WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

 

На правах рукописи

НОВИКОВ

Андрей Борисович

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

В МЕХАНИЗМЕ ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА

ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА

Специальность

12.00.14 Административное право,

финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Санкт-Петербург -  2011

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Официальные оппоненты:  доктор юридических наук, профессор

  Старовойтов Александр Александрович

 

доктор юридических наук

Ухов Владимир Юрьевич

доктор юридических наук

Тимошенко Иван Владимирович

 

Ведущая организация -  Негосударственное некоммерческое

       образовательное учреждение высшего

       профессионального образования

  «Московский гуманитарный университет»

 

 

Защита состоится  « 27» октября 2011 года в «  » часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.17 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при  Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, Москательный пер., д.4 (юридический факультет), ауд. 102 (конференц-зал).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21.

Автореферат разослан « _____ » ___________ 2011 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Б.А. Старков 

 

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Начавшиеся в середине 80-х годов ХХ в. в СССР социально-экономические реформы потребовали и радикальных изменений государственного регулирования внешнеэкономической деятельности (ВЭД).

Таможенный кодекс Российской Федерации (ТК РФ) от 18 июня 1993 г.1 позволил России освоить универсальные таможенно-правовые инструменты.

На рубеже ХХ–ХХI вв. ТК РФ 1993 г. по ряду положений перестал соответствовать условиям мировой торговли. Однако за последнее десятилетие таможенная система Российской Федерации стала значимой базой формирования федерального бюджета, проведения структурных преобразований национальной экономики, обеспечения экономической безопасности государства.

Возникшие проблемы правового регулирования был призван решить Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г.2 Новый кодекс воспринял ряд концептуальных новелл международного таможенного права. Это имело существенное значение для Российской Федерации, так как в советский период отечественное таможенное регулирование не приводилось в соответствие с мировыми юридическими стандартами.

Первого июля 2010 г. для Российской Федерации вступил в действие Таможенный кодекс Таможенного союза ЕврАзЭС. Для государств-членов таможенного союза законодательство о таможенном деле преобразовалось в сложную нормативную систему, основанную на международно-правовых актах ЕврАзЭС (таможенный кодекс, международные соглашения и решения Комиссии таможенного союза). Решение задач управления таможенным делом в Российской Федерации значительно сместилось на международно-правовой уровень. Одновременно отечественное таможенное законодательство усложнилось при замене Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 г. Федеральным законом от 27.11.2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».3

При решении  основной правовой задачи таможенного управления (эффективной реализации норм права) осуществляется таможенный процесс. Однако в теоретических исследованиях и основанных на них практических рекомендациях в области административного процесса в таможенном деле к настоящему времени образовался заметный пробел. Основное внимание уделяется экономическим, организационным и даже психологическим вопросам. Совершенствование административных процедур все чаще подменяется «администрированием», «менеджментом». С юридической точки зрения такой «менеджмент» не является системой административных производств.

Таможенный кодекс 2003 г., включивший массив процедурных норм, отразил и общие противоречия в регулировании административного процесса.

С 2004 г. совершенствование правового обеспечения отечественного таможенного дела осуществляется в русле административной реформы. Однако в перспективе такие правовые новеллы должны жестко ориентироваться на стандарты таможенного союза ЕврАзЭС.

В настоящее время упрощение «таможенных формальностей» рассматривается как существенная предпосылка соблюдения таможенных прав и законных интересов физических и юридических лиц. Однако и в российском таможенном законодательстве (ТК РФ 1993 г. и 2003 г., Федеральный закон от 27.11.2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»), и новом законодательстве таможенного союза (ТК ТС 2009 г.), как и в базовых правовых актах ВТО, до сих пор не прослеживается единая  концепция административного процесса в механизме таможенного регулирования.

Актуальность диссертационного исследования таможенных производств определяется необходимостью адаптирования и модернизации таможенной системы Российской Федерации в условиях формирования Таможенного союза ЕврАзЭС, присоединения России к ВТО на основе положений науки административного права и требований административной реформы, на базе единой концепции административного процесса в механизме таможенного регулирования.

Цель исследования состоит в обосновании с позиций науки административного права в контексте административной реформы и формирования таможенного союза ЕврАзЭС основных положений по нормативно-правовому регулированию административных производств в сфере таможенного дела, в формулировании концепции административного процесса в механизме таможенного регулирования и разработке на ее основе конкретных мер по совершенствованию таможенных процедур.

Для достижения цели диссертантом были решены следующие основные задачи:

1) охарактеризовать значение упорядочения процедурной составляющей государственного управления в таможенной сфере;

2) выявить содержание и особенности современного понятия «административный процесс» применительно к решению практических задач таможенного регулирования;

3) установить правовую взаимосвязь мероприятий административной реформы и мер по совершенствованию административного процесса и модернизации таможенного управления;

4) выделить основные проблемы теории административного процесса применительно к сфере таможенного регулирования;

5) конкретизировать основы процедурно-правового положения участников таможенных правоотношений; 

6) установить особенности механизма и мер административного воздействия в сфере таможенного регулирования и осуществить систематизацию административных производств в сфере таможенного дела;

7) установить логико-правовую взаимосвязь понятий таможенного права ЕврАзЭС, имеющих значение для регулирования административных производств в сфере таможенного дела;

8) дать правовую характеристику таможенных действий и определить систему таможенных производств в свете требований административной реформы;

9) сформулировать принципы правового регулирования административно-процессуальных отношений в сфере таможенного дела;

10) дать правовую характеристику институтов международного таможенного права, которые трансформируются в отечественной практике таможенного регулирования;

11) установить особенности регулирования таможенных производств в условиях формирования Таможенного союза ЕврАзЭС;

12) внести предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования  таможенных производств.

Объектом исследования является система административно- процессуальных отношений, складывающихся в условиях таможенного регулирования при реализации интересов государства и прав физических и юридических лиц на перемещение материальных ценностей через таможенную границу Российской Федерации (Таможенного союза ЕврАзЭС).

Предметом исследования выступают нормативно-правовая основа регулирования и практическая организация таможенных производств, предусмотренных таможенным законодательством ЕврАзЭС и законодательством Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. До сих пор проблемы правового регулирования таможенной деятельности рассматриваются в юридической науке фрагментарно в рамках отдельных административных производств или факультативно – в отношении «таможенных формальностей», организационных мер в сфере управления таможенными органами.

Работы в области экономики, международных отношений исследуют эффективность инструментов регулирования внешней торговли, но не особый правовой порядок их применения.

Немногочисленные к настоящему времени фундаментальные юридические исследования по таможенной проблематике зарубежных (Э. Алликс, Ж. Дюкрок, М. Шмидлин, К. Шмиттгофф, Х. Эндрюз и др.) и отечественных авторов охватывают административно-правовые и финансово-правовые аспекты таможенного дела (А.В. Авдонин, О.Ю. Бакаева, Д.Н. Бахрах, А.Н. Белоногов, В.А. Беляшов, Б.Н. Габричидзе, С.Н. Гамидуллаев, В.В. Головин, А.Л. Градов, Р.В. Дзугаев, А.Д. Ершов, А.Н. Козырин, Л.Н. Марков, Г.В. Матвиенко, К.К. Сандровский, Н.В. Терехов, С.В. Халипов, В.Г. Храбсков, В.П. Шавшина и др.). Ряд ученых разрабатывают гражданско-правовые (В.А. Богатов, М.Е. Попова, Н.П. Фридман) и международно-правовые (Д.А. Александров, К.Г. Борисов, С.С. Жамкочьян, И.В. Зенкин, Л.А. Лозбенко, В.М. Шумилов и др.) проблемы таможенного дела. Имеются исследования по вопросам реализации ответственности за правонарушения в сфере таможенного дела (Т.А. Диканова, О.В. Гречкина, В.В. Егиазарова, В.Д. Ларичев, В.Е. Осипов, А.И. Потяев, И.В. Тимошенко, Б.М. Угаров, А.В. Федоров, А.А.Федосеев). Однако указанные исследования не обращаются к общему правовому порядку оптимального использования системы таможенных производств в их совокупности и во взаимном влиянии.

Исследования влияния формирования таможенных союзов на реализацию таможенных процедур (Б. Баласса, Я. Винер, Ю.Ф. Азаров, К.Г. Борисов, В.В. Головин, С.С. Жамкочьян, С.И. Истомин, А.Ю. Кожанков, Ю.В. Мишальченко, Е.Р. Молчанова, К.К. Сандровский, А.В. Шорников и др.) уже не удовлетворяют потребностей, нарастающих в интеграционных процессах с участием Российской Федерации. 

Правовое регулирование системы таможенных производств до сих пор не стало предметом комплексного юридического исследования. При этом зачастую не учитываются современные достижения науки административного права.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных ученых – специалистов в области общей теории права, государственного, административного, финансового, информационного и международного права – Ю.Е. Аврутина, Л.В. Акопова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, Г.Г. Бернацкого, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, И.И. Веремеенко, А.В. Воронкова, В.М. Горшенева, Е.Ю. Грачевой, Б.В. Дрейшева, В.Н. Дурденевского, А.И. Елистратова, С.З. Женетль, И.П. Ильинского, О.С. Йоффе, А.И. Каплунова, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Коркунова, С.Б. Крылова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, Р.З. Лившица, В.Н. Лопатина, В.А. Лория, Е.Г. Лукьяновой, А.В. Малько, Л.С. Мамута, Г.Н. Манова, С.Н. Махиной, А.А. Мишина, В.С. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, Ж.И. Овсепян, Д.В. Осинцева, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, Н.Г. Салищевой, В.А. Сапуна, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, А.А. Старовойтова, А.А. Тедеева, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.Ю. Ухова, Т.Я. Хабриевой, Р.О. Халфиной, Н.И. Химичевой, А.А. Фатьянова, А.В. Филатовой, В.Е. Чиркина, М.Д. Шаргородского, А.П. Шергина и других исследователей.

Сравнительно-правовой характер исследования обусловил использование научных разработок зарубежных ученых-юристов: П.Бромхеда, Ж. Бьенвеню, Ж. Веделя, П.-М. Гомде, Э. Дайси, Р. Йеринга, Л. Дюги, М. Дюверже, Г. Кельзена, Р. Лукича, И. Сабо, Е. Форстхоффа, К. Хессе, Т. Хилла, Е. Хиршлера, Б. Циммермана и др.

Нормативно-правовая база исследования представлена конституционными основами таможенного регулирования и административной реформы в Российской Федерации, таможенным законодательством таможенного союза ЕврАзЭС, иными международно-правовыми актами в сфере таможенного регулирования, таможенным законодательством Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами по таможенному делу.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания. В диссертации используются метод системного анализа, метод сравнительного правоведения, историко-правовой, формально-правовой и нормативно-логический методы исследования.

Эмпирической базой исследования выступили практическая деятельность в период 1993–2010 г.г. Государственного таможенного комитета (ГТК РФ) и Федеральной таможенной службы (ФТС) России, таможенных органов Северо-Западного федерального округа Российской Федерации (Северо-Западного таможенного управления – СЗТУ), других участников таможенной деятельности – таможенных брокеров (представителей), владельцев складов временного хранения, таможенных перевозчиков, их ассоциаций, а также особенности функционирования таможенных систем зарубежных стран. Указанная деятельность отражена как в локальных правовых актах (приказы, распоряжения СЗТУ и таможен), так и в документах ненормативного характера, изданных ФТС, СЗТУ, таможнями, подчиненными СЗТУ, – аналитических справках о деятельности таможенных органов и участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД), отчетах, обзорах правоприменительной, судебной практики, управленческих актах (методических рекомендациях, технологических схемах), материалах «круглых столов» и тематических семинаров по вопросам таможенного дела, официальных статистических данных о работе ФТС, концепциях, планах, программах развития таможенных органов и околотаможенной инфраструктуры.

Научная новизна исследования заключается в разработке концепции административного процесса в механизме таможенного регулирования и определении  стратегии регулирования деятельности таможенных органов в условиях реальных интеграционных процессов. В диссертации впервые на монографическом уровне осуществлена теоретическая разработка базовых положений по формированию в контексте административной реформы системы процессуального регулирования общественных отношений, складывающихся в условиях Таможенного союза ЕврАзЭС при реализации прав граждан и юридических лиц на трансграничное перемещение товаров и транспортных средств. С учетом зарубежного опыта показаны направления совершенствования административно-процессуальных отношений в таможенной сфере. Выявлена взаимосвязь совершенствования таможенного регулирования на национальном и межгосударственном уровнях с программой реализации административной реформы в Российской Федерации.

От других административно-правовых исследований диссертационная работа отличается тем, что в ней проведено комплексное исследование правового регулирования разнородных таможенных производств в свете теории права, теории административного процесса, требований административной реформы и принципов построения таможенных союзов.

В ходе исследования выявлены особенности и недостатки в развитии административно-процессуальных отношений в таможенной сфере в условиях формирования Таможенного союза ЕврАзЭС. Определен уровень унификации и гармонизации отечественного законодательства, достигнутый с началом функционирования Таможенного союза ЕврАзЭС.

Таможенное регулирование характеризуется как процессуально- правовой институт.

Определены пути формирования системы правового регулирования административно-процессуальных отношений в таможенной сфере.

В диссертационном исследовании раскрывается содержание административно-процессуальных отношений в таможенной сфере как реализация государственного принуждения и осуществление государственно-частного партнерства.

В  деятельности таможенных органов выявляется соотношение контрольной функции и функции по оказанию государственных услуг (функции содействия внешней торговле). Автором определяются особенности использования в таможенном деле приемов коммерческого администрирования (например, риск-менеджмента, государственно-организованных услуг).

При решении поставленных задач сформулированы теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства Таможенного союза ЕврАзЭС, а также определены основы систематизации административно-процессуальных норм в таможенной сфере.

На защиту выносятся следующие выводы и предложения:

1. Выявлено, что в действующем административном процессе в механизме таможенного регулирования имеют место пробелы и противоречия; субъекты процесса строго не обозначены; процедуры не согласованы друг с другом; не выработано единых стандартов административной деятельности. Наряду с понятием «административный процесс» используется понятие «таможенный процесс». Модернизация государственного управления осуществляется без четкого теоретического обоснования проводимых мер.

Обосновано понимание административного процесса, таможенного процесса и административной реформы, отвечающее современным реалиям таможенного регулирования.

Административный процесс - управленческий юридический процесс, представленный правовыми формами позитивной (государственное содействие) и негативной (государственное принуждение) государственной управленческой деятельности, объединяющий административные производства юрисдикционного и неюрисдикционного типа.

Таможенный процесс (таможенные формальности) - часть административного процесса в таможенной сфере, объединяющая административные процедуры внешнеуправленческого характера, регламентирующие действия участников таможенных отношений – таможенных органов (при осуществлении таможенных функций) и иных лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу.

Форма реализации исполнительной власти в сфере таможенного дела представлена административными таможенными производствами. Таможенные производства являются отраслевыми административными производствами в составе административного процесса.

Правовое обеспечение таможенных производств совершенствуется не обособленно, а в контексте решения общих проблем административного процесса в Российской Федерации.

Административная реформа – специфическая деятельность органов исполнительной власти, в том числе таможенных органов, процесс совершенствования государственного управления в части определения принципов деятельности органов государственной власти, разграничения и оптимизации их функций, установления процедурных форм реализации государственных функций и структурирования системы государственных органов. Эффективность деятельности государственных органов оценивается на основании нормативно установленных критериев.

2. Для решения обнаруженных проблем предложена развернутая концепция административного процесса в механизме таможенного регулирования. Концепция представляет собой модель административного процесса в механизме таможенного регулирования, которая включает в себя объект, принципы регулирования, субъекты, классификацию процедур, стандарты  и регламенты. В диссертации уточнен объект регулирования, сформулирован систематизированный перечень отраслевых и межотраслевых принципов, на которых может основываться административный процесс в механизме таможенного регулирования. Обоснованы перечень и классификация субъектов административного процесса, предложены определения субъектов. В диссертации проведено уточнение стандартов административной деятельности таможенных органов, систематизированы административные процедуры в таможенной сфере, сформулирована новая совокупность процедур и регламентов, совершенствующих административный процесс.

В соответствии с выдвинутой концепцией можно построить целостный, сбалансированный, беспробельный административный процесс в механизме таможенного регулирования.

3. Предложено ввести в Таможенный кодекс Таможенного союза ЕврАзЭС главу «Система субъектов таможенного права» с объединением в ней норм, определяющих правовое положение участников таможенных правоотношений. Предложено подразделить субъектов таможенного права на четыре группы: 1) правотворческие государственные и надгосударственные органы; 2) контролирующие государственные органы; 3) лица, перемещающие товары и транспортные средства через таможенную границу; 4) лица, осуществляющие деятельность в области таможенного дела под контролем государства в интересах лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу.

Предложено ввести в ТК ТС основные положения о Таможенном союзе ЕврАзЭС как региональной международной организации, правовые принципы функционирования таможенного союза и  определения понятий  «государство-член таможенного союза», «надгосударственные органы таможенного союза» с установлением их основных полномочий по аналогии со ст.6 ТК ТС («Таможенные органы и их основные задачи»).

Предложено включить в перечень субъектов, осуществляющих деятельность в области таможенного дела в соответствии с главой 3 ТК ТС, гарантов уплаты таможенных платежей, органов предотгрузочной инспекции, специальных экспертных организаций экспортного контроля, а также лиц, осуществляющих идентификацию товаров и технологий.

4. Сформулированы определения основных понятий, которые предлагается внести -  в  Таможенный кодекс Таможенного союза ЕврАзЭС:

а) таможенное дело – осуществляемая в процедурной форме деятельность государства (совместная деятельность государств-членов таможенного союза) по разработке таможенной политики и ее реализации средствами таможенного регулирования. Направлениями таможенного дела являются таможенное регулирование (нормативное регулирование таможенных отношений на территории таможенного союза), соблюдение таможенных процедур в отношении товаров и транспортных средств и обеспечение соблюдения таможенных процедур средствами государственного принуждения в таможенной сфере;

б) деятельность в области таможенного дела – специфическая часть таможенной деятельности, осуществляемая негосударственными субъектами и заключающаяся в оказании государственно-организованных таможенных услуг на конкурентной и коммерческой основе и в реализации государственно-частного партнерства в таможенной сфере. Часть указанных услуг, которые в силу своего содержания не вправе оказывать государственные органы, является посредническими таможенными услугами (например, услуги таможенных представителей, таможенных перевозчиков) по соблюдению (выполнению) таможенных операций и процедур;

в) лицо, ответственное за использование таможенной процедуры, – лицо, реализующее свое право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу и обладающее в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза и законодательством государства-члена таможенного союза правомочиями пользования и распоряжения в отношении помещенного под таможенную процедуру товара, имеющее право использовать в полном объеме все льготы, преимущества, которые предоставлены условиями таможенной процедуры, и несущее все обязанности и ответственность, вытекающие из содержания таможенной процедуры вплоть до ее полного завершения;

г) таможенное оформление (таможенная очистка) – осуществляемые таможенными органами и иными лицами действия, направленные на закрепление или изменение статуса товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу, и документально удостоверяемые таможенными органами. Таможенное оформление подразделяется на предварительное (подготовительное) и основное таможенное оформление. При предварительном (подготовительном) таможенном оформлении в отношении товаров и транспортных средств осуществляются подготовительные операции (например, временное хранение) – таможенные операции, предшествующие подаче таможенной декларации (раздел 4 ТК ТС). Временное хранение товаров как подготовительная операция может быть преобразовано в таможенную процедуру, аналогичную процедуре таможенного склада. При основном таможенном оформлении осуществляется помещение товара под избранную таможенную процедуру «использования» (раздел 5 ТК ТС);

д) таможенный контроль - совокупность контрольных процедур, реализующих формы таможенного контроля и формы управления контрольной деятельностью, которые осуществляются таможенными органами на базе системы управления таможенными рисками (СУР). Таможенный контроль осуществляется путем определения и подтверждения статуса товаров, транспортных средств и лиц при оптимальном использовании форм таможенного контроля. Таможенный контроль включает обеспечительно-пресекательные процедуры (задержание товаров и документов; приостановление выпуска товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности).

е) таможенный риск - вероятность наступления в силу несоблюдения таможенного законодательства невосполнимого в определенной части ущерба.

- в Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (на основании ч.2 ст.6 ТК ТС): система таможенных органов Российской Федерации – составная часть сил обеспечения безопасности, системы правоохранительных и военизированных органов Российской Федерации, Федеральная таможенная служба, возглавляющая иные таможенные органы и уполномоченная в области таможенного дела на осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контрольной функции (таможенный контроль), функции агента валютного контроля, функции содействия внешней торговле (оказание государственных услуг в таможенной сфере) и специальных (правоохранительных) функций по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями в области таможенного дела.

Федеральная таможенная служба как правоохранительный орган одновременно реализует контрольную функцию, применяет меры административной ответственности и имеет полномочия по нормативно-правовому регулированию в сфере административно-юрисдикционного производства.

5. Обосновано, что государственное управление в сфере таможенного дела в соответствии с выполняемой функцией относится или к позитивному, или негативному управлению, использующему соответственно коммуникативно-позитивные или коммуникативно-негативные методы. Разграничение указанных методов определяется характером правовой коммуникации государственных органов и негосударственных субъектов. Позитивная коммуникация реализуется в административных правоотношениях взаимодействия (в государственно-частном партнерстве). Негативная коммуникация реализуется в правоотношениях власти – подчинения при применении государственного принуждения.

6. Установлено, что позитивное (содействующее) государственное управление представляет собой систему государственных услуг (мер прямого активного содействия) и мер поощрения (стимулирования). Государственные органы, наделенные контрольными функциями, в том числе таможенные органы, оказывают особые государственные услуги в сфере поддержания общественного порядка и безопасности.

При реализации прав граждан и законных интересов юридических лиц указанные государственные органы, осуществляя позитивное управление, совершают административные действия, направленные на способствование, помощь субъектам внешнеэкономической деятельности в исполнении ими публичных обязанностей. Позитивное управление в таможенной сфере выражает содействие внешней торговле.

7. Выявлено, что административные процедуры таможенного дела включают таможенный контроль, таможенные процедуры «использования» товаров и транспортных средств («таможенные режимы» в терминах ТК РФ) и государственные таможенные услуги (таможенное оформление в терминах ТК РФ). При этом в ТК РФ понятие «таможенные процедуры» не включало мероприятия таможенного контроля. В ТК ТС понятие «таможенные процедуры» сводится к требованиям и условиям пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории таможенного союза или за ее пределами и отграничивается от «таможенных операций» (предшествующих подаче таможенной декларации или непосредственно связанных с помещением товаров под таможенную процедуру).

8. Предложено объединить административные процедуры в сфере таможенного дела в систему, включающую таможенные процедуры «использования» товаров и транспортных средств (например, процедуры выпуска для внутреннего потребления, экспорта, переработки и др.) и таможенные процедуры контроля (например, таможенная проверка, задержание товаров и документов при проведении таможенного контроля). Этим обосновывается отграничение в ТК ТС «таможенных процедур» от таможенного контроля. Таможенным процедурам «использования» соответствует статус товаров и транспортных средств, определяемый целями государственного регулирования экономики, а таможенным процедурам контроля соответствует статус товаров, находящихся под таможенным контролем, определяемый целями государственного контроля. В связи с этим вносится предложение о включении в число таможенных процедур контроля таких мер, как контроль прибытия товаров на таможенную территорию таможенного союза и контроль убытия товаров с таможенной территории таможенного союза.

9. Обосновано, что в основе управления контрольной деятельностью в таможенной сфере лежит политика «приемлемого риска» и «допустимых потерь» в области обеспечения безопасности. Система управления рисками – правовая основа организации различных контрольных производств (например, таможенного, налогового, валютного контроля). Комплексная экспертиза качества правовых актов на предмет выявления рисков (в том числе коррупционных) является базовым элементом СУР в государственном управлении.

10. Выявлено, что административные регламенты таможенного контроля являются правовым алгоритмом оптимального применения форм контрольной деятельности. Регламенты форм таможенного контроля (например, досмотра, таможенной проверки) или применения обеспечительных мер (например, задержания товаров) приводятся в действие согласно особому регламенту – «профилю риска». Профиль риска – нормативно-правовой акт, обладающий приоритетом перед иными актами Федеральной таможенной службы России по таможенному контролю и содержащий криминалистическую характеристику возможного нарушения таможенных правил, а также меры по его предотвращению и пресечению.

Предложено ввести в ТК ТС  систему регламентов таможенного контроля, включающую: а) регламенты взаимодействия субъектов, применяющих и координирующих СУР; б) регламенты – профили риска; в) регламенты осуществления форм таможенного контроля; г) регламенты обмена таможенной информацией, в том числе в электронном виде.

11. Предложено ввести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) положения о системе административных регламентов правоохранительной деятельности, включающей: регламент проведения проверок по признакам административных правонарушений (АП); регламенты приема граждан, рассмотрения заявлений и сообщений о признаках правонарушений; регламент возбуждения дела об АП; регламенты административного расследования; регламент рассмотрения дел об АП; регламент исполнения постановлений по делам об АП; регламент внесения представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению АП; регламенты обжалования решений и действий правоохранительных органов; регламент делопроизводства; регламенты взаимодействия; регламенты вспомогательных производств; регламенты контроля за законностью при производстве по делам об АП.

12. Обосновано, что государственные таможенные услуги – государственно-монопольные услуги в сфере таможенного дела, оказываемые таможенными органами. Государственные таможенные услуги включают таможенное оформление, таможенное хранение (временное хранение и таможенное складирование), таможенное сопровождение, информирование и консультирование, ведение реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела, аттестацию специалистов по таможенному оформлению. Часть полномочий таможенных органов (например, временное хранение, таможенное складирование) может передаваться негосударственным субъектам, оказывающим услуги в силу прямого указания закона на конкурентной и коммерческой основе.

Теоретическая значимость исследования состоит в научном осмыслении модернизации таможенного дела России; в комплексном использовании новых теоретических подходов к формированию таможенных процедурных институтов; в объединении теоретических положений об административном процессе и модернизации государственного управления для комплексного совершенствование разнородных таможенных производств внешнеуправленческого характера, реализующих государственное принуждение и государственно-частное партнерство; в развитии принципов менеджмента качества управления применительно к системе государственных органов, уполномоченных в таможенной сфере. В диссертации теоретически обоснована система базовых понятий таможенного регулирования, проведена теоретическая разработка элементов правовых институтов административной реформы, государственных услуг, государственно-частного партнерства, уточнены правовые элементы риск-менеджмента в системе государственного контроля.

Практическая значимость исследования определяется разнообразием рассмотренных проблем таможенного дела, непосредственной применимостью результатов в деятельности таможенных органов и участников внешнеэкономических отношений, направленностью работы на исполнение планов модернизации государственного управления в таможенной сфере в части нормативного обеспечения административных таможенных производств в новых условиях Таможенного союза ЕврАзЭС.

Выводы  диссертанта могут использоваться в разработке и реализации нормативно-правовых актов в сфере таможенного дела, в пропаганде таможенной политики ЕврАзЭС, а также для правового ориентирования участников внешнеэкономической деятельности. Положения диссертации могут быть применены в учебном процессе при изучении специальных курсов по таможенному и административному праву на юридических и экономических факультетах высших учебных заведений.

Положения, сформулированные в работе, способствуют формированию современного научного представления о сущности, направлениях и мероприятиях административной реформы в сфере таможенного дела.

Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения диссертационных материалов на научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях, опубликования научных изданий, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и практическую деятельность таможенных органов Северо-Западного таможенного управления и коммерческих организаций (таможенных брокеров, таможенных перевозчиков, телекоммуникационных центров).

Основные положения диссертации докладывались на вузовских, межвузовских, международных научных и научно-практических конференциях, в частности: межвузовская научно-практическая конференция «Правовые основы совершенствования таможенного дела России в современных условиях» (Санкт-Петербург, 14–15 октября 2004 г.), III Международный научный форум «Государственная власть и местное самоуправление в России» (Санкт-Петербург, Северо-Западная академия государственной службы (СЗАГС), 2005 г.), 4-я Всероссийская научная конференция по конституционному праву «Конституционные основы экономических и социальных отношений. Конституционная юстиция» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов (СПбГУЭФ), 31 марта – 1 апреля 2006 г.), Международная межвузовская научно-практическая конференция «Проблемы права в современной России» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский политехнический университет (СПбПУ), 2006 г.), Международная конференция «Экономическая интеграция России в единое экономическое пространство» (Санкт-Петербург, СПбГУЭФ, май 2006 г.), Х Международная научно-практическая конференция «Интеграция экономики в систему мирохозяйственных связей» (Санкт-Петербург, СПбПУ, 2007 г.), Международная конференция «Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран» (Санкт-Петербург, СПбГУЭФ, 10-13 апреля 2008 г.), Региональная межвузовская научно-практическая конференция IV Таможенные чтения «Административные процедуры во внешнеэкономической деятельности» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский им. В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, 14 мая 2009 г.), VIII Международная научная конференция по конституционному праву «Общее и особенное в современном экономическом и конституционно-правовом развитии постсоветских государств» (Санкт-Петербург, СПбГУЭФ, май 2010 г.).

Основные положения диссертационного исследования опубликованы автором в 52 научных публикациях общим объемом более 90 п. л., в том числе в 4 монографических работах, в 15 научных статьях, напечатанных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства науки и образования Российской Федерации.

Отдельные результаты исследования применены в учебном процессе в Санкт-Петербургском государственном университете, Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов, Северо-Западной академии государственной службы, Санкт-Петербургском им. В.Б. Бобкова филиале Российской таможенной академии, Академии гражданской авиации, Российском государственном педагогическом университете им. А.И. Герцена при преподавании курсов «Административное право», «Таможенное право» и ряда специальных дисциплин; внедрялись в практику правоохранительной деятельности таможен Северо-Западного таможенного управления; применялись в подготовке специалистов и решении правовых вопросов таможенными брокерами, таможенными перевозчиками, владельцами складов временного хранения Северо-Западного федерального округа Российской Федерации.

Структура диссертации определяется задачами исследования и логической последовательностью их решения. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.

II. ОСНОВНОЕ  СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность исследования, отражается степень разработанности темы, устанавливаются цель, предмет и объект, задачи исследования, указываются методологические основы диссертации, раскрывается научная новизна и формулируются положения, выносимые на защиту, дается характеристика теоретического и практического значения работы, приводятся сведения об апробации  результатов исследования.

Глава 1 «Теоретические основы административно-процессуальной деятельности в сфере таможенного регулирования» объединяет три параграфа и посвящена проблеме понимания административного процесса и  определению содержания концепции административного процесса в механизме таможенного регулирования.

В § 1 «Регламентация административных процедур как необходимое условие выполнения задач таможенного регулирования в Российской Федерации и Таможенном союзе ЕврАзЭС» совершенствование процедурно-правового регулирования характеризуется как стратегическое направление  таможенной политики России. 

В начале ХХI века уровень интеграции России в мировое сообщество обусловил необходимость уточнения направлений модернизации таможенной системы и правовой регламентации взаимодействия таможенных органов и участников внешнеэкономической деятельности. Новыми задачами таможенных органов в условиях подготовки вступления Российской Федерации в ВТО и формирования Таможенного союза ЕврАзЭС становятся содействие торговле, экономическому развитию, повышение эффективности администрирования, установление партнерских отношений с участниками внешнеэкономической деятельности.

Государственное воздействие в таможенной сфере выражается в установлении и реализации порядка, в соответствии с которым физические и юридические лица осуществляют свои конституционные права по трансграничному перемещению товаров и транспортных средств для осуществления предпринимательской деятельности и удовлетворения личных потребностей. Указанное государственное воздействие и составляет таможенное регулирование.

Система и структура, концепция построения процедурных институтов таможенного права остаются дискуссионными вопросами. Это отражается в нестабильности и противоречивости законодательных актов (Таможенные кодексы Российской Федерации 1993 г. и 2003 г., Таможенный кодекс Таможенного союза 2009 г.).

Автор анализирует современные характеристики деятельности в сфере таможенного регулирования и дает критическую оценку понятия «таможенный процесс» и его теории, предлагаемых рядом ученых (К.Г. Борисов, О.Ю. Бакаева, Г.В. Матвиенко). Диссертант приводит авторское толкование понятия «таможенный процесс» (п.1 Положений, выносимых на защиту).

К началу функционирования Таможенного союза ЕврАзЭС в 2010 году содержание базовых процедурных институтов таможенного права (таможенное оформление, таможенные режимы и др.) формулируется в теории и отражается в нормативно-правовых актах далеко не однозначно.

Основу процедурного регулирования составляют дефиниции и принципы осуществления административных действий в сфере таможенного регулирования. Непротиворечивость такой правовой основы – залог эффективности таможенного регулирования. Однако в международно-правовых актах по таможенному делу (например, в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур в редакции Протокола 1999 г., в Таможеном кодексе ЕС), и в отечественном законодательстве базовые понятия «таможенные формальности», «таможенная очистка», «таможенные операции», «таможенные процедуры», «таможенное оформление», «таможенные режимы» не структурированы в единой концепции. Проблемы процедурного регулирования не решаются путем простой имплементации международно-правовых норм.

Признание системы административных таможенных операций (действий) частью административного процесса обусловливает необходимость разрешения вопросов процедурного регулирования в сфере таможенного дела на основе общей теории государственного управления, административно-правовых режимов и административного процесса.

Новые положения науки  государственного управления (принципы менеджмента качества, государственные услуги, риск-менеджмент, государственно-частное партнерство, саморегулирование и др.) развивают теорию таможенного дела и создают новые возможности для формирования концепции таможенных процедур.

Соответственно, формирование концепции административного процесса в механизме таможенного регулирования предопределяется развитием теории административно-процессуальной деятельности в Российской Федерации.

В § 2 «Развитие теории административно-процессуальной деятельности в Российской Федерации» раскрывается понятие «административный процесс» применительно к решению практических задач таможенного регулирования.

В работе показано, что  в таможенной сфере деятельность органов исполнительной власти соответствует признакам административного процесса, но до сих пор не трактуется как его часть.

Диссертант доказывает, что у «юрисдикционной» и «управленческой» концепций административного процесса имеются общие теоретические предпосылки и значительные «точки соприкосновения», позволяющие сформировать единое понимание административного процесса.

Неюрисдикционная деятельность органов исполнительной власти часто характеризуется в исследованиях как административно-организационные процедуры. Однако в современном законодательстве  термин «процедура» обоснованно, по мнению диссертанта, употребляется для обозначения юридического алгоритма (порядка, технологий) административных действий, а сами действия обозначаются понятием «операция». Следовательно, для неюрисдикционной деятельности более соответствующим является наименование «административно-операционная деятельность».

Автор настаивает на том, что нормативное регулирование всей управленческой деятельности должно осуществляться на основе единой теоретической модели. В этой модели понятия «процесс» и «производство» соотносятся как общее и особенное. Административное производство (как элемент структуры административного процесса) обозначает и совокупность целенаправленных административных действий, и правовой порядок разрешения однородных индивидуально-конкретных дел и публичных задач. В связи с этим  актуальным является  обособление в рамках административного процесса юрисдикционных и неюрисдикционных (операционных) производств. Процессуализация административной деятельности – формирование системы производств в заданной сфере управления. Для юрисдикционных и операционных производств процедура выстраивается по различным схемам.

По мнению автора, в современной структуре административного процесса обнаруживается ряд пробелов: 1) она не включает некоторые административные производства, составляющие основу деятельности органов исполнительной власти в установленной для них сфере государственного управления (например, таможенные производства, налоговые производства); 2)  не выработаны единые принципы разграничения производств различного типа;  3) четко не выделяются универсальные (общеуправленческие) и отраслевые производства, а также основные и вспомогательные производства.

По мнению диссертанта, в основе единого понимания административного процесса лежит модель оптимального предохранительного, правогарантирующего процесса. Такой процесс направлен не только на разрешение правовых конфликтов, но и на их предотвращение.

В результате диссертант формулирует авторское определение административного процесса (п.1 Положений, выносимых на защиту).

В диссертации доказывается, что таможенное дело отражает наиболее существенные современные проблемы административного процесса. Диссертант выделяет эти проблемы и предлагает способы их устранения в контексте решения общих проблем административного процесса (п.1 Положений, выносимых на защиту).

В настоящее время совершенствование правовой базы административного процесса – центральное требование модернизации государственного управления. Диссертант доказывает, что фактическое и юридическое обоснование административной реформы закреплено в положениях Конституции Российской Федерации, определяющих стратегию осуществления власти. Процесс совершенствования государственного управления представляется  особой деятельностью общества и государства, подчиненной праву. На основе анализа разнообразных теоретических положений автор формулирует собственное определение административной реформы (п.1 Положений, выносимых на защиту).

В свете определения административной реформы рассматривается значение нормативно-правовых актов, лежащих в ее основе. По мнению автора, важнейшим направлением административно-процедурного регулирования становится определение системы, видов и соотношения административных регламентов и стандартов.

Юридической моделью результата деятельности органа исполнительной власти в определенной сфере управления является стандарт. Указанный стандартизированный результат достигается в процедуре, установленной соответствующим регламентом.

Диссертант выделяет особенности завершенного и нового этапа административной реформы и раскрывает правовую взаимосвязь мероприятий административной реформы с конкретными мерами по совершенствованию административно-процедурного законодательства в таможенной сфере.

Автор полагает, что успех решения задач модернизации государственного управления зависит от того, насколько удачно в административно-правовой науке будут вырабатываться единые и обоснованные принципы и процедурные понятия.

В § 3 «Содержание и значение современной концепции правового регулирования административных процедур в сфере таможенного дела» раскрываются теоретические положения об объекте и составляющих элементах концепции, о ее месте в системе научного знания, значении для теории и практики таможенного дела.

Концепция формулируется как система научных взглядов и правовых положений, характеризующих административные процедуры в сфере таможенного регулирования в их единстве и взаимосвязи в целях удовлетворения потребностей правовой науки и административной практики.

Концепция базируется на анализе деятельности таможенных органов в соответствии с ТК РФ 1993 г., ТК РФ 2003 г., ТК Таможенного союза 2009 г. В настоящее время реализуются концепции модернизации таможенной службы и частные концепции организации таможенного дела, которые в отдельности не решают основные задачи разрабатываемой авторской концепции.

К началу функционирования Таможенного союза ЕврАзЭС не сложилась четкая система правового обеспечения административных процедур, выражающая единые теоретические положения. Возникла необходимость обоснования и систематизации ряда процедурных институтов таможенного дела (например, в отношении риск-менеджмента, государственных таможенных услуг, государственно-частного партнерства).

Организация эффективных таможенных процедур оказывает решающее влияние на общий ход включения Российской Федерации в мировой экономический  процесс и формирование интеграционных союзов (СНГ, ЕврАзЭС и других).

Правовые понятия и процедурные положения требуют единого доктринального толкования в условиях модернизации таможенной службы. Это определяет актуальность концепции как для сегодняшней практики таможенного дела, так и для будущих преобразований.

Концепция формирует правовую модель административного процесса в механизме таможенного регулирования (п.2 Положений, выносимых на защиту).

Объектом авторской концепции являются деятельность таможенных органов по обеспечению экономической безопасности и содействию внешней торговле Российской Федерации и Таможенного союза ЕврАзЭС, особенности осуществления административных процедур, обусловленные различиями их функционального назначения и используемых методов административного воздействия.

Объект теоретической концепции обусловливает ее систему. Центральное место в этой системе занимают научно обоснованные и апробированные на практике дефиниции, принципы и стандарты административной деятельности в таможенной сфере, выработанные международными организациями (прежде всего, Всемирной торговой организацией, Всемирной таможенной организацией), интеграционными объединениями (ЕврАзЭС) и отечественным законодателем.

Для Таможенного союза ЕврАзЭС ключевой остается задача имплементации норм международного таможенного права с учетом сложившихся правовых традиций и культуры государств-членов таможенного союза. Необходимо избежать механического копирования зарубежных моделей, которые не всегда отвечают  условиям постсоветского пространства. С этим связано неприятие рядом ученых административно-правовых институтов, пришедших из зарубежной практики (например, риск-менеджмент, государственные услуги). Между тем на практике уже стоит задача реализации этих институтов, закрепленных в законодательстве Таможенного Союза ЕврАзЭС.

Отправным элементом концепции  являются положения о субъектах, вступающих в процедурные таможенные отношения. Эти положения охватывают определение субъектов, их классификацию, систематизацию, установление их правового положения в таможенных процедурах при реализации прав, законных интересов и обязанностей физических и юридических лиц в предпринимательской и иных сферах деятельности.

Самостоятельным элементом авторской концепции  являются положения о методах и формах административного воздействия (принуждения и содействия) в сфере таможенного дела.

Самостоятельным элементом концепции является правовое и организационное обеспечение административного процесса в таможенной сфере. В этой части положения концепции устраняют противоречия и пробелы таможенного законодательства в целях обеспечения критериев эффективности таможенной деятельности (по объемам и скорости обработки товаропотоков, по контролю безопасности и т.п.).

Интегрирующим элементом концепции  являются особенности регламентации государственного принуждения и государственного содействия в сфере таможенного дела.

Объединенные одним объектом, теоретические положения о принципах и стандартах административной деятельности таможенных органов, о правовом и организационном обеспечении таможенных процедур, о субъектах таможенной деятельности, особенностях регламентации государственного принуждения и государственно-частного взаимодействия в сфере таможенного дела образуют в совокупности целостную теоретическую систему, которая представляет собой самостоятельную концепцию.

Концепция правового регулирования административных процедур в сфере таможенного дела носит комплексный и междисциплинарный характер.

Практическое значение Концепции заключается в том, что она вооружает сотрудников таможенных органов научно обоснованными рекомендациями по применению процедурных норм и по выработке предложений о совершенствовании правового обеспечения административных процедур таможенного дела, позволяет логично связать эффективность и законность таможенных процедур на качественно новой теоретической и нормативной базе.

Глава 2 «Субъекты административных отношений в сфере таможенного регулирования в Российской Федерации и Таможенном союзе ЕврАзЭС» включает два параграфа, в которых рассматриваются основы процедурно-правового положения участников таможенных правоотношений. 

В § 1 «Система субъектов таможенных правоотношений» устанавливается, что в узком смысле таможенное регулирование –  реализуемая в процедурной форме нормотворческая деятельность уполномоченных субъектов (ч.1 ст.1 ТК ТС, ч. 1 ст. 1 ТК РФ), установление процедур применения средств таможенного регулирования. В широком смысле таможенное регулирование предполагает практическую реализацию общего таможенного режима  на территории Таможенного союза ЕврАзЭС и нормативно согласованные действия участников таможенных правоотношений в таможенных процедурах.

Современное  понимание административно-правовых отношений допускает, что рассматриваемые отношения могут осуществляться между всеми субъектами административного права в любом сочетании, а по содержанию могут быть как отношениями власти – подчинения, так и отношениями равноправия (взаимодействия).

Принципом развития таможенного законодательства Таможенного союза является либерализация и значительная диспозитивность таможенных правоотношений.

Диссертант отмечает, что в современной литературе укоренилось понимание субъекта таможенного права как любого лица, вступающего в таможенные правоотношения при реализации своего права на трансграничное перемещение товаров и транспортных средств. Такая формулировка характеризует таможенные правоотношения как исключительно процедурные.

Статья 11 ТК РФ содержит девять определений субъектов таможенного права. Общий перечень упомянутых в ТК РФ наименований субъектов таможенного права составляет список из нескольких десятков позиций. В ТК ТС перечень наименований субъектов таможенного права расширен, в том числе за счет новелл (например, уполномоченный экономический оператор). В диссертации предлагается сгруппировать всех субъектов в одной главе раздела «Общие положения» ТК ТС на единой процедурно-классификационной базе (п. 3 Положений, выносимых на защиту). Ныне в ТК РФ и ТК ТС отсутствует системный подход к классификации субъектов по их процедурным статусам, который позволил бы избежать необоснованных перечислений и синонимов. 

Диссертант использует в анализе разграничение субъектов с государственно-властными полномочиями и субъектов, не имеющих государственно-властных полномочий.

ТК РФ 2003 г. закрепил существенные изменения в управлении таможенным делом и вызвал необходимость установления оптимальных отношений между элементами таможенной системы государства.

В отношении субъектов с государственно-властными полномочиями ТК РФ 2003 г. реализовал требования административной реформы о разделении и оптимизации функций таможенных органов и иных органов государства. Однако практическое исполнение требований административной реформы в управлении таможенным делом обнаружило целый ряд специфических проблем. Эти проблемы комплексно охарактеризованы в диссертации с предложениями по их разрешению.

Особенностью таможенного регулирования в Таможенном союзе является разделение полномочий между надгосударственными органами ЕврАзЭС и органами государств-членов таможенного союза, а также ориентация административной реформы на положения таможенного законодательства таможенного союза ЕврАзЭС и международные стандарты менеджмента качества управления.

В отношении субъектов без государственно-властных полномочий таможенное регулирование использует разграничение статусов субъектов в зависимости от коммерческого и некоммерческого назначения товаров.

В отношении указанных субъектов в таможенном законодательстве ЕврАзЭС и Российской Федерации используется наибольшее число характеристик. Во многих случаях эти характеристики требуют уточнения.

В диссертации показано, что среди лиц, не имеющих государственно-властных полномочий, одни субъекты непосредственно используют таможенные процедуры (режимы перемещения товаров), а другие - лишь содействуют первым. В целях устранения проблем разделения ответственности указанных лиц диссертант вносит предложение о введении в ТК ТС общего понятия «лицо, ответственное за использование таможенной процедуры» (п. 4  Положений, выносимых на защиту).

По мнению диссертанта, «деятельность в области таможенного дела» является оказанием публичных (государственно-организованных) услуг в таможенной сфере. Субъекты этой деятельности осуществляют таможенные операции (таможенный представитель, владелец склада временного хранения) и процедуры (таможенный перевозчик, владелец таможенного склада) за вознаграждение в интересах третьих лиц под контролем государственных органов (подп. б п.4 Положений, выносимых на защиту). В фискальных таможенных процедурах деятельность подобного рода осуществляют гаранты уплаты таможенных платежей (банки, кредитные и страховые организации).

Автор доказывает, что правовое положение субъектов таможенного права регламентируется не только таможенным, но и иным законодательством, например, законодательством об экспортном контроле, об особых экономических зонах.

Диссертант приходит к выводу о том, что общему праву субъекта на трансграничное перемещение товаров и транспортных средств соответствует конкретный набор процедур перемещения товаров и транспортных средств и процедурных статусов субъекта. 

При оптимизации таможенных процедур диссертант предлагает  использовать систему процедурных статусов субъектов таможенного права, включающую преимущественно универсальные статусы, например, такие как «декларант», «лицо, ответственное за использование таможенной процедуры», «лицо, осуществляющее деятельность в области таможенного дела», «уполномоченный экономический оператор».

В § 2 «Административно-процессуальный статус государственных органов Российской Федерации в области таможенного дела: опыт административной реформы» раскрываются особенности административной реформы в таможенном деле.

Диссертант подробно анализирует научные взгляды на статус таможенных органов и отмечает, что все накопленные определения понятия «таможенный орган» имеют историческую, политическую и формально-нормативную обусловленность. Эти определения требуют адаптации к современным условиям.

Таможенные органы получают новые полномочия, позволяющие устанавливать партнерские отношения между государством и управляемыми субъектами, оказывать государственные услуги в таможенной сфере. ТК ТС определяет в качестве основной задачи обеспечение соблюдения прав и законных интересов лиц в области таможенного регулирования и создание условий для ускорения товарооборота через таможенную границу (п.6 ч.1 ст.6).

При определении понятия «таможенный орган» необходимо учесть существенные изменения, происходящие в ходе создания Таможенного союза. В ТК ТС понятие «таможенные органы» означает «таможенные органы государств-членов таможенного союза» (п.30 ч.1 ст.4), создание надгосударственных таможенных органов не предусмотрено. Соответственно, Комиссия таможенного союза не входит в число таможенных органов.

Диссертант устанавливает, что разделение конкретных полномочий в сфере таможенного дела между Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти приобрело современные  черты еще до начала общей административной реформы. Однако ряд вопросов разграничения полномочий до сих пор не решен, например, разграничение полномочий ФТС, Минфина, Минэкономразвития, Министерства промышленности и торговли.

В диссертации выявлены особенности административной реформы в таможенном деле, в частности: 1) потребность уточнить понятие  «федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела»; 2) необходимость обоснования подчиненности и подконтрольности таможенных органов; 3) необходимость установить процедуры взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере таможенного дела. Первая из указанных особенностей отобразилась в праве Таможенного союза так, что федеральный орган исполнительной власти может выступать уполномоченным органом в силу положений таможенного законодательства ЕврАзЭС (ст.47, ч.4 ст.51 ТК ТС). Остальные особенности в условиях Таможенного союза проявляются в интеграционных формах таможенного сотрудничества.

Первоначально в ходе административной реформы таможенное дело оказалось разделенным на части, управляемые со стороны двух министерств (Министерства экономического развития и торговли – МЭРТ и Министерства финансов). Эффективность «совмещенного» управления таможенным делом сразу же вызвала сомнения у специалистов.

При преобразовании ГТК РФ в ФТС таможенные органы выстраивались по западной модели «государственной администрации»  (федеральная служба в ведении одного из министерств экономического блока). Такая модель в целом соответствует мировым традициям таможенного дела. Однако при этом роль таможенной службы в формировании таможенной политики сводилась к минимуму.

По результатам анализа деятельности ФТС, Министерства экономического развития и торговли, Министерства финансов Российской Федерации по организации таможенного дела в 2005-2006 годах Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2006 г. № 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы» управление таможенным делом было изменено. ФТС была подчинена непосредственно Правительству Российской Федерации, а функции МЭРТ по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела переданы ФТС.

Указанное решение Президента Российской Федерации, по мнению автора, указало на приоритет экономических задач ФТС и ослабление его правоохранительной деятельности.

Диссертант подчеркивает, что непосредственное подчинение правительству самостоятельного органа, осуществляющего таможенный контроль, - явление редкое в мировой практике.

В настоящее время в законодательство должны быть внесены положения о перераспределении полномочий государственных органов в сфере таможенного дела: ФТС и федеральных министерств (Министерства промышленности и торговли, Министерства экономического развития).

Диссертант выделяет особенности нового этапа реформирования таможенной системы, в частности необходимость урегулирования взаимодействия ФТС и Минфина, которые осуществляют совместное нормативно-правовое регулирование таможенного дела. При этом ФТС формально находится и под контролем Минфина в пределах его фискальных полномочий. Таким образом, совмещенный контроль над ФТС сохраняется, но приобретает еще и разноуровневый характер: контроль двух министерств заменяется контролем Правительства и министерства.

В диссертации исследуются возможность создания федерального таможенного агентства, регламентация «государственных таможенных услуг», а также корректность формулировок функций, компетенции, полномочий таможенных органов в отечественном законодательстве.

По выводу диссертанта, актуальными направлениями модернизации в сфере таможенного дела являются: четкое разграничение контрольных функций и функций по оказанию государственных услуг; уточнение нормотворческих функций ФТС (в соответствии с законодательством ЕврАзЭС); раскрытие понятия «специальные функции»; исправление необоснованного отнесения полномочий таможенных органов к осуществлению той или иной функции. 

В ТК ТС необходимо установить соотношение таможенного дела и таможенной политики.  ФТС в соответствии с ТК РФ, формируя таможенную политику, выходил за рамки таможенного дела (п.4 Положений, выносимых на защиту).

В результате анализа деятельности государственных субъектов в сфере таможенного дела диссертант формулирует определение системы таможенных органов,  которое предлагается внести в национальное законодательство (п. 6 Положений, выносимых на защиту).

В главе 3 «Методы и формы административного воздействия в сфере таможенного регулирования в Российской Федерации и  Таможенном союзе ЕврАзЭС», представленной двумя параграфами, таможенные операции и процедуры классифицируются по критерию применяемых методов административного воздействия.

В § 1 «Методы и меры административного воздействия в сфере таможенного регулирования» доказывается, что особенности процедурных форм деятельности таможенных органов определяются реализуемыми в этих формах методами административно-правового воздействия.

Диссертант дает авторскую трактовку соотношения позитивной и негативной коммуникации государственных органов и негосударственных субъектов (п.5 Положений, выносимых на защиту).

Позитивное (содействующее) государственное управление включает систему государственных услуг (мер прямого активного содействия) и мер поощрения (стимулирования).

Позитивное государственное управление, рассматриваемое в работе в свете теории Э. Форстхоффа, получает новую теоретическую характеристику.

В сфере позитивного государственного управления отношения граждан, юридических лиц и государства строятся как отношения сотрудничества, взаимного участия. Государственные органы, наделенные контрольно-надзорными функциями, в том числе таможенные органы, оказывают особые услуги в сфере поддержания общественного порядка и безопасности (п. 6 Положений, выносимых на защиту).

Обеспечение общественной безопасности в сочетании государственного принуждения и государственных услуг является предметом как негативного, так и позитивного управления.

Применение государственного принуждения рассматривается как осуществление правоохранительной деятельности - сдерживание противоправных криминализованных (правонарушения) и некриминализованных (правопренебрежения) деяний. Следовательно, правоохранительная деятельность объединяет несколько правоохранительных институтов, включая институт административной ответственности. Контрольные (проверочные) мероприятия могут рассматриваться как часть правоохранительной деятельности.

Меры принудительного воздействия, применяемые таможенными органами, объединяются в несколько групп: 1) предупредительные меры, 2) меры пресечения, 3) меры административно-процессуального обеспечения, 4) меры – санкции юридической ответственности, 5) восстановительные меры (меры защиты).

В диссертации показана различная природа мер контрольного воздействия. Контрольно-проверочные мероприятия (контроль в узком смысле, меры предупреждения) автор рассматривает как меры по выявлению и минимизации рисков общественной безопасности в таможенной сфере. 

Контроль в широком смысле преследует цель не только устранить формальные нарушения в системе управления, но и усовершенствовать данную систему. Диссертант полагает, что наряду с правоохранительной составляющей контроля (таможенный контроль) имеется и его учетно-легализующая составляющая. Учетно-легализующие меры контрольного воздействия (например, ведение реестров таможенных представителей, уполномоченных экономических операторов) не являются предупредительно-принудительными и относятся к сфере содействия внешней торговле.

Таможенные процедуры реализуют соблюдение и обеспечение общего таможенного режима на всей территории Таможенного союза.  При этом используются директивные методы и методы косвенного (ориентирующего) воздействия. Директивные методы, по мнению автора, не являются однозначно коммуникативно-негативными. 

Методы ориентирующего воздействия представлены следующими группами: 1) методы косвенного  воздействия на лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу, 2) методы косвенного  воздействия на лиц, способствующих соблюдению таможенных процедур, 3) методы административного содействия и поощрения.

При использовании первой группы методов управляемый субъект выбирает вариант реализации своих прав и обязанностей, а таможенный орган осуществляет оценку деятельности управляемого субъекта и заверяет соответствие этой деятельности установленным требованиям. При использовании второй группы методов субъект получает особое разрешение на осуществление предпринимательской деятельности в сфере таможенного дела в целях содействия лицам, ответственным за соблюдение таможенных процедур. Диссертант раскрывает содержание поощрения как метода административно-правового воздействия в таможенной сфере.

В §  2 «Процедурные формы административного воздействия в сфере таможенного регулирования (государственное принуждение и государственное содействие)» рассматривается структура таможенного дела, представленная разнородными административными производствами.

Таможенные отношения как объект правового регулирования до сих пор воспринимаются учеными-правоведами неоднозначно, что негативно отражается на качестве нормотворческой деятельности.

Автор устанавливает соотношение понятий «таможенное регулирование», «таможенная политика», «таможенное дело» на основе существенных изменений понятийного аппарата таможенного законодательства ЕврАзЭС. В диссертации подчеркивается, что ряд ученых относят категории «таможенное регулирование» и «таможенная политика» к конституционно-правовым институтам, формирующим правовую основу таможенного дела. При этом согласно ч.1 ст.1 ТК РФ 2003 г. и ч.1 ст.1 ТК ТС 2009 г. институт таможенного регулирования имеет преимущественно процедурный характер. В связи с этим диссертант критикует определение таможенного дела по ч.2  ст.1 ТК РФ 2003 г. и предлагает авторское определение (п.4 Положений, выносимых на защиту).

Подвергая критическому анализу систему процедурных норм Таможенного кодекса РФ и Таможенного кодекса ЕврАзЭС, автор разграничивает понятия «административные процедуры таможенного дела» и «таможенные процедуры». Например, доказывается, что согласно и ТК РФ, и ТК ТС мероприятия таможенного контроля не относятся к «таможенным процедурам».

Современное таможенное законодательство Российской Федерации и ЕврАзЭС дает весьма условное и противоречивое представление о системе таможенных операций и процедур.

На основе положений теории административного процесса и требований административной реформы автор вводит систематизацию административных процедур в сфере таможенного дела.

В качестве основных процедурных институтов в работе выделяются таможенные процедуры («таможенные режимы» в терминах ТК РФ), таможенные операции («таможенное оформление» в терминах ТК РФ) и «таможенный контроль» (п.7 Положений, выносимых на защиту). При этом дается правовая характеристика иных административных процедур таможенного дела.

В диссертации раскрываются существенные различия подходов ТК РФ и ТК ТС к определению понятий «таможенная операция» и «таможенная процедура».

Поскольку в ТК РФ отсутствовало определение понятия «таможенное оформление», а ТК ТС вовсе не использует это понятие, диссертант предлагает ввести в ТК ТС характеристику таможенного оформления как комплекса государственных таможенных услуг и формулирует авторское определение понятия «таможенное оформление» (п.4 Положений, выносимых на защиту).

По мнению автора, в ТК ТС следует ввести положения о структуре таможенного оформления (об основном и подготовительном таможенном оформлении). Основное таможенное оформление включает операции декларирования и выпуска товаров. Подготовительное таможенное оформление включает операции прибытия (убытия) товаров и транспортных средств на таможенную территорию (с таможенной территории) Таможенного союза и временное хранение. Внутренний таможенный транзит как подготовительная операция в ТК ТС упразднен и преобразован в таможенную процедуру (гл.32 ТК ТС). По мнению диссертанта, временное хранение товаров как подготовительная операция так же может быть преобразовано в таможенную процедуру, аналогичную процедуре таможенного склада (п.6 Положений, выносимых на защиту). В такой перспективе диссертант устанавливает отличия  таможенных процедур «временного хранения», «таможенного склада» и «свободного склада».

В диссертации рассматриваются особенности таможенных фискальных процедур, встроенных в основные процедурные институты таможенной деятельности. Так, во-первых, в таможенно-тарифном регулировании используется лишь таможенная пошлина. Следовательно, таможенно-тарифное регулирование является лишь частью фискального таможенного регулирования. Во-вторых, отсутствуют основания для отделения процедур взимания таможенных платежей от подготовительных операций (таможенного оформления) и таможенных процедур (таможенных режимов).  В-третьих, таможенные фискальные процедуры осуществляются при соблюдении и обеспечении соблюдения таможенных процедур. Следовательно, эти процедуры регламентируют и позитивную, и негативную коммуникацию государственных органов и лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу, включая реализацию административной ответственности, что обусловливает разграничение нескольких фискальных производств в таможенном деле. Эти производства обеспечивают исчисление, уплату, взимание, взыскание таможенных платежей. В диссертации рассматриваются пути разрешения ряда правовых коллизий в регламентации фискальных процедур.

Глава 4 «Особенности регламентации государственного принуждения и государственного содействия в сфере таможенного регулирования в Российской Федерации и  Таможенном союзе ЕврАзЭС» содержит четыре параграфа и представляет комплексный анализ административных таможенных процедур в доинтеграционной и постинтеграционной фазах таможенного сотрудничества России со странами ЕврАзЭС.

В § 1 «Особенности регламентации таможенных производств в условиях формирования Таможенного союза ЕврАзЭС» излагается правовая характеристика процедурных новелл таможенного законодательства Таможенного союза ЕврАзЭС.

В условиях международной экономической интеграции возникают новые формы административной деятельности таможенных органов.

Формирование таможенного союза обогащает содержание международного таможенного процесса - деятельности государств и их таможенных служб по реализации международных соглашений по таможенному сотрудничеству. Диссертант рассматривает особенности таможенных процедур в соответствующих формах международного таможенного сотрудничества.

В диссертации формы международного таможенного сотрудничества классифицируются как функциональные и интеграционные. Функциональные формы представляют собой взаимодействия таможенных служб суверенных государств в доинтеграционной фазе (таможенный контроль, таможенное оформление, борьба с нарушениями таможенных правил и др.). В интеграционных формах реализуются таможенные функции в условиях экономико-политической интеграции государств (в зоне свободной торговли, в таможенном союзе).

Особенностью формирующегося (незавершенного) Таможенного союза ЕврАзЭС является сочетание функциональных и интеграционных форм таможенного сотрудничества. Так, например, правоохранительная деятельность таможенных органов государств-членов таможенного союза остается функциональной формой деятельности таможенных органов.

Таможенный союз выступает международной организацией (субъектом международного таможенного права).

Государства-члены ЕврАзЭС уступают часть своего таможенного суверенитета Таможенному союзу и ограничивают компетенцию национальных государственных органов в сфере таможенного регулирования.

Существенной особенностью регламентации административных процедур Таможенного союза ЕврАзЭС является формирование принципиально новой правовой системы – права таможенного союза. В таможенном союзе осуществляется согласованная имплементация международно-правовых норм (унификация законодательств государств-членов) посредством введения в действие актов таможенного законодательства таможенного союза, а также особый вид гармонизации национальных законодательств (установление полномочий государств-членов по определенному кругу таможенных вопросов). Однако, по мнению диссертанта, в настоящее время создается слишком сложная для практического применения система правовых актов в сфере таможенного дела ЕврАзЭС. Диссертант вносит предложения по упрощению системы правовых актов таможенного союза ЕврАзЭС.

По мнению диссертанта, право Таможенного союза ЕврАзЭС должно четко сформулировать принципы таможенного сотрудничества, идентифицирующие создаваемое интеграционное объединение как таможенный союз.

Диссертант выделяет специфические таможенные процедуры, обусловленные функционированием таможенного союза, и подразделяет их на фискальные и координационные.

Фискальные процедуры реализуют одновременно взимание таможенных платежей и распределение таможенных доходов между государствами-членами (ч.5 ст.84, ч.3 ст.93 ТК ТС). По мнению диссертанта, фискальные процедуры таможенного союза наиболее сложны для реализации, поскольку предполагают кроме применения единого таможенного тарифа еще и высокую степень унификации бюджетных, налоговых и валютных систем государств-членов.

Координационные процедуры реализуют единое таможенное управление в таможенном союзе и определяют порядок взаимодействия таможенных служб (ч.3 ст.51 ТК ТС) в условиях интеграции. Для этого можно использовать три способа управления: 1) создание надгосударственного органа управления; 2) распределение полномочий между таможенными службами; 3) создание при таможенных службах друг друга представительств. Сейчас в Таможенном союзе ЕврАзЭС используется третий вариант. В тоже время обнаруживается тенденция к использованию и второго варианта (ст.51 ТК ТС).

В § 2 «Особенности регламентации государственного принуждения в процедурах таможенного контроля» характеризуется  качественно новая база правового регулирования контрольной деятельности. 

Содержание таможенного контроля меняется с переходом от тотального к выборочному контролю и внедрением системы управления рисками (СУР). Цель СУР - оптимальное распределение ресурсов таможенной службы при обеспечении соблюдения таможенного законодательства. СУР применяется как общепризнанная основа организации контроля (глава 18 ТК ТС).

Совершенствование правового регулирования таможенного контроля должно осуществляться при совместном использовании двух подходов к организации таможенного контроля - административно-процедурного и аналитико-информационного. Первый подход предусматривает ужесточение регламентации форм таможенного контроля. При втором подходе  акцент делается на усовершенствовании порядка обработки информации, используемой в контрольных операциях СУР.

В диссертации раскрываются широкое и узкое понимание таможенного контроля. Таможенный контроль в широком смысле (ст.66 и ч.3 ст.77 ТК РФ 2003 г. и ч.4,5 ст.94, 103 ТК ТС) – разновидность государственного контроля трансграничного перемещения товаров, совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств-членов таможенного союза. Такое понятие таможенного контроля охватывает всю процедурную деятельность таможенных органов, что существенно затрудняет разграничение понятий «таможенный контроль» и «таможенное оформление» (таможенные операции). В диссертации эти понятия разграничиваются на основе узкого понимания таможенного контроля как совокупности проверочных действий.

Организация таможенного контроля на основе СУР соответствует мировой практике и выражается в применении профилей риска. Формально профиль риска -  совокупность сведений об области риска,  индикаторов риска, а также указания о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации риска. Профиль риска издается в форме нормативно-правового акта (административного регламента).

С теоретической точки зрения профиль риска - криминологическая и криминалистическая характеристика правонарушения, включающая меры его предотвращения и пресечения.

Диссертант выделяет особые таможенные процедуры таможенного контроля и приходит к выводу о наличии в таможенном регулировании единой системы  таможенных процедур использования товаров и транспортных средств и таможенных процедур контроля (п.8 Положений, выносимых на защиту).

Диссертант формулирует определение таможенного контроля, которое следует внести в  ТК ТС (п. 4 Положений, выносимых на защиту).

СУР, по мнению диссертанта, может рассматриваться как правовая основа организации различных контрольно-надзорных производств (например, таможенного, налогового, валютного контроля). Определение угроз — условие деятельности правоохранительных органов. Комплексная экспертиза правовых актов на предмет выявления рисков (в том числе и коррупционных) является элементом СУР (п. 9 Положений, выносимых на защиту).

Диссертант выделяет в СУР три подсистемы - организационную (система органов), процедурную (нормативное процедурное обеспечение) и информационную (информационно-техническая поддержка).

В диссертации рассматриваются особенности централизованной и децентрализованной организации СУР. Складывающаяся в России организационная подсистема СУР  является децентрализованной.

Диссертант устанавливает, что не все известные  методы управления рисками могут применяться таможенными органами.

Автор показывает, что правовое регулирование таможенного контроля  преобразуется в соответствии с Международной конвенцией об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Конвенция Киото) в редакции Протокола 1999 года. Большинство положений Конвенции воспринято ТК ТС.

Диссертант обращает особое внимание на реализацию принципов оптимизации контроля и расширения взаимодействия таможенных органов и бизнес-сообщества. Само развитие государственно-частного партнерства - это комплекс мер по минимизации таможенных рисков (Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли ВТО). Формируется новый специальный субъект таможенных правоотношений – уполномоченный экономический оператор  - участник внешнеторгового оборота, чья деятельность получила одобрение таможенной администрации как соответствующая нормам ВТО или стандартам обеспечения безопасности (ст.38-42 ТК ТС).

Диссертант выделяет особенности современных контрольно-информационных таможенных систем в зарубежных странах и их положительные свойства для внедрения в отечественной практике.

Поскольку стратегия и тактика СУР, реализация мер по управлению рисками устанавливаются законодательством государств-членов Таможенного союза (ч.1 ст.128, ч.3 ст.130 ТК ТС), в диссертации критически рассматриваются правовые положения Концепции СУР в Российской Федерации, Концепции системы предварительного информирования таможенных органов Российской Федерации (СПрИнТ), соответствующие понятия и процедуры.

Диссертант отмечает чрезмерную разветвленность и  несистематизированность современной системы правового регулирования применения СУР в Российской Федерации.

Автор предлагает преобразовать нормативно-правовые акты по применению СУР в систему административных регламентов таможенного контроля (п. 10 Положений, выносимых на защиту).

Правовой институт таможенного контроля, по мнению диссертанта, нуждается в существенном развитии. Так, во-первых, необходимо нормативное закрепление стратегии контрольной деятельности таможенных органов. Во-вторых, таможенные процедуры таможенного контроля должны быть включены в общую систему таможенных процедур. В-третьих, все формы таможенного контроля должны быть обеспечены административными регламентами. В-четвертых, в законодательстве необходимо разграничить формы таможенного контроля проверочного характера (например, таможенное наблюдение, таможенный досмотр) и пресекательно-обеспечительного характера (например, задержание товаров и документов, приостановление выпуска товаров по заявлению обладателя исключительных прав – интеллектуальной собственности).

Диссертант утверждает, что системное использование процедур предварительного информирования, электронного декларирования и управления рисками обеспечивает оптимальное сопряжение производств таможенного оформления и таможенного контроля.

В § 3  «Особенности регламентации государственного принуждения в правоохранительной деятельности таможенных органов (вопросы административной ответственности)» анализируются принципы правового регулирования деятельности таможенных органов по привлечению лиц к ответственности за нарушения таможенных правил.

Формирование и реализация административно-деликтной политики -  одно из направлений административной реформы в Российской Федерации.

Диссертант обнаруживает основные причины возникновения проблем при привлечении лиц к административной ответственности: пробелы и практическая сложность реализации норм административно-процессуального права; частое изменение как законодательства об административной ответственности, так и отраслевого (таможенного) законодательства. В развитии таможенной системы России с 1993 г. по настоящее время диссертантом выделяются четыре стадии изменений законодательства об административной ответственности за нарушения таможенных правил.

По мнению диссертанта, меры по совершенствованию деликтно-юрисдикционноного производства в условиях Таможенного союза ЕврАзЭС включают унификацию законодательств государств-членов таможенного союза об административной ответственности, систематизацию и ограничение источников регулирования административно-деликтных процедур, установление оптимальной системы административных регламентов правоохранительной деятельности, закрепление в КоАП РФ нормотворческих функций федеральных органов исполнительной власти, введение административных регламентов взаимодействия правоохранительных органов в масштабах ЕврАзЭС.

Диссертант доказывает, что развитие нормативной базы правоохранительной деятельности является для правоохранительных органов универсальной задачей.

В правовых актах Российской Федерации и Таможенного союза ЕврАзЭС следует сформулировать понятия «правоохранительная функция», «субъекты правоохранительной деятельности», «регламенты правоохранительной деятельности». В диссертации формулируется совокупность признаков таможенного органа как правоохранительного.

Диссертант обнаруживает в правовых базах юрисдикционной деятельности различных правоохранительных органов специфические отличия, не обусловленные положениями КоАП РФ. Особым разнообразием отличаются процессуальные правовые акты Федеральной таможенной службы. Диссертант критикует такое инициативное процессуальное саморегулирование ФТС.

Диссертант выделяет и систематизирует группы правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе ФТС, в сфере организации деликтно-юрисдикционного производства по цели регламентации.

По мнению диссертанта, правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях должно осуществляться в форме федерального закона (ч. 2 ст.1.4, ч.2 ст.1.6, ч.3 ст. 26.9, ч.3 ст. 29.10, ст. 31.11 КоАП РФ). По смыслу ч.1 ст.1.1 КоАП РФ, введение процессуальных норм в иные кодексы не правомерно.

КоАП РФ уже устанавливает конкретные полномочия Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования административного процесса. Путем внесения дополнений в КоАП РФ следует решить вопрос о праве федеральных органов исполнительной власти (в том числе ФТС) устанавливать процессуальные нормы в случае, когда в КоАП РФ обнаруживается пробел или когда КоАП РФ не предусматривает, что юридически значимое действие должно совершаться в особом процессуальном порядке.

КоАП РФ регламентирует только основные производства: собственно административно-деликтное и исполнительное. В КоАП РФ отсутствуют нормы о применении правил делопроизводства (основного производства, опосредующего движение дела об административном правонарушении и документов, формирующих дело). Административный процесс включает и несколько вспомогательных производств, которые в КоАП РФ не предусмотрены, но юридически являются элементами процесса: учетно-регистрационное, контрольно-наблюдательное и т.п.

Диссертант приходит к выводу о том, что административные регламенты правоохранительной деятельности - это нормативно-правовые акты процессуального характера, которые принимаются Правительством РФ и уполномоченными правоохранительными органами в пределах их компетенции по регулированию производства по делам об административных правонарушений в соответствии с КоАП РФ.

Диссертант прогнозирует и характеризует универсальную структуру  системы административных регламентов правоохранительной деятельности (п.11 Положений, выносимых на защиту).

В § 4  «Особенности регламентации государственного содействия в сфере таможенного регулирования (государственные таможенные услуги)» процедуры таможенного дела характеризуются на основе понятия «государственные услуги».

Государственные услуги воспринимаются как формирующийся институт административного права. Автор исходит из того, что государственные услуги являются и объектом  административно-правового регулирования, и объектом административных прав, публичной ценностью. Обосновывается необходимость формализовать общественный интерес, в основе которого лежит конституционное право или конституционная обязанность гражданина, путем стандартизации государственных услуг.

На основе общих и особенных положений в научных подходах к определению государственных услуг диссертант выделяет обобщенные свойства государственных услуг.

Государственные услуги отграничиваются от государственно-организованных услуг.

Государственно-организованные услуги -  услуги гражданам и юридическим лицам, удовлетворяющие их общественно-значимые потребности. Такие услуги оказываются непосредственно государственным учреждением (организацией) или иными уполномоченными государством субъектами на конкурентной и коммерческой основе.

Государственные услуги – это монопольные услуги, поставляемые при осуществлении функций исполнительной власти на некоммерческой основе и не на условиях конкуренции. Оказание таких услуг на конкурентной основе невозможно или, по мнению государства, нецелесообразно.

Понятие «государственные услуги» не включает услуги в различных сферах государственного управления, оказываемые государственными организациями и учреждениями наравне с другими организациями.

Государственные услуги оказываются безвозмездно, за исключением подлежащих оплате государственной пошлиной или сбором в соответствии с законом.

Государственные услуги оказываются в соответствии с регламентами и стандартами.

Добровольность государственной услуги обусловливается обеспечением прав и свобод граждан и законных интересов юридических лиц. Обязательность (принудительность) услуги обусловлена взаимодействием по поводу соблюдения публичных обязанностей граждан и юридических лиц.

В результате взаимодействия государственного органа и физического или юридического лица происходит сохранение или позитивное изменение прав, ресурсов, полномочий потребителя услуги.

Обязательные в силу закона государственные услуги содействуют соблюдению административно-правовых режимов и являются правовой формой соблюдения административно-правовых режимов.

Государственные услуги образуют административно-правовой институт, регулирующий взаимодействия государства и негосударственных субъектов по обеспечению прав и свобод граждан и законных интересов юридических лиц, а также по исполнению их обязанностей.

Управление комплексом государственных услуг представлено в настоящее время системой государственного маркетинга и логистикой государственных услуг. 

В современном таможенном законодательстве регламентация государственных таможенных услуг требует значительного развития. В ТК РФ институт государственных таможенных услуг был представлен как процедуры таможенного оформления, обеспечительные и информационные процедуры (например, хранение товаров на складе таможенного органа, таможенное сопровождение, информирование, консультирование). Таможенное законодательство Таможенного союза использует термин «услуги» (п.3 ч.2 ст.95, ч.6 ст.101 ТК ТС). В ТК ТС, как и в российском законодательстве о таможенном деле, «сервисные» таможенные операции необходимо поставить в соответствие с государственной функцией по оказанию государственных услуг (содействия внешней торговле).

Диссертант критикует теоретическую модель «сервисной таможни». Происхождение этой модели объясняется в работе подменой понятия «таможенное дело» комплексным понятием «таможенные услуги».

Диссертант полагает, что функция оказания таможенных услуг может быть основной  для федеральных таможенных агентств в случае их создания.

Рассматривая возмездность государственных таможенных услуг, автор отмечает, что платой за государственные услуги могут быть только таможенные сборы. Однако таможенный сбор определен в ТК  ТС (ст.72) без использования понятия «государственные услуги».

Диссертант отмечает, что платные государственные таможенные услуги могут быть переданы для реализации негосударственным субъектам (таможенное хранение, таможенное сопровождение товаров). В настоящее время только полномочия по выпуску товаров не могут быть делегированы негосударственным субъектам. В этой связи требуется уточнение ч.2 ст.6 ТК ТС и ч.2 ст. 23 Федерального закона от 27.11.2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», допускающих выполнение таможенных функций только государственными органами и федеральными органами исполнительной власти (п.12 Положений, выносимых на защиту).

Диссертант отмечает как недостаток ТК ТС отсутствие четких положений о проведении административных процедур на безвозмездной основе.

Диссертант выделяет ряд правовых противоречий, подлежащих устранению. Так, например, в  ТК ТС (ч.1 ст.72) необходимо определить суть услуг, за которые взимается  «сбор за выпуск товаров».

Диссертантом обнаруживается  различная степень принудительности таможенных услуг. Так, таможенное сопровождение в ТК ТС (ст.218) – это мера обеспечения таможенной процедуры (таможенного транзита).  Таможенное сопровождение следует отнести к обеспечительным процедурам таможенного контроля и отменить плату за ее осуществление, за исключением случаев, когда заинтересованные лица добровольно ходатайствуют об организации таможенного сопровождения (меры содействия внешней торговле). 

В Заключении подводятся основные итоги исследования, а также определяются перспективные направления исследований в областях, связанных с предметом диссертационной работы.

В конце работы приведен список основных нормативных правовых актов и использованной литературы.

 

III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО  ИССЛЕДОВАНИЯ

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

Монографии и иные научные издания:

1. Новиков А.Б. Административный процесс в механизме таможенного регулирования Российской Федерации: Монография. – СПб.: Изд-во Инфо-да, 2008. – 31,5 п.л.

2. Новиков А.Б. Государственные услуги и таможенное регулирование: Научно-практическое пособие. – СПб.: Изд-во Инфо-да, 2007. – 5  п.л.

3. Новиков А.Б. Риск-менеджмент и государственное управление: опыт таможенного регулирования: Научно-практическое пособие. – СПб.: Изд-во Инфо-да, 2007. – 7  п.л.

      1. Новиков А.Б. Идеология менеджмента качества в концепции административной реформы: Монография. – СПб.: Изд-во Инфо-да, 2009. – 5  п.л.

  Учебники и учебные пособия:

5. Новиков А.Б. Таможенное право Российской Федерации. Учебное пособие. Программа учебной дисциплины по магистерской программе. -СПб.: Издательская служба юридического факультета С.-Петербургского государственного университета, 2004. – 0,8 п.л.

6. Новиков А.Б.  Таможенное право. Общая часть (дискуссионные вопросы лекционного курса): Учеб. пособие. – СПб.: Изд-во ГИОРД, 2006. – 5,5 п.л.

Cтатьи,  опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

7. Новиков А.Б. Актуальные вопросы административного процесса в таможенном деле Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Правоведение. – 2005. – № 1. – 0,4 п.л.

8. Новиков А.Б. Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела // Законодательство и экономика. – 2005. – № 12. – 0,3 п.л.

9. Новиков А.Б. Специальный административно-правовой статус таможенного брокера // Законодательство и экономика. – 2006. – № 3. – 0,6 п.л.

10. Новиков А.Б. К вопросу о конституционном обосновании административной реформы в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2006.  – №10. – 0,5 п.л.

11. Новиков А.Б. Банки, кредитные и страховые организации в системе субъектов таможенных правоотношений //  Банковское право. – 2006. – № 6. – 0,5 п.л.

12. Новиков А.Б. Концепция «сервисной таможни» в системе  административной реформы в Российской Федерации // Законодательство и экономика. – 2006. – № 10. – 0,5 п.л.

13. Новиков А.Б. Современное таможенное право России в системе регулирования внешнеторговой деятельности // «Черные дыры» в российском законодательстве. – 2007. – № 4. – 0,3 п.л. 

14. Новиков А.Б. Федеральная таможенная служба: итоги первого этапа административной реформы // Ученые записки юридического факультета. – 2007. – Вып. 7 (17). –  1,5 п.л.

15. Новиков А.Б. Государственные услуги как административно-правовой институт // Ученые записки юридического факультета. – 2007. – Вып. 9 (19). –  0,1 п.л.

16. Новиков А.Б. О методах и мерах административного воздействия в механизме правового регулирования // Ученые записки юридического факультета. – 2009. – Вып. 15 (25). –  0,6 п.л.

17. Новиков А.Б. Фискальные таможенные процедуры // Ученые записки юридического факультета. – 2009. – Вып. 16 (26). –  0,9 п.л.

  1. Новиков А.Б. Процедурные формы административного воздействия в сфере таможенного регулирования ЕврАзЭС // Ученые записки юридического факультета. – 2010. – Вып. 19 (29). –  1,1 п.л.
  2. Новиков А.Б. Система субъектов таможенных правоотношений в Таможенном кодексе Таможенного союза Евразийского экономического сообщества // Мир экономики и права. – 2010. –  № 6. –  0,9 п.л.
  3. Новиков А.Б. Особенности регламентации таможенных процедур в условиях Таможенного союза // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. – 2011. – № 9. – 0,5 п.л.
  4. Новиков А.Б. Процедурные формы административного воздействия в сфере таможенного регулирования ЕврАзЭС // Журнал правовых и экономических исследований. – 2011. – № 2. –  0,24 п.л.

Статьи, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

22. Новиков А.Б. Обжалование решений таможенных органов как средство обеспечения законности в сфере таможенного дела // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 1996. –  Вып. 1(1). – 0,2 п.л.

23. Новиков А.Б. Таможенное право. Таможенная политика России: Библиография // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 1996. – Вып. 1(1). – 0,2 п.л.

24. Новиков А.Б. Конституционный контроль в сфере таможенного дела в Российской Федерации // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 1998. – Вып. 3(7). – 0,5 п.л.

25. Новиков А.Б. Административная ответственность юридических лиц по таможенному законодательству // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 1999. – Вып. 3(10). – 0,7 п.л. 

26. Новиков А.Б. Административная ответственность юридических лиц по таможенному законодательству // Ученые записки. – 1999. – Вып. 4 / Под ред. А.А. Ливеровского. – 0,8 п.л.

27. Новиков А.Б. О современном понятии административного процесса // Ученые записки юридического факультета. – 2005. – Вып. 3 (13). – 1 п.л.

28. Новиков А.Б. Концепции административного процесса // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 2005. – Вып. 1(23). – 1 п.л.

29. Новиков А.Б. Правовые проблемы современного административного процесса в Российской Федерации и таможенное регулирование // Ученые записки юридического факультета. – 2006. – Вып. 5 (15)  – 0,4 п.л.

30. Новиков А.Б. Вопросы административного процесса в таможенном деле Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. – 2006. – № 2 (6). – 1 п.л.

31. Новиков А.Б. Исторический опыт государственного контроля деятельности таможенных учреждений в России // В сб.: Таможенное регулирование.– СПб.: «Элмор», 2006. – 0,8 п.л.

32. Новиков А.Б. Специальный административно-правовой статус таможенного брокера // В сб.: Таможенное регулирование. – СПб.: «Элмор», 2006. – 0,6 п.л.

33. Новиков А.Б. Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела // В сб.: Таможенное регулирование. – СПб.: «Элмор», 2006. – 0,3 п.л.

34. Новиков А.Б. Индивидуальные субъекты таможенного права // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 64. – 0,5  п.л.

35. Новиков А.Б. Система субъектов таможенного права в структуре Таможенного кодекса  Российской Федерации // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 64. – 0,5  п.л. 

36. Новиков А.Б. Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 2006. – Вып. 2(24). – 0,5 п.л.

37. Новиков А.Б. Современное таможенное право в системе регулирования внешнеторговой деятельности // Современные аспекты экономики. – 2006. – Вып.8 (101). –  0,25 п.л.

38. Новиков А.Б. Девелопмент в системе государственных услуг: актуальность административно-правового исследования // Современные аспекты экономики. – 2006. – Вып. 10 (103). – 0,5 п.л.

39. Новиков А.Б. О взаимосвязи основных понятий таможенного права // Современные аспекты экономики. – 2006. – Вып. 11 (104). – 0,5  п.л.

40. Новиков А.Б. Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли ВТО: новая идеология регулирования таможенной деятельности // Современные аспекты экономики. – 2006. – Вып. 12 (105). – 0,5  п.л.

41. Новиков А.Б. Вопросы административной реформы в новом Положении о Федеральной таможенной службе // Современные аспекты экономики. – 2006. – Вып. 14 (107). –  0,5 п.л.

42. Новиков А.Б. Юрисдикционный процесс в таможенном деле: основные и вспомогательные производства // Современные аспекты экономики. – 2006. – Вып. 18 (111). –  1 п.л.

43. Новиков А.Б. Понятия таможенного дела и таможенного регулирования в системе таможенного права // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 69. –  0,8 п.л.

44. Новиков А.Б. О статусе таможенных органов // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 69. – 1 п.л.

45. Новиков А.Б. Административная реформа в Российской Федерации и концепция развития административно-процессуального законодательства // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 70. – 1  п.л.

46. Новиков А.Б. Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли ВТО: новая идеология регулирования таможенной деятельности // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 71. – 0,5  п.л.

47. Новиков А.Б. Федеральная таможенная служба: опыт современной административной реформы // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 71. – 0,5  п.л.

48. Новиков А.Б. Новое Положение о Федеральной таможенной службе: функции и полномочия таможенного ведомства // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 72. – 0,5  п.л.

49. Новиков А.Б. Таможенное регулирование и таможенное дело: метаморфозы понятийного аппарата // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 2006. –  Вып. 2(26). – 0,5 п.л.

50. Новиков А.Б. Роль фискальной функции в формировании статуса таможенных органов Российской Федерации // Таможенное дело. – 2007. –  № 2. – 0,4 п.л.

51. Новиков А.Б. Девелопмент и государственные услуги // Правовые вопросы недвижимости. – 2007. – № 1. – 0,5 п.л. 

52. Новиков А.Б. Совершенствование правового обеспечения правоохранительной деятельности таможенных органов // Внешнеторговое право. – 2008. – № 2 (11). – 0,5 п.л.


1         Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 31. Ст. 1224.

2         Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2066.

3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 48. Ст. 6252.






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.