не могут временно осуществляться полномочия органов местного самоуправления по: принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

Досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В соответствии с частью 3 статьи 20 Федерального закона 131-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Фактически установлено важное ограничение степени ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за осуществление переданных им государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (часть 3 статьи 21 названного закона).

Отмена (признание недействительным) юридически значимого результата. Характерным примером отмены юридически значимого результата является признание выборов недействительными, отмена результатов выборов, итогов голосования на референдуме. По мнению Верховного Суда РФ отмена решения о регистрации кандидата также является мерой конституционно-правовой ответственности и является санкцией за несоблюдение норм избирательного законодательства12.

Отмена (приостановление) правовых актов. Данная мера состоит в том, что посредством ее применения осуществляется принудительная ликвидация незаконно возникших правоотношений и восстановление нарушенного правопорядка в сфере исполнения правовых норм. Решение об утрате юридической силы нормативного акта является свидетельством негативной правовой оценки деятельности государственного органа и, кроме того, может служить дополнительным основанием для применения более жестких по характеру мер ответственности (роспуск, расформирование)13. Особую категорию дел, связанных с отменой актов органов местного самоуправления, составляют дела, вытекающие из реализации специализированными органами государственной власти контрольно-надзорных полномочий.

Отказ. Российское избирательное законодательство устанавливает несколько видов отказа как меры юридической ответственности. В статье Определение Верховного Суда РФ от 19 сентября 2006 года № 69-Г06-19 (ХантыМансийский автономный округ).

Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в РФ. М., 2006. С. 282.

Федерального закона № 131-ФЗ называются основания отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.

В третьем параграфе исследуются особенности применения мер муниципально-правовой ответственности. Отмечается, что наиболее известной мерой ответственности перед населением, но далеко не единственной, является отзыв выборных должностных лиц.

Отзыв выборных должностных лиц означает, что население муниципального образования вправе досрочно прекратить полномочия депутатов (отозвать), членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Если Федеральный закон № 154-ФЗ рассматривал институт отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц в качестве факультативного, то Федеральный закон № 131-ФЗ, определяет этот институт как обязательный. Федеральный закон № 131-ФЗ сместил акцент в основаниях и порядке ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением на федеральные законы и уставы муниципального образования.

На основании статьи 24 Федерального закона № 131-ФЗ основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

По мнению Конституционного Суда РФ облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. В различных решениях Конституционный Суд РФ обращал внимание на следующее.

– основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.;

– основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке;

– недопустим отзыв выборного лица в период начала его полномочий и их прекращения, в сроки, установленные уставом муниципального образования или законом субъекта;

– вводятся ограничения на повторное возбуждение инициативы отзыва в случае признания голосования несостоявшимся либо признания лица не отозванным;

– процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке;

– достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва – не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем, чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным;

Тенденции развития избирательного законодательства, законодательства о местном самоуправлении актуализируют новые проблемы, связанные с институтом отзывом и вытекающие из введения пропорциональной системы, косвенных выборов. Возникает вполне закономерный вопрос, можно ли отозвать выборное должностное лицо, избранное на основе пропорциональной избирательной системы. Эта проблема возникла, например, в Рязанской городской Думе.

Выражение недоверия. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П указывалось, что институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.

Проблема применения этой санкции связана с тем, что суды восстанавливали на работе уволенных должностных лиц даже в тех случаях, когда основания и порядок выражения им недоверия были вполне корректно прописаны в уставе и строго соблюдены на практике. Для судей нормы трудового права имеют безусловный приоритет над нормами муниципального права.

Отставка, роспуск, досрочное прекращение полномочий. На муниципальном уровне такое возможно, например, когда глава муниципального образования отправляет в отставку некоторых должностных лиц своей администрации или представительный орган муниципального образования отправляет в отставку своего председателя, досрочно прекращая его полномочия.

Временное приостановление полномочий, предупреждение, возможно, например, в связи с несоблюдением ограничений, связанных с осуществлением полномочий выборного должностного лица местного самоуправления и с наступлением обстоятельств, свидетельствующих о фактическом прекращении его деятельности. В последующем возможна постановка вопроса о досрочном прекращении полномочий.

Ответственность одних органов местного самоуправления перед другими органами местного самоуправления иных муниципальных образований. В части 4 статьи 15 Федерального закона от № 131-Ф3 предусматривается, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Аналогичным образом решен вопрос о возможности передачи полномочий органов местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав.

Допустимым предметом соглашения является передача части полномочий по решению вопросов местного значения органов одного муниципального образования органам местного самоуправления другого муниципального образования. Передача вопросов местного значения не допускается, так как вопросы местного значения для каждого типа муниципальных образований могут быть изменены только внесением изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ14. В статье 15 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрены существенные условия соглашения: соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Анализ оснований наступления ответственности по соглашениям о перераспределении полномочий между муниципальными образованиями разного типа показывает их ярко выраженную комплексную природу. Так можно выделить: неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств; наличие ущерба; невыполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных полномочий по решению вопросов местного значения.

Неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств может повлечь применение финансовых санкций. Именно этот вид последствий чаще всего фигурирует в текстах соглашений. Наличие ущерба может повлечь применение гражданско-правовой ответственности. Вопрос об ответственности за невыполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных полномочий по решению вопросов местного значения является самым малоисследованным и сложным. Очевидно, что в данном случае речь должна идти о муниципальной ответственности.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных полномочий в оговоренный в соглашении период времени может повлечь: возврат полученных денежных средств (в данном случае можно ставить о полном возврате в случае неисполнения полномочий либо частичном возврате денежных средств в случае ненадлежащего исполнения полученных полномочий); обязывание стороны-исполнителя в иной временной период за счет собственных средств исполнения полномочий (причем в данном случае речь пойдет о расходовании средств из бюджета стороны-исполнителя, поэтому необходимо учитывать требования бюджетного законодательства).

Достаточно сложным является вопрос об определении качества выполненных полномочий. Кто может определить это: сторона, передавшая полномочия (в лице органа, подписавшего соглашение)? Специально созСавранская О.Л. О вопросах местного самоуправления //Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3. С. 10-13; Мадьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения //Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1. С. 19-24.

данный муниципальными образованиями орган-арбитр? Суд? Население как потребитель услуг? Естественно, если стороны могут сами договорить, ситуация упрощается, а если нет? В четвертом параграфе «Особенности дисциплинарной ответственности» отмечается, что нормы Трудового кодекса, регулирующие особенность привлечения к дисциплинарной ответственности, применимы далеко не ко всем работающим. Об этом говорится в статье 189 Трудового кодекса. Поэтому в отношении лиц, не подпадающих по действие Трудового кодекса, можно говорить о специальной дисциплинарной ответственности.

Не вызывает сомнений возможность привлечения к дисциплинарной ответственности судей, военнослужащих, некоторых иных категорий.

Существует точка зрения, что к выборным должностным лицам данное понятие неприменимо, поскольку изначально они занимают должность на основе результатов выборов, а не на основе трудового договора (контракта) и приказа о принятии на работу. Следует обратить внимание, что деятельность судей также не регулируется трудовым договором, однако в отношении судей термин «дисциплинарная ответственность» применяется; депутаты, иные выборные лица могут выполнять свои обязанности на постоянной основе, им делается соответствующая запись в трудовую книжку, с некоторыми подписывается контракт. Поэтому в диссертации проанализированы фактическим основанием привлечение к дисциплинарной ответственности, исследуется природа отношений, которые возникают у выборных должностных лиц в связи с исполнением обязанностей по выборной должности.

Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, под которым обычно понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей. Дисциплинарный проступок судей формулируется в Законе РФ «О статусе судей в РФ» как нарушение норм закона о статусе судей, а также положений Кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей.

На основании анализа нормативных актов можно определить дисциплинарный проступок выборных должностных лиц как виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на выборное должностное лицо обязанностей, правил этики, несоблюдение действующего законодательства, а также ограничений, несовместимых со статусом выборного должностного лица органа местного самоуправления. В ряде субъектов РФ, муниципальных образованиях в качестве дисциплинарного проступка рассматривается только неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. В отдельных субъектах РФ речь идет только о нарушении норм этики. Кроме того, встречаются случаи, когда под дисциплинарным проступком понимается и то и другое. В некоторых регионах к дисциплинарному проступку приравнивается несоблюдение выборным должностным лицом накладываемых на него ограничений.

В качестве мер дисциплинарных взысканий в ряде субъектов РФ, муниципальных образованиях называются следующие меры: призыв к порядку;

призыв к порядку с занесением в протокол; порицание; порицание с лишени ем слова; лишение права выступления в ходе очередного заседания (лишение слова); доведение через СМИ до избирателей информации о правонарушении; лишение на определенный срок материальной компенсации расходов, связанных с осуществлением депутатских полномочий; исключение из состава комитета/комиссии (отзыв депутата из членов комитета); предупреждение об освобождении от работы на постоянной основе; освобождение от работы на постоянной основе; досрочное прекращение полномочий депутата. Последняя мера взыскания представляется небесспорной.

В диссертации анализируются особенности дисциплинарной ответственности муниципальных служащих, отмечается, что все чаще в законах субъектов РФ, муниципальных правовых актах упоминается термин «должностное» или «служебное расследование», что указывает на определенную преемственность государственной и муниципальной службы.

Пятый параграф посвящен рассмотрению особенностей административной и уголовной ответственности.

Особенности административной ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц. Несмотря на то, что административная ответственность существует давно, ее можно отнести к одному из самых динамично развивающихся правовых институтов. Примером тому является формирование правовых основ административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления.

Одной из особенностей нового КоАП является возможность привлечения к административной ответственности не только должностных лиц, но и юридических лиц (органов местного самоуправления. При этом определяющим будет наличие статуса юридического лица, а не статуса органа, обладающего властными полномочиями. Вследствие этого, к органам местного самоуправления, являющимся юридическими лицами, санкции административно-правовой нормы могут применяться, а к органам, не имеющим подобного статуса, - нет.

Анализ действующего законодательства показывает, что бланкетные нормы, а также нормы, регулирующие отдельные вопросы административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления, содержатся в федеральном законодательстве (о местном самоуправлении и отраслевом законодательстве) и законодательстве субъектов РФ (о местном самоуправлении и отраслевом законодательстве).

Причем зачастую наблюдается пробельность и противоречивость законодательства о местном самоуправлении и отраслевого законодательства в части привлечения к административной ответственности.

Например, в соответствии со статьей 3.11 КоАП дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ на срок от шести месяцев до трех лет. Что удивительно, данной административное наказание применяется мировыми судьями к должностным лицам органов местного самоуправления за несвоевременную выплату заработной платы (в дотационному муниципальном образовании произошла задержка межбюджетного трансферта).

Особенности уголовной ответственности должностных лиц. Вопросы уголовной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления в последнее время приобретают все большее значение. К сожалению, имеются примеры, когда «обезглавливается» муниципальное образование. Возникают ситуации, когда в муниципальном образовании из-за не совсем продуманного текста устава муниципального образования появляются дополнительные проблемы, связанные с исполнением обязанностей лиц, которые отстранены от должности в связи с расследованием уголовного дела (в порядке статьи 114 УПК РФ). Довольно известными являются такие «коллапсы» власти, имевшие место в Тольятти (Самарская область) и Рыбинске (Ярославская область).

Для исключения таких коллапсов власти в Ярославской области был разработан законопроект, в соответствии с которым устанавливается порядок временного исполнения обязанностей главы муниципального образования в случаях, когда ни федеральным законом, ни принятым в соответствии с ним уставом муниципального образования данный порядок не определен.

В таком случае временным и.о. главы становится должностное лицо местной администрации, замещающее более высокую должность муниципальной службы в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в Ярославской области. Этот опыт может быть использован и на законодательном уровне.

Согласно действующему уголовно-процессуальному законодательству, в отношении выборных должностных лиц местного самоуправления применяется особый порядок возбуждения и производства по уголовным делам (статьи 447-448 УПК РФ). Важно отметить, что это правило действует и в случаях возбуждения уголовных дел частного обвинения.

Следует отметить, что совершение преступления главой органа местного самоуправления является квалифицирующим признаком многих уголовно наказуемых деяний, предусмотренных главой 30 УК РФ (например, частью 2 статьи 285, частью 2 статьи 286 УК). Однако специалисты в области уголовного права и процесса не всегда точно знают что называется органом местного самоуправления, можно ли, к ним, например, относить сельского старосту. Отмеченные особенности не всегда учитываются в судебной практике, что приводит к ошибочной квалификации преступлений.

В шестом параграфе «Особенности гражданско-правовой ответственности» отмечается, что соответствии со статьей 76 Федерального закона № 131-ФЗ ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами. Одним из существенных отличий данного вида ответственности является то, что она наступает, прежде всего, в судебном порядке. Это, безусловно, не исключает добровольного исполнения виновной стороной ранее принятых на себя обязательств или добровольного устранения последствий причиненного ущерба.

Рассматривая особенности гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, следует подчеркнуть, что в соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием. Уже после привлечения к ответственности органа местного самоуправления должностное лицо, действиями (бездействием) которого были причинены убытки физическим или юридическим лицам, может быть привлечено к материальной ответственности в порядке, установленном главой 39 Трудового кодекса РФ. Тем самым, гражданско-правовую ответственность перед физическими и юридическими лицами во всех случаях несут органы местного самоуправления, а должностные лица впоследствии ответственны перед ними.

Характеризуя особенности гражданско-правовой ответственности, следует разделять ответственность органов местного самоуправления, предусмотренную договорами и ответственность, вытекающую из внедоговорных обязательств. Необходимость разграничения договорной и внедоговорной ответственности органов местного самоуправления обусловлена также тем, что виды ответственности подчиняются различным правилам15. Юридическое значение разграничения договорной и внедоговорной ответственности органов местного самоуправления состоит в том, что формы и размер внедоговорной ответственности устанавливаются только законом, а формы и размер договорной ответственности определяются как законом, так и условиями заключенного договора. При заключении договора стороны могут установить ответственность за такие правонарушения, за которые действующее законодательство не предусматривает какой-либо ответственности, или ввести иную форму ответственности, отличную от той, которая за данное правонарушение предусмотрена законодательством. Стороны по договору вправе также повысить или понизить размер ответственности по сравнению с установленным законом, если в нем не указано иное.

Глава 5 «Защита права на осуществление местного самоуправления» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Понятие и формы защиты права на осуществление местного самоуправления» отмечается, что термин «защита» связывается с деятельностью, осуществляемой в случае нарушения субъективных прав, и предполагает конкретные меры по восстановлению нарушенного права.

Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М., 2006. С. 136.

Можно говорить о нескольких уровнях защиты права на осуществление местного самоуправления. Во-первых, необходима защита индивидуальных или коллективных прав представителей местного сообщества и, вовторых, защита конституционных основ местного самоуправления.

Защита права на осуществление местного самоуправления может реализовываться как в судебном, так и внесудебном порядке. Анализируя особенности внесудебной защиты, диссертант называет органы власти, для которых защита прав и свобод человека и гражданина выступает в качестве направления деятельности. Они существенно различаются построением, компетенцией, формами осуществления полномочий, однако эффективно могут работать лишь взаимодействуя и дополняя друг друга. Кроме того в работе раскрываются некоторые особенности защиты негосударственными (общественными) организациями, в том числе такими как Конгресс муниципальных образований, советы муниципальных образований.

Согласно статье 133 Конституции РФ местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту. В статье 11 Европейской хартии местного самоуправления предусматривается, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции РФ или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления. Защита права на осуществление местного самоуправления в суде имеет двоякое значение. С одной стороны, это муниципальное право граждан, с другой - гарантия местного самоуправления, так как именно она превращает правовые возможности в реальные социальные блага. Этот вывод подкрепляется и позицией Конституционного Суда РФ, который в определении от 12 июля 2006 года № 182-О подчеркнул, что право на судебную защиту выступает как гарантия в отношении всех других конституционных прав и свобод.

В Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствует отдельная статья, посвященная судебной защите. Однако анализ текста закона свидетельствует о фактическом усилении роли суда. Большое количество процедур может быть реализовано только при наличии судебного решения. А в некоторых случаях предусмотрено прямое обращение в суд. Помимо общих норм о судебной защите, федеральным законодательством предусматриваются судебные гарантии отдельных процедур, при осуществлении которых имеется наибольшая вероятность нарушения конституционного права на осуществление местного самоуправления.

В общем случае правом судебного обжалования незаконных действий или решений обладают те субъекты, чьи права нарушены этими действиями или решениями. Очевидно, что граждане, чьи права нарушены, могут непосредственно обращаться в суд. Объединения граждан (конференции граждан, сход граждан), население не является субъектом обращения в суд. Согласно действующему процессуальному законодательству правом на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц наделены прокурор, органы местного самоуправления и граждане.

На первый взгляд, очевидно, что органы местного самоуправления являются носителями интересов граждан, которые их избрали. Поэтому, обладая правами юридического лица и являясь субъектами публичного права, они должны действовать от имени и в интересах муниципального образования. Правоприменительная практика при разрешении дел в сфере местного самоуправления чаще всего основывается на следующей позиции: в качестве субъекта процессуальных отношений выступает орган местного самоуправления — юридическое лицо, причем различий между его собственными интересами как юридического лица и интересами муниципального образования, которое орган представляет, не проводится, т. е. интересы органа местного самоуправления трактуются как общественные интересы, интересы муниципального образования.

Вместе с тем тот факт, что в принципе возможны ситуации, когда орган местного самоуправления действует в неких собственных «учрежденческих» интересах, вносит серьезную путаницу в определение целей и задач деятельности органов, как и их статуса в целом. Так, встречаются ситуации, когда суд взыскивает с органов местного самоуправления государственную пошлину, посчитав, что обращение данного органа не преследовало защиту государственных или общественных интересов (при рассмотрении дел, связанных с правоотношениями, вытекающими из хозяйственных договоров, заключаемых органами местного самоуправления).

Граждане весьма активно используют свое право на судебную защиту.

Несмотря на рост количества обращений от органов местного самоуправления, судебная защита пока еще не стала привычной практикой в муниципальных образованиях.

Говоря о судебной защите как о важнейшей гарантии прав местного самоуправления, необходимо подчеркнуть, что если для граждан защита нарушенных прав и законных интересов в сфере местного самоуправления является конституционным правом, то для органов и должностных лиц, как представляется, это конституционная обязанность. В противном случае подобное бездействие органов местного самоуправления может рассматриваться как невыполнение органами и должностными лицами своих обязанностей перед населением.

Во втором параграфе «Особенности использования конституционного правосудия для защиты права на осуществление местного самоуправления» указывается, что институт конституционного правосудия занимает особое место и системе гарантий конституционного права на осуществление местного самоуправления. По состоянию на 1 января 2008 года доля постановлений по вопросам местного самоуправления в общей массе, прошедших стадию публичных слушаний, составляет 10 % (их принято 258). За тот же период процент определений по этой категории дел ниже и в абсолютных величинах составляет 137 определений16.

Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 8.

Фактически, именно Конституционным Судом РФ сформировано понимание местного самоуправления, объема его прав и гарантий в конституционном смысле. Именно такое значение решений Конституционного Суда в этой сфере заставляет очень внимательно относиться к каждому из них, потому что они могут повлечь абсолютно конкретные, прикладные последствия для местного самоуправления в целом.

В статье 125 Конституции РФ предусматриваются различные процедуры обращения в Конституционный Суд, в том числе: в порядке абстрактного нормоконтроля (часть 2 статьи 125 Конституции РФ); в порядке конкретного нормоконтроля (часть 4 статьи 125 Конституции РФ).

Абстрактный контроль предполагает проверку органом конституционного контроля конституционности закона без какого-либо предварительного обращения в другой орган или вообще вне связи с каким-либо спором или делом. До 2002 года обращение органов государственной власти в порядке абстрактного нормоконтроля было единственной возможностью получения решения Конституционного Суда РФ по вопросу, связанному с осуществлением местного самоуправления. Конкретный же контроль осуществляется в связи с каким-либо реальным делом, для разрешения которого необходимо применение определенного нормативного акта, конституционность которого вызывает сомнение. Анализ решений Конституционного Суда РФ за последние 10 лет показывает, что если раньше большая часть вопросов, связанных с местным самоуправлением, рассматривалась в порядке абстрактного нормоконтроля, то сейчас наблюдается значительно большее количество обращений именно в порядке конкретного нормоконтроля.

В настоящее время законодательно неурегулированным является вопрос об обращении органов местного самоуправления в Конституционный Суд РФ. Следует отметить, что ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ», ни Федеральный закон № 131-ФЗ не называют муниципальные образования, органы местного самоуправления, их должностных лиц в качестве надлежащих субъектов обращения в Конституционный Суд. Этот вопрос несколько раз был предметом рассмотрения в Конституционном суде. Причем позиция самого Конституционного Суда РФ менялась достаточно координально: от полного отрицания такого права (Определение Конституционного Суда от 19 марта 1997 года № 20-О) до предоставления этого права (Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П).

В постановлении Конституционного Суда констатируется, что не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления. Строго говоря, об органах местного самоуправления речь не идее – называются муниципальные образования (от имени которых действуют органы местного самоуправления).

Возникает вполне закономерный вопрос: о каких органах местного самоуправления может идти речь - любых, включая контрольные органы, либо будут введены какие-то оговорки. Касается ли это право союзов или ассоциаций органов местного самоуправления, которые ставят своей уставной задачей защиту общих интересов муниципальных образований17. Анализ практики Конституционного Суда показывает, что к настоящему времени рассмотрены дела, инициированные и представительными и исполнительными органами муниципального образования.

Конституционный Суд РФ фактически сам своим решением предоставил органам местного самоуправления обращаться Конституционный Суд РФ. С точки зрения защиты права на осуществление местного самоуправления это, безусловно, позитивное решение, однако учеными такая практика оценивается различно.

Практика Конституционного Суда РФ, связанная с защитой права на осуществление местного самоуправления, выявляет новые проблемы, которые пока не нашли своего разрешения.

Достаточно часто происходит подмена юридических терминов и обозначаемых ими субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ.

Заявители, пытаясь подтвердить использование неконституционной, по их мнению, нормы в конкретном их деле, фактически приравнивают органы местного самоуправления к должностным лицам органов местного самоуправления или гражданам. Например, из текста определения Конституционного Суда РФ от 12 июля 2005 года № 309-О следует, что заявителем по делу является гражданин В.М. Бриккер, однако в материалах дела находится судебное решение в отношении мэра города Дзержинска (Нижегородская область) В.М. Бриккера. Очевидна в данном случае фактическая идентификация органа местного самоуправления (мэра) и гражданина. Такая подмена представляется небесспорной и ставит заявителей в фактически неравное положение.

От имени муниципального образования интересы населения представляют органы местного самоуправления и их должностные лица. А что делать, если интересы населения и органов местного самоуправления при рассмотрении конкретного дела расходятся? Кто в данном случае будет надлежащим субъектом обращения в Конституционный Суд РФ? Эта проблема может быть сформулирована на основании анализа постановления Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 года № 5-П. Данное «Тверское дело» высветило и еще одну проблему - предметом рассмотрения, наряду с нормами федерального закона, стали нормы муниципальных актов, хотя в итоговом решении не отражено.

В результате определенного пробела в законодательстве органы местного самоуправления могут обращаться в Конституционный Суд РФ дважды – путем непосредственного обращения и через судебный запрос, т.е. с помощью опосредованной конституционной жалобой. Такую возможность использовала администрация муниципального образования «Смольнинское» Фадеев В.И. Право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд РФ //Lex Russica (Научные труды МГЮА). 2004. № 3. С. 701-702.

(Определение Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 года № 274-О). В подобных случаях вполне может возникнуть вопрос о злоупотреблении правом на судебную защиту.

Анализируя особенности защиты права на осуществление местного самоуправления в Конституционном Суде РФ в порядке конкретного нормоконтроля, можно констатировать, что Конституционный Суд РФ расширительно интерпретирует содержание конституционных норм, обеспечивая доступ к конституционному правосудию как можно более широкому кругу субъектов.

Говоря о конституционном правосудии, необходимо упомянуть и деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Определение органов и должностных лиц местного самоуправления, наделенных правом обращения в конституционный (уставной) суд субъекта Федерации, зависит от предмета обращения и регулируется по-разному. Особую сложность представляют проблемы определения полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ, разграничения их полномочий и полномочий федеральных судов, а также процедуры их взаимодействия.

Так, сложная ситуация сложилась в Калининградской области при рассмотрении конфликта о создании городских округов на основе сельских районов. Решениями судов общей юрисдикции была подтверждена законность законов Калининградской области о создании городских округов18. В то же время Уставным судом Калининградской области вынесено постановление о несоответствии тех же законов Калининградской области Уставу области19.

Возникла коллизия судебных решений. Анализ текстов решений показывает, что Уставный суд фактически вышел за рамки своей компетенции и проводил анализ на соответствие областных законов Федеральному закону № 131ФЗ, а не Уставу области. Однако решение Уставного суда является окончательным и обжалованию или пересмотру не подлежит.

Конституционный Суд РФ, которому было предложено высказаться по-поводу коллизии судебных решений, фактически устранился от этого, отметив, что в случае признания закона субъекта РФ не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ законодательный (представительный) орган субъекта РФ либо принимает закон во исполнение решения органа конституционного правосудия субъекта РФ, либо - исходя из верховенства Конституции РФ - обращается с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, если считает признанный не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ закон подлежащим действию вопреки официально принятому решению органа конституционного правосудия субъекта РФ20.

В третьем параграфе «Проблемы использования международноправовых механизмов защиты права на осуществление местного самоуправления» отмечается, что в двух статьях Конституции РФ предусматриОпределение Верховного Суда РФ от 20.07.2005 по делу № 71-Г05-7 (Калининградская область).

Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25 мая 2007 года № 1-П.

Определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 года № 194-О-П.

вается возможность использования международно-правовых механизмов при защите права (часть 4 статьи 15 и часть 3 статьи 46). Следует констатировать, что оба, предусмотренных в российской Конституции механизма, активно применяются к защите права на осуществление местного самоуправления в РФ.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. Однозначного понимания того, что относится к общепризнанным принципам, а что к общепризнанным нормам права нет. Поэтому правоприменитель решает этот вопрос самостоятельно и по-разному.

Следует особо выделить такой документ, как Европейская хартия местного самоуправления поскольку при рассмотрении вопросов местного самоуправления из всего многообразия международных документов чаще всего в судебных решениях приводятся ссылки на соответствующие статьи Хартии.

Контроль за реализацией требований Хартии возложен на Конгресс местных и региональных властей. В ходе многолетнего процесса была выработана форма контроля, который относится к компетенции институционального комитета Конгресса. Контроль носит не юридический, а политический характер. Поскольку «контролируемые» государства сами принимают участие в этом процессе, он служит также последовательному развитию общепризнанной интерпретации Хартии. В результате во главу угла ставится не оценка единичных случаев, а реализация общего принципа устройства, который отражает требования Хартии и соблюдать который обязались государства, подписавшие ее. Контроль осуществляется в форме отчетов о состоянии муниципальных образований. Было выработано три пути: отчеты по отдельным странам; отчеты по отдельным вопросам Хартии (тематические отчеты); отчеты по жалобам.

Обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Защита прав и свобод теперь возможна и на межгосударственном уровне, но только при соблюдении установленного в Конституции РФ условия: все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты должны быть исчерпаны.

Считается, что наиболее действенным из всех межгосударственных органов и организаций является обращение в Европейский Суд по правам человека. Однако необходимо учитывать, что в Европейском Суде рассмотрению подлежат лишь дела, вытекающие из нарушения прав и свобод человека, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года с последующими изменениями.

В Конвенции не говорится о таком праве, как право на осуществление местного самоуправления. Поэтому некоторые авторы делают вывод о невозможности обращения в Суд в связи с защитой рассматриваемого права.

Другие авторы считают, что в сфере местного самоуправления речь идет, прежде всего, о защите таких прав и свобод, предусмотренных Конвенцией, как: свобода собраний и объединений; право на эффективное средство правовой защиты; право на защиту собственности; право на свободные выборы.

Анализ решений Европейского Суда позволяет выделить несколько сложившихся позиций, представляющих определенный интерес для ученых и практиков, занимающихся местным самоуправлением.

1. В Европейском Суде сложилось некое усредненное представление о местном самоуправлении, что не всегда соответствует концепции местного самоуправления конкретных стран. Как правило, органы власти, которые по российскому законодательству являются органами местного самоуправления, с точки зрения практики ЕСПЧ являются государственными органами.

Эта позиция Суда усматривается, например, из решения по делу "Наталья Герасимова против Российской Федерации" (2005 год).

2. Европейский Суд считает, что именно государство отвечает по обязательствам органов местного самоуправления, а также за те действия и решения, которые совершаются органами местного самоуправления. Эта позиция была частично выражена в вышеназванном решении "Герасимова против РФ", но еще ранее в таких делах как «Бакли (Buckley) против Соединенного Королевства» (1996 год) и «Чепмен (Chapman) против Соединенного Королевства» (2001 год).

3. Органы местного самоуправления не являются надлежащими заявителями. Эта позиция была сформулирована в докладе Комиссии по правам человека Европейского суда по делу «16 австрийских коммун и несколько их советников против Австрии»21.

4. Несмотря на то, что Европейский Суд может отождествлять выборы в законодательные органы государственной власти и выборы в представительные органы местного самоуправления, выборы в представительные органы российских муниципальных образований не подпадают под действие Протокола № 1 к Конвенции. Эта позиция была сформулирована по делу «Виктор Черепков против Российской Федерации» (2000 год).

Другим действенным способом защиты является обращение в Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, на который возложены функции контроля за реализацией требований Европейской хартии местного самоуправления. Однако далеко не все субъекты права на осуществление местного самоуправления могут воспользоваться данным механизмом.

Таким образом, для защиты права на осуществление местного самоуправления могут быть использованы различные международно-правовые механизмы, если имеются для этого достаточные основания, однако в плане эффективности они зачастую уступают внутригосударственным средствам защиты.

В Заключении подведены основные итоги и обобщены важнейшие выводы исследования, сделаны предложения по совершенствования гарантий права на осуществление местного самоуправления.

По материалам сайта: www.cmiskp.echr.coe.int. Полный текст данного решения в авторском переводе см.: Шугрина Е.С. Возможность обращения в межгосударственные органы за защитой муниципальных прав //Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13. С. 27-32.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ НАШЛИ ОТРАЖЕНИЕ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов диссертаций 1. Шугрина Е.С.Установление критериев формирования разных типов муниципальных образований как гарантия права на осуществление местного самоуправления //Современное право. 2008. № 6. (1,6 п.л.).

2. Шугрина Е.С. Понятие и формы защиты права на осуществление местного самоуправления //Lex Russica. 2008. № 4. (1,8 п.л.).

3. Шугрина Е.С. Выявление признаков муниципального образования как гарантия определения территориальных пределов права осуществление на местного самоуправления //Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. (1,2 п.л.).

4. Шугрина Е.С. Контроль и надзор за органами местного самоуправления и их должностными лицами //Lex Russica. 2007. № 5. (2,2 п.л.).

5. Шугрина Е.С. Возможность обращения в межгосударственные органы за защитой муниципальных прав //Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13. (0,9 п.л.).

6. Шугрина Е.С. Особенности административной ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц //Российский юридический журнал.

2007. №2 (54). (0,9 п.л.).

7. Шугрина Е.С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами //Конституционное и муниципальное право. 2007. № 6. (1,1 п.л.).

8. Шугрина Е.С. Органы местного самоуправления: новые подходы к правовому регулированию //Lex Russica. 2007. № 2. (1,3 п.л.).

9. Шугрина Е.С. Особенности административной ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц //«Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 1. (0,7 п.л.).

10.Шугрина Е.С. Проблемы использования международно-правовых механизмов защиты права на осуществление местного самоуправления //Право и политика.

2007. № 4. (1 п.л.).

11.Шугрина Е.С. Особенности административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления //Современное право. 2006. № 12. (0,6 п.л.).

12.Шугрина Е.С. Дисциплинарная ответственность выборных должностных лиц органов местного самоуправления //Право и политика. 2006. № 3. (0,9 п.л.).

13.Шугрина Е.С. «Огосударствление» местного самоуправления: формы и пределы //Регионология. 2005. № 4. (0,8 п.л.).

14.Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципальноправовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления //Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5 (0,9 п.л.).

15.Шугрина Е.С. Практика обращения в Конституционный Суд РФ: актуальные проблемы //Право и политика. 2004. № 3. (0,5 п.л.).

16.Шугрина Е.С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления //Российский юридический журнал. 2000. № 1. (1 п.л.).

Монографии, учебники, учебные пособия 17.Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. Монография. М., 2007. 237 с. (13,3 п.л.).

18.Шугрина Е.С. (в соавт. И.А. Кокин, О.Л. Савранская, А.Г. Федоров). Кадровое обеспечение местного самоуправления. Учебник /Под ред. И.А. Кокина. М., 2007. (58,5/18,3 п.л.).

19.Шугрина Е.С. (в соавт. С.В. Шипов, В.А. Витушкин, А.В. Старовойтов, Н.В.Колпаков). Правовое обеспечение местного самоуправления: Сфера ведения представительного органа муниципального образования. Учебник. М., 2007.

(35 п.л. / 6,3 п.л.).

20.Шугрина Е.С. (в соавт. С.В. Шипов, В.А. Витушкин, А.В. Старовойтов, Н.В.Колпаков). Правовое обеспечение местного самоуправления: Сфера ведения представительного органа муниципального образования. Учебное пособие для преподавателя. М., 2007. (46 п.л. / 7 п.л.).

21.Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. Допущен Министерством образования и науки РФ в качестве учебника. 2-е изд. перераб. и дополн. М., 2007. (42 п.л.).

22.Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. Допущен Министерством образования и науки РФ в качестве учебника. М., 2004. (41 п.л.).

23.Шугрина Е.С. Муниципальное право. 2-е изд. перераб. и дополн. М., 2000. (п.л.).

24.Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. (31 п.л.).

25.Шугрина Е.С. (в соавт: Автономов А.С., Савченко Д.А., Захаров А.А., Черкасов А.И., Федоров М.И., Еремян В.В..) Основы местного самоуправления и муниципального управления. Ч. 1-2. Рекомендовано Министерством общего профессионального образования РФ в качестве учебного пособия. М., 1999. (20 п.л.).

26.Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. (7 п.л.).

27.Шугрина Е.С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточном регионах. Новосибирск, 1997. (3 п.л.) 28.Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебное пособие. М., Новосибирск. 1995.

(22,5 п.л.).

Иные научные статьи и публикации 29.Шугрина Е.С. Прием и оформление на службу в муниципальное образование выборных должностных лиц //Муниципальная служба. 2008. № 2. (2,1 п.л.).

30.Шугрина Е.С. Некоторые особенности сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении «смежных» (близких по содержанию) полномочий //Городское управление. 2008. № 5. (1,п.л.).

31.Шугрина Е.С. Конфликт интересов на муниципальной службе //Лоббист. 2008.

№2. (0,6 п.л.).

32.Шугрина Е.С. Особенности арбитражной практики по некоторым вопросам муниципальной собственности //Муниципальная экономика. 2008. №2. (1,3 п.л.).

33.Шугрина Е.С. Некоторые особенности контроля внутри муниципального образования (муниципальный контроль) //Муниципальное право. 2008. № 1. (1,п.л.).

34.Шугрина Е.С. Ответственность за нарушение условий соглашений о передаче отдельных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения //Государственная власть и местное самоуправление.

2008. № 2. (0,6 п.л.).

35.Шугрина Е.С. Особенности контроля за деятельностью органов местного самоуправления в финансовой сфере. Документы XXII семинара «Актуальные вопросы финансово-ресурсного обеспечения деятельности и развития муниципальных образований». М., 2008. (3,4 п.л.).

36.Шугрина Е.С. Суды и муниципальная собственность //Экономика и жизнь.

2008. № 9. (0,2 п.л.).

37.Шугрина Е.С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами //Муниципальная служба: правовые вопросы. 2007. № 1. (1.1 п.л.).

38.Шугрина Е.С. Особенности обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд Российской Федерации //В сб.: Модели конституционной юстиции в современном мире. СПб. 2007. (0,5 п.л.).

39.Шугрина Е.С. Особенности контроля органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления по разным основаниям. Документы XX семинара «Организация и оценка деятельности органов муниципальной власти». М., 2008. (2,8 п.л.).

40.Шугрина Е.С. Особенности контроля органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления по разным основаниям //Муниципальное право. 2007. № 4. (2,8 п.л.).

41.Шугрина Е.С. Понятие и виды государственного контроля за органами местного самоуправления и их должностными лицами //Государство, право, управление. Материалы VII Всероссийской научно-практической конференции. 28 апреля 2007 года. М., 2007. (0,5 п.л.).

42.Шугрина Е.С. Некоторые примеры судебной практики, связанной с формированием муниципальной собственности //Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. М., 2007. (0,4 п.л.).

43.Шугрина Е.С. Прокурорский надзор за законностью в сфере местного самоуправления. В кн.: Современная российская государственность: теоретические и конституционно-правовые аспекты. Саранск, 2007. (0,5 п.л.).

44.Шугрина Е.С. Использование общепризнанных принципов и нормы международного права при защите права на осуществление местного самоуправления. В кн.: Местное самоуправление в современной России. – М.,– Владимир, 2007.

(0,9 п.л.).

45.Шугрина Е.С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами //Городское самоуправление в России: вчера, сегодня, завтра. К 130-летию барнаульского городского самоуправления. Материалы научнопрактической конференции. Барнаул, 2007. (0,7 п.л.).

46.Шугрина Е.С. Некоторые проблемы привлечения к ответственности за нарушение условий соглашений о передаче отдельных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения //Муниципальное право. 2007. №3. (0,6 п.л.).

47.Шугрина Е.С. Гарантии права на осуществление местного самоуправления.

Сборник методических материалов по спецсеминарам. М., 2007. (0,6 п.л.).

48.Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципальноправовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления //В сборнике: предотвращение коррупции на муниципальном уровне. Петропавловск-Камчатский. 2007. (0,9 п.л.).

49.Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. Сборник методических материалов по спецкурсу. М., 2007. (0,7 п.л.).

50.Шугрина Е. Возможности использования международно-правовых механизмов защиты права на осуществление местного самоуправления //Городское управление. 2007. № 4. (1,8 п.л.).

51.Шугрина Е.С. Судебная защита финансово-экономических основ местного самоуправления //Проблемы местного самоуправления в РФ. Материалы V научно-практической конференции, Омск, 15-16 ноября 2006 г. Омск, 2006. (0,7 п.л.).

52.Шугрина Е.С. Некоторые особенности административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления //История, теория, практика российского права. Сборник научных статей. Вып.

2. Курск, 2006. (0.6 п.л.).

53.Шугрина Е.С. Возможность вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления //Федеральное принуждение:

вопросы теории и практики. Сборник стаей по итогам конференции, прошедшей 1-2 июля 2005года на юридическом факультете СПбГУ. СПб., 2006. (0,4 п.л.).

54.Шугрина Е.С. Дисциплинарная ответственность депутата: муниципальный уровень //100-летие российского парламентаризма: теория и практика. Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции. Москва, 13 апреля 2006 года. М.. 2006. (0,5 п.л.).

55.Шугрина Е.С. Защита права на местное самоуправление в Конституционном Суде РФ //Конституционные основы экономических и социальных отношений.

Конституционная юстиция: Материалы IV Всероссийской научной конференции по конституционному праву. 31 марта - 1 апреля 2006 года /Под ред. А.А.

Ливеровского. СПб., 2006. Ч.1. (0,4 п.л.).

56.Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления //Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7. (1 п.л.).

57.Шугрина Е.С. (в соавт с Савранской О.Л.) Анализ типичных ошибок, связанных с несоответствием регионального законодательства федеральному законодательству //Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2006. (2,5/1 п.л.).

58.Шугрина Е.С. Особенности обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд Российской Федерации //Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2006. (0.6 п.л.).

59.Шугрина Е.С. Защита местного самоуправления в судах общей юрисдикции:

складывающаяся судебная практика //Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2006. (0.2 п.л.).

60.Шугрина Е.С. Возможность государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления //В сб.: «100 лет российскому парламентаризму». Материалы научно-практической конференции. Хабаровск, 2006. (п.л.).

61.Шугрина Е.С. Дисциплинарная ответственность депутата: муниципальный уровень //В сб.: Парламентаризм в субъектах РФ: проблемы и перспективы развития /под ред. И.Г.Дудко. Саранск, 2006. (0,5 п.л.).

62.Шугрина Е.С. Возможность привлечения к дисциплинарной ответственности выборных должностных лиц органов местного самоуправления //Муниципальная власть. 2006. № 2. (0,6 п.л.).

63.Шугрина Е.С. Обращение в Конституционный Суд РФ //Вестник ФПА РФ.

2005. № 3 (9). (0,3 п.л.).

64.Шугрина Е.С. Практика обращения в Конституционный Суд РФ: актуальные проблемы. Материалы круглого стола /В кн.: Булакова Е.Ю. Пособие по обращению граждан в Конституционный суд РФ. М., 2005. (0,4 п.л.).

65.Шугрина Е.С. Обращение в Конституционный Суд РФ. Материалы Семинаров /В кн.: Булакова Е.Ю. Пособие по обращению граждан в Конституционный суд РФ. М., 2005. (0,2 п.л.).

66.Шугрина Е. С. Практика обращения в Конституционный Суд Российской Федерации //Адвокат. 2004. № 3. (0,5 п.л.).

67.Лебедь А.Н., Шугрина Е.С. Понятие должностного лица органа местного самоуправления //Вестник ААЭП. Вып. 5. Барнаул, 2001. (0,5 п.л.).

68.Инютин Д.В., Шугрина Е.С. Функции местного самоуправления. В сб.: Личность и государство на рубеже веков. Барнаул, 2000. (1 п.л.).

69.Шугрина Е.С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по законодательству субъектов Российской Федерации //Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 1999. № 1.

(1 п.л.).

70.Шугрина Е.С. Особенности юридической ответственности должностных лиц органов местного самоуправления. В сб.: Механизмы государственного и гражданского противодействия коррупции. Хабаровск, 1999. (0,3 п.л.).

71.Шугрина Е.С. Гарантии и защита прав местного самоуправления //Вестник ААЭП. 1999. № 3. (0,5 п.л.).

72.Шугрина Е.С. Как отозвать депутата ? //Российская Федерация сегодня. 1999. № 12. (0,3 п.л.).

73.Шугрина Е.С. Гарантии и защита прав местного самоуправления. В сб.: Достоинство человека: от философско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства. Барнаул, 1999. (0,2 п.л.).

74.Шугрина Е.С. Муниципальное право. В сб.: Становление местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1999. (3 п.л.).

75.Шугрина Е.С. Понятие и виды юридической ответственности должностных лиц органов местного самоуправления. В сб. Фундаментальные и прикладные проблемы развития юридической науки. Пермь, 1998. (0,3 п.л.).

76.Шугрина Е.С. Вопросы функционирования институтов представительной власти на местах //Полис. 1998. № 4. (0,5 п.л.).

77.Шугрина Е.С. Особенности формирования правовой базы местного самоуправления в сибирском и дальневосточном регионах. В сб.: Современное российское право: федеральное и региональное измерение. Барнаул. 1998. (0,2 п.л.).

78.Шугрина Е., Новикова Ю., Кириллова Н. Аналитический обзор законодательства субъектов РФ Сибирского и дальневосточного регионов о выборах в органы местного самоуправления //Муниципальное право. 1998. № 2-3. (1,9 п.л.).

79.Шугрина Е.С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления //Городское управление. 1998. № 8. (0,7 п.л.).

80.Шугрина Е.С. Понятие и признаки местного самоуправления //Вестник Алтайской академии экономики и права. 1998. Вып. 2. (0,7 п.л.).

81.Шугрина Е.С. Политико-правовая природа территориального общественного самоуправления населения //Городское управление. 1998. № 4. (0,5 п.л.).

82.Шугрина Е.С. Институт отзыва выборного лица местного самоуправления В сб.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998.

(0,5 п.л.).

83.Шугрина Е.С. Государственная власть и местное самоуправление Новосибирской области: новая система в действии. В сб.: Новосибирская область: граждане и власть. М., 1997. (1,2 п.л.).

84.Шугрина Е.С. К вопросу об институте отзыва выборных лиц местного самоуправления. В сб.: Социокультурные иследования – 1997. Новосибирск., 1997.

(1 п.л.).

85.Шугрина Е.С. Политико-правовая природа территориального общественного самоуправления //Вестник Алтайской академии экономики и права. 1997. № 1.

(0,7 п.л.).

86.Савченко Д., Шугрина Е., Горожанин В. Регистрация уставов муниципальных образований //Городское управление. 1997. № 5. (1 п.л.).

87.Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Местное нормотворчество:

проблемы и перспективы //Представительная власть. 1997. № 1-2. (1.5 п.л.).

88.Шугрина Е.С. Понятие, виды и особенности правового регулирования местного референдума. В сб.: Материалы XXXV МНСК. Новосибирск, 1997. (0.2 п.л.).

89.Шугрина Е.С. Кодифицирование местных нормативных актов: американский опыт // Городское управление. 1997. № 1. (0,5 п.л.).

90.Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. Новосибирск, 1997. (1,п.л.).

91.Шугрина Е. Новикова Ю., Кириллова Н. Аналитический обзор законодательства субъектов РФ Сибирского и дальневосточного регионов о выборах в органы местного самоуправления. Новосибирск, 1996. (2,3 п.л.).

92.Шугрина Е.С. Кодифицирование местных нормативных актов: американский опыт. В сб.: Материалы XXXIV МНСК. Новосибирск, 1996. (0.2 п.л.).

93.Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск. 1996. (1,5 п.л.).

94.Шугрина Е.С. Муниципальный кодекс. Почему он необходим //Российская Федерация. 1996. № 12. (0,2 п.л.).

95.Шугрина Е.С. Правовые основы местного самоуправления: региональный аспект //Сибирь. 1995. № 1. (0,5 п.л.).

96.Шугрина Е.С. Образовательные стандарты в подготовке муниципальных служащих: проблемы становления. В сб.: Образование и наука на пороге третьего тысячелетия. Новосибирск. 1995. (0,3 п.л.).

97.Шугрина Е.С. Свободный и императивный мандат депутата. В сб.: Актуальные вопросы правоведения в современный период. Томск. 1995. (0.2 п.л.).

98.Шугрина Е.С. Власть: муниципальный уровень. В сб.: Материалы XXXIII МНСК. Новосибирск, 1995. (0.2 п.л.).

99.Шугрина Е.С. Муниципальная власть: понятие, содержание. В сб.: Актуальные вопросы правоведения в современный период. Томск. 1995. (0.2 п.л.).

100.Шугрина Е.С. Организационно-правовые формы местного самоуправления. В сб.: Материалы XXXII МНСК. Новосибирск, 1994. (0.2 п.л.).

101.Шугрина Е.С. Собственность местного самоуправления: понятие и содержание. В сб.: Проблемы развития потребительской кооперации в условиях формирования рынка. Новосибирск, 1994. – 0,3 п.л.

102.Шугрина Е.С. Местное самоуправление: понятие, содержание. В сб.: Право и рынок. Барнаул, 1994. – 0.2 п.л.






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.