WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

На правах рукописи

Вершило Николай Дмитриевич

ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ

Специальность 12.00.06 – природоресурсное право;

аграрное право; экологическое право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва - 2008

Работа выполнена на секторе экологического права Института государства и права РАН

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Бринчук Михаил Михайлович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Шестерюк Анатолий Степанович;

доктор юридических наук Злотникова Тамара Владимировна доктор юридических наук Никишин Владислав Васильевич

Ведущая организация: Российская академия государственной службы при Президенте РФ

Защита состоится «4» декабря 2008 г. в «11» часов на заседании Диссертационного совета Д.002.002.01 Института государства и права Российской академии наук (119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской академии наук.

Автореферат разослан «30» октября 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук Г.Л.Землякова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ



Актуальность темы исследования. Поиск наиболее оптимальной модели организации развития общества в условиях экологического кризиса и других современных реалий является актуальной проблемой для России так же, как для мирового сообщества в целом и отдельных государств. Как отмечается в Указе Президента РФ от 1 апреля 1996 г.

№ 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», социально-экономическое развитие общества в XX веке, в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности. Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались не безграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества1.

По оценкам специалистов, в России около 300000 человек ежегодно погибают из-за неблагополучного состояния окружающей среды, из которых до 40000 человек умирают исключительно от поражения дыхательной системы. Зоны экологического неблагополучия охватывают уже около 15% российской территории страны, на которой проживает до 60% населения. В соответствии с климатическими закономерностями каждые 7 лет один год становится критическим по погодным условиям для сельского хозяйства2.

В Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р, признано, что современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды3.

В этих условиях перспективы развития современного общества, озабоченного в глобальном и национальном масштабе поиском путей для выживания человечества, преодоления усиливающихся противоречий в области взаимодействия общества и природы, СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.

Зеленый мир. 2005. № 11-12. С. 1.

СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

разрешения конфликта между экономическими и экологическими интересами, все чаще связываются в последнее время с научной концепцией устойчивого развития, призванной в корне изменить мировоззренческие установки и общечеловеческие ценности в ХХ1 веке. В эколого-правовой науке она оценивается как альтернатива господствующей во все времена в России и во всем мире концепции потребительского отношения человеческого общества к природе и ее ресурсам1.

Наряду с позитивными оценками в последнее время стали появляться точки зрения представителей как естественных, так и общественных наук, подвергающих критике либо не признающих идеи концепции устойчивого развития, а некоторых случаях, объявляющих ее несостоятельной2, с которыми нельзя согласиться. Концепция устойчивого развития, будучи выработанной мировым сообществом как ответ на вызовы глобализации, получила закрепление в международных нормативных правовых актах, а также воспринята российским законодательством. Она имеет прямое отношение к экономической, социальной и экологической сферам в их неразрывном единстве, а также затрагивает другие сферы, в том числе политическую, идеологическую, информационную, культурную и иные, которые не существуют вне правового опосредования. В юридической науке совершенно справедливо отмечается превращение этой концепции в предмет интереса всех наук, особенно обществоведческих и юриспруденции в целом. Между тем отечественная юриспруденция неадекватно реагирует на это. В условиях переосмысления всей общественной жизни на основе концепции устойчивого развития нуждается в переосмыслении и содержательная часть юриспруденции. Сегодня бремя обеспечения устойчивого развития должно быть перераспределено между всеми отраслями российской системы права3. Это в полной мере, и прежде всего, относится к экологическому праву, содержащему комплекс правовых мер, направленных на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, которые необходимо рассматривать в контексте концепции устойчивого развития. Ее реализация требует разработки и принятия системы организационных, финансовых, экономических и других мер, которые могут быть реализованы только при наличии политической воли и создании специальной нормативной правовой базы, учитывающей международные нормативные правовые акты в области устойчивого развития. Исследование этих вопросов для науки экологического права актуально и своевременно.

См.: Бринчук М.М. Экологическое право России и экологические права человека в условиях глобализации // Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. чл.-корр. РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева. – М.: Норма, 2005. С. 182.

См., например: Тетиор А.Н. Сохранение и восстановление среды жизни на базе экологической инфраструктуры //Зеленый мир. 2002. № 19-20. С. 13-14.

См.: Раянов Ф.М. Государственно-правовые «болезни»: исторический диагноз. Научно-популярное издание – Уфа: НИИПП, 2005. С. 154.

Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты в области обеспечения устойчивого развития, в том числе в области охраны окружающей среды и природопользования, регулируемый ими круг общественных отношений; практика применения экологического законодательства, анализируемая в контексте устойчивого развития; зарубежный опыт и законодательство в области устойчивого развития, а также охраны окружающей среды; научные исследования.

Цели и задачи диссертационного исследования.

Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного теоретико-правового анализа доктринальных подходов, международных и российских федеральных и региональных нормативных правовых актов в области устойчивого развития, а также экологического, санитарно-гигиенического, градостроительного и иного законодательства обосновать необходимость и возможность реализации в России концепции устойчивого развития и сформулировать предложения по совершенствованию экологоправовых механизмов.

Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи:

- выявить предпосылки формирования концепции устойчивого развития на основе историко-правового анализа развития отношений в системе «общество - природа» и их правового регулирования;

- исследовать понятийный аппарат, касающийся понятия «устойчивое развитие», а также других категорий экологического права, закрепленный в нормативных правовых актах и доктринальных источниках;

- провести анализ состояния правового регулирования в области устойчивого развития на основе международных правовых актов и российского законодательства;

- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования в области устойчивого развития на основе системного подхода;

- рассмотреть эколого-правовые меры (экологическое нормирование, оценку воздействия на окружающую среду и экологическую экспертизу, а также экологическое образование) в наибольшей степени оказывающие влияние на реализацию концепции устойчивого развития; внести предложения по их совершенствованию;

- на основе исследования сущности экологического государственного управления выявить возможности исполнительных органов государственной власти общей и специальной компетенции в области охраны окружающей среды и природопользования для осуществления им новой управленческой функции по достижению устойчивого развития, а также обоснование предложений по повышению эффективности управленческих структур в данном контексте;

- в рамках экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды рассмотреть его финансовую составляющую (финансирование природоохранной деятельности; плату за природопользование и негативное воздействие на окружающую среду, экологическое страхование) и обосновать предложения по повышению эффективности этих финансово-экономических мер для обеспечения устойчивого развития.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих правоведов в области общей теории права: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, С.Н. Братуся, В.В.

Борисова, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.В. Ершова, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.Н.

Марченко, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, И.Н. Сенякина, В.М. Сырых, Ю.А.

Тихомирова, А.Ф. Черданцева и др.

В работе исследованы положения, сформулированные в работах ученыхспециалистов в области устойчивого развития: А.Г. Гранберга, С.Н. Бобылева, В.И.

Данилова-Данильяна, Н.Н. Моисеева, Ф.М. Раянова, А.Д. Урсула, М.М. Циканова, Е.С.

Шопхоева и др.

В диссертации использовались научные разработки ведущих экологов-юристов в области устойчивого развития (С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Ф.М.Раянова), а также по важнейшим эколого-правовым направлениям: экологическому управлению, экологическому формированию, экологической экспертизе, экологическому образованию, экономическому механизму охраны окружающей среды и природопользования, экологическому страхованию и др. (С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Э.Н. Жевлакова, Т. В. Злотниковой, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, Г.А. Моткина, В.В.

Никишина, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, А.С. Тимошенко, Ю.С.

Шемшученко, А.С. Шестерюка и др.).

Для исследования поставленных в работе вопросов анализировались правовые взгляды ученых в области административного и финансового права К.С. Бельского, О.Н.

Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Л.К. Вороновой, А.Н. Козырина, Н.М. Конина, О.Е. Кутафина, В.М. Манохина, В.И. Новоселова, Ю.Н. Старилова, Э.Д Соколовой, Н.И. Химичевой, А.А.

Ялбулганова и других ученых.

Методологической основой диссертационного исследования стало использование как общенаучных методов познания (системный анализ, обобщение, сравнение, синтез, исторический), так и методов, специфичных для правового исследования – понятийноправового, сравнительно-правового, государственно-правового моделирования.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.

Степень исследованности научных и прикладных аспектов устойчивого развития в целом низка. При этом важно отметить, что исследование этого вопроса проводилось как в правовой науке, в целом в незначительной мере, так и в других социально-политической, экономической и иных науках. Существенный вклад в развитие науки в области устойчивого развития внесли: А.Г. Гранберг, С.Н. Бобылев, М.М. Бринчук, В.И. Данилов-Данильян, Н.Н.

Моисеев, Ф.М. Раянов, А.Д. Урсул, М.М. Циканов, Е.С. Шопхоев и др.

Одним из первых в отечественной эколого-правовой науке к вопросам устойчивого развития обратился М.М.Бринчук1. Им написан ряд статей, раскрывающих в общих чертах значение концепции устойчивого развития для экологического права и преодоления экологического кризиса, обосновывающих необходимость совершенствования экологоправового механизма. Им исследован вопрос о развитии института экологических прав человека в контексте концепции устойчивого развития.

В научную разработку и популяризацию идей устойчивого развития внес вклад Ф.М.Раянов – ученый-эколог и аграрник, теоретик государства и права. Им не только определены задачи науки экологического права в свете устойчивого развития2, но в последней изданной монографии «Правовое государство – судьба России» (2007) убедительно обоснована необходимость включения проблем устойчивого развития в предмет исследования всех отраслевых правовых наук, а также науки общей теории государства и права как важного условия эффективной реализации концепции устойчивого развития.

А.С.Шестерюк в монографии «Экологическое право: вопросы теории и методологии анализа»3 и одноименной диссертации исследовал концепцию устойчивого развития в контексте стабильности социальной системы и значения для экологического права.

В социально-политическом аспекте проблемы устойчивого развития исследовались академиком Н.Н.Моисеевым в монографиях «Судьба цивилизации. Путь Разума» (1998), «Быть или не быть … человечеству?» (1999)4.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что проведенное исследование может служить основой для дальнейшей научно-теоретической разработки положений концепции устойчивого развития, а также механизмов ее реализации.

Предложения и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы в См.: Бринчук М.М. Эколого-правовые основы устойчивого развития //Правовые проблемы охраны окружающей среды. М.: ЗАО “Бизнес-школа “Интел-синтез”, 1998. С.10—28; Его же. Право на благоприятную окружающую среду в контексте устойчивого развития //Право человека как фактор стратегии устойчивого развития. М.: Норма, 2000. С.201-230.

См.: Раянов Ф.М. Концепция устойчивого развития и актуальные проблемы науки экологического права.// Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке./ Отв. ред. М.М.Бринчук, О.Л.Дубовик./ Труды Института государства и права РАН. 2007. № 5. С. 134-140.

См.: Шестерюк А.С. Экологическое право: вопросы теории и методологии анализа. СПб. Изд-во СПб университета, 2000. С. 61-78.

См.: Моисеев Н.Н. Судьба цивилизации. Путь Разума. М.: Изд-во МНЭПУ, 1998. С. 63, 66-67; Его же. Быть или не быть … человечеству?. М.,1999. С. 56-70.

правотворческой деятельности, направленной на совершенствование экологического и др.

законодательства в контексте устойчивого развития. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания учебной дисциплины «экологическое право» и учебных курсов в рамках устойчивого развития.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения, научно-практические предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, были обсуждены и одобрены на заседаниях сектора экологического права Института государства и права Российской академии наук.

Они излагались в виде докладов в работе круглого стола на тему «Конституция Российской Федерации и развитие экологического права», проведенного Центром экологоправовых исследований Института государства и права РАН. (Москва, 2005 г.); на VI Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях» (Москва, 2000 г.); Межвузовской научно-практической конференции «Правовая реформа в современной России: проблемы, тенденции, перспективы» (Астрахань, 2000 г.); VII Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях» (Москва, 2001 г.); научно-практической конференции «Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения» (Саратов, 2001 г.);

Межвузовской научно-практической юбилейной конференции, посвященной 10-летию юридического факультета КГАУ «Современные проблемы законности в России» (Краснодар, 2001 г.); научно-практической конференции «Современные проблемы правотворчества и правоприменения» (Иркутск, 2001 г.); VIII Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства. Методика преподавания и научные исследования» (Москва, 2002 г.); Международной научнопрактической конференции «Финансовый механизм и его правовое регулирование» (Саратов: СГСЭУ, 2003 г.); Межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы правовой реформы в России» (Калуга, 2003 г.); X Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства» (Москва, 2004 г.); Международной научно-практической конференции «Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях» (Уфа, 2004 г.); Интернет-конференции «Эколого-правовые проблемы Московского региона» (Москва, 2004 г.); X Всероссийской научно-практической конференции «Региональные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (Москва, 2004 г.);

Международной научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора Орданского Марка Семеновича «Современные проблемы публично-правового и частноправового регулирования: теория и практика» (Уфа, 2005 г.);

Международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию СЮИ-СГАП «Юридическое образование и наука в России: проблемы модернизации» (Саратов, 2006 г.);

XIV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (Москва, 2008г.) и др.

Основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, использовались в лекционных и семинарских занятиях по учебному курсу «Экологическое право» на дневном и заочном отделении Российской академии правосудия и на юридическом факультете Государственного университета ВШЭ.

Положения диссертации нашли отражение в публикациях автора, перечень которых приводится в заключении автореферата (общий объем около 64 п.л.).

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В числе предпосылок возникновения, законодательного закрепления и развития концепции устойчивого развития предлагается выделять: историческую обусловленность деятельности общества по охране окружающей природной среды; рост антропогенного воздействия на природу, начиная с середины XX столетия, приведший к глобальному экологическому кризису; осознание на международном уровне резкого ухудшения состояния окружающей среды в глобальном масштабе и возникших в результате этого неблагоприятных социально-экономических последствий; несовершенство правовых механизмов охраны окружающей среды.

2. В контексте устойчивого развития имеют значение не сами по себе категории «окружающая среда» и «охрана окружающей среды», а правовое содержание понятия «охрана окружающей среды (или природы)», направленное на создание правового механизма, применение которого обеспечит достижение цели деятельности по охране окружающей среды – сохранения ее благоприятного состояния или его восстановление.

3. На основе анализа доктринальных и законодательно закрепленных определений, а также концептуальных подходов к устойчивому развитию предлагается определение правового понятия «устойчивое развитие» как экологически обоснованного экономического и социального развития, достигаемого посредством обеспечения учета экологических требований при подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений в интересах нынешнего и будущих поколений.

4. На сегодняшнем этапе общественного развития и развития права концепцию устойчивого развития необходимо рассматривать в качестве потенциально эффективной методологической основы экологического права, а также других отраслей российской правовой системы. Ее положения должны учитываться в первую очередь эколого-правовой наукой и использоваться при совершенствовании экологического законодательства.

5. Переход на модель устойчивого развития в эколого-правовом контексте обеспечивается посредством создания эффективного законодательного регулирования правовых мер охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, включая экологическое нормирование, оценку воздействия на окружающую среду и экологическую экспертизу, экологическое образование, другие организационные и экономические меры, составляющие основу эколого-правового механизма.

6. Правовое регулирование в области устойчивого развития необходимо осуществлять на системной основе. Для этого следует обеспечить: во-первых, включение концептуальных положений устойчивого развития в конституционные нормы; во-вторых, разработку проекта и принятие специального базового федерального закона «О государственной политике по обеспечению перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» с включением в него понятия «устойчивое развитие» и основных механизмов реализации концепции такого развития; в-третьих, включение в разрабатываемый в настоящее время проект Экологического кодекса Российской Федерации принципов и положений устойчивого развития с их учетом и отражением в предусматриваемых в кодексе эколого-правовых мерах; в-четвертых, учет принципов и положений устойчивого развития в действующих кодексах и законах, относящихся к экологическому и иному, в частности, санитарноэпидемиологическому, градостроительному законодательству.

7. В целях повышения эффективности экологического нормирования как инструмента обеспечения устойчивого развития предлагается, во-первых, при установлении нормативов качества окружающей среды учитывать такие критерии, как: здоровье человека, отдаленные последствия вредных нормированных воздействий; кумулятивное воздействие всех факторов на человека и окружающую среду; во-вторых, ужесточить требования, направленные на достижение нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ (ПДВ и ПДС) при установлении лимитов временно согласованных выбросов (ВСВ) для источников загрязнения, в том числе в части соблюдения установленных сроков их действия;

в-третьих, конкретизировать в природоресурсном законодательстве правовую норму, содержащуюся в ст. 26 Федерального закона «Об охране окружающей среды», закрепляющую нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, в целях обеспечения учета интересов настоящего и будущих поколений в природных ресурсах.

8. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и государственная экологическая экспертиза как взаимосвязанные элементы национальной процедуры оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду являются главным эколого-правовым инструментом обеспечения устойчивого развития. Это обусловлено тем, что при их проведении на альтернативной основе разрабатывается и оценивается проектное решение исходя из эколого-экономических показателей, с учетом экологических ограничений, социально-экономических выгод и других показателей, относящихся к устойчивому развитию.

Реализация потенциальных возможностей ОВОС и экологической экспертизы, повышение их эффективности для обеспечения устойчивого развития в условиях имеющихся недостатков действующего законодательства в этой области требуют совершенствования нормативно-правовой и методической базы. Для этого нужно расширить список объектов государственной экологической экспертизы, предусмотренный в ст. 11, 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе», разработать и принять типовое положение об ОВОС, урегулировать вопросы, связанные с организацией системы информационно-методического обеспечения этой деятельности.

9. Необходимо последовательное включение в систему российского образования Концепции устойчивого развития в рамках экологического права и других образовательных дисциплин, а также ее учет в процессе экологизации образовательной деятельности в целом.

В этих целях следует разработать общегосударственную концепцию экологизации образовательной деятельности, учитывающую основы устойчивого развития, создать нормативно-правовую базу, возглавляемую Федеральными законами «Об экологическом образовании», «Экологической культуре», предусматривающими положения устойчивого развития, которые должны быть приняты в ближайшее время, создать условия для распространения социальной рекламы, отражающей идеи охраны окружающей среды и устойчивого развития, разработать стандарты образования, ориентированные на вопросы устойчивого развития, включить в образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования учебный курс по устойчивому развитию.

10. Реализацию Концепции устойчивого развития нужно считать новой комплексной функцией государственного управления. Для ее осуществления необходимо совершенствовать действующую систему исполнительных органов государственной власти, в том числе в области охраны окружающей среды и природопользования, повышать эффективность экологического управления, усиливать процесс экологизации управления других отраслей развития общества. Представляется целесообразным, в частности, создание при Президенте РФ постоянно действующего консультативного органа – Комиссии по вопросам устойчивого развития, введение в структуру Администрации Президента РФ должности Советника Президента РФ по вопросам охраны окружающей среды, природопользования и устойчивого развития, включение в состав перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ экологических показателей, показателей рационального использования природных ресурсов, а также показателей устойчивого развития соответствующих территорий.

Реализация концепции устойчивого развития требует учета ее положений при осуществлении нормотворческой деятельности исполнительными органами государственной власти в области охраны окружающей среды и природопользования, а также в процессе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ, программа которой в данном контексте должна формироваться на основании предложений профильного Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии.

11. В целях реализации положений устойчивого развития при осуществлении экологического управления специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и совершенствования управленческой деятельности в области охраны окружающей среды необходимо образование Государственного комитета РФ по охране окружающей среды с возложением на него функций по выработке государственной экологической политики, в том числе по обеспечению устойчивого развития, нормативноправовому регулированию, контролю и надзору в этой области.

12. Для совершенствования финансово-кредитного механизма природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития представляется необходимым: повышение роли бюджетов разных уровней в финансировании природоохранной деятельности, восстановление системы государственных внебюджетных экологических фондов, развитие нормативной базы по экологическому страхованию; четкое разграничение источников финансирования мероприятий по охране, воспроизводству и сбережению природных ресурсов и окружающей среды между собственными средствами предприятий и централизованными источниками, обеспечение надежности и достаточности этих источников в рыночных условиях хозяйствования, активизация кредитного механизма в области природопользования.

13. Центральным звеном финансовой составляющей экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды является система платежей за использование природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую среду, а также установленные налоговым законодательством налоги и сборы в этой области. Для повышения эффективности финансовых рычагов в достижении устойчивого развития необходимо скорейшее принятие Федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду»; увеличение платы за использование природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую среду, природоресурсных налогов с учетом их рентной составляющей.

14. Устранение имеющихся недостатков, несоответствий и противоречий в нормативной правовой базе, регулирующей область экологического страхования возможно только на системной основе, требующей принятия Федерального закона «Об экологическом страховании». Это позволит усилить действенность экологического страхования как финансово-экономической меры охраны окружающей среды, обеспечения экологических прав граждан и других субъектов, достижения устойчивого развития России и ее регионов.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его положения могут быть использованы: а) для развития теории экологического права; б) для совершенствования экологического законодательства; в) в процессе дальнейшего совершенствования государственной экологической политики; г) в учебном процессе при преподавании курса «Экологическое право», а также спецкурсов в контексте экологического права.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих одиннадцать параграфов и библиографического списка использованных источников.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяется ее предмет, цели и задачи, указывается теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования, освещается степень разработанности темы в научной литературе, сформулированы научная новизна работы, а также обладающие научной новизной основные положения, выносимые на защиту, дана характеристика практической значимости работы, изложены ее структура и краткое содержание.

Первая глава «Устойчивое развитие как основа эффективного решения экологических проблем» посвящена рассмотрению в историческом контексте мировоззренческих, методологических, теоретико-правовых и практических аспектов устойчивого развития.

В первом параграфе «Развитие концепции правовой охраны природы: от истоков до современности» дан историко-правовой анализ развития отношений в системе «общество - природа» и их правового регулирования в контексте устойчивого развития, что является важным в условиях дискуссионности данной концепции и, кроме того, позволяет выявить предпосылки ее возникновения и развития.

В диссертации показано, что охрана окружающей природной среды стала выделяться в самостоятельный вид деятельности общества по мере его развития и все более интенсивного воздействия человека на окружающую природную среду. Целенаправленная деятельность по охране природы возникла в конце XIX в. Сначала это было обусловлено эстетическими, гигиеническими и научными потребностями общества, а затем и экономическими — необходимостью сохранения запасов природных ресурсов как источников сырья.

В середине XX столетия резко возросло антропогенное воздействие на природу, вследствие чего возникла реальная угроза необратимых изменений в природной сфере, которая продолжает сохраняться и сегодня. В 1950–1980 гг. человечество строило свои отношения с окружающей природной средой на эколого-экономическом принципе природопользования. Данный принцип заключается в получении наибольших экономических результатов при минимальном нарушении баланса природной среды. Однако по мере развития научно-технического прогресса возникли предпосылки к разработке нового принципа взаимодействия общества и природы – социоэкологического, содержание которого состоит в том, что критерием определения эффективности хозяйственной деятельности становится получение максимального экологического эффекта при сохранении равновесия социоэкосистемы. Социоэкологический (социоприродный) подход послужил основой для построения отношений в области взаимодействия общества и природы на принципиально новой стратегии устойчивого развития.

Диссертант характеризует историческую обусловленность деятельности общества по охране окружающей природной среды как возникшую необходимость решения проблемы охраны природы в целях дальнейшего развития и существования общества, что подтверждается накопленным опытом правового регулирования общественных отношений по использованию природных ресурсов, охраны среды обитания человека. В работе дается подробный анализ становления природоохранного законодательств начиная с древних времен, в том числе в Древней Руси и других государствах, а также на различных этапах развития дореволюционной России.

Особое внимание диссертант уделяет научной и общественной деятельности по охране природы, в том числе правовой, многих видных ученых конца XIX – начала XX в. (П.

Сазерена, И.П. Бородина, Г.А. Кожевникова и др.), которая имела большое значение в становлении экологического правосознания России в дореволюционный период. К этому времени относятся первые международные контакты специалистов по вопросам охраны природы, в частности, создание в 1892 г. Международного союза организаций по лесоведению. Его деятельностью по сути были заложены основы для экосистемного подхода к обеспечению охраны лесов. На VIII Международном зоологическом конгрессе (1910) была выдвинута идея мировой охраны природы. Сам термин «охрана природы» получил широкое распространение после первого Международного съезда по охране природы, проходившего в Берне (Швейцария) в 1913 г., на котором большое внимание было уделено роли заповедников, впервые были подняты вопросы о воздействии на природу промышленности, а также об отражении в законах экологических связей. Важнейшими результатами этого форума, кроме принятия законов об охоте, стало внедрение природоохранных норм в хозяйственную деятельность и создание единой сети заповедников.

С этого времени начинает происходить трансформация понятия «охрана природы», содержание которого диссертант исследует применительно к советскому периоду на основе научных разработок ученых-экологов и законодательства, вплоть до экологического кризиса середины 1960-х гг. Осознание на международном уровне резкого ухудшения состояния окружающей среды в глобальном масштабе способствовало проведению в 1972 г.

Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде, на которой были приняты документы, положившие начало деятельности по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. В диссертации исследуются новые подходы в правовом регулировании общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, основанном на новых понятиях «окружающая среда» и «охрана окружающей среды».

По мнению диссертанта, в контексте устойчивого развития имеет значение не замена категорий, а правовое содержание охраны окружающей среды (или природы). Главным, на наш взгляд, является создание правового механизма, применение которого обеспечит достижение цели деятельности по охране окружающей среды – сохранения ее благоприятного состояния или его восстановление. В этой связи в диссертации исследуется вопрос о состоянии правового механизма охраны окружающей среды в отечественном законодательстве в период, предшествовавший разработке концепции устойчивого развития.





На примере природоохранного нормирования, государственной экологической экспертизы показано несовершенство и неэффективность законодательства об охране окружающей среды в СССР к середине 1980-х гг. прошлого века ко времени разработки концепции устойчивого развития. В государстве отсутствовал эколого-правовой механизм, обеспечивающий предупреждение загрязнения природы и восстановление ее нарушенного состояния. Проведенный анализ состояния законодательной базы в советский период позволяет сделать вывод о том, что потребность в разработке концепции устойчивого развития был вызван неспособностью существовавших правовых механизмов последовательно решать вопросы охраны окружающей среды, предупреждения ее дальнейшей деградации, что имело место не только на национальном, но и международном уровнях.

В диссертации также дается анализ существующих научных концепций о взаимодействии общества и природы: натуралистические, религиозные, концепции «пределов роста», «ноосферного развития», теория «экологической революции» и др. Из них наиболее значимыми являются, по мнению диссертанта, учение о биосфере и теория ноосферы, которые можно рассматривать в качестве методологической основы концепции устойчивого развития – новой теории, позволяющей учесть особенности современного этапа взаимодействия общества и природы. Эта концепция оценивается как потенциал для последовательного решения проблем в сфере взаимодействия общества и природы, поскольку она предлагает качественно новые подходы к созданию условий для оптимального развития существующих в этой сфере отношений в условиях недостаточности правовых инструментов охраны окружающей среды.

Во втором параграфе «Понятие устойчивого развития и его значение для решения экологических проблем» исследуются проблемы методологического, предметнопрактического и мировоззренческого характера, связанные с определением понятия устойчивого развития, в условиях существования множества научных точек зрения по этому вопросу, а также официальных понятий, закрепленных в международных документах и национальном законодательстве. В частности, рассматриваются следующие трактовки термина «устойчивое развитие»: через термин «коэволюция»; в контексте концепции экоустойчивого развития; через социоприродный характер такого развития и др. В диссертации также обращается внимание на научные мнения, отвергающие термин «устойчивое развитие».

Однако в целом термин «устойчивое развитие» получил широкое признание и распространение не только в научной литературе, но и в законодательстве, которое также необходимо учитывать при определении данного понятия. Общепризнанным является определение устойчивого развития, содержащееся в докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию (Комиссия Брундтланд). Под «устойчивым развитием» (sustainable development) понимается такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего поколения, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности. По оценке Комиссии, оно включает два ключевых понятия — понятие потребностей, необходимых для существования беднейших слоев населения, которые должны быть предметом первостепенного приоритета, и понятие ограничений, обусловленных состоянием технологии и организации общества, накладываемых на способность окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности. По нашему мнению, в данном определении не осмыслено понятие потребностей и их следствий.

Например, не ясно, означает ли это определение, что благосостояние (полезность) не должно снижаться ниже некоторого минимума для любого последующего поколения; означает ли оно, что каждое поколение должно пользоваться постоянным уровнем благосостояния или что снижение этого уровня для каждого последующего поколения недопустимо.

Определение Комиссии Брундтландт подвергалось критике. По существующему мнению, само понятие должно учитывать также и факторы сохранения окружающей природной среды, поскольку удовлетворение потребностей в бесприродном техническом мире без биосферы невозможно. В результате появилось определение, делающее акцент на биосфере: «Устойчивое развитие – это развитие, при котором воздействия на окружающую среду остаются в пределах хозяйственной емкости биосферы, так что не разрушается природная основа для воспроизводства жизни человека»1. В таком определении, однако, ничего не говорится о характеристике развития самого человека, который может и деградировать в сохраняющейся биосфере. По нашему мнению, из имеющихся определений надо устранить любое поминание на деградацию как человечества, так и биосферы. Это в какой-то мере сделано в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г., в которой под устойчивым развитием подразумевается «стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы». При этом отмечается, что улучшение качества жизни людей должно обеспечиваться в тех пределах хозяйственной емкости биосферы, превышение которых приводит к разрушению естественного биотического механизма регуляции окружающей среды и ее глобальным изменениям. В данном определении можно выделить три основных элемента устойчивости: экономический, экологический и социальный. Тем самым подчеркивается необходимость учитывать не только экологические или даже эколого-экономические аспекты, но также и социальные аспекты устойчивости.

Вопросы социальной устойчивости по сравнению с двумя другими элементами разработаны еще в меньшей степени.

В диссертации уделяется внимание понятию устойчивого развития в контексте ноосферного мировоззрения, а также концепции, выдвинутой на конференции в Рио-деЖанейро, в которой на первый план выступает проблема окружающей среды.

Особо выделен вопрос о значении устойчивого развития для решения экологических проблем, который рассматривается с учетом научных мнений в глобальном масштабе, формирования и реализации государственной экологической политики, принятия экологически значимых управленческих и других решений. С учетом этого делается вывод о том, что экологически обоснованное социально-экономическое, т. е. устойчивое развитие при эффективном использовании природно-ресурсного потенциала для России не только будет являться важнейшим фактором роста ее экономики, но и позволит обеспечить экологическую безопасность, а также расширить геополитическое влияние в мировом сообществе. Этому призвана способствовать концепция устойчивого развития, с учетом которой государство должно строить свою экологическую политику.

При определении наиболее сущностных характеристик понятия устойчивого развития и значения самой концепции с точки зрения экологического права представляется методологически рациональным подход, заложенный Международной комиссией по См.: Данилов-Данильян В.И. Устойчивое развитие – будущее Российской Федерации // Россия на пути к устойчивому развитию. М., 1996. С. 5.

окружающей среде и развитию, в соответствии с которым решение экологических проблем должно рассматриваться в контексте развития. Именно развитие – экономическое и социальное – служит наиболее мощным фактором разнообразных негативных воздействий на окружающую среду. Исходя из экологических интересов можно сказать, что устойчивое развитие – это экологически обоснованное экономическое и социальное развитие. По нашему мнению, такое развитие может быть достигнуто посредством обеспечения учета экологических требований при подготовке и принятии экологически значимых решений, для чего необходимо создание эффективны правовых механизмов. Следует также учитывать, что в основе концепции устойчивого развития лежит принцип равенства между поколения, суть которого состоит в том, что государства сохраняют и используют окружающую среду и природные ресурсы в интересах нынешнего и будущих поколений1. Из этого принципа следует обязанность государств создать правовые механизмы, обеспечивающие учет интересов как нынешнего, так и будущих поколений при решении вопросов охраны природы и использования природных ресурсов. С учетом данных положений дается определение понятия «устойчивое развитие» (второе положение, выносимое на защиту).

В третьем параграфе «Состояние правового регулирования в области устойчивого развития» исследуются международные нормативные правовые акты и российское законодательство в области устойчивого развития. Особое внимание уделяется принципам, принятым на саммите ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.), нацеленным на учреждение нового механизма глобального партнерства между государствами. Эти принципы были выработаны с учетом существующих организационных форм сообщества в качестве суверенных государств и общепринятых норм взаимоотношений. Государства договорились прилагать совместные усилия для создания необходимой инфраструктуры, обеспечивающей возможность хозяйствования внутри страны и в международной сфере на основе принятых принципов.

В круг исследования включена деятельность ООН, направленная на реализацию концепции устойчивого развития. Выделены наиболее важные международные нормативные акты, а также подробно рассмотрено экологическое нормотворчество на международном уровне в данной области. Дана оценка деятельности международных форумов – Всемирного саммита по устойчивому развитию (Рио + 10») в Йоханнесбурге (ЮАР, 2002 г.) и пятой Конференции министров на тему «Окружающая среда для Европы» (Киев, 2003 г.). В контексте устойчивого развития рассмотрены некоторые положения Соглашения ВТО/ГАТТ.

Исследование международно-правовых основ регулирования устойчивого развития Наше общее будущее: Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию. М., 1989. С. 310.

показывает, что регулирование осуществляется преимущественно в актах рекомендательного характера, хотя эти акты, принятые по инициативе ООН, играют важную роль. Во всяком случае в Российской Федерации они служат источником права, так как являются составной частью отечественной правовой системы. Что касается содержания правового регулирования, то можно говорить о рамочном характере соответствующих норм, требующих развития и детализации в специальных международно-правовых актах, а также в актах национального законодательства.

Что касается российского законодательства, то некоторые положения устойчивого развития нашли отражение в Конституции Российской Федерации и получили закрепление в ряде нормативных правовых актов экологического законодательства.

В преамбуле Конституции РФ одним из основных положений называется ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями многонационального народа Российской Федерации. В основе концепции устойчивого развития также лежит обеспечение учета интересов нынешнего и будущих поколений. Учет экологических интересов заложен в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, предусматривающей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Экологические права граждан закреплены в ст. 42 Конституции РФ. Эти конституционные нормы являются базовыми для правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды, что предусмотрено также в п. 1 ст. 72 Конституции РФ. Вместе с тем действующая Конституция РФ не содержит специальных норм, закрепляющих основы для осуществления правового регулирования в области устойчивого развития, что, на наш взгляд, является существенным пробелом, требующим восполнения.

Положения устойчивого развития нашли в ряде правовых норм Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федерального закона от апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», других природоохранных и природоресурсных законов и кодексов, а также в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р. Однако последовательной направленности на обеспечение устойчивого развития в системе законодательных актов российского экологического законодательства, тем не менее, не прослеживается. Положения устойчивого развития в них учитываются недостаточно либо не в полной мере. В этой связи представляются обоснованными высказанные и поддержанные в научной литературе, в том числе эколого-правовой, мнения о необходимости разработки и скорейшего принятия специального проекта федерального закона «О государственной политике по обеспечению перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».

Обоснованность данного предложения обусловлена также тем, что на сегодняшний день основными в правовом регулировании отношениями в области устойчивого развития продолжают оставаться только Указы Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», которые подробно рассмотрены в диссертации.

На основе проведенного анализа нормативно-правовой базы в области устойчивого развития можно сделать вывод о том, что концепция устойчивого развития более подробно урегулирована на международном уровне. В Российской Федерации на сегодняшний день существует лишь декларативное закрепление отдельных положений устойчивого развития в отечественном законодательстве, а в государственной политике отсутствует последовательный подход к решению эколого-правовых проблем в контексте устойчивого развития как на федеральном, так и на региональном уровнях. Вносится предложение о необходимости совершенствования правового регулирования в области устойчивого развития на основе системного подхода (третье положение, выносимое на защиту).

В процессе законотворческой работы и совершенствования правового регулирования в области устойчивого развития должны быть решены основные задачи, стоящие перед государством в этой сфере, связанные с формулированием как научно обоснованных общих механизмов перехода к модели устойчивого развития, определением типа стратегии устойчивого механизма, так и совершенствованием конкретных правовых мер по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды для достижения целей такой модели развития.

Во второй главе «Эколого-правовые меры обеспечения устойчивого развития» рассмотрены экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза и экологическое образование как эколого-правовые меры, закрепленные в экологическом законодательстве, способствующие наиболее эффективному обеспечению устойчивого развития.

В первом параграфе «Экологическое нормирование» исследуется правовое содержание деятельности в области экологического нормирования на основе доктринальных подходов, а также законодательно закрепленных требований, рассмотренных в контексте устойчивого развития. При изучении этих вопросов выявлены как динамика правового регулирования экологического нормирования, так и проблемы, возникающие на практике, снижающие эффективность данного инструмента в реализации положений устойчивого развития.

В отечественной науке экологическое нормирование с позиций устойчивого развития определяется как «научно-обоснованное ограничение воздействия хозяйственной и иной деятельности на ресурсы, обеспечивающие социально-экономические интересы и экологические потребности»1. Действительно современное общество не может существовать и развиваться, не воздействуя на природу. Антропогенное воздействие отрицательно сказывается на состоянии окружающей среды. На установление пределов такого воздействия направлен институт экологического нормирования.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды» нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующих сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. При этом под воздействием понимается антропогенная деятельность, связанная с реализацией экономических, рекреационных, культурных интересов и вносящая физические, химические, биологические и другие изменения в окружающую среду. Определенная таким образом цель подразумевает наложение граничных условий - экологических нормативов, как на само воздействие, так и на факторы среды.

Нормирование в области охраны окружающей среды рассматривается с учетом правовых категорий – «благоприятная окружающая среды», «качество окружающей среды» «экологическая безопасность» и их соотношения, что важно в контексте устойчивого развития. В процессе исследования выявлены проблемы. Несмотря на то что экологическая безопасность связывается с состоянием защищенности как природной среды, так и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий, в определении понятия и состава нормативов в области охраны окружающей среды (природоохранных нормативов), предусмотренных этой же статьей, интересы человека не учитываются. Природоохранные нормативы определяются как установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие. Учет таких интересов отсутствует и в понятиях «благоприятная окружающая среда» и «качество окружающей среды». Между тем исходя из положений устойчивого развития в процессе экологического нормирования должны учитываться как интересы окружающей среды, так и человека.

См.: Стратегия и проблемы устойчивого развития России в ХХ1 в. / Под ред. А.Г. Гранберга, В.И. ДаниловаДанильяна, М.М. Циканова, Е.С. Шопхоева. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002.С. 233.

Исторически развитие института нормирования основывалось на принципе антропоцентризма. Значительно раньше прочих были установлены нормативы приемлемых для человека условий среды (прежде всего производственной). Тем самым было положено начало работам в области санитарно-гигиенического нормирования, которое осуществляется в настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Однако человек - не самый чувствительный из биологических видов, и принцип «защищен человек — защищены и экосистемы» следует считать неверным. Экологическое нормирование предполагает учет такой допустимой нагрузки на экосистему, под воздействием которой отклонение от нормального состояния системы не превышает естественных изменений и, следовательно, не вызывает нежелательных последствий у живых организмов и не ведет к ухудшению качества среды.

Современная российская концепция экологического нормирования определяет его как установление нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, в частности, санитарногигиенических нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды1. Тем самым санитарно-эпидемиологические нормативы рассматриваются в составе экологического нормирования. Такой подход получил отражение в науке экологического права2.

В научной литературе в контексте устойчивого развития выделяются три основных категории нормативов: экологические нормативы систем, нормативы качества компонентов окружающей среды и нормативы антропогенных воздействий на окружающую среду3.

Законодательное закрепление система экологического нормирования получила в п. ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласного которого нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и Обращение с опасными отходами: Учеб. пособие / В.М. Гарин и др.; под ред. В.М. Гарина и Г.Н. Соколовой. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С.59.

С точки зрения В.В.Петрова, одного из ведущих теоретиков экологического права России, все нормативы качества окружающей природной среды подразделяются на три группы. Первую составляют санитарногигиенические нормативы, вторую - производственно-хозяйственные нормативы, третью – так называемые комплексные нормативы, сочетающие в себе признаки первой и второй групп (ПДН окружающей среды, нормы защитных и санитарных зон и т.д.). При этом В.В.Петров утверждал, что все нормативы качества являются экологическими нормативами, ибо определяют качество не социальной, а природной среды. (См.: Петров В.В.

Экологическое право России. М.: БЕК, 1995. С. 196-200.) Стратегия и проблемы устойчивого развития России в ХХI в. С. 233.

иных нормативных документов в области охраны окружающей среды. В состав иных нормативов в области охраны окружающей среды следует включать санитарноэпидемиологические нормативы, которые также играют важную роль в достижении целей устойчивого развития.

Значение экологических нормативов достаточно высоко. В свете устойчивого развития экологическое нормирование позволяет установить на государственном уровне систему экологически значимых показателей как качества самой окружающей среды, так и требований по количеству и качеству воздействия, оказываемого на нее. В этом смысле экологические нормативы могут быть использованы как показатели (критерии) устойчивого развития. Однако действующее в настоящее время законодательство в данной области является несовершенным, требует уточнений и изменений. Кроме того, в области экологического нормирования существует целый ряд проблем теоретического и практического характера, разрешение которых также важно для обеспечения устойчивого развития.

В числе таких проблем можно выделить проблемы, имеющие отношение к экологическому нормированию, связанные с переходом на новую систему технического регулирования в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Применительно к санитарно-эпидемиологическому нормированию, например, проблемной на сегодняшний день продолжает оставаться ситуация, когда наряду с законодательными нормами требования к санитарноэпидемиологическому благополучию населения в настоящее время все еще определяются большим количеством различных санитарных правил и норм.

Не менее важное значение для обеспечения устойчивого развития посредством такой эколого-правовой меры как экологическое нормирование имеет понятийный аппарат в этой области, недостатки которого отмечаются в эколого-правовой литературе применительно к нормативам качества окружающей среды и нормативам допустимого воздействия на нее.

При проведении экологического нормирования возникают также проблемы, связанные с определением в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» понятия «негативное воздействие» как воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

Такое понимание термина «воздействие» отличается от общепринятого в международной практике, в которой под воздействием на окружающую среду понимают «любое отрицательное или положительное изменение в окружающей среде, полностью или частично являющееся результатом деятельности организации, ее продукции или услуг». Определенная подобным образом цель нормирования реализуется путем установления ограничений (нормативов) как на сами источники воздействия, так и на факторы среды, отражающие и характеристики воздействия, и отклики экосистем. В диссертации подробно исследуются различные факторы такого воздействия, понятие вредного вещества применительно к разным видам воздействия, другие связанные с ними вопросы.

Наряду с этим специально в контексте устойчивого развития рассмотрено нормирование качества атмосферного воздуха, воды, почв, нормативы допустимого изъятия природных ресурсов, предельно допустимые концентрации вредных веществ в продуктах питания, обращено внимание на проблемы экологической маркировки, а также проблемы в законодательстве.

В целях повышения эффективности экологических нормативов как инструментов обеспечения устойчивого развития представляется необходимым:

во-первых, устранить в действующем законодательстве, а именно в ст. Федерального закона « Об охране окружающей среды» дефект нормы, заключающийся в том, что предусмотренные в ней нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов при отсутствии учета одного из основных критериев, - здоровья человека. В ранее действовавшем Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 « Об охране окружающей природной среды» такой критерий присутствовал: «Нормативы предельно допустимых концентраций… устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека…»;

во-вторых, при разработке нормативов качества окружающей среды необходимо учитывать отдаленные последствия вредных нормированных воздействий;

в-третьих, следует устранить действующий в настоящее время дефектный методологический подход к разработке нормативов качества окружающей среды, заключающийся в установлении нормативов применительно к атмосферному воздуху, воде и другим объектам без учета одновременного кумулятивного воздействия на человека, равно как и на животный, а также растительный мир. При разработке таких нормативов необходимо обеспечить кумулятивный учета воздействия всех факторов;

в-четвертых, поскольку в последнее время широкое распространение получило установление наряду с нормативами предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов (ПДС) загрязняющих веществ также лимитов временно согласованных выбросов (ВСВ) для источников загрязнения, которые без совершенствования технологий не могут выполнить ПДВ и ПДС, на таких территориях не обеспечивается качество окружающей среды и право каждого на благоприятную окружающую среду. В этой связи представляется необходимым ужесточить требования, направленные на соблюдение этих нормативов, устанавливаемых сроком на 5-10 лет. Для этого следует создать правовые механизмы, обеспечивающие соблюдение такого режима, при котором в течение установленного срока должна быть модернизирована технология производства либо построены очистные сооружения при одновременном переходе предприятия именно в этот срок на соблюдение предельно допустимых нормативов (ПДВ и ПДС). Эти меры будут способствовать обеспечению качества окружающей среды при условии осуществления надлежащего государственного экологического контроля, эффективность которого на сегодняшний день отсутствует;

в-пятых, необходимо предусмотреть в природоресурсном законодательстве конкретизацию правовой нормы, содержащейся в ст. 26 Федерального закона «Об охране окружающей среды», закрепляющей нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды. Данное положение соответствует Концепции устойчивого развития и направлено на обеспечение учета будущих поколений в природных ресурсах.

Во втором параграфе «Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза» в историческом контексте дается анализ становления и развития деятельности по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологической экспертизы, а также правового регулирования в этой области. Рассмотрены положительные стороны и недостатки ОВОС и экологической экспертизы в контексте устойчивого развития начиная с их становления с учетом российского, а также зарубежного опыта и законодательства.

В науке экологического права оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), так же, как и экологическая экспертиза, оценивается в качестве главного инструмента обеспечения учета экологических требований при подготовке и принятии экологических решений, призванного обеспечивать выполнение экологических требований на стадии подготовки хозяйственных и иных решений. Последовательное и наиболее эффективное использование этих средств может предупредить появление объектов, отрицательно воздействующих на состояние природы1. Данная оценка ОВОС и экологической экспертизы применима также при их рассмотрении и использовании для обеспечения устойчивого развития. Это обусловлено тем, что изначально они отвечают основным требованиям, предъявляемым к механизмам управления процессом перехода к устойчивому развитию. В числе этих требований можно выделить, например положения, предусмотренные Концепцией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Они, в частности, заключаются в необходимости соблюдения при разработке и принятии решений в экономической, социальной и экологической сферах, ориентированных на обеспечение См.: Бринчук М.М. Эколого-правовые основы устойчивого развития // Правовые проблемы охраны окружающей среды / Под ред. Э.Н. Жевлакова. М., 1998. С. 16.

устойчивого развития, следующих критериев: никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба; ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.

Возможность соблюдения таких критериев и других требований обеспечения устойчивого развития заложена в ОВОС и экологической экспертизе - инструментах, возникших как результат поиска мировым сообществом путей преодоления экологического кризиса, разразившегося во второй половине XX столетия, достижения такого способа социальной эволюции, при котором рекреационные процессы как минимум уравновешивали бы антропогенные нарушения в окружающей природной среде. В качестве предпосылок появления этих правовых средств в диссертации назван ряд объективных и субъективных причин этого кризиса, в том числе применительно к России.

Если в российском экологическом законодательстве достаточно прочно закрепился подход, основанный на единстве ОВОС и экологической экспертизы, которые находятся между собой в тесной взаимосвязи и образуют национальную процедуру оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, то в законодательстве зарубежных стран используется другой подход. Диссертантом рассмотрены законодательство и практика применения оценки воздействия на окружающую среду (Environment Impact Assessment) за рубежом, в частности, ее возникновения и развития в США, а также использования в Канаде, Франции, Нидерландах, Великобритании, Германии и некоторых других западных странах.

Анализ этапов становления идеологии ОВОС за рубежом и накопленный там практический опыт подготовки и принятия решений с учетом экологического фактора позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, законодательное закрепление процедур ОВОС в зарубежной практике ознаменовало собой в 1970-е г. переход от «реактивного» подхода в природоохранной деятельности, при котором охрана окружающей среды сводилась к борьбе с уже имевшим место излишним загрязнением природных компонентов (воды, воздуха, земли и т.д.), к «превентивному» подходу, при котором искусственно моделируются изменения окружающей среды, могущие последовать за осуществлением хозяйственного проекта, до того, как будет принято решение о его реализации.

Во-вторых, процесс ОВОС стал механизмом участия общественности в процессе принятия решений о хозяйственном развитии, применение которого гарантирует включение результатов обсуждений в само хозяйственное решение. Это стало возможным благодаря устойчивым демократическим традициям, существующим в большинстве западных стран.

Для разрешения острейших экологических конфликтов в западных странах наибольшее распространение получили такие традиционные способы, как общественное обсуждение, опрос общественного мнения, защита экологических потребностей граждан с помощью судебного механизма и другие способы, которые использовались при решении проблем, возникающих в иных областях общественной жизни и касающих большого числа граждан.

В-третьих, все решения о хозяйственном развитии в западных государствах принимаются политиками разного уровня, занимающими выборные посты. Эти лица имеют право дать согласие на осуществление хозяйственного проекта, даже если его реализация будет иметь значительное воздействие на окружающую среду. Однако в этом случае возможные последствия, в том числе и политические, заставляют их тщательно взвешивать имеющиеся аргументы и учитывать экологический аспект при принятии решений.

Законодательное закрепление ОВОС в зарубежном законодательстве и достаточно эффективное применение этой процедуры на практике свидетельствуют о высокой результативности данной эколого-правовой меры, позволяющей достичь компромисса между социально-экономическими целями и экологическими потребностями общества по каждому подготавливаемому решению, реализация которого повлияет на качество окружающей среды. Такой поход в полной мере отвечает положениям устойчивого развития.

Применительно к России дан анализ деятельности по ОВОС начиная с 1985 г., когда были утверждены Строительные нормы и правила (СНиП 1.02.01-85) «О составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений», содержащих приложение 4 «Охрана окружающей природной среды». Специально рассмотрено становление и развитие законодательства, а также полномочия в ОВОС и экологической экспертизы Государственного комитета СССР по охране природы в период 1988 -1992 гг.

Проведенный анализ позволил сделать вывод о том, что ОВОС как совокупность этапов, процедур и операций по учету экологических требований и условий при подготовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране была инициирована в 1988 г. в рамках государственной экологической экспертизы. До этого времени ОВОС являлась обязанностью в основном коллективов ученых и была ориентирована главным образом на научный прогноз изменений состояния окружающей среды, происходящих под влиянием антропогенной деятельности.

Исследованы методические документы Минприроды России, регламентирующие процесс ОВОС. Анализ показал, что утверждение процедуры ОВОС в России началось не законодательным путем через основополагающий природоохранительный закон, а посредством нормативной документации органа государственного управления, регулирующего непосредственно подготовку проектной документации по реализации хозяйственной деятельности. Определены основные причины сложившейся ситуации.

Выделены позитивные стороны проведения в России ОВОС на первоначальном этапе, состоящие в том, что практика и опыт мирового сообщества в области решения экологических проблем посредством ОВОС помогли России приступить к разработке и освоению методологии ОВОС и начать применять ее при подготовке хозяйственных решений. Принципиальное значение в организации этой деятельности имело создание государственной экологической экспертизы, анализ и обобщение результатов которой позволили сформулировать цели, задачи проведения ОВОС, определить исполнителей и участников этого процесса, включить в данный процесс общественность, усилив тем самым ее роль, установить ответственность заказчика за нарушение установленных требований.

Важнейшей особенностью процедуры ОВОС, имеющей принципиальное значение при рассмотрении ее в контексте устойчивого развития, является формирование на стадии подготовки хозяйственных решений пакета заявительных документов, содержащих информацию о состоянии окружающей среды, социально-экономических и иных специфических особенностях территориального развития. Эти документы, собранные на подготовительном этапе и объединенные в составе единого Заявления о воздействии на окружающую среду (ЗОВС), вместе с решениями по объекту обсуждаются на общественных слушаниях. В диссертации дан подробный анализ и проведена оценка этого документа в контексте устойчивого развития. Особое внимание уделено методологии обоснования альтернативных решений в процессе проведения ОВОС как одной из важнейших гарантий учета интересов настоящих и будущих поколений и достижения целей устойчивого развития.

В этом контексте самостоятельно рассмотрены вопросы об общественных слушаниях, а также содержание других стадий проведения ОВОС.

Проведение ОВОС позволяет определить потенциальную вероятность возникновения как проблем, так и возможностей, а поэтому считается важной частью проектного цикла.

Однако такая оценка сама по себе не является достаточной для принятия решения, поэтому и требуется проведение экологической экспертизы.

Рассмотрение ОВОС и экологической экспертизы, а также выявление их роли в обеспечении устойчивого развития неотделимо от правового регулирования этих видов деятельности на современном этапе. Диссертантом проведено исследование законодательства – Федеральных законов «Об охране окружающей среды» и «Об экологической экспертизе», а также подзаконных нормативных правовых актов в этой области с учетом внесения в них негативных изменений в последние годы, особенно в 2004 и 2006 гг. Они касаются сокращения объектов государственной экологической экспертизы и их передачи на градостроительную экспертизу, полномочий органов, осуществляющих ее организацию и проведение и др.

Наряду с этим определен реальный потенциал, заложенный в ОВОС и экологической экспертизе для их использования при переходе к устойчивому развитию.

Проведенный анализ вызывает необходимость совершенствования нормативноправовой базы в данной области в целях создания условий для выработки, принятия и реализации экологически обоснованных решений, а также обеспечения устойчивого развития. Для достижения этой цели, на наш взгляд, требуется решение следующих задач:

- устранения внутренних противоречий нормативно-правовой базы в области ОВОС и экологической экспертизы, а также имеющейся несогласованости с требованиями, предусмотренными природоресурсным, природоохранительным и иными отраслями законодательства (санитарно-гигиеническим, градостроительным, банковским, административным и др.);

- гармонизации требований российского экологического законодательства в области ОВОС и экологической экспертизы с нормами, закрепленными в международных конвенциях и соглашениях;

- создания организационно-правовых и других условий, в том числе путем изменения (дополнения) экологического и иных отраслей законодательств, обеспечивающих обязательное проведение ОВОС при разработке обосновывающей документации для эффективного проведения экологической экспертизы документов и (или) документации по намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

В диссертации сформулированы основные принципы и подходы к совершенствованию нормативно-правовой и методической базы в области ОВОС и экологической экспертизы, предложена Концепция развития нормативно-правовой базы ОВОС, а также основные положения информационно-методического обеспечения этой деятельности.

В третьем параграфе «Экологическое образование в контексте устойчивого развития» проблемы включения в образовательный процесс идей устойчивого развития исследованы системно в их взаимосвязи с экологическим образованием, экологизацией образовательной деятельности в целом, экологическим воспитанием, формированием экологического сознания и культуры, экологической и эколого-правовой подготовкой кадров.

Одним из основных направлений перехода России к устойчивому развитию, указанных в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, является формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создание соответствующей системы воспитания и обучения. В реализации данного направления большая роль отводится экологическому образованию. И это неслучайно. Усиливающийся кризис окружающей среды и глобальная угроза будущему цивилизации объективно выдвигают экологическое образование на приоритетное место в современных социальных трансформациях, направленных на выживание человечества и сохранение биосферы, т. е. на устойчивое развитие.

Путь выживания человечества лежит через развитие и распространение экологического образования. Образовательная система в ее ноосферно-образовательном ракурсе призвана изменить сознание людей на протяжении нескольких поколений.

Результатом ноосферного образования и соответствующей системы воспитания, а также просвещения и пропаганды идей устойчивого развития должны стать новые общецивилизационные ценности, которые во многом опровергают сложившиеся стереотипы мышления1.

Главным основанием экологического образования следует считать конституционно закрепленное право каждого человека на благоприятную окружающую среду. Качество окружающей среды в свою очередь определяет здоровье — основное право человека и главную цель развития цивилизации. Поэтому экологическое образование должно проникнуть в структуру образования, стать одним из ее важнейших оснований.

Правовое регулирование общественных отношений в области экологического образования - сложная и многогранная проблема. Хотя на первый взгляд, казалось бы, явление, имеющее чисто юридическое содержание, тем не менее, связано с различными областями человеческой деятельности – правовыми и экологическими с одной стороны, образовательными и мировоззренческими – с другой2. В диссертации обращено внимание на проблемы естественно-научного образования в контексте экологического образования и воспитания.

Экологическое образование было выдвинуто ЮНЕСКО и программой ООН по охране окружающей среды в разряд основных средств гармонизации взаимодействия человека и природы. Стокгольмская конференция по окружающей человека среды (1972 г.) приняла Рекомендацию о создании международной программы по образованию в области окружающей среды. К началу 1975 г. программа бала разработана ЮНЕСКО совместно с комиссией ООН по окружающей среде (ЮНЕП).

В научной литературе под экологическим образованием понимается непрерывный процесс обучения, направленный на усвоение систематизированных знаний об окружающей Экологическое образование и устойчивое развитие. М., 1996. С. 209.

См.: Искандарова М.Р. Правовое регулирование экологического образования в контексте Концепции устойчивого развития. Уфа., 2004. С.8.

среде, умений и навыков природоохранной деятельности, формирование общей экологической культуры1.

Введение в содержание экологического образования идей устойчивого развития позволяет воссоздать связь политических, социальных, правовых, естественно-научных аспектов экологического образования. В содержании экологического образования выделяются научный, ценностный, нормативный и деятельностный аспекты, которые должны учитывать положения устойчивого развития.

Идеи устойчивого развития, будучи реалиями сегодняшнего дня, требуют изменения подходов к теоретическому осмыслению проблем охраны окружающей среды как на национальном, так и международном уровне и их отражение в образовательном процессе.

В данном контексте диссертантом рассмотрены политические и иные факторы, оказывающие влияние на экологизацию образовательной деятельности в условиях глобализации. Показано значение устойчивого развития как принципиально новой модели эколого-экономического устройства человеческого общества, в построении которой имеет значение образовательная деятельность. В диссертации рассмотрены основные научные разработки, связанные с анализом и выработкой стратегий развития России в XXI в., в том числе устойчивого развития, для достижения которого важными являются положения, касающиеся социального и правового государства. Этим вопросам диссертантом уделено внимание исходя из существующих научных точек зрения.

В круг диссертационного исследования специально включены взаимосвязанные с экологическим образованием вопросы: формирование экологического сознания и экологической культуры. Показана необходимость включения в их содержание положений устойчивого развития.

В образовательной системе России, как и в других социальных сферах, реформы осуществляются на основе определенного концептуального видения (или качественной модели) образования, которое и создает стратегию соответствующих преобразований. Если же пока нет четко продуманной, устремленной в будущее стратегии общего реформирования России, то отсутствует и адекватная концепция действий в области образования.

В настоящее время следует приложить максимум усилий специалистам, в том числе и правоведам, для комплексной разработки стратегии формирования экологической культуры населения на основе идей устойчивого развития и поддержания окружающей среды.

Поэтому в первую очередь необходимы создание и распространение новых форм и методов эколого-образовательной деятельности. Назревшая экологическая проблема и поиски путей ее решения явились предпосылками к созданию новой модели образовательной системы XXI См.: Там же. С. 114.

в. Данная система должна быть призвана соединить в себе все позитивное из прошлого и настоящего, а также ориентирована на выживание российского общества, на формирование качественно нового, сильного государства.

В свете концепции устойчивого развития идеалом образовательных систем становится формирование личности, обладающей определенной внутренней свободой, строящей свои отношения с окружающей средой на основе понимания ее целостности.

Общество призвано задавать эти качества через образовательные системы. Таким образом, стратегической целью экологического образования является воспитание экологической ответственности как меры свободы человека в условиях экологической необходимости.

Говоря об экологическом образовании в данном контексте, необходимо учитывать также различие между экологическим образованием в целом и экологизацией системы образования. Несмотря на их взаимосвязанность, они характеризуют в некоторых отношениях различные явления. Экологическое образование есть непосредственное усвоение экологических знаний различного характера и уровня. Оно определяет, в частности, процесс подготовки специалистов-экологов, но не сводится только к этому.

Экологизация системы образования — характеристика тенденции проникновения идей, понятий, подходов экологии в другие дисциплины, а также подготовки экологически грамотных специалистов различного профиля.

Экологическое образование должно стать составной частью образования, и в первую очередь правового образования. Эколого-правовые знания необходимы для эффективного решения экологических проблем юридическими средствами, что требует подготовки высокопрофессиональных специалистов, в том числе юристов, обладающих знаниями в экологической сфере и в области устойчивого развития.

Последовательное включение в систему российского образования Концепции устойчивого развития происходит крайне медленно, что во многом обусловлено и законодательными причинами. Нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды» в главе XIII (всеобщность и комплексность экологического образования, ст. 71;

подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ст. 73; экологическое просвещение, ст. 74) носят отчасти декларативный характер, что недопустимо, поэтому необходимо на законодательном уровне закрепить механизмы реализации данных норм. Несмотря на то что правовой основой экологического образования в России являются Конституция РФ, Федеральные законы «Об охране окружающей среды» и «Об образовании» и другие, тем не менее на сегодняшний день на федеральном уровне отсутствуют специальные акты, регулирующие государственную политику в области экологического образования и просвещения, а также экологической культуры, содержащие положения по устойчивому развитию. Их принятие представит возможность осуществлять образовательный процесс на системной основе с учетом Концепции устойчивого развития, включая экологическое образование, а также проводить экологизацию образовательной деятельности в целом.

В области экологического образования также необходима единая общегосударственная концепция, учитывающая как соответствующие международные установки и программы, так и специфику образовательных институтов России1.

Основные параметры для внедрения положений устойчивого развития в российское образование заложены в Экологической доктрине Российской Федерации. В ней предусмотрена основная задача в области экологического образования и просвещения, направленная на повышение экологической культуры населения, образовательного уровня и профессиональных навыков и знаний в области экологии. Достижение этой цели обеспечивается целым рядом важнейших средств, в том числе учитывающих положения устойчивого развития. К ним, в частности, относятся разработка стандартов образования, ориентированных на разъяснение вопросов устойчивого развития Российской Федерации, повышение информированности деловых кругов по вопросам законодательства в области охраны окружающей среды, рационального природопользования, устойчивого развития РФ, а также обучение их методам управления с учетом экологического фактора. Эти и другие положения Экологической доктрины должны быть учтены при создании нормативноправовой базы и условий для осуществления образовательной деятельности в контексте устойчивого развития.

Третья глава «Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования в контексте устойчивого развития» посвящена рассмотрению в контексте обеспечения устойчивого развития компетенции и полномочий исполнительных органов государственной власти РФ и субъектов РФ общей и специальной компетенции в области охраны окружающей среды и природопользования.

В первом параграфе «Природоохранная деятельность органов государственного управления общей компетенции» В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию отмечается повышение роли государства – гаранта сохранности окружающей среды, а также подчеркивается, что переход к устойчивому развитию потребует скоординированных действий во всех сферах жизни общества, адекватной переориентации социальных, Экологическое образование и устойчивое развитие. С. 138.

экономических и экологических институтов государства, регулирующая роль которого в таких преобразованиях является основополагающей. И это неслучайно, поскольку именно у государства оказываются главные рычаги управления, необходимые для конструирования того будущего, которое связывается с устойчивым развитием1. Поэтому заслуживает внимания предложение о необходимости конструирования модели государства ХХ1 в., совместимой с моделью устойчивого развития2, в которой ведущая роль должна отводиться управлению.

Такое понимание управления устойчивым развитием во многом обусловлено содержанием общего понятия «управление». Управление является особой социальной функцией, возникающей из потребностей самого общества как сложная динамическая самоуправляемая система.

Переход к устойчивому развитию предполагает в качестве одной из главных механизмов включение в этот процесс государственного управления, реализация которого осуществляется через органы государственной власти.

Рассмотрение государственного управления в контексте обеспечения устойчивого развития неотделимо от конституционных основ современного состояния государственного управления в нашей стране в целом. В действующей Конституции РФ определена система органов государственной власти, закреплен принцип разделения властей, решены иные вопросы, связанные с осуществлением государственного управления. В диссертации рассмотрены основные положения, относящиеся к функционированию государственной власти и органов, осуществляющих ее, отраженные в большинстве разделов, глав и статей Конституции РФ.

Диссертантом обращено внимание на ряд важнейших функций, понятий и признаков государственного управления, наиболее значимых для исследования полномочий управленческих структур. Осуществление государственного управления на сегодняшний день должно быть неотделимо и направлено на реализацию концепции устойчивого развития как новой комплексной функции. Ее реализация во многом зависит от экологического управления и процесса экологизации управления других отраслей развития общества.

Экологическое управление призвано обеспечить согласованное движение антропогенных и собственно природных процессов в интересах сохранения и совершенствования условий существования и развития человека.

В контексте устойчивого развития дана общая характеристика государственного управления, а также органов общей компетенции в области охраны окружающей среды и Стратегия и проблемы устойчивого развития России в ХХ1 веке. С. 379.

Там же. С 375.

природопользования исходя из проведенных эколого-правовых научных исследований, а также на основе действующего законодательства, включая конституционные нормы.

В первую очередь рассмотрена деятельность Президента России как субъекта государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, которая регламентируется Конституцией РФ и федеральными законами. К важнейшим функциям его управленческой деятельности относятся определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства, нормотворчество; организация системы центральных органов исполнительной власти России, гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.

Поскольку по Конституции РФ политику определяет Президент РФ, представляется важным вопрос об организации специального президентского совета по устойчивому развитию и охране окружающей среды. После Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро такие Советы при главах государств созданы во многих странах и эффективно действуют. Они являются не органами государственного управления, а консультативными органами при главе государства для определения политики, основных направлений. Такой орган был бы чрезвычайно важен и для России. Рассмотрена деятельность по созданию в России на федеральном уровне Совета по устойчивому развитию, которая безуспешно велась в последние годы.

На сегодняшний день этот вопрос не решен и на высшем законодательном уровне государственной власти. В 2000 г. была образована Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проблемам устойчивого развития1. Основные задачи

Комиссии: анализ норм законодательства РФ, норм международного законодательства, принципов устойчивого развития; выработка предложений переориентации военных расходов на цели устойчивого развития; взаимодействие с Президентом РФ, органами государственной власти, международными организациями, общественными организациями, средствами массовой информации по вопросам ведения Комиссии; участие в разработке долговременной стратегии России в области устойчивого развития, а также соответствующих федеральных программ и проектов международного сотрудничества; сбор, обобщение материалов по вопросам устойчивого развития; содействие сохранению российских оборонных высоких технологий и использования их на цели устойчивого развития; участие в международных конференциях по вопросам устойчивого развития.

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 19 апреля 2000 г. № 319 –Ш ГД «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проблемам устойчивого развития» // СЗ РФ.

2000. № 18. Ст. 1927.

В настоящее время постановление Государственной Думы об образовании Комиссии по проблемам устойчивого развития фактически утратило силу, а действующая Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета безопасности РФ вопросами обеспечения устойчивого развития не занимается1.

В этих условиях, на наш взгляд, необходимо образование при Президенте РФ Комиссии по вопросам устойчивого развития с приданием ей статуса постоянно действующего консультативного органа при Президенте РФ.

Кроме того, следует учитывать, что важные функции исполнительной власти и государственного управления выполняет Администрация Президента РФ2. За время действия института президентства в России специальной структурой администрации Президента был Советник Президента по вопросам экологии и охраны здоровья. В последующем данная должность была, к сожалению, упразднена. Представляется, что эта должность также должна быть восстановлена.

Важная роль в осуществлении государственного экологического управления отводится Правительству РФ и правительствам (администрациям) субъектов РФ, которые являются органами общей компетенции. Рассмотрены общие полномочия Правительства РФ в различных сферах (экономики, социальной сфере, сфере науки, культуры, образования и др., а также в сфере природопользования и охраны окружающей среды). В процессе реализации таких полномочий могут быть созданы условия для обеспечения их устойчивого развития.

Общие полномочия правительств (администраций) субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды определены Федеральным законом от октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В данном Законе Указом Президента РФ утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации3. Однако экологические показатели в данном перечне отсутствуют. К таким показателям имеет отношение лишь доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества. Эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, на наш взгляд, должна оцениваться и по экологическим показателям, а также показателям устойчивого развития соответствующих территорий.

Указ Президента РФ от 28 октября 2005 г. № 1244 «О Межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 44. Ст. 4536.

См.: Зиновьев А.В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России// Правоведение. 2000. № 4.

С.55.

Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.

Конкретные полномочия федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти по вопросам природопользования и охраны окружающей среды определяются также актами специального характера – федеральными, указами Президента РФ, законами субъектов РФ и др.

Несмотря на имеющуюся институциональную определенность в части состава и полномочий управленческих структур общей компетенции, осуществляющих экологическое управление наряду с общим управлением, в области устойчивого развития требуется совершенствование действующей системы исполнительных органов государственной власти.

Второй параграф «Природоохранная деятельность государственных органов в области охраны окружающей среды и природопользования» посвящен исследованию в контексте устойчивого развития полномочий исполнительных органов государственной власти специальной компетенции, которые они осуществляют в экологической сфере.

В решении задач обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, а также обеспечения устойчивого развития наряду с исполнительными органами государственной власти общей компетенции важная роль отводится специализированным органам управления, действующим на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные эколого-правовые управленческие функции экологического нормирования, экспертизы, лицензирования, сертификации, контроля и др.

Поскольку система этих органов неоднократно изменялась в течение последних более чем 15 лет, причем не всегда в сторону ее совершенствования, в диссертации рассматриваются основные этапы таких реформ. Исходным моментом в создании системы специально уполномоченных органов экологического управления является образование в 1988 г. Государственного комитета охраны природы СССР и Государственного комитета РСФСР по экологии и природопользованию. Новая природоохранная управленческая структура неоднократно подвергалась ликвидационным и реорганизационным процедурам в структуре российского государственного управления, которые подробно рассмотрены в диссертации. Эти вопросы изложены наряду с изменениями, происходящими в формируемой системе специально уполномоченных органов управления в области природопользования и охраны окружающей среды, включавшей в себя комплексные, отраслевые и иные управленческие органы.

Ключевым этапом реорганизации системы государственного экологического управления стало упразднение в 1996 г. Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (Минприроды) при очередном формировании структуры органов федеральной исполнительной власти президентским указом. На его основе, а также на базе упраздненных отраслевых структур – Комитета РФ по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр - созданы Министерство природных ресурсов РФ и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология). В результате реорганизационных процедур статус центрального органа России, ответственного за управление в области охраны окружающей среды был существенно понижен.

Министерство природных ресурсов РФ являлось управленческим органом, ответственным за проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, координацию деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществление управления государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.

Относительно Госкомэкологии необходимо отметить, что в результате реорганизационных процедур статус центрального органа России, ответственного за управление в области охраны окружающей среды, был существенно понижен. Тем не менее эта структура продолжала сохранять позиции основного природоохранного управленческого органа. На Госкомэкологию России были возложены функции по осуществлению государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечению экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевой координации и функционального регулирования в этой сфере, а также реализация государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы и управления государственными особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.

На данном этапе управленческой реформы, хотя и была создана система органов управления в области природопользованием и охраны окружающей среды, однако, она не в полной мере отвечала интересам устойчивого развития. Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» предусматривал обеспечение комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды. Одним из направлений деятельности государства определялось совершенствование управления на принципах устойчивого развития, консолидации функций охраны окружающей среды и природопользования, что требовало реального усиления роли и влияния общегосударственного природоохранного ведомства при решении вопросов экономического развития, использования методов рыночного регулирования при сохранении жесткого государственного экологического контроля.

Однако возможность совершенствования экологического управления в контексте положений концепции устойчивого развития не была реализована. В ходе реорганизации в 2000 г. Госкомэкология как самостоятельное ведомство была упразднена, а функции этого комитета наряду с функциями также упраздненной Федеральной службы лесного хозяйства России были переданы Министерству природных ресурсов РФ (МПР).

На наш взгляд, такая реорганизация была ничем не обоснована. Госкомэкология должна была заниматься координацией деятельности ведомств по вопросам устойчивого развития, в том числе политики в области охраны окружающей среды, контролем за воздействием на окружающую среду и экологию производства всех отраслей промышленности, всех видов деятельности. Тогда как осуществление этой глобальной задачи и важнейших для России в целом функций управленческой структурой в рамках МПР стало нереальным.

Переход страны на модель устойчивого развития, сохранения окружающей среды, экологической безопасности требует повышения роли государства как гаранта обеспечения устойчивого развития. Решение этих сложных глобальных проблем на межотраслевом уровне в масштабах страны должен координировать лишь орган, имеющий соответствующий государственный статус и высокий уровень компетентности, который обеспечивается участием в его работе ведущих ученых, специалистов. Более чем в ста странах мира такие государственные организации есть. Отсутствие данной структуры в Российской Федерации затруднит ее взаимодействие с другими странами в области решения проблем устойчивого развития.

В диссертации рассмотрен положительный опыт зарубежных стран, в частности, Нидерландов в деле осуществления разумной экологической политики и движения по пути достижения устойчивого развития.

Возможности реализации управленческой функции по обеспечению устойчивого развития необходимо оценивать в рамках действующей системы органов государственного экологического управления специальной компетенции, созданной в результате административной реформы 2004 г., которая основана на разделении функций министерств, служб и агентств. В диссертации рассматриваются функции Министерства природных ресурсов РФ, а также находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральных агентств по недропользованию, лесного хозяйства и водных ресурсов, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и др. специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Проведенный анализ компетенции указанных федеральных органов исполнительной власти, позволил сделать вывод о том, что в настоящее время в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, но при этом научно обоснованные критерии определения специфики этого набора федеральных органов исполнительной власти отсутствуют, нет объективного анализа осуществляемых ими отраслевых и межотраслевых функций, форм и методов воздействия на регулируемые (или управляемые) объекты.

При рассмотрении существующей системы федеральных органов исполнительной власти прослеживается явная недооценка интересов и задач государственной политики в сферах управления как системообразующего фактора, определяющего функциональное назначение соответствующего федерального органа исполнительной власти. При определении вида федерального органа исполнительной власти не всегда учитываются объективные критерии государственного регулирования в отрасли или сфере управления.

Предстоит определить функции государства в разных сферах и установить «долю» государственных функций, осуществляемых исполнительной властью, в чем помогут типовой классификатор функций органов, на базе которого можно подготовить типовое положение о министерстве, и другие документы.

В ходе анализа принятых в течение 1998–2004 гг. положений о федеральных органах исполнительной власти обнаруживаются серьезные недостатки в определении их правового статуса. При определении вида органа исполнительной власти не всегда учитываются объективные критерии управления отраслью либо выполнение регулятивных, координационных, аналитических, надзорных и контрольных функций.

В организационном плане представляется весьма сомнительной «рациональность» таких суперминистерств, как Министерство природных ресурсов и Министерство сельского хозяйства. С точки зрения эффекта управляемости в процессе «укрупнения» есть два аспекта: один связан с сосредоточением государственного внимания на решении крупномасштабных проблем, другой — с созданием сложной управляющей структуры по типу «органы в органе», что лишает исполнительный орган необходимой «конкретики действий».

К сожалению, не удалось избежать такого рода недостатков и в процессе современной административной реформы. В первоначальном варианте новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (в редакции Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г.) Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования оказалась подведомственна Министерству природных ресурсов РФ, что вызвало справедливую критику. Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. функции надзора в сфере экологии были переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, отнесенной к федеральным органам исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Это решение, с одной стороны, заслуживает поддержки, так как контролирующий орган выведен из состава министерства, главная задача которого состоит в организации использования природных ресурсов. С другой стороны, эти и иные подобные исключения из общего подхода к строительству новой системы федеральных органов исполнительной власти разрушают систему, вызывают сомнения в ее продуманности и жизнеспособности.

Подтверждением последнего предположения является и установленная возможность наделения министерств указами Президента и постановлениями Правительства функциями по ведению контроля и надзора, а также по управлению государственным имуществом, т.е.

функциями, присущими федеральным службам и федеральным агентствам.

Представляется недостаточно логичным в этой связи и оставление в подведомственности Министерства сельского хозяйства РФ Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному контролю, как, впрочем, и наделение ее функциями по контролю и надзору за охраной, воспроизводством, использованием объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты распространение ее компетенции не только на территорию РФ, но и на исключительную экономическую зону, континентальный шельф РФ, а также открытые районы Мирового океана.

Исходя из полномочий Правительства РФ и того, что в настоящее время в России подавляющее большинство федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти подчинены Правительству РФ и ответственны перед ним, в положениях об этих органах должны развиваться, уточняться и конкретизироваться базовые полномочия Правительства РФ. Однако можно констатировать во многих положениях, с одной стороны, недостаточную и неясную конкретизацию функций Правительства РФ, их «провисание» в отдельных случаях, а с другой — закрепление излишних функций.

Кроме того, вызывает сомнения и использованный в процессе современной реорганизации федеральных органов исполнительной власти подход к формированию контрольных и надзорных органов, в результате реализации которого многие из них будут вынуждены заниматься разноплановой деятельностью, контролировать процессы, лежащие в разных областях экономической и иной социально значимой деятельности. В качестве примера можно указать Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному контролю: ее возможность эффективно обеспечивать контроль и надзор в сферах ветеринарии, фитосанитарии и одновременно за охраной, воспроизводством, использованием объектов животного мира вызывает сомнение. В равной степени такие сомнение возникают и в отношении эффективности деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Все это позволяет сделать вывод о том, что предпринятые в последнее время усилия по созданию системы федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природопользования не в полной мере используют заложенные в Конституции РФ возможности и не обеспечены соответствующими научными исследованиями как в области управления, так и права.

Выявленные недостатки существующей на сегодняшний день системы государственного управления в целом, а также экологического управления в части специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти не позволяют осуществлять эффективное управление в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения устойчивого развития. В целях совершенствования структуры государственного экологического управления обосновывается предложение об образовании Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, осуществляющего функции по выработке государственной экологической политики, в том числе по обеспечению устойчивого развития, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в этой области.

В четвертой главе «Экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды» исследовано состояние основных финансово-экономических мер в области природопользования и охраны окружающей среды (финансирования природоохранной деятельности, платы за природопользование и экологического страхования), имеющих важное значение в реализации концепции устойчивого развития.

В первом параграфе «Финансирование природоохранной деятельности» рассматриваются основные характеристики финансово-кредитного механизма природопользования и охраны окружающей среды исходя из существующей практики его применения, законодательного закрепления, а также зарубежного опыта и правового регулирования природоохранной деятельности.

В реализации концепции устойчивого развития наряду с административными мерами важная роль отводится экономическому механизму, и, в первую очередь, в области природопользования и охраны окружающей среды. В настоящее время важным направлением в разработке программ развития России должно стать рассмотрение целостности эколого-экономического подхода к экономическому развитию, кроме того, необходимо изменение существующей экономической парадигмы и создание новых концепций экологически сбалансированного и устойчивого развития для предотвращения дальнейшей экологической деградации1. Для этого в свою очередь требуется использование системного подхода к экономике природопользования и охране окружающей среды, что См.: Бобылев С.Н., Ксенофонтов М.Ю., Перелет Р.А. Макроэкономика и окружающая среда. М., 2004. С. 40.

позволит наиболее эффективно решать экологические проблемы, вопросы рационального использования природных ресурсов, а также способствовать экономическому росту в целом и обеспечению устойчивого развития России и регионов.

Одним из главных звеньев экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды является финансово-кредитная составляющая, направленная на финансирование и кредитование программ и мероприятий по охране окружающей природной среды, а также рациональному использованию природных ресурсов. Финансовокредитный механизм, рассматриваемый в рамках экономической системы, представляет собой комплекс различных финансово-кредитных рычагов, тесно связанных между собой и направленных на стимулирование предприятий в проведении ресурсосберегающих и природоохранных мероприятий. К числу этих рычагов могут быть отнесены льготная налоговая и кредитная политика, платежи за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды, совершенствование ценообразования на продукцию природоэксплуатирующих и природохозяйственных отраслей, особенно экологически чистые продукцию и технологии, а также ряд других рычагов, использование которых может быть осуществлено в условиях рынка.

Однако в настоящее время комплексности и единой целенаправленности использования этих рычагов не наблюдается. В современных условиях предприятия не заинтересованы во внедрении новых экологически чистых технологий. Они готовы в крайнем случае при соответствующем финансировании и материально-техническом обеспечении устанавливать очистные сооружения. Во многом это вызвано отсутствием действенного финансово-кредитного механизма рационального использования природных ресурсов, стимулирующего их к ресурсосбережению. Вместе с тем финансово-кредитный механизм рационального использования и охраны окружающей среды должен быть органичной частью хозяйственного механизма управления экономикой и тесно связан с отдельными его элементами. Без этого решение экологических программ в условиях рынка будет практически невозможным. Целью создания целостного финансово-кредитного механизма природопользования и охраны окружающей среды является оздоровление экологической обстановки в нашей стране с минимальными затратами материальных, финансовых и трудовых ресурсов на основе обеспечения максимально благоприятных экономических условий для природоохранной и ресурсосберегающей деятельности предприятий.

Понятие и содержание этого механизма неотделимо от понятия «финансирование природоохранной деятельности», которое в свою очередь связано с правовой природой финансов как таковых и финансирования государственных и муниципальных расходов. Эти вопросы в диссертации также нашли отражение, в том числе при анализе законодательства.

В федеральном законодательстве отсутствует определение понятия «финансирование охраны окружающей среды». В действующем Федеральном законе «Об охране окружающей среды», в отличие от ранее действовавшего (до 2002 г.) Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», нет специальных положений о финансировании природоохранной деятельности. В 2004 г. единственная статья, предусматривавшая финансирование программ в области охраны окружающей среды и природоохранных мероприятий (ст.15), была необоснованно признана утратившей силу с 1 января 2006 г., что негативно сказалось на экономическом механизме природопользования и охраны окружающей среды в целом. В этой связи обосновывается предложение о восстановлении ст.

15 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в уточненной редакции.

Кроме того, дается определение финансирования мероприятий по охране окружающей среды, под которым следует понимать урегулированное нормами экологического и финансового права выделение (представление) государственных и муниципальных денежных средств на безвозмездной и возмездной основе, за исключением установленных законодательством условий возвратности и возмездности, для проведения организованного действия или совокупности действий органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и т.д., имеющих целью сохранение или восстановление природной среды, рациональное природопользование, а также предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

В диссертации обращается внимание на важность учета при анализе вопросов правового регулирования финансирования мероприятий по охране окружающей среды принципов такого финансирования. В стране продолжает действовать остаточный принцип финансирования природоохранительной деятельности, в результате чего нарушаются права граждан на благоприятную окружающую природную среду. Российские предприятия, загрязняющие окружающую природную среду, стараются избегать природоохранных затрат.

Руководители еще не осознали того, что затраты влекут за собой повышение экологической эффективности предприятий. Диссертантом особое внимание уделено негативной практике ликвидации экологических фондов.

Эти и другие недостатки финансирования природоохранной деятельности рассмотрены в контексте положительного опыта и законодательного закрепления эффективных финансово-кредитных мер, применяемых в области природопользования и охраны окружающей среды в зарубежных государствах. В частности, исследовано использование экологических фондов, в том числе благотворительных, грантов и других финансовых мер в Польше, США, Чехии и других государствах.

Изучение зарубежного опыта в области охраны окружающей среды и финансирования природоохранных мероприятий может быть полезным для экономики России, а также позволит избежать просчетов и ошибочных решений в природоохранной деятельности. Тем более, что многие элементы финансового механизма, используемого во многих зарубежных государствах, служат в полной мере ориентиром, предусмотренным в российском законодательстве. В частности, в Экологической доктрине РФ в числе финансовых механизмов, направленных на обеспечение неистощительного природопользования, снижения нагрузки на природную среду, названы, в частности:

обеспечение адекватного механизма бюджетного финансирования охраны окружающей среды как одного из приоритетных направлений деятельности государства; создание системы финансирования природоохранных работ на конкурсной основе за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников; создание и применение системы налогов и пошлин, стимулирующих использование экологически чистых технологий, товаров и услуг независимо от страны-производителя; формирование условий для стимулирования благотворительности в области охраны природы. Обоснованы предложения, направленные на совершенствование финансово-кредитного механизма природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития.

Во втором параграфе «Плата за природопользование и негативное воздействие на окружающую среду» платежи и налоги в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды рассматриваются как центральное звено финансово-кредитной составляющей экономического механизма в данной области.

В условиях рыночных отношений налоговая система является основой финансовокредитного механизма государственного регулирования экономики. От того, насколько правильно построена система налогообложения, зависит эффективное функционирование всего народного хозяйства, что важно для обеспечения его устойчивого развития. Как отмечается в Основных направлениях государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, в целях обеспечения экологически безопасного устойчивого развития осуществляется государственное регулирование природопользования и стимулирование природоохранной деятельности путем проведения целенаправленной социально-экономической, финансовой и налоговой политики в условиях развития рыночных отношений.

Применение налогов и сборов служит одним из экономических методов управления и обеспечения взаимосвязи между общегосударственными интересами и коммерческими интересами предпринимателей и предприятий, независимо от ведомственной подчиненности, форм собственности и организационно-правовой формы предприятий.

Необходимость гармонизации этих интересов и достижения устойчивого развития общества посредством налогового воздействия во многом относится к сфере природопользования.

Значительным финансовым ресурсом в обеспечении устойчивого развития являются природные ресурсы, и в первую очередь, разработка и использование в нефтегазовом секторе, дающем сегодня более половины всей валютных поступлений страны. По оценкам специалистов, Россия от внешней торговли получает около 85–90 млрд долл. США, из них до 40 млрд долл. составляют отчисления от реализации нефти и газа, 15 млрд долл. – от черных и цветных металлов.

Наметившаяся тенденция формирования бюджета государства за счет «нефтяных» доходов вызывает опасения. Эти огромные поступления в государственную казну от использования национальных богатств, тем не менее, не способствуют проведению сбалансированной государственной политики, в частности, в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, природопользования.

В настоящее время в России действует система различных ресурсовых платежей, дополняющая акцизы на углеводородное сырье и газ. Эта система платежей находится в постоянной динамике, что свидетельствует о возрастающей потребности упорядочить налоговые отношения в сфере природопользования, что имеет исторические корни. В диссертации рассмотрены основные этапы формирования системы платежей за пользование природными ресурсами начиная с Древней Руси.

Современная российская система платы за природные ресурсы рассмотрена исходя из действующего экологического, налогового, бюджетного законодательства, отдельных природоресурсных нормативных правовых актов.

Законодательство, определяющее основы управления в сфере природопользования, указывает на возмездность использования природных ресурсов. В частности, в соответствии со ст. 20 Водного кодекса РФ пользование водными объектами — платное, причем экономическое регулирование использования водных объектов предусматривает создание системы платежей, связанных с пользованием водными объектами. Одним из принципов земельного законодательства, предусмотренных в ст. 1 Земельного кодекса РФ, является платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Платным является и использование других природных ресурсов, в том числе находящихся на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Согласно положениям статьи 40 Федерального закона от ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» и ст. Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ « Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» платежи за использование природных ресурсов устанавливаются федеральными органами государственной власти в соответствующих актах.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предусматривает в качестве принципа осуществления хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, платность природопользования (ст. 3).

Эти и другие нормы, определяющие платность природопользования рассмотрены с учетом действующей системы платежей в сфере природопользования, установленных Налоговым кодексом РФ от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ. К ним относятся акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов (федеральные налоги и сборы – ст. 13) и земельный налог (местные налоги – ст. 15). Кроме того, в перечень специальных налоговых режимов включены единый сельскохозяйственный налог и система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (ст. 18).

В диссертации подробно рассмотрены и выявлены проблемы применительно к некоторым из них, в частности акцизов, налога на добычу полезных ископаемых, водного налога. Особое внимание уделено рентной составляющей платежей за природные ресурсы.

Наряду с платежами за использование природных ресурсов, налогами и сборами диссертантом исследованы проблемы платы за негативное воздействие на окружающую среду, которую вносят субъекты хозяйственной и иной деятельности. В дискуссионном ракурсе рассмотрена правовая природа данного платежа.

Проблемы платы за природопользование и негативное воздействие на окружающую среду не являются исчерпывающими. Однако они убедительно показывают необходимость совершенствования этого важного финансового рычага. В Экологической доктрине РФ предусмотрены следующие направления совершенствования этой составляющей финансового механизма в данной области, а именно: обеспечение перехода в сфере природопользования к системе рентных платежей; создание полноценного механизма взимания с хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих природные ресурсы, платежей и их использование на сохранение и восстановление природной среды, в том числе биоразнообразия; реализация в полной мере принципа «загрязнитель платит»; обеспечение зависимости размеров платы за выбросы и сбросы от их объема и опасности для окружающей среды и здоровья населения и др.

В научной литературе высказываются предложения по совершенствованию финансово-экономического механизма природопользования в современных рыночных условиях в контексте устойчивого развития. Стратегия формирования такого механизма должна быть направлена, в частности, на формирование системы платежей за природопользование, базирующихся на экономической оценке природных ресурсов. Для этого необходимо, опираясь на единую методологию платности природопользования и принцип обеспечения государственного регулирования в сфере природопользования, усовершенствовать методы расчета нормативов за природные ресурсы и поэтапно приближать их значения к «реальным ценам» с одновременным повышением рентной составляющей, обеспечить реформирование налоговой системы за счет повышения роли ресурсных платежей, расширить спектр природных ресурсов, используемых на платной основе и др1. Систему же платежей за загрязнение окружающей среды целесообразно трансформировать в платное пользование ее ассимиляционным потенциалом2.

Эти и другие предложения требуют совершенствования действующего законодательства. Следует поддержать позицию О.Л. Дубовик, которая считает, что для совершенствования налогообложения, налогового стимулирования, а также экологических платежей целесообразно разработать и внести изменения и дополнения в налоговое законодательство, сформировать единую налоговую политику в сфере охраны окружающей среды и природопользования, главной задачей которой должно стать создание благоприятных условий для уменьшения вредных выбросов и сбросов, внедрения малоотходных технологий, а не пополнение казны и т.д.3 Такие меры будут способствовать усилению роли платы за природопользование и негативное воздействие на окружающую среду в достижении целей обеспечения устойчивого развития.

В третьем параграфе «Правовая организация экологического страхования» рассмотрены основные проблемы, связанные с правовым регулированием отношений в области экологического страхования на основе российского экологического и гражданского законодательства, а также зарубежного законодательства.

Экологическое страхование необходимо рассматривать как важнейший элемент финансово-экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды, способствующий достижению паритета экономических и экологических ценностей, а следовательно, достижению устойчивого развития. Это обусловлено содержанием экологического страхования, под которым понимается страхование ответственности предприятий (источников повышенной экологической опасности) и имущественных интересов страхователей, которые возникают в результате аварийного (внезапного, непреднамеренного) загрязнения окружающей природной среды, обеспечивающее возможность компенсации причиняемых при этом убытков и создающее дополнительные источники финансирования природоохранных мероприятий и обеспечения экобезопасности4.

Стратегия и проблемы устойчивого развития России в ХХ1 в. С. 165.

Там же. С. 166.

См.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Элементарный курс. М., 2002. С. 133–134.

См.: Моткин Г.А. Основы экологического страхования. М., 1996; Труды II Всероссийской конференции «Теория и практика экологического страхования». М., 1996. С. 53.

Кроме того, экологическое страхование следует оценивать как адекватную институциональную поддержку такого механизма, представляющего собой систему имущественной ответственности природопользователей за негативное воздействие на окружающую природную среду.

Экологическое страхование было предусмотрено в качестве одного из экономических инструментов охраны окружающей природной среды в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г.

№ 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» наряду с платой за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другими экономическими мерами. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» экологическое страхование также предусмотрено в качестве самостоятельного метода экономического регулирования в области охраны окружающей среды (ст. 14, 18). Однако понятия экологического страхования законодательство не содержит. Имеются лишь его доктринальные определения, которые рассмотрены в диссертации.

Несмотря на то что объектом страхования является риск гражданской ответственности, выражающейся в предъявлении страхователю имущественных претензий физическими или юридическими лицами в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба1, понятие экологического риска так же, как и экологического страхования в целом, все чаще рассматривается на страницах изданий, посвященных вопросам охраны окружающей природной среды и экологического права.

При исследовании экологического законодательства представляет интерес законодательство зарубежных государств, в частности, Германии и др., в котором предусматривается возмещение нанесенного природе ущерба в результате аварий или иных действий, нарушающих природоохранное законодательство.

В диссертации наряду с понятием экологического страхования рассмотрены его основные элементы - объекты, субъекты, страховое событие (случай) и т.д., а также основные виды и подвиды на основе теоретических научных разработок с учетом гражданского, экологического законодательства, законов субъектов РФ, а также с использованием проекта Федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» и проекта Концепции развития страхования в сфере охраны окружающей природной среды. В процессе исследования выявлены проблемы, связанные с недостатками правового регулирования отношений в сфере экологического страхования (фрагментарный характер законодательства, наличие в нем преимущественно бланкетных правовых норм, различия в определении круга страхователей, отсутствие единства и ясности в понимании страхового случая и др.).

См., например: Азаров Г.И., Бринчук М.М. и др. Экологическое право России: Учебник. М., 1997. С. 23.

Первоочередной проблемой, требующей решения, остается отсутствие необходимой нормативной правовой базы для осуществления экологического страхования, особенно обязательного экологического страхования. Несмотря на то что в России действует целый комплекс нормативно-правовых актов, в той или иной степени регулирующих данную сферу отношений, но, во-первых, нет единого закона, во-вторых, многие аспекты так и остаются не регламентированными. Отсутствие общей законодательной базы для введения обязательного экологического страхования тормозит развитие практического страхования и приводит к необходимости поиска стимулов для развития рынка добровольного экологического страхования, вовлечения предприятий в этот процесс, поиска реальных преимуществ страхования, которые поставят застрахованное предприятие в более выгодные условия в сравнении с незастрахованным. Устранение имеющихся недостатков, несоответствий и противоречий в нормативной правовой базе, регулирующей область экологического страхования, возможно только на системной основе, которая требует принятия Федерального закона «Об экологическом страховании».

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

1. Вершило Н.Д. Правовое регулирование финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды. Саратов: СГАП, 2000. – 112 с. (7,58 п.л.).

2. Вершило Н.Д. Правовая охрана окружающей среды и устойчивое развитие / Под ред.

М.М. Бринчука. Саратов: Издательство ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2005. – 124 с. (6,2 п.л.).

3. Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития / Под ред. М.М.

Бринчука. М.: Издательство Формула права. 2008. – 319 с. (20 п.л.).

4. Вершило Н.Д. Глава 18. Экологическое право // Правоведение: Учебник / А.В. Малько и др.; под ред. А.В. Малько. М.: КНОРУС, 2005. – 400 с. (С. 279-296). (Рекомендовано УМО в качестве учебника). (Вклад автора 1,5 п.л.).

5. Вершило Н.Д. Глава 13. Экологическое право // Основы государства и права: Учеб.

пособие / А.В. Малько и др.; под ред. А.В. Малько. М.: КНОРУС, 2005. – 336 с. (С.290312). (Вклад автора 1 п.л.).

6. Вершило Н.Д., Агибалов А.Н. Экологическое право. Учеб. пособие. Саратов: ГУ Издательство СГАУ, 2005.- 174 с. (Вклад автора 8,7 п.л.).

7. Вершило Н.Д., Агибалов А.Н. Юридическая ответственность за экологические правонарушения: Учебное пособие. Саратов: Издательство «Научная книга», 2005. – с. (Вклад автора 2,3 п.л.).

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК 8. Вершило Н.Д. Экологическая функция Российского государства в контексте концепции устойчивого развития // Экологическое право. 2005. № 4. С. 11-14. (0,35п.л.).

9. Вершило Н.Д. Некоторые аспекты оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы как эколого-правовых мер обеспечения устойчивого развития // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2005. №1. С.285-287.

(0,3п.л.).

10. Вершило Н.Д. Становление и развитие концепций взаимодействия человека и природы // Вестник Саратовской государственной академии права. 2005. №4. С.107- 112.(0,п.л.).

11. Вершило Н.Д. Отдельные аспекты государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования // Вестник Саратовской государственной академии права. 2005. №3. С. 240-246. (0,65п.л.).

12. Вершило Н.Д. Правовые проблемы экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды // Вестник Саратовской государственной академии права.

2006. №1. С. 141-146. (0,5п.л.).

13. Вершило Н.Д. Некоторые проблемы экологического нормирования // Вестник Саратовской государственной академии права. 2006. №2. С. 115-119. (0,48 п.л.).

14. Вершило Н.Д. Правовые основы взимания платежей за природопользование // Вестник Саратовской государственной академии права. 2006. №3. С.74-83. (0,9п.л.).

15. Вершило Н.Д. Правовое регулирование в области устойчивого развития в России:

состояние и перспективы совершенствования // Аграрное и земельное право. 2008. №1.

С. 108-115. (0,7п.л.).

Работы, опубликованные в материалах всероссийских и международных, конференций 16. Вершило Н.Д. Правовое положение внебюджетных фондов Российской Федерации // Права человека в России и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод: Материалы международной практической конференции (29-30 октября 1996 г.).

Ч. 2. Саратов, 1997. С. 27-29. (0,3п.л.).

17. Вершило Н.Д. Правовое регулирование государственных расходов на природоохранные мероприятия // Правове регулювання державних доходiв та видаткiв. Доклади та виступи на мiжнароднiй науково-практичнiй конференцii. Харкiв., 1998. С.52-58. (0,п.л.).

18. Вершило Н.Д. Право человека на благоприятную окружающую среду // Права человека:

пути их реализации: Материалы международной научно-практической конференции (810 октября 1998 г.). Ч.2. Саратов, СГАП, 1999. С.76. (0,1п.л.).

19. Вершило Н.Д. Правовая организация экологического страхования как механизма финансирования охраны окружающей среды // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения: Научно-практическая конференция (3-октября 2001 г.) / Под. ред. А.И. Демидова. – Саратов, 2001. С. 298-299. (0,2п.л.).

20. Вершило Н.Д. Общие положения государственной стратегии в области охраны окружающей среды // Финансовый механизм и его правовое регулирование: Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции (24-апреля 2003г.)/ Отв. ред. Е.В. Покачалова, О.Ю. Бакаева.- Саратов, 2003. С.21-33. (1,п.л.).

21. Вершило Н.Д. Правовые проблемы развития экологического страхования в Российской Федерации // Финансовый механизм и его правовое регулирование: Тезисы докладов международной научно-практической конференции. Саратов, 2003. С. 64-65. (0,15п.л.).

22. Вершило Н.Д. Правовые проблемы обеспечения экологически устойчивого развития // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций.

Юбилейный выпуск. 1995-2004 гг.: В 3 т. Т.2. / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. С. 631-635. (0,28 п.л.).

23. Вершило Н.Д. О понятии устойчивого развития и его значении для решения экологических проблем // Экологическое право России: Сб. материалов научнопрактических конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004гг.: В 3 т. Т.2. / Под ред.

А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. С. 174-177. (0,2 п.л.).

24. Вершило Н.Д. Правовой статус экологических фондов в Российской Федерации // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций.

Юбилейный выпуск. 1995-2004 гг.: В 3 т. Т.2. / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004.С. 22-24. (0,1 п.л.).

25. Вершило Н.Д. Правовая охрана окружающей среды и концепция устойчивого развития // Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях:

Материалы международной научно-практической конференции 6-7 октября 2004 г.- Уфа, 2004. С 84-89. (0,5 п.л.).

26. Вершило Н.Д. Устойчивое развитие: некоторые регионально-правовые аспекты // Конституция Российской Федерации и развитие экологического права. Сборник материалов «круглого стола» проведенного Центром эколого-правовых исследований Института государства и права РАН. М.: Институт государства и права Российской академии наук, 2005. С. 85-91. (0,75 п.л.).

27. Вершило Н.Д. Состояние правового регулирования в области устойчивого развития в России // Современные проблемы публично-правового и частноправового регулирования: теория и практика: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора Орданского Марка Семеновича. Часть 1.- Уфа, 2005. С. 234-241. (0,63 п.л.).

28. Вершило Н.Д. Правовая организация экологического страхования // Юридическое образование и наука в России: проблемы модернизации. Тезисы Международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию СЮИ-СГАП. Саратов: Издво ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. С.329-331. (0,п.л.).

Другие статьи, материалы конференций 29. Вершило Н.Д. Правовые проблемы финансирования мероприятий по охране окружающей среды // Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы конференции / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. В.И.

Новоселова. Саратов: СГАП, 1998. С.119-121. (0,14 п.л.).

30. Вершило Н.Д. Правовые проблемы регулирования государственных расходов на экологию // Вестник Саратовской государственной академии права. 1999. №2. С. 24-26.

(0,35п.л.).

31. Вершило Н.Д. Правовой статус экологических фондов как социально-экономической основы финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. №1. С. 134-142. (0,85 п.л.) 32. Вершило Н.Д. Становление и развитие экологической функции Российского государства // Современные проблемы законности в России: Материалы межвузовской научно-практической юбилейной конференции, посвященной 10-летию юридического факультета КГАУ. Кубанский государственный аграрный университет. Краснодар, 2001. С.78-82. (0,3 п.л.).

33. Вершило Н.Д. Финансовое обеспечение как условие реализации экологической функции государства // Правовая реформа в современной России: проблемы, тенденции, перспективы: Материалы межвузовской научно-практической конференции (г.

Астрахань, 20-26 мая 2000 г.). Саратов: СГАП, 2001. С.70-72. (0,15 п.л.).

34. Вершило Н.Д. Зарубежный опыт деятельности экологических фондов. Сравнительный анализ // Российское правовое пространство: проблемы и перспективы: Материалы научно-практической конференции (май 1999 г.) / Под ред. Н.А. Баринова, Н.А.

Дроздовой. Саратов: СГАП, 2001. С.72-78. (0,64 п.л.).

35. Вершило Н.Д. Правовые проблемы экологической политики России (постановка вопроса) // Разграничение полномочий по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: Научно-практический семинар, 9 февраля 2001г. / Под ред. Р.Ш. Халикова, В.М. Манохина. Саратов, 2001. С. 104-107. (0,28 п.л.).

36. Вершило Н.Д., Вершило Т.А. Правовые проблемы осуществления контроля за использованием финансовых ресурсов, направляемых на охрану окружающей природной среды // Современные проблемы правотворчества и правоприменения.

Материалы научно-практической конференции. Иркутск: Изд-во РПА МЮ РФ, 2001.

С.49-53. (Вклад автора- 0,32 п.л.).

37. Вершило Н.Д. Некоторые эколого–правовые меры обеспечения устойчивого развития // Вестник Саратовской государственной академии права. 2003. № 4. С.171-172. (0,1п.л.).

38. Вершило Н.Д. Экологическое страхование как одна из эколого-правовых мер обеспечения устойчивого развития // Актуальные проблемы правовой реформы в России: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Вып.4 В 2 т.

– Т.2. / Сост., отв. ред. В.М. Быченков, К.Л. Рачев; Калуж. Ф-л Рос. Правовой акад.

Мин-ва юстиции РФ.Калуга: Полиграф-Информ, 2003. С.250-255. (0,45 п.л.).

39. Вершило Н.Д. Основы социальной и правовой ориентации концепции устойчивого развития // Теоретические проблемы формирования транспортного права: Сборник научных статей. Вып. 8. / Под ред. А.И. Бобылева, Н.А. Духно. М.: Юридический институт МИИТа, 2004. С. 279-285. (0,5 п.л.).

40. Вершило Н.Д. Проблемы устойчивого развития в документах ООН // Вестник Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации. 2004. № 2. С. 75-88. (1,2 п.л.).

41. Вершило Н.Д. Правовые основы устойчивого развития // Вестник Саратовской государственной академии права. 2004. № 4. С. 56-57. (0,1п.л.).

42. Вершило Н.Д. Основы экологического образования в системе высшего образования России // Вестник Саратовской государственной академии права. 2004. № 3. С. 11-13.

(0,18 п.л.).

43. Вершило Н.Д. Некоторые аспекты предупреждения экологического вреда в контексте устойчивого развития // Эколого-правовые проблемы Московского региона: сборник научных трудов Интернет-конференции (декабрь 2004 г. ГОУ ВПО Моск. Ун-т леса;

под общ. ред. Е.И. Майоровой. Вып.330(2005). С. 83-91. (0,7 п.л.).

44. Вершило Н.Д. Состояние междурародно-правового регулирования и практики в области устойчивого развития // Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия. М.: Статут, 2008. С.668-686. (1,25 п.л.).

Тираж 150 экз. Заказ № 059Отпечатано в типографии ООО «Олима» Лиц. ПД № 1-00052 от 12.03.2001 г.

г. Москва, Кутузовский пр., д.






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.