WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

 

На правах рукописи

Ермолаева Анна Всеволодовна

ДОКУМЕНТИРОВАНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

(теоретико-методологический аспект)

Специальность 05.25.02 – Документалистика,

документоведение, архивоведение

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора исторических наук

Москва, 2012 г.

Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина».

Официальные оппоненты:

доктор исторических наук, профессор, декан факультета документоведения Историко-архивного института Российского государственного гуманитарного университета

Архипова Т.Г.

доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой истории российской государственности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Пихоя Р.Г.

доктор исторических наук, профессор филиала Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) в г. Твери

Славко Т.И.

Ведущая организация:

Центр классического образования (УрГУ) Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина»

Защита состоится «  » ____ 20__ года в __ часов на заседании диссертационного совета Д 316.001.01 при Всероссийском научно-исследовательском институте документоведения и архивного дела по адресу: 117393, г. Москва, ул. Профсоюзная, 82 (7-й этаж, конференц-зал).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела по адресу: 117393, г. Москва, ул. Профсоюзная, 82.

Автореферат диссертации разослан  «_24__» _мая________ 2012__ г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор исторических наук

И.В. Сабенникова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования

Принятие Конституции Российской Федерации (1993 г.) определило начало нового исторического этапа становления и развития федеративного государства. Выражение его воли, объективированной в правовых актах, проходит при условии разделения властей и равенстве субъектов, входящих в состав Федерации, что и предопределяет новые подходы к процессу их создания, оформления и принятия. Множественность издаваемых правовых актов отражает рост нормативной регламентации в целом, разнообразие регулируемых правом общественных отношений и обилие правотворческих органов.

В последнее время в процессах, связанных с использованием сложившегося многообразия видов нормативных актов Российской Федерации, возникает ряд факторов, имеющих существенное значение для установления единой и полной типологии этих документов, иерархии нормативных предписаний, влияния выбора вида документа на сам способ правового регулирования. В условиях интенсивного развития правотворчества на федеральном и региональном уровне повышается актуальность разработки содержательных характеристик правовых актов органов государственной власти, установления определенных правовых зависимостей их соотношения между собой, а также способов системного упорядочения и юридической защиты.

Выбор темы настоящего исследования обусловлен несколькими факторами:

– актуализацией проблемы документообразования в органах государственной власти, предполагающих согласование используемой терминологии в различных областях научного знания – праве, документоведении, информатике и соответствующих им сферах практической деятельности; принципов правового регулирования документационного обеспечения правотворческой деятельности; используемых методов и технологий документообразования;

– необходимостью выявления сущностных характеристик правового акта как официального письменного документа;

– отсутствием разработанной, научно обоснованной системы правовых документов, что приводит к определенной неупорядоченности в процессах документирования правотворческой деятельности органов государственной власти, к противоречиям и несогласованности внутри массива документов конкретного субъекта правотворчества;

– наличием типовых процедур в правотворческом процессе и постановкой проблемы унификации состава, внешней формы и содержания документов, оформляющих правотворческий процесс;

– потребностью в выработке единых принципов и методов классификации и систематизации документированной информации, отражающей правотворческий процесс.

Степень разработанности темы и круг источников

Необходимость привлечения к настоящему диссертационному исследованию широкого круга источников из смежных научных дисциплин и отраслей знаний определяется тем, что настоящая работа имеет неразрывную связь:

с особенностями самого объекта исследования – документа, его многоаспектностью, в частности, как первоисточника, исторического источника и источника права;

с вопросами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровней, их компетенцией и кругом вопросов, по которым они вправе принимать правовые документы;

с вопросами разграничения полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации, без изучения которых невозможно говорить о создании системы документации, отражающей правотворческую деятельность в Российской Федерации;

с вопросами правового регулирования процессов создания, опубликования, введения в действие, классификации, систематизации и использования правовой информации.

Указанные направления имеют разную степень научной разработанности.

Анализ функционирования отечественной иерархической системы управления того или иного периода, обстоятельства эволюции документов, принятых государственными органами, и их взаимодействие, нашел отражение в трудах ученых-историков, государствоведов Ерошкина Н.П., Коржихиной Т.П., Архиповой Т.Г., Исаева И.А., Марковой А.Н., Николаевой М.Н., Мельникова В.П., Пихои Р.Г., Слепцова Н.С., Умновой И.А., Федорова М.В. Шеремет К.Ф. и др.1.

В отечественной науке исследования по проблемам, связанным с разработкой нормативно-правовых актов (НПА), формированием системы НПА традиционно осуществляются представителями юридической науки (теория государства и права, конституционное, административное право). Появление значительного массива правовых документов в постсоветский период вызвало научный интерес среди ученых в области теории государства и права, конституционного, административного права. Анализ отдельных проблем в данной сфере представлен в работах Авакьяна С.А., Алексеева С.С., Алехина А.П., Баглая М.В., Бекетова С.М., Бобровой Н.А., Бошно С.В., Выдрина И.В., Зражевской Т.Д., Керимова Д.А., Котелевской И.В., Малько А.В., Марченковой Е.М., Матузова Н.И., Мелехина А.В., Мицкевича А.В., Никитина Е.Е., Полениной С.В., Потапова М.Г., Рахманиной Т.Н., Студеникиной М.С., Толмачевой Н.Н., Умновой И.А., Цалиева А.М., Шипиева В., Шуберта Т.Э. и др.

Характерно, что во многих научных работах, так или иначе касающихся формирования системы документации, отражающей правотворческую деятельность органов государственной власти, соподчиненности видов правовых документов, неоднократно встречаются указания постановочного порядка о необходимости унификации федерального и регионального правотворчества. Однако среди юридической литературы нельзя назвать научные труды, в которых подробно были бы освещены вопросы, связанные с анализом видового состава нормативных документов и проблемой их дифференциации между субъектами правотворчества; решением вопросов унификации их внешней формы; анализом требований к документам, сопровождающим правотворческий процесс и т.д. Иными словами, в исследовании правовых актов органов государственной власти практически отсутствует документоведческий аспект.

Наибольшему сближению позиций теории права и документоведения способствуют работы Пиголкина А.С. и Тихомирова Ю.А. В них анализируются процесс и техника правотворчества, неотъемлемой частью которых является подготовка нормативных актов, что взаимосвязано с процессом и техникой документообразования.

Поскольку в настоящем диссертационном исследовании анализируются процессы документообразования, а исследуемая категория документов является носителем правовой информации, необходимо отметить значение работ Бачило И.Л. Ковалевой Н.Н., Копылова В.А., Лапиной М.А., Лопатина В.Н., Семилетова С.И., Тедеева А.А., Федотова М.А. – представителей научного сообщества в сфере информационного права, как подотрасли административного права. В этих работах выделяются общие признаки объективации информации – наличие организационной формы (документ, массив документов, архив и т.д.), а также двуединство информации и материального носителя. Одним из основных параметров при определении природы собственности или исключительного права на объект информационного характера Бачило И.Л. называет классификацию информационных ресурсов по признаку предметной области его происхождения и применения2. При этом массив правовой информации, выраженной в нормативно-правовых или индивидуальных актах, сохраняемых как отдельные документы или как базы данных, отнесены к государственной собственности по признаку их создания и по признаку значимости этих ресурсов. В работах Бачило И.Л. сформулированы проблемы информационного права в области документирования и документооборота и пути их решения; принципы и методы информационного взаимодействия органов государственной власти в России.

Среди диссертационных исследований в сфере права наиболее близкими к тематике настоящего исследования являются работы Колесникова Е.В.3, Суркова Д.Л.4, Лебедева В.А.5

Следует отметить, что вопросы документирования правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации в отечественной литературе ставились эпизодически, фрагментарно и не представляли целостного законченного исследования. Имеются лишь отдельные статьи Кузнецовой Т.В., Морозова А.Г., Панцерного В.В., Борискина В.В., Чуковенкова А.Ю. и др., посвященные этой тематике6.

Тем не менее, принципиальное значение для темы исследования имеет объем знаний, накопленный отечественным документоведением, отраженный в монографиях, научных трудах ВНИИДАД, сборниках статей, учебных и методических пособиях, материалах научно-практических конференций.

Не потеряли своей актуальности разработки теоретико-методологической направленности в отношении документов управления советского периода. Следует констатировать, что наименования таких нормативно-правовых документов, как постановление, положение, правила, распоряжение и другие, используемые в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, повторяют наименования видов, входящих в систему организационно-распорядительной документации, вопросы разработки, оформления и систематизации которых являлись предметом пристального внимания документоведов в различные периоды государственного строительства и управления. В этой связи следует отметить работы Автократова В.Н., Банасюкевича В.Д.,  Илюшенко М.П., Костомарова М.Н., Кузнецовой Т.В., Ларина М.В., Лившица Я.З., Лихачева М.Т., Лосева В.И., Мингалева В.С, Митяева К.Г., Соковой А.Н., Цикулина В.А., Чуковенкова А.Ю., Янковой В.Ф. и др. Изучение проблем эволюции отечественной управленческой документации с целью анализа и оценки достигнутого уровня, позволяет приблизиться к решению задач, направленных на оптимизацию технологии документирования деятельности органов государственной власти в целом и правотворческой деятельности, в частности.

В условиях значительного количества субъектов, обладающих полномочиями по осуществлению собственной правотворческой деятельности, результатом которой является документ, возрастает значение научных разработок, посвященных унификации процессов документообразования. В этой связи следует выделить работы Соковой А.Н.7, которая внесла большой теоретический и практический вклад в разработку общих принципов построения систем документации, уровней и этапов унификации и стандартизации документов. Данная тема получила развитие и в работах Илюшенко М.П., Кузнецовой Т.В., Лившица Я.З., Подольской И.А., Санкиной Л.В.8.

В работах Митяева К.Г., Лившица Я.З., Цикулина В.А., Соковой А.Н., Кузнецовой Т.В. выявлены особенности постановки делопроизводства в государственных структурах, обусловлена взаимосвязь делопроизводства с различными системами и формами построения государственного аппарата9.

Из диссертационных исследований, затрагивающих фундаментальные аспекты эволюции систем документации в связи с развитием государства и способов его организации, следует выделить докторские диссертации М.В.Ларина10, А.Н.Соковой11. Отдельные аспекты документирования управленческой деятельности, которые также имеют значение для данного исследования, рассматривались в диссертациях Банасюкевича В.Д., Боровлевой З.М., Митченко О.Ю.12

Отдельного внимания заслуживают научные исследования, проводимые учеными ВНИИДАД в советский и постсоветский периоды, в которых последовательно решались проблемы документационного обеспечения деятельности органов государственной власти с учетом отечественных традиций (работы Ларина М.В., Соковой А.Н., Банасюкевича В.Д., Рыскова О.И., Славко Т.И., Митченко О.Ю. и др.).

Результаты этих исследований легли в основу нормативных документов, регламентирующих сферу документационного обеспечения управления (Общероссийского классификатора ОКУД, Типовых инструкций по делопроизводству и др.)

С момента принятия Конституции 1993 г. сформировался значительный массив нормативных актов, подлежащих постоянному хранению. В этой связи весьма актуален отечественный опыт классификации и индексации документов и их комплексов, представленный, прежде всего, в работах Автократова В.Н., Митяева К.Г., Рудельсон К.И., а также Баркаловой О.М., Илюшенко М.П., Лариной В.Г., Магидова В.М., Мишичевой Л.А., Орловой Н.А., Цаплина В.В. и др.

Для формирования эпистемологии нормативных актов, как объективированного отражения деятельности органов государственной власти, особый интерес представляют исследования в области архивоведения и источниковедения. Принципиальное значение для разработки темы исследования имеет работа Данилевского И.Н., Кабанова В.В., Медушевской О.М., Румянцевой М.Ф.13, которая позволяет применить различные методологические подходы к исследованию данной категории документов как первоисточников и исторических источников.

Особенность введения в действие нормативных документов состоит в наличии процедуры их опубликования, поэтому обращение к научным исследованиям в области археографии также весьма актуально. В данном контексте следует акцентировать внимание на термине «оперативная публикация», предложенном В.П.Козловым, под которым понимается публикация документа на второй стадии своего «бытования» – «существования… в качестве регулятора процессов, явлений, событий действительности»14.

Проблемы официального опубликования правовых актов исследовались и учеными в области информационных технологий. Активное внедрение электронных ресурсов, в частности, справочных информационно-правовых систем (СПС), предоставляют дополнительные инструменты поиска, обеспечивая ознакомление с действующей редакцией нормативного документа, устанавливая взаимосвязи, иерархическую соподчиненность правовых норм и т.д. В связи с этим вопросы правового обеспечения процессов правовой информатизации, взаимодействия систем правовой информации федерального и регионального уровней, рассматриваются в работах Киселева Б.В., Лукина В.Ю., Свердлова Г.Ф., Хургина В.М. и др. В этих работах сформулированы основополагающие принципы государственной политики в области распространения официальных текстов правовых актов, одним из которых является «ответственность государства в лице органа, издавшего (принявшего) правовой акт, за достоверность…представления текста для распространения»15. Рассматривая публикацию как заключительную стадию правотворческого процесса, основной акцент сделан на решение проблемы идентификации и аутентичности текстов правовых актов в электронно-цифровой форме. В имеющихся работах недостаточно представлено исследование вопросов по определению материального носителя (носителей) собственно для правовых актов и их информационно-документационного сопровождения на стадии создания, а также научное обоснование обеспечения аутентичности на всех этапах жизненного цикла. Отсутствие документоведческого подхода в проводимых исследованиях препятствует восприятию современных носителей в качестве источников права, каковым в настоящее время является бумажный носитель.

На основании вышеперечисленных факторов, обуславливающих актуальность темы исследования, степень ее разработанности и круг источников, были определены объект, предмет, основная цель и задачи исследования.

Объект, предмет, цель и задачи исследования

Объект исследования - система документационного обеспечения правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в постсоветский период.

Предмет исследования – процессы документирования, закономерности документообразования, документальные массивы в сфере правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретико-методологических основ документоведения в сфере правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; исследовании вопросов  оптимизации  документообразования и процессов документирования.

Основные задачи исследования:

– определить особенности и степень  регламентации документационного обеспечения правотворческой деятельности органов государственной власти в их развитии в постсоветский период;

- разработать принципы нормативного регулирования процессов документообразования в правотворческой деятельности;

– выявить институциональные характеристики нормативного акта как официального документа;

– на основании исследования имеющихся подходов к иерархической классификации нормативных правовых актов федерального уровня, выработать типологию, учитывающую их документационную сущность;

– раскрыть общие тенденции и различия, возникшие в процессе формирования системы документации, отражающей правотворческую деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и выработать научно обоснованные подходы по установлению рационального видового состава;

– теоретически обосновать значение документирования соответствующих процедур в зависимости от вида правового акта.

– определить концепцию построения унифицированной системы нормативно-правовых актов;

– разработать принципы систематизации нормативно-правовой информации и форму её представления в нормативных документах.

Хронологические рамки исследования обусловлены спецификой избранной темы. Они охватывают исторический период с момента принятия Конституции Российской Федерации по настоящее время (1993-2011 гг.). Характерными особенностями исследуемого периода является установление системы органов государственной власти на основе их разделения и самостоятельности. В исследуемый период в условиях разделения властей не только «по горизонтали», но и «по вертикали» осуществлялось становление и развитие системы органов государственной власти субъектов РФ. Кроме того, определенное реформирование претерпела система органов исполнительной власти федерального уровня. Проводимые исследования направлены на анализ деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти федерального и регионального уровней по разработке наиболее важных документов государства и его субъектов.

В качестве рабочей гипотезы выдвигается положение о том, что в Российской Федерации созрели необходимые предпосылки для создания унифицированной системы документации, отражающей правотворческий процесс, что будет способствовать оптимизации правотворческой деятельности.

Методологическая база исследования заключается в общенаучном диалектическом методе познания, включающем в себя частно-научные методы: институциональный, исторический, сравнительно-правовой, системный, метод моделирования.

При выявлении сущности и основных характеристик нормативно-правового акта как документа, раскрывающих его природу и функции, применялся институциональный метод. Это позволило решать задачу по разработке концепции нормативного правого акта как документа, выявлять особенности и возможности реализации его институциональных признаков в ходе взаимодействия публично-правовых образований, институтов гражданского общества, органов власти, организаций и граждан. Концептуализация такого документа в качестве социального института позволяет наиболее адекватно подойти к решению прикладных проблем современных процессов правотворчества и правоприменения, а также управления и информационных коммуникаций. Кроме того, институциональный подход обеспечивает раскрытие сущности данной категории документов, как носителей исторической информации.

Исторический метод использован для выявления отечественных традиций построения документных систем в целом и системы нормативно-правовых документов в частности. Его применение позволяет определить как преемственность, так и различия в используемых прежде и сегодня технологиях разработки нормативных документов, в установлении их видов и внешней формы, в применяемых методах классификации, влияющих на технологии хранения и использования. Исторический метод важен для осуществления научного анализа по результатам формирования системы нормативных правовых актов за определенный период новейшей истории как в Российской Федерации в целом, так и её субъектах. Из всех субъектов РФ особого внимания требуют области и края, которые впервые в истории нашего государства получили право осуществлять собственную законотворческую деятельность, самостоятельно формировать собственные системы документации, отражающие правотворческий процесс, и уже имеют почти двадцатилетний опыт.

Анализ системы правовых актов субъектов Федерации, выявление общих подходов и различий, установление взаимосвязей проводились с помощью специальных методов, в первую очередь системного метода и метода сравнительного анализа. Интеграция перечисленных методов обусловлена многоаспектностью изучаемого объекта – документа и его определенных видов – правовых актов органов государственной власти Российской Федерации.

Так, сравнительно-правовой метод исследования позволил: анализировать правовую базу Российской Федерации и её субъектов, устанавливающую индивидуальные системы нормативно-правовых актов; анализировать локальные организационно-нормативные документы, определяющие комплексы документов, сопровождающих правотворческий процесс; выявлять пробелы в регламентации технологии их разработки, оформления, влияющие на их юридическую силу; устанавливать особенности последующего хранения и использования указанных официальных документов с учетом различных носителей.

Системный метод применялся при выработке подходов к формированию системы нормативно-правовой документации и обеспечению ее функционирования в условиях интеграции и использования современных технологий. С его помощью разработаны предложения по установлению видового состава правовых документов с учетом дифференциации по субъектам правотворчества, состав документации, сопровождающей правотворческий процесс, а также предложения по унификации их внешней формы. Важным этапом его реализации стала разработка методики, направленной на решение проблемы классификации и кодирования правовой информации.

Метод моделирования применялся для разработки типовой технологии обеспечения всех стадий жизненного цикла нормативно-правового акта как документа (с момента создания до хранения и использования). Он позволяет создавать индивидуальные блок-схемы для конкретного вида правового акта в соответствии с иерархией, а также устанавливать взаимосвязи с комплексами документов, сопровождающих подготовку нормативно-правового акта, и технологиями их разработки. Указанный метод применялся для выработки рекомендаций по унификации внешней формы и содержания документов, отражающих правотворческий процесс, что позволит, в частности, обеспечить их идентификацию и создавать интегрированные поисковые системы.

Основные источники исследования. С учетом недостаточной разработанности темы при работе над диссертацией был использован широкий круг источников, который можно разделить на следующие основные группы:

Первая группа: законодательные акты и нормативные документы, устанавливающие систему органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, полномочия по принятию (изданию) правовых актов.

В качестве основного нормативного акта, определяющего систему органов государственной власти Российской Федерации и обязательный состав документов, принимаемых (издаваемых) ими, выделяется Конституция Российской Федерации 1993 г.

Единственным нормативным документом, содержащим процедуру подготовки наиболее важных документов государства – федеральных законов – является Регламент Государственной Думы. В регламенте последовательно отражены все стадии работы над проектами законов, а также процедура их обсуждения и принятия на заседании коллегиального органа, однако в нем практически отсутствует регламентация процесса документообразования собственно законодательного акта, включая документальное сопровождение каждого из этапов его разработки.

Поскольку до настоящего времени отсутствует федеральный закон о системе нормативных правовых актов Российской Федерации, особое место среди источников занимают законы субъектов РФ, устанавливающие региональные системы нормативно-правовых актов. Их анализ позволяет выявить как общие тенденции, так и различия в определении видов нормативно-правовых актов, технологии их подготовки, оформления, введения в действие.

В процессе работы также использованы соответствующие законодательные акты стран ближнего зарубежья (Азербайджанской Республики, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Туркменистана).

Вторая группа: законодательные акты, нормативные и нормативно-методические документы по вопросам информационно-документационного обеспечения деятельности органов государственной власти и архивного дела.

Важное место в ряду законодательных актов, оказавших влияние на «жизненный цикл» официальных письменных документов, отражающих правотворческую деятельность органов государственной власти, отведено федеральным законам «Об информации, информатизации и защите информации» (утратил силу), «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «Об архивном деле в Российской Федерации».

Среди нормативных и нормативно-методических документов, регламентирующих вопросы документационного обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти в исследуемый период, следует выделить все редакции Типовой инструкции по делопроизводству (1992 г., 2001 г., 2005 г.), а также Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (2009 г.).

Третья группа: нормативные документы, регламентирующие порядок подготовки нормативно-правовых актов органов государственной власти Российской Федерации.

Принципиальное значение среди источников, устанавливающих технологию разработки нормативных актов федерального уровня, занимают «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Четвертая группа: локальные организационно-нормативные документы органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере информационно-документационного обеспечения управления.

Пятая группа: специальная литература, материалы конференций, терминологические словари.

В ходе работы были использованы материалы научно-практических конференций, проводимых ВНИИДАД, на которых рассматривался широкий спектр документоведческих проблем, затрагивающий процессы документообразования и организации работы с документами в органах государственной власти и управления16.

В процессе подготовки диссертационного исследования использовались многочисленные периодические издания, в частности, журналы «Отечественные архивы», «Вестник архивиста», «Делопроизводство», «Научно-техническая информация. Сер. 1. Организация и методика информационной работы», а также иные периодические издания профильной и смежной тематик.

Основную источниковую базу составили нормативные документы Российской Федерации и субъектов РФ, а также документация, оформляющая правотворческий процесс.

Кроме того, в процессе подготовки работы автором использован собственный опыт научных исследований по вопросам документационного обеспечения деятельности органов государственной власти и документирования правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что она представляет первый отечественный опыт комплексного научного исследования правотворческой деятельности органов государственной власти с позиций документоведения. Осмысление правотворческой деятельности как процесса, состоящего из определенных этапов (процедур), позволило осуществить теоретическое обоснование значения документирования соответствующих процедур в зависимости от вида правового акта. Настоящее комплексное документоведческое исследование создаст возможность с новых теоретических позиций, основанных на междисциплинарном подходе, сформировать единую терминологическую систему, используемую при подготовке правовых актов, обеспечить конкретному правовому акту, как официальному письменному документу, юридическую силу, оказать влияние на легитимность и оптимизацию правотворческого процесса в целом.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

– впервые актуализированы принципы правового регулирования процессов документообразования и управления документированной информацией в органах государственной власти, предполагающие: согласование используемой терминологии в различных областях научного знания – праве, документоведении, информатике и соответствующих им сферах практической деятельности; правовое обоснование применяемых технологий документообразования и управления документированной информацией;

– впервые дано научное обоснование взаимодействия и взаимовлияния юридического и документоведческого аспектов на всех стадиях «жизненного цикла» нормативно-правового акта (с момента создания до хранения и использования);

– выработаны научно обоснованные подходы по установлению рационального видового состава, обеспечивающего единообразие в документировании правотворческой деятельности с целью оптимизации документа как средства фиксации правовой информации для решения задачи по созданию унифицированной системы документации, отражающей правотворческий процесс;

– предложены новые принципы систематизации законодательных актов и документов, отражающих законотворческий процесс.

Практическая ценность исследования

В диссертационном исследовании отражены результаты анализа и обобщения практической деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти в постсоветский период, что позволило выявить ряд закономерностей, характерных для правотворческой деятельности и порядка её документирования. Практическая значимость исследования определяется новизной и системностью анализа документов, являющихся правовыми актами, комплексным подходом к решению проблемы совершенствования правотворческого процесса посредством оптимизации состава, внешней формы и технологии подготовки документов, сопровождающих правотворческий процесс.

Значимость материала диссертации, а также сформулированных в ней выводов и рекомендаций, подтверждается фактом опубликования законодательным органом Саратовской области монографии «Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Саратовской области)» (Саратов. 2004), подготовленной автором настоящего исследования. Распространение данной публикации в электронной форме на территории Российской Федерации, дало возможность специалистам в области документоведения, а также государственным служащим всех уровней использовать материалы исследования в практической деятельности.

Этим же целям способствовали подготовленные в рамках настоящего диссертационного исследования учебные пособия: "Организация делопроизводства в органах представительной и исполнительной власти, организациях, учреждениях" (в соавторстве с В.В.Володиным, Саратов, Изд. «Газета», 1994); "Виды управленческих документов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, учреждениях и организациях" (Саратов, Изд. ПАГС, 1998); «Правовые и организационно-распорядительные документы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Саратов, Изд. ПАГС, 2003. гриф УМО вузов РФ по образованию в области историко-архивоведения в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 350800 «Документоведение и документационное обеспечение управления»); «Документы субъектов Российской Федерации» (М., Изд. «Юристъ», 2005).

Теоретико-методологические аспекты документирования правотворческой деятельности апробированы в рамках программ повышения квалификации государственных служащих по вопросам документационного обеспечения деятельности органов государственной власти (Астрахань, Казань, Оренбург, Пенза, Саратов, Самара, Ульяновск, Уренгой, Ханты-Мансийск).

Материалы диссертации используются в учебном процессе. Особенности документирования правотворческой деятельности изучаются студентами специальности «Документоведение и документационное обеспечение управления» в рамках специализации «Документирование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления», разработанной кафедрой документационного обеспечения управления Поволжской академии государственной службы им. П.А.Столыпина.

Данная специализация при разработке Федерального государственного образовательного стандарта третьего поколения по направлению 032000.62 «Документоведение и архивоведение», послужила основой открытия соответствующего профиля, по которому в настоящее время осуществляется подготовка бакалавров в ряде вузов Российской Федерации.

Кроме того, дисциплина «Документирование правотворческой деятельности» реализуется в рамках магистерских программ «Правовое обеспечение публичной власти» (направление подготовки 030900.68 Юриспруденция) и «Региональное управление» (направление подготовки 081100.68 Государственное и муниципальное управление).

Апробация работы

Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации докладывались на научно-практических конференциях: Всероссийская научно-практическая конференция "Российская государственность и губернаторское управление: история, современность, перспективы" (Саратов, 1997 г.); "Конституционные чтения" (Саратов, 1999-2000 гг.); межвузовская научно-практическая конференция "Россия на рубеже ХХI века. Проблемы управления глазами молодых" (Саратов, 2000 г.); Всероссийская научно-практическая конференция "Проблемы преподавания архивоведческих и документоведческих дисциплин: современная практика и перспектива" (Москва, 2000 г.); Международная научно-практическая конференция «Конституция РФ и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции РФ) (Саратов, 2003 г.); Международная научная конференция «Интеграционные процессы в коммуникативном пространстве регионов (Волгоград. 2010 г.); XI-я Международная научно-практическая конференция «Современные технологии документооборота в бизнесе, производстве и управлении» (Пенза, 2011); Всероссийская научно-практическая конференция с международным участием «Документ: история, теория, практика» (Томск, 2011 г.), ежегодная Международная научно-практическая конференция "Документация в информационном обществе» (ВНИИДАД, Москва, 2001-2011 гг.), ежегодная Всероссийская конференция Поволжской академии государственной службы им. П.А.Столыпина (2004-2010 гг.).

Положения и результаты, выносимые на защиту:

  1. Основу общегосударственных информационных ресурсов должна составлять документированная информация, созданная на основе унифицированных систем документации, регламентирующих состав, внешнюю форму, требования к содержанию входящих в нее документов. Совокупность взаимоувязанных унифицированных форм документов, обеспечивающих документированное представление данных в соответствующей области, позволит решить государственную задачу по формированию единого информационного пространства на территории Российской Федерации, систематизации информации по единым классификационным правилам.
  2. Трактовка нормативно-правового акта как документа влияет на развитие общей теории документа, предполагающей консолидацию знаний документоведения, архивоведения, археографии и документального источниковедения в единую систему.
  3. Институциональные характеристики нормативного акта как официального документа, выработанные юридической наукой и в документоведении, должны явиться основой при разработке концепции нормативного акта в качестве социального института.
  4. Комплексное научное исследование правотворческой деятельности и её практическая реализация возможны в условиях гармонизации терминологического аппарата смежных научных дисциплин и его адекватного использования в законодательстве РФ.
  5. При решении задачи построения единой научно обоснованной системы нормативно-правовых актов Российской Федерации, в основу которой положен теоретико-правовой анализ нормативно-правового акта, должен использоваться комплексный подход, одним из обязательных компонентов которого является документоведческий аспект.
  6. Правотворчество, как постоянная функция, присущая органам государственной власти, обуславливает создание специальной функциональной системы документации, включающей как собственно систему нормативно-правовых актов, так и документов, сопровождающих правотворческий процесс (процедуру подготовки конкретного вида правового акта).
  7. Массив документации, отражающий правотворческую деятельность органов государственной власти, наряду со сложившимися существенными признаками системности нуждается в дальнейшей упорядоченности используемых видов документов, процессов их подготовки, принятия (утверждения), оформления и систематизации.
  8. Система документации, отражающая правотворческую деятельности органов государственной власти субъекта РФ, должна быть интегрирована в качестве структурного компонента системы нормативных документов Российской Федерации, взаимодействующего с её остальными структурными элементами.
  9. Установление рационального видового состава, обеспечивающего единообразие в документировании правотворческой деятельности с целью оптимизации документа как средства фиксации правовой информации, направлено на решение задачи по созданию унифицированной системы нормативных правовых документов как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов, в частности.
  10. Унифицированная система документации, отражающая правотворческую деятельность органов государственной власти, может быть включена в Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД), заняв в нем, вероятно, одно из главных мест.
  11. Для использования нормативно-правовых актов Российской Федерации и её субъектов как в оперативных так и ретроспективных целях, необходимо построение интегрированной информационно-поисковой системы, базирующейся на сочетании нескольких признаков и уровней классификации, которые должны быть отражены в уникальном регистрационном индексе документа. В последующем это обеспечит унифицированный подход к систематизации нормативных документов на бумажных и электронных носителях, обладающих юридической силой.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 63 работы, в том числе 1 монография, 4 учебных пособия. Наиболее значимые работы приведены в конце реферата, среди которых имеется 11 работ из перечня ВАК.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность и новизна темы, обозначены цель и задачи исследования, показана степень разработанности темы, охарактеризованы источниковедческая основа и методология исследования, обосновано научное значение работы, отмечена практическая апробация результатов исследования.

Глава 1. Организационно-правовые основы документирования правотворческой деятельности органов государственной власти

в постсоветский период

Вопросы документирования деятельности органов государственной власти приобретают особое значение при реализации ими такой специфической функции как правотворчество. Правотворчество – одно из сложных социальных явлений, имеющих управленческую природу. Его следует рассматривать как направленную на создание юридических норм комплексную деятельность, состоящую из являющихся разновидностью умственного труда операций, каждая из которых выполняется различными способами и методами17. Правотворческий процесс протекает в определенных формах и делится на стадии (этапы). Каждая из них получает отражение в соответствующих документированных процедурах и документах.

Поскольку официальные письменные документы органов государственной власти, отражающие их правотворческую деятельность, содержат правовую информацию, выступают в качестве регулятора общественной жизни, а в последующем являются частью Архивного фонда Российской Федерации, в главе проанализирована степень регламентации процессов документообразования официальных документов органов государственной власти в постсоветский период.

В параграфе «Документирование деятельности органов государственной власти: традиционные и современные технологии» проанализирован правовой режим документирования информации в постсоветский период. Подчеркивается, что с отменой системообразующего по отношению к информации и документации федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»18

, в период действия которого документирование информации служило обязательным условием включения в государственные информационные ресурсы, изменились и выстраиваемые на практике приоритеты по их формированию. Сделан вывод о том, что регламентация процесса формирования централизованных общегосударственных информационных ресурсов должна способствовать построению системы управления информацией как документной системы, обеспечивающей идентификацию информации на любом материальном носителе.

Анализируется степень регламентации и практическое применение в органах государственной власти технологий, связанных с процессами производства, сбора, обработки, хранения, поиска, предоставления информации. Сделан вывод о том, что именно применяемые методы и способы осуществления этих процессов позволяют дифференцировать информационные технологии на «традиционные» и «электронные». Такое деление, несомненно, является условным, поскольку речь не должна идти о полном или даже частичном вытеснении бумажных документов электронными в целях приоритетного использования новейших технологий. Скорее следует говорить о рациональном использовании имеющихся технологий и технических средств, обеспечивающих необходимое качество документирования в целях повышения эффективности деятельности органов государственной власти. В этом контексте обращается внимание на применение терминов «делопроизводство» и «документооборот» в российском законодательстве.

Особое внимание уделено процессу производства документированной информации, который в документоведческой терминологии обозначается как «документирование», что означает «запись информации на различных носителях по установленным правилам»19. Подчеркивается, что в теории и на практике понятие «документирование» рассматривается шире и под ним понимается весь процесс создания документа, включающий в себя определение вида документа, этапы его разработки (подготовка проекта документа), его оформление, подписание (утверждение). В данном контексте более точным является термин «документообразование», отсутствующий в официальной терминологической системе, но всё чаще используемый научным сообществом. Насколько регламентирован этот процесс и в дальнейшем «прозрачна» технология его реализации, настолько созданный документ является объективированным отражением деятельности органа государственной власти.

На основании проведенного анализа выявлено, что сдерживающим фактором, препятствующим адекватному использованию современных технологий при документировании деятельности органов государственной власти, послужило отсутствие комплексного подхода в решении задач по их внедрению в практическую деятельность, превалирование так называемых «технических решений» и недооценка документоведческого аспекта. В законодательной ветви власти это усугубляется и отсутствием необходимой организационно-правовой основы самого законодательного процесса.

Делается вывод о необходимости разработки закона «О документационном обеспечении управленческой деятельности» в целях регламентации параллельного, взаимодополняющего сосуществования документированной информации на различных носителях.

В этой связи в параграфе «Основные направления государственного регулирования документационного обеспечения управления и архивного дела в постсоветский период» проанализирована степень регламентации указанных сфер, обеспечивающих «жизненный цикл» документа, что представляется наиболее актуальным в отношении документов, отражающих правотворческую деятельность.

Выявлено, что, несмотря на смену государственного устройства в начале 90-х годов прошлого века, а в последующем и проводимое в Российской Федерации реформирование системы органов исполнительной власти, в вопросах документационного обеспечения их деятельности сохраняется приверженность к отечественным традициям. Так, практически не изменился видовой состав документов, отражающих процессы управления в целом и, в частности, документов, отражающих их правотворческую деятельность. Характеризуя современное состояние организационно-правового регулирования этих вопросов, отмечается принципиальное замечание, сформулированное М.В.Лариным, что «постсоветская Россия сохранила действие советских актов в сфере делопроизводства, обеспечив тем самым историческую преемственность и сохранив базис для дальнейшего нормотворчества»20.

Наряду с этим дается обоснование, что эффективность решения вопросов организации этих сфер в современный период в значительной степени зависит от степени их регламентации как на федеральном, так и на региональном уровнях. При этом, с одной стороны, четкое разграничение вопросов компетенции всех участников правотворческого процесса обуславливает дифференциацию регламентных норм, с другой стороны, как и любой вид деятельности, делопроизводство и архивное дело должно основываться на унифицированных требованиях, являющихся системообразующей организационной основой. Достижению такого сбалансированного подхода во многом должно способствовать не только качество нормативно-правовой базы федерального и регионального уровня, но и своевременность ее разработки.

На основании проведенного анализа делается вывод о более последовательной регламентации архивного дела, в отличие от сферы документационного обеспечения управления (ДОУ), основу которого составляет именно законодательное регулирование, в том числе и на уровне субъектов РФ. Правовое регулирование ДОУ в постсоветский период как на федеральном, так и на региональном уровнях не входило в число первоочередных задач. В значительной степени это связано с продолжающимися административными реформами; незавершенностью процедуры разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; отсутствием координирующего центрального органа исполнительной власти, обладающего соответствующими полномочиями в области документационного обеспечения управления, что не способствует разработке единой государственной политики в этой сфере и препятствует решению вопросов по оптимизации её правового регулирования.

В параграфе «Регламентация порядка документирования правотворческой деятельности в Российской Федерации» показано, что в отсутствии единой правовой регламентации данные вопросы получают косвенное отражение в целом ряде законов и подзаконных актов, в том числе, регламентирующих деятельность самих субъектов правотворчества.

Так, например, регламентация подготовки и оформления законодательных актов содержится в документах различного видового состава и правового статуса, устанавливающих порядок деятельности различных субъектов, и в целом носит фрагментарный характер. Между тем, статус закона обуславливает, чтобы вопросы его разработки регламентировались документом соответствующего ему уровня. В противном случае сам законодательный процесс не имеет достаточной легитимной основы, а несовершенство регламентации документационного обеспечения законотворческого процесса обусловливает возникновение правовых коллизий, делает уязвимыми результаты процесса законотворчества.

Показано, что в отличие от законодательной ветви, правотворческая деятельность органов исполнительной власти получила отражение в специальном нормативном документе21. Однако анализ данного документа позволяет сделать вывод об отсутствии в нем качественных характеристик установленных видов нормативных документов, дифференциации их по субъектам правотворчества, принципов классификации, регистрации и систематизации в документальном фонде органа государственной власти, особенностей подготовки и оформления в зависимости от вида нормативного документа. Кроме того, данный документ не содержит исчерпывающего перечня всех видов, отнесенных к категории нормативных актов.

На основании этого формулируется вывод о необходимости разработки федерального закона «О системе нормативных актов Российской Федерации». Приводятся примеры правового регулирования данного вопроса в других странах, в частности, странах ближнего зарубежья.

Анализируется опыт субъектов РФ, которые с середины 90-х годов прошлого века пытались компенсировать отсутствие федерального закона путем разработки и принятия собственных законов о системе нормативных правовых актов. В результате проведенного анализа выявлено:

не все из законодательных (представительных) органов субъектов Федерации приступили к разработке закона о нормативных правовых актах на начальном этапе реализации своих полномочий. Это означает, что принятие (утверждение) правовых документов субъектов Федерации определенный период времени осуществлялось вне установленных правил;

субъекты Федерации по-разному определяют круг вопросов, которые должны быть урегулированы в законах;

субъекты Федерации по-разному раскрывают вопросы разработки и оформления правовых актов как официальных документов.

Констатируется, что регламентация правотворческой деятельности на региональном уровне в течение длительного периода времени осуществлялась независимо друг от друга и поэтому ее результаты не могли носить унифицированный характер, а вопросы документообразования не всегда являлись предметом правового регулирования.

В целом анализ регламентации правотворческой деятельности подводит к выводу о необходимости разработки как на федеральном, так и на региональном уровнях двух самостоятельных документов: закона о нормативных правовых актах и закона о разработке законодательных актов, отражающих, в том числе, и основные вопросы их документообразования.

Глава 2. Правовой акт как объективированное отражение деятельности

органов государственной власти

В параграфе «Понятие нормативного акта как официального документа» анализируются термины, основным компонентом которых является слово «акт»: «акт юридический», «правовой акт», «подзаконный акт», «нормативный акт», «нормативный правовой акт», содержащиеся в специальной литературе, в документах федерального и регионального уровня, энциклопедических и юридических словарях. При этом отмечается односторонность определения понятия «нормативный акт». Подчеркивая, прежде всего, его назначение – закрепление правовых норм или обязательных предписаний (правил поведения), принятых органам власти, должностными лицами, влекущих юридические последствия – оно нивелировало его документальную сущность.

Показано, что обратить внимание специалистов на природу нормативного акта удалось лишь в 1996 г. с помощью специального постановления Государственной думы22, а в 1998 г. Минюст России признал: «нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм»23. Это означало, что, нормативный правовой акт, как всякий документ, может стать объектом и предметом научного анализа в документоведении.

Воспринимая нормативный документ в качестве объективированного отражения деятельности органов государственной власти в обоих его составляющих – носителе и информации, документоведение традиционно прибегает к выявлению и анализу особенностей применяемых способов документирования. В этой связи анализируется трактовка термина «письменный документ» в документоведении и в сфере права. С этих же позиций исследуется понятие «официальный документ», имеющее широкое определение в документоведческой науке и сложности, возникающие при отнесении документа к категории официального либо неофициального в юридической науке. Выявление природы официального документа потребовало обратиться и к другим понятиям, таким как «юридическое значение информации», «официальный источник происхождения», «юридическая сила документа», «юридический факт», «форма нормативного правового акта» и др.

Дискуссионной является и трактовка термина «форма нормативного правового акта», поскольку под формой документа юридическая наука подразумевает то, что в документоведении принято считать видом документа (например, постановление, распоряжение и др.). В свою очередь, под формой документа в документоведении понимается вся совокупность обязательных элементов, присущих конкретному виду, то есть его формуляр. Подобная неоднозначность и неопределенность применяемых терминов приводит к необходимости их уточнения.

Сравнительный анализ определений понятия «нормативный правовой акт» позволяет сделать вывод о том, что для более точного отражения природы этой категории документов, следует опираться не только на юридическую терминологию, но и в равной степени использовать документоведческую. В частности, термин "документ" должен служить одним из существенных признаков обозначаемого предмета. Немаловажным при этом представляется отражение способа (способов) документирования этой категории документов, гарантирующих их юридическую силу и обеспечивающих длительную сохранность, поскольку все они в дальнейшем войдут в состав соответствующих архивных фондов, представляя собой историческую ценность. В качестве варианта с учетом документоведческого аспекта предлагается следующая редакция обсуждаемого определения: "Нормативный правовой акт – это официальный письменный документ, установленного вида, законодательно закрепленного за субъектом правотворчества, принятый (изданный) им в пределах компетенции и оформленный в соответствии с действующими правилами документирования, обеспечивающими его аутентичность на бумажном и электронном носителях, являющийся основным источником права и историческим источником.

Институциональные характеристики нормативного акта как официального документа сформулированы в соответствующем параграфе на основании анализа его признаков, свойств, функций, реализуемых на протяжении всего «жизненного цикла».

Следует подчеркнуть совпадение ряда характеристик с позиций документоведения и права. Показано, что информационно-правовая функция является доминирующей для рассматриваемой категории документов. Однако её выделение не может рассматриваться как исчерпывающее в вопросе о сущности нормативного документа. Ограниченность такого подхода состоит в том, что он не выделяет документ из множества других объектов с зафиксированной на материальном носителе информации, нивелирует его исключительность и самодостаточность. Не умаляя значения правотворчества как особого вида умственной деятельности по созданию норм права, следует констатировать, что в рамках юридической техники практически не отражается феноменальность нормативного акта как документа.

Показано, что именно документ, представляющий собой единство носителя, информации и формы (структуры) ее записи, обеспечил нормативным актам статус основного источника права.

Выявлено, что информационная и правовая функции непосредственно связаны с коммуникативной и социальной функциями, также присущими нормативному акту, ибо он должен быть порожден той или иной социальной потребностью и, в силу этого, являться социально значимым объектом. Нормативный акт представляет собой не только универсальный социальный инструмент, но и в значительной степени политический, реализуя соответствующую функцию, которая выделена и в документоведении24.

Отмечается, что актуализация перечисленных функций в их единстве, как и востребованность в их реализации, свойственны для активной стадии «жизненного цикла» нормативного акта. Присущие в большей или меньшей степени любому официальному документу, в отношении нормативного акта они усиливаются за счет особой процедуры – процедуры официального опубликования, обнародования.

Анализируется значение исторической функции нормативного акта, которая приобретается в результате процесса эволюции источников права из активного периода, «периода действия», в стадию покоя (архивной ценности). Отмечается, что на данном этапе они выступают «как объект и предмет архивного хранения и использования в архивоведении, и как объект и предмет документальной публикации в археографии, и как объект и предмет источниковедческого анализа в документальном источниковедении, и как неоспоримое доказательство истинности произошедшего в историческом исследовании»25.

Применительно к практике правотворческой деятельности в Российской Федерации отмечается существенный фактор, препятствующий адекватной реализации функций нормативного акта как регулятора общественных отношений и как исторического источника. При отсутствии ограничивающих регламентных положений в нормативный правовой акт может быть внесено N-е количество изменений и дополнений, которые имеют аналогичную с основным документом форму, что в сфере права означает «подвижность правовой системы»26. Подобная дискретность внутри одного документа приводит к нарушению единства информации и носителя, основного условия существования документа.

Сделан вывод, что нормативные правовые акты, как объективированное отражение деятельности органов государственной власти, имеют ярко выраженную индивидуальную природу, анализ особенностей бытования которых осуществляется в основном в рамках юридических наук. Используемые до настоящего времени в документоведении подходы к изучению нормативных актов не позволяли выделить данную категорию из массива документов, выполняющих регулятивную правовую функцию, наделив ее признаками системности, мало изученными оставались процессы документообразования, функционирования, классификации и т.д.

Анализу одного из этих процессов посвящен параграф «Правовая информация: классификация и систематизация (правовой и документоведческий аспект)». Обосновывается актуальность задачи систематизации подлинников правовых актов, основанной на соответствующей системе классификации. Объектом классификации выступает бумажный носитель с зафиксированной на нем правовой информацией. В качестве основного признака классификации указывается номинальный (видовой). В документоведении он является определяющим при разработке основных классификаторов – типовых перечней документов, номенклатур дел.

Сделан акцент на номенклатуру дел как основу информационно-поисковой системы (ИПС), которая действует в рамках органа государственной власти (реже внутри ведомственной корпоративной системы). Децентрализация подобных ИПС обуславливается децентрализованным хранением документов.

Устанавливаются причины, по которым построение локальных ИПС по правовым документам органа государственной власти неэффективно при выборе номинального признака в качестве основного признака классификации. Показано, что данные противоречия еще более обострятся при построении интегрированной ИПС, в частности, по правовым актам субъектов РФ.

Систематизация правовой информации рассматривается и с точки зрения сферы права. При этом подчеркивается, что на первый план ставится решение задачи, направленной на обеспечение широкого доступа к правовой информации юридических и физических лиц и, соответственно, систематизацию нормативных предписаний. В отличие от документоведческого подхода, в сфере права под систематизацией правовых актов понимается деятельность по инкорпорации, консолидации и кодификации текстов нормативных документов для поддержания их в актуальном состоянии, установлении взаимосвязей. Это приводит к нарушению целостности материального носителя и информации.

Возникает проблема, связанная с обеспечением пользователей актуальной правовой информацией. Решению данной проблемы способствует активное внедрение электронных ресурсов, в частности, справочных информационно-правовых систем (СПС), которые открыли новые возможности библиографического обслуживания, предоставляют дополнительные инструменты поиска, обеспечивая ознакомление с действующей редакцией нормативного акта, устанавливая взаимосвязи, иерархическую соподчиненность правовых норм и т.д.

Поскольку объектом систематизации в данном случае является правовая информация – это обуславливает использование тематического признака классификации (аналог предметно-вопросному признаку в документоведении) в качестве основного.

В этой связи в разделе анализируется классификатор правовых актов27. В результате анализа выявляется отступление от основного принципа классификации – классификации на отдельные группы по установленному доминантному признаку (основанию классификации), поскольку происходит смешение номинального и тематического признаков.

С точки зрения права выделяется еще один чрезвычайно важный признак классификации – классификация нормативных актов по иерархии. При этом устанавливается как взаимосвязь, так и определенное противоречие между номинальным и иерархическим признаками классификации.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что и с позиций права, и с позиций документоведения важной является постановка вопроса о возможности параллельного существования нормативного документа на бумажном (подлинник) и электронном (копия, имеющая юридическую силу) носителях. В случае его положительного решения время покажет, сможет ли электронный носитель выступать не только в качестве источника права, но и как исторический источник.

Несмотря на то, что нормативный правовой акт как официальный письменный документ представляет собой единство материального носителя и информации, объекты классификации в сфере документоведения и в сфере права различны. Данное обстоятельство обуславливает выбор основного признака классификации рассматриваемой категории документов - соответственно номинальный и тематический.

Отмечая важность указанных классификационных признаков, следует констатировать наличие определенных проблем, связанных с систематизацией нормативных документов по указанным основаниям. Для использования нормативно-правовых актов Российской Федерации и её субъектов как в оперативных так и ретроспективных целях, необходимо построение интегрированной информационно-поисковой системы, базирующейся на сочетании нескольких признаков и уровней классификации.

Глава 3. Виды и внешняя форма официальных документов,

входящих в систему правовых актов Российской Федерации

и субъектов Федерации

«Видовой состав правовых документов органов государственной власти Российской Федерации». Анализ Конституции РФ свидетельствует о том, что в ней при установлении системы органов государственной власти регламентируются и основные виды документов, возникающие в результате реализации их полномочий. Таким образом, главным документом государства заложена основа правовой системы. При этом установленный видовой состав свидетельствует о сохранении исторических традиций – большинство из указанных видов документов широко использовались в деятельности органов государственной власти и управления советского периода. Одновременно обращается внимание на появление таких разновидностей законодательных актов как: федеральный конституционный закон, федеральный закон, устав, закон субъекта Российской Федерации.

Анализируется законодательство постсоветского периода в целях установления видового состава нормативных документов федерального уровня. Дается характеристика международным договорам; указам, распоряжениям, посланиям Президента РФ; постановлениям и распоряжениям Правительства РФ; постановлениям, регламентам палат Федерального Собрания; приказам, регламентам, положениям, правилам, инструкциям федеральных органов исполнительной власти с целью установления критериев нормативности, обуславливающих включение в систему нормативных документов Российской Федерации.

Выявлено, что самым распространенным видом правового документа является постановление. Одновременно возникает проблема по формализации качественных характеристик для данного вида, поскольку он принимается различными субъектами правотворчества и может являться как нормативным, так и ненормативным документом.

Наибольшие противоречия в применяемых видах документов отмечаются в исполнительной ветви власти из-за отсутствия качественных характеристик отдельных видов документов и их дифференциации между субъектами правотворчества. Кроме того, такие виды документов как положения, правила и инструкции, несмотря на их отнесение к категории нормативных актов, не воспринимаются в качестве самостоятельных, поскольку утверждаются постановлениями и оформляются в форме приложений к ним.

Результат анализа нормативных актов федерального уровня показывает, что данная категория в ряде случаев представлена обобщенной формулировкой «…и иные нормативные правовые акты». Аналогичное замечание относится и к обозначению субъекта правотворчества, завуалированного под словосочетанием «органы исполнительной власти». Все это делает подвижной и неустойчивой систему нормативных документов федерального уровня, как по применяемым видам, так и по участникам правотворческого процесса, что, в конечном итоге, не способствует ее унификации.

В целом отмечается, что указания на возможность издания нормативных документов теми или иными субъектами и регламентация их видов содержатся в различных подзаконных актах. Это свидетельствует о том, что формирование системы нормативных правовых документов на федеральном уровне еще не завершено, а наибольшее многообразие как субъектов правотворчества, так и применяемых видов документов наблюдается в исполнительной ветви власти.

Проведенный анализ подтверждает необходимость разработки федерального закона о системе нормативных правовых актов Российской Федерации, в котором, наряду с установлением четких границ в отношении субъектов правотворчества, уполномоченных на издание таких документов, следует упорядочить видовой состав нормативных документов и их иерархию. При этом и с позиции правоведения и с позиции документоведения целесообразно определенные виды документов вывести из тени «приложений» и придать им соответствующий статус.

«Правовые документы органов государственной власти и высшего должностного лица субъекта Федерации, как основная форма реализации их полномочий». Анализируются вопросы по определению субъектов правотворчества и закреплению за ними тех или иных видов правовых документов. Обращается внимание на дифференциацию видов документов, являющихся основными законами субъектов РФ – это конституции для республик и уставы – для иных субъектов РФ.

В параграфе дается характеристика федерального и регионального законодательства, определяющего компетенции органов государственной власти субъектов РФ, в рамках которых они могут издавать правовые документы. Приводятся данные о том, как применение определенного вида документа служило инструментом для осуществления обходного маневра и исключало участие определенных субъектов из правотворческой деятельности. В этой связи комментируются отдельные новеллы законодательства РФ, иллюстрирующие взаимосвязь устанавливаемых компетенций органов государственной власти и видов документов, посредством которых должны быть оформлены принимаемые ими решения.

На основании анализа федерального законодательства можно сделать вывод, что в нем отсутствует четкое разграничение полномочий высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, что, в свою очередь, неизбежно отразилось на дифференциации принимаемых ими правовых документов. Между тем правильный выбор вида документа теснейшим образом связан с четким определением компетенции самих государственных органов, иначе затруднен и поиск его оптимальной модели.

Нормы федерального законодательства лишь фрагментарно подходят к установлению видов правовых документов и критериев их нормативности. Так, например, законодательством РФ принимаемые виды документов определены относительно высшего должностного лица (указ (постановление) и распоряжение), но отсутствуют в отношении высшего исполнительного органа субъекта РФ. При этом определяются основные вопросы компетенции, но отсутствует их четкое разграничение между названными субъектами правотворчества, поскольку высшее должностное лицо одновременно является и руководителем высшего исполнительного органа. В результате возникает коллизия: в каких случаях, и в каких пределах общественные отношения должны регламентироваться высшим исполнительным органом, а в каких в качестве регулятора целесообразнее выступать высшему должностному лицу? В данной ситуации, когда сферы приложения полномочий размыты, выбор формы издаваемых документов во многом обусловлен степенью активности и личной авторитетности каждого из названных субъектов управленческой деятельности.

С целью определения наиболее оптимальной модели для выработки рекомендаций и предложений по определению видов документов, отражающих правотворческую деятельность органов государственной власти и высшего должностного лица субъектов Федерации, проводится анализ законов о нормативных правовых актах субъектов Федерации.

Анализ законодательства субъектов Федерации показывает:

– при осуществлении правотворческой деятельности используются различные виды документов. При этом одним и тем же видам придается статус "нормативного" или "ненормативного";

– различны подходы и в закреплении применяемых видов документов за субъектами правотворчества;

– определения видов документов, являющихся правовыми актами, весьма условны и не отличаются особой четкостью формулировок. Наиболее противоречивы определения, даваемые таким видам документов, как постановление и распоряжение, которые могут быть приняты как по принципу единоначалия, так и коллегиально, отнесены к различным субъектам правотворчества, иметь как нормативный, так и ненормативный характер.

Проведенный анализ только части существующих законов субъектов Федерации о правовых актах свидетельствует о необходимости упорядочения видов документов, отражающих правотворческую деятельность субъектов Федерации, так как, несмотря на ряд общих подходов, они имеют и принципиальные различия. При этом в рассматриваемых законах должны быть представлены все субъекты правотворчества и виды документов, отражающие их правотворческую деятельность.

"Внешняя форма нормативных документов органов государственной власти". С позиции документоведения проводится критический анализ федерального и регионального законодательства, регламентирующего внешнюю форму законов и подзаконных актов. Отмечается несогласованность в используемой терминологии при установлении состава обязательных реквизитов для данной категории документов, и требований к их оформлению. Поскольку, например, в законодательстве субъектов Федерации отражены не все виды документов, применяемые в правотворческой деятельности, остаются неурегулированными и вопросы их оформления. Данные пробелы восполняются в результате практической деятельности.

Выявлены особенности внешней формы законодательно-нормативных документов постсоветского периода, одной из которых является оформление герба Российской Федерации, герба субъекта Федерации, наличие которых обеспечивает дифференциацию нормативных документов федерального и регионального уровня. В параграфе обозначены и другие отличительные признаки, присущие внешней форме законодательных актов, выраженные в оформлении наименования автора, даты, регистрационного номера, структурировании текста.

Особое значение для нормативных документов имеет процедура подписания, которая не только придает документу юридическую силу, но и служит основанием для его опубликования и введения в действие. Показаны прецеденты оформления законодательных актов субъектов РФ, иных нормативных документов без данного реквизита. В этой связи выявляются нормы законодательства, допускающие двойную трактовку осуществления данной процедуры.

На основании проведенного анализа делается вывод о необходимости соответствия используемой терминологии при обозначении реквизитов нормативных актов общегосударственным нормативам. Формулируется предложение о необходимости унификации внешней формы нормативных актов в зависимости от конкретного вида, что будет способствовать повышению общегосударственной культуры их оформления, а также явится необходимым условием при создании единой информационно-поисковой системы, обеспечивающей их автоматизированный учет, поиск правовой информации и в определенной мере – логический анализ юридических предписаний.

По результатам анализа видового состава нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ формулируются предложения по построению системы нормативных актов Российской Федерации.

Глава 4. Документирование законотворческого процесса

Законодательный (законотворческий) процесс выступает составной частью правотворческого процесса, отличительной чертой которого является строго регламентированный порядок, состоящий из определенных стадий (этапов) (подготовка, принятие, опубликование и т.д.). В данной главе анализ порядка документирования законотворческого процесса проведен на примере деятельности нижней палаты Федерального собрания РФ и законодательных органов субъектов РФ. Подобный документоведческий подход обусловлен практикой реализации законотворческого процесса, свидетельствующей о существенных пробелах в документировании основных этапов, что может привести к отсутствию необходимой информации для принятия итогового решения, вызвать сомнение в полноте реализации и, следовательно, легитимности как самих процедур, так и всего законотворческого процесса в целом.

В наибольшей степени документоведческие аспекты отражены в регламенте – основном организационно-нормативном документе, устанавливающем порядок реализации законотворческого процесса на практике. В содержании работы дана характеристика регламента как вида документа, показано влияние регламента нижней палаты Федерального собрания -  Государственной Думы на регламенты законодательных органов субъектов РФ.

Однако анализ специальных источников, посвященных вопросам оптимизации законодательного процесса и юридической техники, свидетельствует о недооценке качества документационного сопровождения проекта закона от первой до заключительной стадии его разработки. Данное обстоятельство обуславливает цель настоящей главы.

В параграфе «Категории и комплексы документов, отражающие законотворческий процесс» показаны варианты классификации документов, сопровождающих законотворческий процесс, осуществляемой в законодательных органах субъектов Российской Федерации.

В результате характеристики этапов законотворческого процесса выявляется состав документов, позволяющий классифицировать их по общепринятым в документоведении категориям: по авторскому признаку (субъекты законодательной инициативы); по номинальному признаку; по месту создания (внутренние и внешние); по способам документирования (письменные (в т.ч. стенограммы), фоно-, аудиовизуальные); по назначению (процедурные, информационно-справочные); по стадиям подготовки (проекты и подлинники); по уровню обобщения информации (первичные и вторичные документы); по способу изложения текста (связный текст, таблица). Особое внимание уделено наиболее распространенному виду документа - постановлению законодательного органа, которое, в свою очередь подлежит классификации по нескольким признакам.

Для определения места документов, отражающих законотворческий процесс, в структуре документальных фондов законодательных (представительных) органов анализируются принципы их систематизации в номенклатуре дел. Актуальность этой задачи обусловлена тем, что органы законодательной власти разрабатывают индивидуальные номенклатуры дел без ориентации на какой-либо типовой вариант.

В результате выявлены следующие проблемы:

субъектами РФ по-разному решается вопрос отражения принятых законов в номенклатуре законодательного органа. Данная проблема связана с выбором места текущего хранения подлинника закона, незавершенностью стадии его подписания и опубликования;

субъекты РФ по-разному подходят к экспертизе ценности документов, относящихся к законотворческому процессу, и установлению сроков их хранения;

документы, сопровождающие разработку конкретного закона, но отражающие различные стадии законотворческого процесса, децентрализованы и входят в состав дел, формируемых различными структурными подразделениями.

Дается критический анализ одному из распространенных принципов формирования дел с протоколами заседаний законодательного органа, при котором принятые на соответствующем заседании документы (законы и постановления) оформляются в качестве приложений.

Необходимость решения задачи по «связыванию» документов, относящихся к принятию конкретного закона в единый комплекс, заставляет пересмотреть существующие принципы формирования дел.

В качестве одного из вариантов объединения документов в комплексы предлагается принцип, отражающий «историю» принятия закона, что позволит объединить в одном деле документы, сопровождающие его разработку и принятие, а также решить проблему ценности документов, относящихся к конкретному закону. Такой подход обеспечит возможность идентификации каждой из стадий его разработки, обусловить практическую, а, в дальнейшем, и историческую ценность входящих в него документов.

В параграфе «Основные виды документов законотворческого процесса» выявляются сущностные характеристики и особенности подготовки основных видов документов, отражающих этапы законотворческого процесса.

При анализе одной из основных стадий законотворческого процесса – оформление и внесение законодательной инициативы, характеризуется круг субъектов законодательной инициативы, а также перечень информации, оформляющий законодательную инициативу. Приводятся примеры оформления законодательной инициативы. Анализируются методические рекомендации по оформлению проектов законов и иных документов.

Выявляются следующие проблемы документирования данной процедуры:

перечень информации, оформляющей законодательную инициативу, сформирован по двум принципам - номинальному и содержательному, что не позволяет однозначно определить состав документов, оформляющих законодательную инициативу;

все необходимые реквизиты, присущие официальному документу, имеет письмо автора законодательной инициативы, тогда как остальная информация оформляется в качестве приложений к нему, что не позволяет идентифицировать ее в полном объеме. Поскольку в письме автора законодательной инициативы фиксируется лишь факт внесения проекта закона, наиболее важная информация, содержащая обоснование необходимости его принятия, в ряде случаев представляется в недокументированной форме.

Наиболее продолжительная по времени и разнообразная как по составу документов, так и по способам документирования – стадия подготовки проекта закона для его внесения на рассмотрение законодательного органа. Она осуществляется в рамках профильных комитетов и повторяется с разной степенью вариативности в соответствии с количеством чтений, необходимых для принятия закона. Отмечается недостаточная степень регламентации порядка документирования данной стадии, а в определенных случаях и ее полное отсутствие.

Проанализированы актуальные, с точки зрения документоведения, вопросы, связанные с оформлением документов, принятых коллегиально. Один из них – процедура подписания протоколов. Проводится сравнительный анализ практики оформления данного реквизита на документах ГосДумы и законодательных органов субъектов РФ. Аргументируется необходимость подписания данных документов двумя и более лицами, являющимися депутатами законодательного органа, в целях недопущения возможности реализации функции, связанной с подтверждением аутентичности принятых и оформленных через определенный промежуток времени документов, аппаратом законодательного органа.

Анализ основных видов документов, сопровождающих законодательный процесс, позволил выявить как общие черты, так и существенные различия в подходах к документированию его основных этапов. Единообразие, прежде всего, проявляется в установлении определенного видового состава документов, большинству из которых присущи специфические черты, приобретаемые за счет уникальности самого процесса. Наличие общих тенденций, имеющих негативный характер, в определенной степени обусловлено недооценкой разработанных и апробированных на практике универсальных правил и методик подготовки и оформления официальных документов, в том числе и учитывающих специфику деятельности коллегиальных органов.

Повторяемость обязательных стадий (этапов) законотворческого процесса позволяет: выявить документы, подлежащие унификации и степень унификации; формализовать законотворческий процесс и разработать соответствующую документированную процедуру для каждой из его стадий (этапов).

Однако часть процедур, связанных с документированием законодательного процесса, еще мало изучена и нуждается в дополнительном анализе. Одной из таких процедур является регистрация законодательных актов и оформление соответствующего реквизита.

«Регистрация законодательных актов как заключительный этап в документировании законотворческого процесса». Обосновывается особая актуальность процедуры регистрации документов и в связи с внедрением компьютерных информационных технологий, созданием в органах государственной власти корпоративных документных систем. Определяется значение регистрации для рассматриваемой категории документов – нормативных правовых актов. Выявляются особенности индексации различных видов правовых документов, принимаемых законодательной (представительной) и исполнительной ветвями власти.

Особое внимание уделено нормативным документам субъектов РФ, поскольку на этом уровне констатируется многообразие применяемых методов систематизации, что свидетельствует об отсутствии унифицированных подходов. В разделе представлены выборочные данные из 83 субъектов РФ, иллюстрирующие наиболее характерные принципы индексации законов, занимающих высшую ступень в иерархии нормативных актов субъектов РФ. Обращается внимание на разнообразие состава информации в регистрационных индексах, что свидетельствует об отсутствии унифицированного подхода.

Наиболее распространенный подход к индексации – сочетание цифровых и буквенных обозначений. Анализ имеющихся вариантов индексирования позволяет сделать вывод о том, что использование аббревиатур не позволяет идентифицировать категорию субъекта («область», «округ»), наименование субъекта (Самарская, Саратовская, и т.п.). При систематизации и формировании ИПС по нормативным документам конкретного субъекта РФ эти факты не будут иметь существенного значения, проблема обозначится при создании интегрированной ИПС нормативных документов общегосударственного уровня.

Выявлена проблема места регистрации. Регистрация федеральных конституционных законов и федеральных законов осуществляется в администрации Президента РФ. В субъектах РФ приоритеты были отданы или законодательной ветви власти (регистрировать и хранить по месту принятия) или высшему должностному лицу субъект РФ (регистрировать и хранить по месту подписания). Отмечены прецеденты регистрации законов, как по месту принятия, так и по месту подписания.

Изучение практического опыта позволяет сделать вывод: несмотря на многообразие применяемых методов регистрации законов остается неизменным сам принцип – валовая нумерация в хронологической последовательности. В результате регистрационный индекс не является отражением систематизации законодательных актов, поскольку не позволяет определить: количество документов принятых в той или иной сфере; количество основных «базовых» законов; количество законов о внесении изменений и дополнений.

Для решения перечисленных проблем предлагается в качестве основного принципа систематизации законодательных актов использовать предметно-вопросный (тематический) признак. В результате регистрационный индекс в первую очередь включает обозначение закона субъекта РФ в соответствии с классификатором видов документов; информацию о соответствующем направлении правового регулирования в соответствии с тематическим классификатором; порядковый номер (в рамках регулируемой сферы), а также индекс региона (для законов субъектов РФ). Это позволит оценивать наполняемость каждой «ниши» и ориентироваться в комплексах документов. Законам «О внесении изменений и дополнений…» сохранять индекс основного закона, расширяя его соответствующим порядковым номером дополнений, изменений. Это позволит «прикреплять» данную категорию документов к основному закону, владеть информацией об их количестве и своевременно приступать к работе по подготовке новой редакции; формировать дела с законодательными актами на бумажных носителях и их электронными копиями на основе единой номенклатуры дел. Предложенная модель будет действенна только в отношении изменений и дополнений, вносимых в конкретный законодательный акт или в отдельные законодательные акты, объединенные одной сферой (отраслью).

Глава 5. Методология подготовки нормативных документов

органов исполнительной власти

В параграфе «Общие принципы подготовки нормативных документов органов исполнительной власти» анализируются соответствующие методики, установленные федеральными нормативными актами, организационно-нормативными документами органов исполнительной власти субъектов РФ.

Выявлено, что подготовка нормативных документов не закрытая, консервативная процедура, а реагирующая на происходящие структурные и функциональные изменения в системе органов исполнительной власти. Об этом, прежде всего, свидетельствуют многочисленные изменения и дополнения, вносимые в нормативные и локальные правовые акты, регламентирующие деятельность органов исполнительной власти в данной сфере. Значительная часть изменений способствует совершенствованию процедуры подготовки нормативных правовых актов. В отношении федерального уровня это становится возможным, в том числе, и путем введения в процедуру их подготовки обязательного документального сопровождения, выраженного в установлении конкретных видов документов, унификации внешней формы и содержания определенной их части.

Однако неадекватность используемой документоведческой терминологии,  неоднозначность трактовки устанавливаемых реквизитов, необходимых для осуществления процедур согласования и удостоверения проектов нормативных документов, а также неупорядоченность вносимых изменений в зависимости от практической ситуации, приводит к определенным противоречиям в изложении самой методики, что не может не сказаться на практической деятельности, связанной с подготовкой документов данной категории.

Показано, что особый разнобой наблюдается на уровне субъектов РФ, поскольку регионы по-своему трактуют противоречивые аспекты методики подготовки нормативных документов федерального уровня. Кроме того, на уровне субъектов РФ, как правило, отсутствует дифференцированный подход к установлению основных принципов подготовки правовых документов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти нормативного и ненормативного характера. Отдельные новеллы методики могут содержаться как в типовых, так и в индивидуальных организационно-нормативных документах органов исполнительной власти, что не позволяет воспринимать ее как взаимоувязанный комплекс методов и способов, применяемых при подготовке нормативных документов. 

В целях упорядочения анализируемого процесса сформулирован вывод о целесообразности изложения основных положений и единых принципов подготовки нормативных документов, как на федеральном, так и региональном уровнях в соответствующем разделе кодифицированного нормативного правового акта, регулирующего правотворческую деятельность органов исполнительной власти. В этом разделе основное внимание должно быть уделено документоведческим аспектам в части используемых понятий и их определений, обеспечивающим их адекватное восприятие, унификацию основных документированных процедур, связанных с подготовкой нормативного документа.

В свою очередь особенная часть кодифицированного нормативного правового акта может содержать нормы, отражающие индивидуальные особенности их подготовки в зависимости от конкретного вида нормативного документа или его содержания.

Последующий анализ порядка разработки отдельных видов нормативных документов, свойственных постсоветскому периоду, позволит определить, насколько оправдан предлагаемый подход к установлению методики подготовки.

Параграф «Сущность целевой программы как официального документа и методика разработки». Из имеющегося многообразия разновидностей программных документов постсоветского периода выделены целевые программы как федерального, так и регионального уровней, которые по своей сути являются нормативными документами, утверждаемыми уполномоченными субъектами права, требующими финансовых и материальных затрат, поэтапной реализации, включающими систему приоритетных мероприятий, направленных на достижение общественно значимых целей.

Установлено, что данный вид документа не содержится в перечне нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и практически не упоминается в региональных правовых системах. Между тем, как на федеральном, так и на региональном уровнях разработаны методики подготовки данной категории документов, содержащиеся в законах и подзаконных актах.

Показано, что компонентами федеральной целевой программы (ФЦП) могут быть подпрограммы по соответствующему направлению, а также программы регионального уровня, что является отличительной особенностью ее структуры. Изложение в одном документе алгоритма подготовки ФЦП, включающего, в том числе, технологию документирования каждого этапа обуславливает особенность методики её разработки.

Из комплекса документов, сопровождающих процедуру разработки целевой программы, прежде всего, следует выделить концепцию, как особый вид документа в системе правовой документации, которая, по своей сути является основой разработки программного документа, а в дальнейшем становится его неотъемлемой содержательной частью.

В результате анализа сформулированы следующие выводы:

наличие в процедуре подготовки целевой программы этапов, присущих методике разработки законодательных актов, свидетельствует о месте данного вида документа в иерархии нормативных актов исполнительной ветви власти. Однако восприятие постановления Правительства РФ, оформляющего заключительную стадию подготовки целевой программы, в качестве основного документа нивелирует сущность целевой программы что, в конечном итоге, сказывается как на ее внешней форме, так и на восприятии ее номинального признака при классификации документального фонда органа исполнительной власти;

информационно-аналитические документы, как результат мониторинга письменных и устных обращений граждан, должны стать одним из обязательных компонентов в методике подготовки целевых программ, обеспечивающим внешний взгляд пользователя на предоставляемые государственные услуги.

В параграфе «Административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) как инновационные нормативные документы постсоветского периода» показано, что данные виды документов появились как ответ на требование создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества. Рассмотрена эволюция возникновения данных видов документов и приобретения ими статуса нормативных актов. Рассмотрена система регламентов исполнительной ветви власти и отмечена взаимосвязь с Генеральным регламентом 1720 г., появление которого также явилось результатом административной реформы в Российском государстве.

Выявлено, что требования концептуального характера, предъявляемые к содержанию регламентов, обусловили формирование новых подходов к построению функциональных систем документации, основанных на выстраивании цепочки документов, сопровождающих конкретные административные процедуры в ходе исполнения государственной функции (реализации государственной услуги). Это «принципиально новые документы, детально прописывающие порядок решения вопроса… по существу административные регламенты с позиции делопроизводства детализируют работу с документами при решении конкретных вопросов, дополняя, таким образом, инструкцию по делопроизводству, устанавливающую лишь общий порядок работы с документами»28.

Обозначена проблема разработки самих административных регламентов и порядка документирования основных этапов его подготовки. В связи с этим анализируются понятия «стандарт государственных услуг», «экспертное заключение» и др. Формулируется вывод о необходимости совершенствования алгоритма подготовки регламента-документа, а не регламента-текста. Решению этой задачи может способствовать принятие федерального закона «Об административных регламентах». Эффективность предлагаемого «документа о документах», в случае его принятия, будет более значимой, если в нем найдет отражение полная процедура разработки административных регламентов, включая и ее документационное сопровождение, обеспечивающая соблюдение органами государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях единых правил, установленных законом.

Проведенный в данной главе анализ позволяет сформулировать следующие выводы:

одним из основных принципов организации деятельности по подготовке нормативных актов исполнительной ветви власти должно стать установление исчерпывающего видового состава, определение качественных характеристик конкретных наименований видов документов в соответствии с их назначением на основе отечественных традиций и действующей системы государственного управления;

наиболее эффективным способом регламентации методики подготовки нормативных правовых актов является разработка «документов о документах»;

использование методов унификации и дифференциации позволяет, с одной стороны, выявить общие этапы в технологии подготовки нормативных актов и установить порядок их реализации, с другой – обеспечить уникальность методики разработки конкретного нормативного документа, специфику внешней формы и содержания;

легитимность принятых нормативных актов зависит от использования метода документирования обязательных процедур его подготовки;

методика разработки административных регламентов должна обеспечить формирование функциональных систем документации, сопровождающих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг.

Основные результаты работы

  1. Сформулирован комплекс мер, направленных на совершенствование организационно-правового регулирования процессов документообразования в правотворческой деятельности органов государственной власти.
  2. Сформулировано определение понятия «нормативный правовой акт» с позиций документоведения.
  3. Разработаны предложения по гармонизации терминологии, используемой при регламентации процессов документообразования и управления документированной информацией в органах государственной власти в различных областях научного знания – праве, документоведении, информатике. 
  4. Разработаны предложения по оптимизации видового состава нормативных документов Российской Федерации и субъектов РФ на основе отечественных традиций и дифференцированного подхода.
  5. Обоснованы принципы, способы и методы унификации документов, отражающих правотворческую деятельность. Разработаны предложения по унификации: внешней формы законов и конкретных видов нормативных правовых актов; внешней формы и содержания документов, оформляющих правотворческий процесс.
  6. Разработана концепция формирования системы документации, отражающей правотворческую деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.
  7. Установлены методологические особенности документирования законотворческого процесса и подготовки нормативных документов органов исполнительной власти.
  8. Предложена новая методология классификации и индексации законодательных и нормативных актов, направленная на обеспечение систематизации подлинников документов на бумажных носителях, а также на создание интегрированных информационных поисковых систем федерального и регионального уровней.
  9. Разработан новый принцип формирования дел, отражающих законотворческий процесс и порядок его формализации в номенклатурах дел  законодательных (представительных) органов.

Основной результат работы состоит в решении научной проблемы, связанной с разработкой теоретико-методологических основ оптимизации процессов документообразования в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Основное содержание и выводы

диссертации изложены в следующих публикациях:

Монография:

  1. Ермолаева А.В. Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации на примере Саратовской области. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2004. – 192 с.

Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации результатов докторских диссертаций:

  1. Ермолаева А.В. Регламентация информационно-документационного обеспечения в системе органов исполнительной власти //Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 4 (21). С. 33-40.
  2. Ермолаева А.В.Документирование деятельности органов государственной власти (традиционные и современные технологии) //Журнал «Власть». 2010. № 1. С. 46-49.
  3. Ермолаева А.В. Оптимизация документирования правотворческой деятельности органов государственной власти как научная проблема //Отечественные архивы. 2010. № 5. С. 26-32.
  4. Ермолаева А.В. Формирование систем документации в органах исполнительной власти //Вестник СГСЭУ 2010. № 4 (33) С. 46-49.
  5. Ермолаева А.В. Особенности информационно-документационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти //Научно-техническая информация. Серия 1. Организация и методика информационной работы. 2010. № 5. С. 18-23.
  6. Ермолаева А.В. К вопросу организации делопроизводства и архивного дела в органах государственной власти и управления в постсоветский период //Вестник архивиста. 2011. № 1. С. 98-105; № 2. С. 100-107.
  7. Ермолаева А.В. Новые «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»: проблемы применения //Журнал «Власть» 2011. № 4. С. 87-90.
  8. Ермолаева А.В. Систематизация и регистрация законодательных актов в Российской Федерации: проблемы и решения //Отечественные архивы. 2011. № 5. С.29-36.
  9. Ермолаева А.В. Систематизация нормативно-правовой информации: документоведческий и правовой аспекты //Научно-техническая информация. Серия 1. Организация и методика информационной работы. 2011. № 12. С. 13-20.
  10. Ермолаева А.В. Методология подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (документоведческий аспект) //Журнал «Власть». 2011. № 11. С. 76-80.
  11. Ермолаева А.В. Видовой состав системы нормативно-правовой документации Российской Федерации //Вестник РГГУ. 2011. № 18. С. 239-256.

Научные статьи:

  1. Ермолаева А.В. Виды правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации и их основная характеристика //Делопроизводство. 2001.  № 1. С 53-58.
  2. Ермолаева А.В. Изображение символики на правовых актах субъектов Российской Федерации //Секретарское дело. 2001. № 2. С.14-16.
  3. Ермолаева А.В. Официальные документы органов государственной власти субъекта Федерации как основная форма реализации их полномочий (на примере Саратовской области) //Делопроизводство. 2001. № 2. С. 24-28.
  4. Ермолаева А.В. Устав – Основной Закон области как субъекта Российской Федерации //Делопроизводство. 2002. № 1. С. 20-24.
  5. Ермолаева А.В. Изучение нормативных документов органов государственной власти субъекта Федерации в курсе "Документационное обеспечение управления” //Делопроизводство. 2002. № 1. С. 109-111.
  6. Ермолаева А.В. Понятие правового акта как официального документа //Делопроизводство. 2003. № 1. С. 12-18.
  7. Ермолаева А.В. Организация документооборота в органах исполнительной власти Саратовской области //Делопроизводство. 2003. № 2 С. 19-23.
  8. Ермолаева А.В. Договоры и соглашения органов государственной власти субъектов Федерации как разновидность нормативных документов //Делопроизводство. 2003. № 3. С. 4-9.
  9. Ермолаева А.В., Ланденок М.И. Работа с обращениями граждан в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления (на примере Саратовской области) //Секретарское дело. 2004. № 12(52) С. 34-42.
  10. Ермолаева А.В. Программные документы как внешняя форма принятия управленческих решений //Делопроизводство. 2005. № 1. С. 10-15.
  11. Ермолаева А.В., Брагина Е., Ниженко Т. О некоторых аспектах ведения делопроизводства в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ (на примере Саратовской областной Думы) //Делопроизводство. 2006. № 1. С. 21-30.
  12. Ермолаева А.В. О некоторых аспектах правового регулирования ДОУ и архивного дела в субъекте РФ //Делопроизводство. № 2. 2006. С. 3-8.
  13. Ермолаева А.В. К вопросу регламентации информационно-документационного обеспечения в системе органов исполнительной власти //Делопроизводство. 2009. № 1. С. 8-12.
  14. Ермолаева А.В, Кутилина Н.А. Документационное обеспечение деятельности главного федерального инспектора в субъекте РФ Аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе //Делопроизводство. 2009. № 4. С. 49-56.
  15. Ермолаева А.В. Организация документооборота в органах исполнительной власти: теория и практика //Делопроизводство. 2012. № 1. С. 13-17.

Доклады, сообщения:

  1. Ермолаева А.В. Официальные документы органов государственной власти субъектов Федерации в курсе “Документационное обеспечение управления” //Документация в информационном обществе: проблемы государственного регулирования документационного обеспечения управления при переходе на информационные технологии. Доклады и сообщения на Восьмой международной научно-практической конференции 21-22 ноября 2001 г. М., 2003. С. 296-303.
  2. Ермолаева А.В. Организация документооборота в органах исполнительной власти Саратовской области /Документация в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: Доклады и сообщения на девятой Международной научно-практической конференции 5-6 декабря 2002 г. Росархив. ВНИИДАД – М., 2003. С. 91-98.
  3. Ермолаева А.В. Проблемы формирования системы правовых актов субъектов Федерации (документоведческий аспект) //Конституция РФ и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции РФ) Международная научно-практическая конференция (1-3 октября 2003 г.) в 3 ч. /Под ред. А.И.Демидова, В.Т.Кабышева. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2003. ч. 2. 274 с. С. 237-238.
  4. Ермолаева А.В. Документирование и информационно-документационное обеспечение деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации //Документация в информационном обществе: парадигмы ХХ1 века. Доклады и сообщения на десятой Международной научно-практической конференции (25-26 ноября 2003 г.)/Федеральное архивное агентство. ВНИИДАД.- М., 2004, -350 с. С.47-54.
  5. Ермолаева А.В. Программные документы как внешняя форма принятия управленческих решений в контексте административной реформы /Документация в информационном обществе: административная реформа и управление документацией. Доклады и сообщения на Х1 Международной научно-практической конференции 23-25 ноября 2004 г. Росархив. ВНИИДАД. - М. 2005. С. 138-145.
  6. Ермолаева А.В. О некоторых аспектах правового регулирования документационного обеспечения управления и архивного дела в субъектах Российской Федерации //Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты: Доклады и сообщения на ХП Международной научно-практической конференции 22-23 ноября 2005 г. Росархив. ВНИИДАД. М. 2006. С. 106-114.
  7. Ермолаева А.В. Понятийный аппарат федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» //Документация в информационном обществе: современные технологии документооборота: доклады и сообщения на XIII Международной научно-практической конференции 22-23 ноября 2006 г. /Росархив. ВНИИДАД. М., 2007. С. 100-105.
  8. Ермолаева А.В. Корпоративный документооборот и компетенции государственных служащих в сфере документационного обеспечения управления / Документация в информационном обществе: корпоративный документооборот: Доклады и сообщения на XV Международной научно-практической конференции 21-22 ноября 2008 г. /Росархив. ВНИИДАД. М., 2009. С. 35-42.
  9. Ермолаева А.В. Документационное обеспечение деятельности органов исполнительной власти и новые Правила делопроизводства /Документация в информационном обществе. Электронное правительство: управление документами: Доклады и сообщения на XVI Международной научно-практической конференции 26-27 ноября 2009 г. / Росархив. ВНИИДАД. М. 2010. С. 97-105.
  10. Ермолаева А.В. Регламентация использования государственного языка и языков народов Российской Федерации в делопроизводстве органов государственной власти субъектов РФ /Интеграционные процессы в коммуникативном пространстве регионов: Материалы Международной научной конференции. Волгоград. 2010. С. 399.
  11. Ермолаева А.В. О некоторых организационных и методологических аспектах реализации концепции электронного правительства //Документация в информационном обществе: международный опыт управления документами. Доклады и сообщения на XVII Международной научно-практической конференции 25-26 ноября 2010 г. / Росархив. ВНИИДАД. М. 2011. С. 97-103.
  1. Ермолаева А.В. Законодательная деятельность в субъекте Российской Федерации (на примере Саратовской области) В сб. науч. тр.: Актуальные вопросы научных исследований. Саратов: Изд. Саратовский педагогический институт. 1997. С. 38-40.
  2. Ермолаева А.В. Особенности оформления и опубликования правовых актов органов государственной власти (на примере Саратовской области)  В сб. науч. тр.: Актуальные вопросы научных исследований. Саратов: Изд. Саратовский педагогический институт. 1998. С. 77-80.
  3. Ермолаева А.В. Проблемы унификации регионального правотворчества. В сб. науч. тр.: Россия на рубеже ХХ1 века. Проблемы управления глазами молодых. Ч.1. Саратов: Изд. Поволжской академии государственной службы. 2000. С. 59-62.
  4. Ермолаева А.В. От традиционного документооборота к электронному: проблемы и перспективы //Информационные технологии в политическом, социальном и экономическом менеджменте: Сборник научных трудов. – Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А.Столыпина, 2006. С.32-35.
  5. Ермолаева А.В. Обращения граждан как средство эффективного взаимодействия органов государственного управления и гражданского общества //Развитие партнерских отношений государства, гражданского общества и бизнеса: Сборник научных трудов. – Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А.Столыпина, 2006. С. 11-13.
  6. Ермолаева А.В. Информация и технология принятия управленческих решений: теория и практика //Государственная и муниципальная служба: от качества подготовки – к качеству управления /отв. ред. С.Ю. Наумов. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А.Столыпина. 2007. С. 201-205.
  7. Ермолаева А.В. Технологии документационного обеспечения управления //Качество государственного и муниципального управления как фактор конкурентоспособности российских регионов: Сборник научных трудов. – Саратов: ПАГС. 2007. С. 209-211.
  8. Ермолаева А.В. Использование государственного языка: документоведческий аспект //Российская многонациональная цивилизация: единство и противоречия: сб. науч. трудов. – Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А.Столыпина, 2009. С. 113-115.
  9. Ермолаева А.В. О некоторых аспектах организации документационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти //Документационные процессы в информационном обществе: Сборник материалов заочной Всероссийской научно-практической конференции. – Саратов: Научная книга. 2009. С.107-114.
  10. Ермолаева А.В. Электронный документооборот как основной элемент реализации концепции электронного правительства / Город в современном пространстве: культура, политика, экономика, право: сб. науч. трудов – Саратов. Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина. 2011. С. 181-182.
  11. Ермолаева А.В. Особенности преподавания дисциплины "Документационное обеспечение управления" государственным и муниципальным служащим" / Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы преподавания архивоведческих и документоведческих дисциплин: современная практика и перспектива". / Сост.: Осичкина Г.А., Мосягина О.В.; Министерство образования РФ, РГГУ, УМО вузов РФ по образованию в области историко-архивоведения, Федеральная архивная служба России. М., 2001. С. 96-99.
  12. Ермолаева А.В. Правовая информация и правовой документ: точки соприкосновения //Сборник материалов V Всероссийской научно-практической конференции с международным участием: «Документ: история, теория, практика. Томск. 2011. С. 69-73.

Учебные пособия:

  1. Володин В.В., Ермолаева А.В. Организация делопроизводства в органах представительной и исполнительной власти, организациях, учреждениях. Саратов: Изд. "Газета", 1994. 176 с.
  2. Ермолаева А.В. Виды управленческих документов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, учреждениях и организациях. Саратов: Изд. Поволжской академии государственной службы. 1998. 160 с.
  3. Ермолаева А.В. Правовые и организационно-распорядительные документы органов государственной власти субъектов Российской Федерации / Учебное пособие. 143 с. Рекомендовано Учебно-методическим объединением вузов Российской Федерации по образованию в области историко-архивоведения в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений обучающихся по специальности 350800 «Документоведение и документационное обеспечение управления» (протокол заседания Президиума Совета УМО № 14 от 2 декабря 2003 г.).
  4. Ермолаева А.В. Документы субъектов Российской Федерации: Учеб. пособие. – М.: Юристъ, 2005. 158 с.

1 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997; Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 - декабрь 1991 г. М.,  РГГУ, 1994; Архипова Т.Г. Государственность современной России. М., 2003; Архипова Т.Г., Малышева Е.П. Современная организация государственных учреждений России. М., 2006; История государственного управления в России. / Под ред. А.Н.Марковой. М., 1997; Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. / Под ред. Н.С.Слепцова. М., 1997; Государственная власть и местное самоуправление в России. / Отв. ред. И.А.Умнова. М., 1998; Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII-начало XX вв.). М., 1998; Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975; Исаев И.А. История государства и права России. М., 2000; Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт, организация и современность. Части 1-2. М., 2000; Шеремет К.Ф., Лазарев Б.М. Органы государственной власти и управления. М., 1977.

2 Бачило И.Л. О праве собственности на информационные ресурсы //Информационные ресурсы России. - М., 1997. - № 4.

3 Колесников Е.В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии: Автореф. дис….д-ра юрид.наук. Саратов., 2000. 38 с.

4 Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России. Сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис…д-ра. юрид. наук. М., 1999. 43 с.

5 Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис…д-ра юрид. наук. М., 2000. 39 с.

6 Кузнецова Т. В. Вопросы документационного обеспечения управления в Типовых регламентах федеральных органов исполнительной власти // Делопроизводство. 2005. № 4. С. 4-10; Морозов А.Г. Закон и его место в системе нормативно-правовых актов. //Делопроизводство. 2001. № 1. С. 49-52; Он же. Особенности процесса разработки и оформления закона // Делопроизводство. 1999. № 2. С. 27-31; Он же. Регламентирование законодательной процедуры в Государственной Думе Российской Федерации // Делопроизводство. № 1. 1999; Панцерный В.В. Разработка проекта регламента Государственной Думы. // Делопроизводство. 2001. № 1. С. 59-63; Борискин В. Административно-правовая интерпретация делопроизводства в федеральных органах власти // Государственная служба. 2009. № 4. С.55-58; Чуковенков А.Ю. Виды нормативных правовых актов // Секретарь-референт. 2009. № 1. С. 17-23; Он же Юридическая техника и правила оформления документов //Секретарь-референт. 2009. № 2. С. 17-21; Он же. Юридическая техника и правила оформления документов: требования к структуре правового акта и его элементам // Секретарь-референт. 2009. № 5 и др.

7 Сокова А.Н. Унифицированная система организационно-распорядительной документации // Советские архивы. 1973. № 5. С.12-18; Автократов В.Н., Сокова А.Н. Основные принципы построения унифицированных систем документации для использования в АСУ // Унификация и стандартизация документов в автоматизированных системах управления. Подольск, 1974; Сокова А.Н. О создании русской традиционной формы документа в делопроизводстве госучреждений XVIII –  нач. XX веков // Тр. / ВНИИДАД. Т. V, ч. I. М., 1974; Она же. Современные системы документации в аспекте управления // Современные документальные системы / Под ред. В.Н.Автократова, А.Н.Соковой. М., 1979. С. 3-23; Она же. Общие принципы построения систем документации // Развитие советского документоведения (1917-1981 гг.): сб.науч. тр. / Главархив СССР, СНИИДАД. М., 1983. С. 27-40; Она же. О возможных направлениях исследований в области унификации систем документации / Унификация систем документации: история, современное состояние, перспективы: Сб. трудов. / Главархив СССР, ВНИИДАД. М., 1989. С. 5-14.

8 Илюшенко М.П., Кузнецова Т.В., Лившиц Я.З. Документоведение. Документ и системы документации. – М., 1977; Илюшенко М.П., Кузнецова Т.В., Цикулин В.А., Лившиц Я.З. Системы документирования. – М., 1977; Илюшенко М.П., Кузнецова Т.В. Формуляр документа. – М., 1986; Подольская И.А., Санкина Л.В. Методика и практика стандартизации и унификации управленческих документов. – М.: МГИАИ, 1987.

9 Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР: Учеб. пособие / МГИАИ. – М., 1959. 359 с.; Административная документация (делопроизводство): Учеб. пособие / под ред. Я.З. Лившица, В.А. Цикулина М., 1971; Новоселов В.И., Сокова А.Н. Делопроизводство в государственном аппарате. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1977. 249 с.; Кузнецова Т.В. Делопроизводство как отражение системы и технологии управления / Документация в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: Доклады и сообщения на девятой Международной научно-практической конференции 5-6 дек. 2002 г. / Росархив. ВНИИДАД. – М., 2003. С. 19-22.

10 Ларин М.В. Управление документацией в организациях: проблемы истории и методологии: Автореф. дис….д-ра ист. наук. 05.25.02 / РГГУ. —  М., 2000.

11 Сокова А.Н. Развитие советского документоведения в условиях научно-технической революции (1960-1980 гг.): Автореф. дис.... д-ра ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М, 1987. 

12 Банасюкевич В.Д. Управленческая документация как исторический источник (на ма­териалах Министерства угольной промышленности СССР за 1971-1975 гг.): Авгореф. дис.... канд. ист.наук: 05.25.02 / МГИАИ. — М., 1977; Боровлева З.М. Формирование документального фонда органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Республики Коми): Автореф. дис….канд.ист.наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. — М., 2008; Митченко О.Ю. Документационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления (на примере администрации города Твери): Автореф. дис… канд.ист.наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. — М., 2004.

13 Источниковедение: Теория. История. Метод. Источники российской истории / Данилевский И.Н., Кабанов В.В., Медушевская О. М., Румянцева М.Ф. Изд-во Открытое общество. 1998. 701 с.

14 Козлов В.П. Теоретические основы археографии с позиций современности // Отечественные архивы. 2001. № 1. С. 10-33.

15 Хургин В.М. Официальное опубликование правовых актов в электронном виде // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// library.gpntb.ni/ cgibin/ irbis64r (дата последнего обращения: 06.12.2010).

16 Документация в информационном обществе: проблемы государственного регулирования документационного обеспечения управления при переходе на электронные технологии: Доклады и сообщения на восьмой Международной научно-практической конференции 21-22 ноября 2001 г. – М., 2003; Документация в информационном обществе: парадигмы XXI века: докл. и сообщения на десятой Международной науч.-практ. конф. 25-26 нояб. 2003 г. / Федеральное архивное агентство. ВНИИДАД. – М., 2004; Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты: Доклады и сообщения на XII Международной научно-практической конференции 22-23 ноября 2005 г. / Росархив. ВНИИДАД. – М., 2006; Документация в информационном обществе. Электронное правительство: управление документами: Доклады и сообщения на XVI Международной научно-практической конференции 26-27 ноября 2009 г. / Росархив. ВНИИДАД. – М., 2010.

17 См.: Лукич Р. Методология права. М.,1981. C. 215.

18 Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» //СЗ РФ. 1995. № 8, ст. 609 (утратил силу 08.08.2006)

19 ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения

20См.: Ларин М.В. Государственное регулирование делопроизводства в России: история и современность // Документация в информационном обществе: Проблемы государственного регулирования документационного обеспечения управления при переходе на электронные технологии. Докл. и сообщ. на восьмой Международной научно-практической конференции 21-22 нояб. 2001 г. – М., 2003, с.22.

21Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (в ред. от 21.02.2011 № 94) //СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 2011. № 9. Ст. 1251.

22 Постановление Государственной думы от 11 ноября 1996 г. № 781 «Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации». См.: Собрание законодательства РФ 02 дек. 1996, № 49, ст. 5506.

23 Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. приказом Минюста России от 17 апреля 1998 г. № 42).

24 См.: Илюшенко М.П. Функциональный анализ документа // Делопроизводство. 1999. № 2; Там же. 2000. № 1.

25 См.: Козлов В.П. Общая теория документа // Делопроизводство. 2009. № 3. С. 6.

26 См., например: Васильев А.М. О системах советского и международного права // Советское государство и право. 1985. С. 66.

27 Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» (в ред. от 28.06.2005 № 736) // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

28 См.: Кузнецова Т.В. Регламентация вопросов делопроизводства в административных регламентах исполнения государственных функций (на примере административных регламентов Федеральной службы по тарифам и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору) // Делопроизводство. 2008. № 2. С. 13.




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.