WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

 

На правах рукописи

ЛАПИН Юрий Ерминингельдович

НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ДЕТЕЙ

14.00.33  – общественное здоровье и здравоохранение

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора медицинских наук

Москва, 2009 год

Работа выполнена в Учреждении Российской академии медицинских наук

Научном центре здоровья детей РАМН.

Научный консультант:

доктор медицинских наук,

профессор, академик РАМН  БАРАНОВ Александр Александрович

Официальные оппоненты:

доктор медицинских наук,

профессор, академик РАМН  ЛИСИЦЫН Юрий Павлович

доктор медицинских наук,

профессор,

член-корреспондент РАМН КУЧЕРЕНКО Владимир Захарович

доктор медицинских наук,

профессор ЧИЧЕРИН Леонид Петрович

Ведущая организация:

ГОУ ВПО Казанский государственный медицинский университет Росздрава.

Защита состоится «____» ________________ 2009 г. в 13-00 часов на заседании диссертационного совета Д 001.023.01 при Учреждении Российской академии медицинских наук Научном центре здоровья детей РАМН по адресу: 119991, ГСП-1, Москва, Ломоносовский проспект, дом 2/62.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Научного центра здоровья детей РАМН.

Автореферат разослан «____ » ________________ 20__ г.

Учёный секретарь диссертационного совета

кандидат медицинских наук  Тимофеева А.Г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность. За последние два десятилетия в Российской Федерации одним из последствий неблагоприятных изменений в различных сферах жизнедеятельности общества стало ухудшение здоровья детей, в том числе рост хронических форм соматической патологии и психических расстройств, повышение частоты врождённых пороков развития, «возрождение» старых инфекций (туберкулёз, болезни, передаваемые половым путём) и актуализация  новых (ВИЧ, гепатит С), распространение алкоголизма, наркомании, снижение показателей физического развития и т.д. Указанные процессы явились предметом медико-социальных, медико-организационных и других научных исследований, направленных на решение современных проблем детства (Баранов А.А., Альбицкий В.Ю., 2003; Ильин А.Г., 2005; Яковлева Т.В., 2005;  Абольян Л.В.; 2006; Чичерин Л.П., 2006; Орёл В.И., Середа В.М., 2006; Кучма В.Р., 2006; Баранов А.А., Кучма В.Р., Сухарева Л.М., 2007; Баранов А.А., Валиуллина С.А., Ваганов Н.Н., Карпухин Е.В., 2007; и др.). Разработанные меры позволили решить многие научные и практические вопросы совершенствования охраны здоровья детей, однако, как отмечают Т.В.Яковлева и А.А.Баранов (2009), в течение последних лет динамика ряда важных показателей состояния здоровья детского населения не имеет тенденции к улучшению.

По данным, представленным на XVI Съезде педиатров России (февраль 2009 г.), 40% детей рождаются больными или заболевают в период новорождённости, почти каждый десятый младенец появляется на свет недоношенным или с низкой массой тела, более чем у 50% подростков диагностированы заболевания, которые в дальнейшем могут отрицательно повлиять на репродуктивную функцию, ежегодно 30% юношей в возрасте 17 лет освобождается от военной службы по состоянию здоровья.

Указанные процессы подтверждают известный, но ещё недостаточно учитываемый в стратегии национального развития факт того, что здравоохранение является не единственным сектором, ответственным за сохранение и укрепление здоровья, поскольку основные причины, определяющие неблагополучие детей, относятся к социальной и экономической сферам. Так, в документах ВОЗ отмечается роль сектора финансовой политики, который оказывает нередко значительно большее воздействие на состояние здоровья, чем политика сектора здравоохранения1. В Российской Федерации отрицательные последствия такого превосходства наиболее существенны в связи с отсутствием законодательно закреплённой политики сектора здравоохранения, способной устранить это противоречие. В результате «недостаточное финансирование службы охраны материнства и детства, …особенно профилактических мероприятий, привело к тому, что доля здоровых детей в ряде регионов составляет не более 10%»2.

Анализ указанных и подобных фактов и закономерностей позволяет сделать вывод о том, что поскольку социально-экономические детерминанты здоровья (финансовая политика; уровень жизни и жилищные условия семей с детьми; конфликтные ситуации в обществе и др.) оказывают определяющее влияние на здоровье детей, постольку предметное поле детского здравоохранения необходимо расширить в направлении исследования и формирования правовых механизмов воздействия на эти детерминанты, в том числе средствами государственной политики в области охраны здоровья детей (Лапин Ю.Е., 1993, 2001; Баранов А.А., Лапин Ю.Е., 2003, 2009). Такой подход к изучению сложного объекта предусматривает интегральное взаимодействие комплекса научных дисциплин – педиатрии, общественного здоровья и здравоохранения, права и др. – и отражает справедливое замечание В.И. Вернадского о том, что «мы всё больше специализируемся не по наукам, а по проблемам»3.

В настоящем исследовании государственная политика в области охраны здоровья детей определяется нами как самостоятельное, законодательно закреплённое приоритетное направление во внутренней политике, обеспечивающее целенаправленное регулирование общественных отношений для полного осуществления права каждого ребёнка на охрану здоровья. В данном контексте понятие правового регулирования означает такое упорядочивающее воздействие на систему общественных отношений, которое необходимо для реализации государством своих обязанностей в отношении детства, включая устранение, как отмечается в документах ООН4, не только непосредственных, но и «более широких и глубоких причин» сохраняющейся неадекватной защиты прав детей на охрану здоровья.

Формирование исследуемого направления государственной политики относится к компетенции сектора здравоохранения5. В 2003 г. совместным приказом Министерства здравоохранения России и Российской академии медицинских наук разработка научно обоснованной концепции долговременной государственной политики в области охраны здоровья детей была включена в программу мер, принятую по итогам Всероссийской диспансеризации детей (2002 г.). Необходимость реализации такой разработки поддержана участниками XIV (LXXVII) сессии Общего собрания Российской академии медицинских наук «Научные основы охраны здоровья детей» (9-11 декабря 2004 г.), а также отражена в материалах Научной сессии академий наук, имеющих государственный статус, «Здоровье и образование детей – основа устойчивого развития российского общества  и государства» (5-6 октября 2006 г.).

В представленном исследовании в качестве его объекта определена сфера государственной деятельности в области охраны здоровья детей, функционирование и развитие которой подчиняется закономерностям, обусловленным не только уровнем развития здравоохранения, но и действующей в обществе правовой и моральной практикой в отношении ребёнка.

Предмет исследования охватывает отношения между различными секторами жизнедеятельности общества, целенаправленное регулирование взаимодействия которых средствами государственной политики позволяет получить необходимый результат – улучшение здоровья детей.

Целью данной работы явилось изучение условий и факторов формирования государственной политики в области охраны здоровья детей, обоснование концептуальной модели её структуры и функционирования и выработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию системы детского здравоохранения.

Для реализации цели исследования были поставлены следующие задачи:

  1. Изучить эволюцию стратегии охраны здоровья детей в современной России.
  2. Обосновать методологические подходы к исследованию государственной политики в области охраны здоровья детей.
  3. Разработать предложения по совершенствованию понятийно-категориального аппарата исследований данного направления государственной политики.
  4. Выявить и исследовать объективные предпосылки дифференциации государственной политики в области охраны здоровья детей в качестве самостоятельного направления деятельности для обеспечения прав детей.
  5. Изучить и систематизировать правовые основы формирования государственной политики в области охраны здоровья детей.
  6. Обосновать рекомендации по совершенствованию законодательного обеспечения детского здравоохранения.
  7. Разработать концепцию государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации.

Таким образом, в данной работе исследование научных основ государственной политики в области охраны здоровья детей включает получение новых знаний о закономерностях формирования, а также структуре и функционировании системы «здоровье ребёнка – общество» и механизмах её правового регулирования в интересах детства.

Исследование выполнено в соответствии с планом НИР Научного центра здоровья детей РАМН.

Научная новизна. На основе анализа федеральных нормативных правовых актов и официальных документов федеральных органов власти, отражающих государственные меры по охране здоровья детей в России за последнее десятилетие ХХ в. и в начале XXI в., изучена эволюция стратегии развития детского здравоохранения, исследованы и классифицированы причины актуализации, а также предпосылки выработки государственной политики в области охраны здоровья детей.

В диссертации обоснованы теоретическая и структурно-функциональная модели исследуемого направления государственной политики. По результатам анализа причинно-следственных отношений в системе «здоровье ребёнка – общество» представлена типологическая группировка неблагоприятных изменений в состоянии здоровья детей, а также их социально-экономических детерминант, что необходимо для определения сфер общественных отношений, являющихся объектом правового регулирования в интересах детей методами государственной политики.

Исследованы вопросы совершенствования понятийно-категориального аппарата, необходимого для изучения процессов в указанной системе. Дано определение понятий «государственная политика в области здравоохранения»,  «государственная политика в области охраны здоровья детей». Обоснованы непосредственно связанные с этими дефинициями понятия «здоровье ребёнка», «охрана здоровья детей». Сформулировано определение ряда понятий, фиксирующих знание о структуре и функции разрабатываемого направления государственной политики (идеология, принципы, цель, задачи государственной политики).

Изучены системные отношения сферы государственной деятельности по охране здоровья детей и государственной социальной политики, что позволило конкретизировать специфические отличия их предмета. Обоснована необходимость выделения государственной политики в области охраны здоровья детей в качестве самостоятельного раздела научных исследований и практической деятельности.

Определены и систематизированы международные и федеральные нормативно-правовые акты, являющиеся основой для выработки и законодательного закрепления исследуемого направления государственной политики.

Проанализирован феномен формирования правовых механизмов, частично компенсирующих отсутствие в настоящее время государственной политики в области охраны здоровья детей. Обоснована структура и содержание концепции данного направления государственной политики, выработаны конкретные рекомендации по совершенствованию законодательного обеспечения охраны здоровья детей в Российской Федерации, включая внесение изменений в действующие федеральные законы и разработку федерального закона «Об охране здоровья детей в Российской Федерации».

В настоящем исследовании государственная политика в области охраны здоровья детей впервые рассмотрена как научная проблема.

Практическая значимость.        По результатам исследования разработана Концепция государственной политики в области охраны здоровья детей. Обоснована необходимость и разработаны рекомендации по законодательному закреплению государственной политики в области охраны здоровья детей в статусе целевого ориентира социально-экономического развития Российской Федерации. Разработана рабочая классификация контингентов детей, являющихся объектами государственной политики в области охраны здоровья детей. Обоснованы предложения по совершенствованию законодательного обеспечения охраны здоровья детей (принятие федерального закона «Об охране здоровья детей в Российской Федерации», внесение изменений и дополнений в федеральные законодательные акты, в т.ч в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и др.).

Внедрение результатов исследования в практику. Материалы исследования направлены в федеральные органы законодательной и исполнительной власти, компетентные в решении задач детского здравоохранения, а также опубликованы в научных изданиях, что способствовало их практическому использованию, в том числе в педагогическом процессе в медицинских вузах. Внедрение результатов исследования подтверждено соответствующими документами.

Результаты диссертационной работы использованы Департаментом медико-социальных проблем семьи, материнства и детства Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации при подготовке Концепции охраны здоровья детей и плана ее реализации на период до 2010 года. В письме Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии от 21 ноября 2005 г. № 3.14-34/1624, адресованным в НЦЗД РАМН в связи с представленными материалами исследования, отмечено, что Комитет одобряет Концепцию охраны здоровья детей на период до 2010 года, основные положения которой станут базовыми для внесения соответствующих изменений в действующее законодательство в сфере охраны здоровья детей.

По информации Комитета по охране здоровья Государственной думы материалы исследования использованы в законотворческой работе, в частности «Концепция проекта Федерального закона "Об охране здоровья детей в Российской Федерации"» решением Комитета от 20 апреля 2004 г. (протокол №12) принята за основу для разработки соответствующего законопроекта. Указанная Концепция, а также «Концепция государственной политики в области охраны здоровья детей» использованы при подготовке заключений Комитета и поправок Комитета к проекту Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122. Комитет сообщает, что результаты исследования использованы также при подготовке рекомендаций «круглого стола» на тему «Законодательные аспекты охраны здоровья детей» (24 мая 2005 г.), направленных в Правительство Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти  субъектов Российской Федерации для использования в работе.

Результаты исследования отражены в Пособии для врачей «Анализ региональных особенностей состояния здоровья детей» (2005 г.)6, а также используются в педагогическом процессе в медицинских вузах, в т.ч. на Кафедре управления, экономики здравоохранения и медицинского страхования ГОУ ВПО Российского государственного медицинского университета, на Кафедре управления, экономики здравоохранения и фармации ГОУ ВПО Красноярский государственный медицинский университет им. проф. Ф.Ф.Войно-Ясенецкого,  на Кафедре общественного здоровья и здравоохранения Астраханской медицинской академии.

Апробация диссертации до защиты. Материалы исследования представлены в 19 научных докладах, сделанных в 2001- 2009 гг. на IX, X, XVI съездах педиатров России, VIII, IX, X, XII конгрессах педиатров России, научно-практических конференциях «Фармакотерапия в педиатрии» (Москва, 2005, 2006 гг.), Первом международном форуме «Дети в чрезвычайных ситуациях» (Москва, 2003 г.), Втором Международном семинаре по правам пациента «Роль общественных объединений в реализации прав пациента» (Москва, 2003), Конференции ЮНЕСКО «Социальная справедливость в здравоохранении: биоэтика и права человека» (Москва, 2005), на заседании «круглого стола» на тему: «Законодательные аспекты охраны здоровья детей» (Москва, 2005 г., Комитет Государственной Думы по охране здоровья), на заседании «круглого стола», посвященного проблемам семьи, материнства и детства (Москва, 2006 г., Малый зал Государственной Думы), на заседании Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, экологии (Москва, 2003 г.), на заседаниях рабочей группы по подготовке Концепции проекта Федерального закона «Об охране здоровья детей в Российской Федерации» (Минздрав России, Москва, 18 сентября и 7 октября 2003 г.)

Личное участие диссертанта. Автором лично обоснована идея исследования и актуальность проблемы, изучена нормативно-правовая база охраны здоровья детей за 1990 – 2009 гг., разработана программа и методика исследования, обоснованы его цель и задачи, собран и обработан первичный материал, обобщены полученные данные, обоснованы выводы и рекомендации по итогам работы, написана и представлена рукопись диссертационной работы.

Основные результаты исследования отражены в 31 научной публикации, в том числе в 9 статьях в ведущих рецензируемых научных журналах и в двух монографиях.

       Структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения и 7 глав, включая главу, содержащую обзор литературы по теме исследования, главу с изложением программы и методики исследования, а также 5 глав с изложением и анализом полученных данных. Диссертация включает заключение, выводы и рекомендации, список использованной литературы, приложения. Диссертация изложена на … страницах, содержит … таблиц и … рисунков.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Организация, программа и методика исследования.

Учитывая, что область исследования относится к макроуровню общественной системы (государство, здравоохранение, межсекторальное взаимодействие, прогнозы и стратегии социально-экономического развития, федеральные целевые программы, демографические, экономические процессы и т.п.), а также тот факт, что государственное управление входит в сферу относительно закрытых объектов для научного изучения (А.В.Сморгунов, 2006), особое внимание было уделено обеспечению адекватности эмпирической базы. С этой целью в разработку были включены источники информации (опубликованные и доступные в электронных информационных ресурсах), раскрывающие деятельность высших институтов государственной власти, ответственных за охрану здоровья детей. К таким источникам отнесены: федеральные нормативные правовые акты (Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в области здравоохранения, научные документы Российской академии медицинских наук), официальные документы федерального уровня (государственные доклады о состоянии здоровья населения Российской Федерации, государственные доклады о положении детей в Российской Федерации, статистические данные и др.), нормативные правовые акты и официальные документы ряда субъектов Российской Федерации. В исследование включены также международные документы (доклады и нормативные акты международных организаций системы ООН, Конвенция о правах ребёнка, Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей, документы Комитета по правам ребёнка и др.), научные публикации.

Для формирования эмпирической базы исследования было изучено около 900 источников информации, из которых 359 включено в основную разработку (главы 3 – 7). Общий список источников информации, с учётом публикаций, использованных для подготовки обзора литературы и программы исследования (главы 1 и 2) составляет 497, в т.ч 402 отечественных и 95 зарубежных.

Существенной особенностью изученных федеральных нормативных правовых актов, в значительной степени обусловившей возможность проведения данной работы, является то, что многие из них содержат не только нормативные предписания, но и важную аналитико-синтетическую информацию, отвечающую в силу своего высокого статуса государственных документов требованиям актуальности и обоснованности принимаемых мер, надежности и достоверности включенных в систему аргументации фактов, статистических и других данных, объективности выводов и оценок, в том числе относительно причинно-следственных связей между изучаемыми явлениями.

Методы исследования: логический анализ, контент-анализ, метод научной идеализации, метод классификации, метод типологической группировки, метод экстраполяции, структурно-функциональный анализ, метод сопоставления, исторический метод.

Программа исследования включает семь разделов (табл. 1) и реализована в три этапа.

Результаты первого этапа изложены в 1-й главе «Состояние здоровья детей и его социально-экономические детерминанты (обзор литературы)», где обобщены основные направления исследований современных тенденций динамики показателей детского здоровья, определены недостаточно изученные вопросы функционирования системы «здоровье ребёнка – общество». Сделан вывод об отсутствии в отечественных научных источниках материалов исследований по проблемам государственной политики в области охраны здоровья детей. На втором этапе обоснованы программно-методические решения (глава 2 «Программа и методика исследования), отражающие цель и задачи исследования. Третий этап включает проведение собственно исследования.

В главе 3 «Эволюция стратегии охраны здоровья детей в современной России» рассмотрены законодательные, административные и другие государственные меры по обеспечению прав детей в 1990-2003 гг. Указанный период отражает стратегию детского здравоохранения, описываемую в интервале «проблема – решение», начало которого относится к 1990 – 1991 гг., периоду резкого ухудшения показателей состояния здоровья детей («проблема»), связанному с началом радикальных социально-экономических реформ, а окончание – к 2003 г., когда Министерством здравоохранения России и РАМН была поставлена задача7 разработки научно обоснованной концепции долговременной государственной политики в области охраны здоровья детей («решение»).

Таблица 1

Программа работы, источники информации и методы исследования

Наименование разделов  исследования

Этапы, источники и объём изученной информации

Методы исследования

Первый этап (138).

1. Аналитический обзор публикаций по проблемам охраны здоровья детей.

Научные публикации

Логический анализ, метод сопоставления данных, исторический метод.

Второй этап (21)

2. Разработка программы и методики исследования.

Нормативные и официальные документы, научные публикации.

Логически анализ.

Третий этап (359)

3. Исследование эволюции стратегии охраны здоровья детей в современной России.

Нормативные правовые акты, официальные документы.

Логический анализ, метод сопоставления данных, исторический метод.

4. Исследование методологических подходов к разработке государственной политики в области охраны здоровья детей.

Нормативные правовые акты, официальные документы, научные публикации.

Метод научной идеализации, метод моделирования, логический анализ, контент-анализ, метод классификации, метод типологической группировки, структурно-функциональный анализ.

5. Охрана здоровья детей в сис­теме государственной поли­тики.

Нормативные правовые акты, официальные документы.

Логический анализ, метод сопоставления данных, исторический метод.

6. Правовые основы государственной политики в области охраны здоровья детей.

Нормативные правовые акты, официальные документы.

Логический анализ, метод сопоставления данных, метод классификации.

7. Научное обоснование структуры и содержания государственной политики в области охраны здоровья детей.

Нормативные правовые акты, официальные документы.

Логический анализ, метод сопоставления данных, метод классификации.

Результаты исследования показывают, что актуализация постановки указанной задачи является результатом взаимодействия сложного комплекса факторов (предпосылок), которые можно классифицировать следующим образом.

1) Недостаточная эффективность действующей стратегии охраны здоровья детей: высокая чувствительность показателей состояния здоровья детей к социально-экономической ситуации и нарастание неблагоприятной динамики этих показателей в кризисных условиях развития общества; устойчивая тенденция решения проблем охраны здоровья детей преимущественно в рамках сектора здравоохранения и недостаточная результативность межсекторального взаимодействия; недостаточное финансирование детского здравоохранения; невыполнение в полном объёме программных мер по охране здоровья детей; усиление процессов коммерциализации педиатрической помощи. Неудовлетворительная эффективность стратегии охраны здоровья детей объясняется также тем, что в течение исследуемого периода принимаемые меры представляли собой преимущественно ответную реакцию на неблагоприятные изменения экономической ситуации, что характерно также для других секторов обеспечения жизнедеятельности общества8. 

2) Недостаточное законодательное обеспечение прав детей на охрану здоровья: необходимость приведения национального законодательства в соответствие с нормами Конвенции о правах ребёнка; недостаточное отражение в нормативных правовых актах вопросов первичной профилактики болезней в детском возрасте; научно обоснованная постановка вопроса о необходимости законодательно закреплённой экспертизы общественно значимых социальных, экономических и других проектов для прогнозирования и предупреждения неблагоприятных последствий их реализации на состояние здоровья детей (Ю.Е.Лапин, 1993).

3) Наличие в Российской Федерации необходимого объёма правовых оснований для разработки и законодательного закрепления государственной политики в области охраны здоровья детей как самостоятельного правового института. Анализ федеральных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы защиты прав детей в России, свидетельствует, что уже в начале 90-х годов проблемы детства начали приобретать признаки предмета государственной политики. В утверждённом распоряжением Президента Российской Федерации №41-Рп от 29 января 1992 г. «Положении о координационном комитете по вопросам семьи, материнства и детства при Президенте Российской Федерации» в качестве цели деятельности этого органа было указано формирование и реализация политики улучшения положения женщин, охраны материнства и детства. Вместе с тем в данном документе проблемы детства ещё не рассматривались в качестве самостоятельного предмета государственной политики.

В дальнейшем преодолению этого противоречия способствовали меры, направленные на выполнение обязательств Российской Федерации по приведению национального законодательства в соответствие с положениями Конвенции о правах ребёнка (В.Д.Ермаков, А.С.Крылова, Ю.Е.Лапин, Е.М.Рыбинский, 1993). Указанные меры были усилены принятием Конституции Российской Федерации (1993 г.), а также Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. №5487-1, Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ и ряда других нормативных правовых актов, в которых охрана здоровья получила статус предмета государственной политики.

4) Закрепление в законах т.н. сегментарных направлений государственной политики в сфере здравоохранения, непосредственно связанных с решением проблем детства (речь идёт о «государственной политике в области иммунопрофилактики»9, «государственной политике  в области предупреждения распространения туберкулёза»10, «государственной политике в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения»11 и др.).

5) Формирование правовых механизмов, частично (фрагментарно) компенсирующих отсутствие в настоящее время законодательно закрепленной государственной политики в области охраны здоровья детей и заключающихся в вовлечении проблем детского здравоохранения в предметное поле ряда действующих направлений государственной политики, регулирующих нездравоохраненческие сферы общественных отношений (семейные отношения, образование и др.).

В главе 4 «Методологические вопросы исследования  государственной политики в области охраны здоровья детей» рассмотрены: 1) теоретические подходы к изучению формирования, структуры и функции исследуемого направления государственной политики, 2) причинно-следственные связи в системе «здоровье ребёнка – общество», 3) понятийные средства исследования.

В основу теоретического изучения государственной политики в области охраны здоровья детей было положено идеализированное допущение об  абсолютной зависимости развития ребёнка от условий и факторов внешней среды. Использование метода научной идеализации, широко представленного в методологическом инструментарии различных научных дисциплин, потребовалось для элиминирования некоторых свойств и отношений (в том числе особенностей физиологических адаптационных механизмов в различные периоды детства, выходящих за рамки настоящего исследования) и позволило отвлечься от анализа их качественных и количественных характеристик, являющихся предметом медико-биологических и клинических научных дисциплин. Такой методологический подход даёт возможность зафиксировать выделенность детского организма из среды, что необходимо для построения сложной системы «здоровье ребёнка – общество», в которой подсистема «общество» есть активное начало, адекватно реагирующее на изменение состояния объекта «ребёнок» с целью сохранения его нормальной жизнедеятельности.

Анализ отношений в системе «здоровье ребёнка – общество» с привлечением философской категории «особенное» позволяет исследовать специфику здоровья ребёнка как особенного и определить отражение этой специфики в подсистеме «общество» в форме особенного внешнего, институциональным воплощением которого является государственная политика в области охраны здоровья детей. На рис. 1 приведена теоретическая модель формирования данного правового института, из которой следует, что государственная политика в области охраны здоровья детей (ГПОЗД) есть часть подсистемы «общество», представляющая в ней интересы подсистемы «здоровье ребёнка».

Система «здоровье ребёнка – общество»

Подсистема  Подсистема

«здоровье «общество»

ребёнка»

 

особенное

  процесс отражения  внешнее

  Здоровье ребёнка (ГПОЗД)

как особенное 

обратная связь 

Рис. 1. Теоретическая модель формирования государственной политики в области охраны здоровья детей.

Необходимо подчеркнуть, что методологический подход, акцентирующий внимание на активной роли подсистемы «общество», не игнорирует значение генетически детерминированных физиологических адаптационных механизмов развивающегося детского организма, но учитывает, что на разных этапах онтогенеза ребёнок способен адекватно взаимодействовать лишь с теми внешними факторами, которые выступают для него как «свои внешние», т.е. в норме не входят в противоречие с направленностью процесса его развития.

Таким образом, сущность государственной политики заключается в создании и сохранении для ребёнка в подсистеме «общество» его «своих внешних» условий и факторов путём адекватного изменения этой подсистемы.

Направленность процесса указанного изменения соответствует требованиям Конвенции о правах ребёнка (статья 3), согласно которым государства-участники обязуются обеспечить ребёнку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия. С учётом этой нормы Конвенции о правах ребёнка государственная политика в области охраны здоровья детей фиксирует верховное положение детства в мире человеческих ценностей и не допускает  участия детской части населения в общественных процессах в качестве «конкурирующей цели» (Г.С.Беккер, 1993) социального развития. Это означает, что в практике государственной политики интересы детей учитываются не с целью поиска путей уменьшения отрицательного воздействия на состояние их здоровья факторов, обусловленных текущими, вынужденными или планируемыми социально-экономическими и иными переменами в обществе, а с целью исключения отрицательного воздействия.

Для достижения этой цели, в данном исследовании государственная политика как способ регулирования общественных отношений в интересах детей рассматривается в качестве правового механизма, который унифицирует поведение субъектов общества и сводит его к одному обязательному законодательно закреплённому варианту (Г.В.Мальцев, 2006), а именно: только тому, который соответствует наилучшему обеспечению интересов детей.

Приведённая концептуальная схема формирования государственной политики в области охраны здоровья детей адекватно отражает реальные противоречия общественного развития, не учитывающие интересы ребёнка. В 1992 г. в государственном докладе о реализации в Российской Федерации Конвенции о правах ребёнка было признано, что при проведении экономических реформ, сопровождающихся снижением уровня жизни населения, не приняты во внимание последствия их влияния на положение детей, не проведены в необходимом объёме компен­сационные и защитные меры12. Объём таких мер оставался недостаточным и в последующий период. В 1994 году в Указе Президента Российской Федерации «О президентской программе "Дети России"» констатировано, что проблемы детства достигли предельной остроты, крайне высокой остаётся младенческая смертность, растут детская заболеваемость и инвалидность. Через восемь лет в той же программе на 2003 - 2006 гг. вновь было признано, что «состояние здоровья детей оценивается как катастрофическое»13.

Логический анализ приведённых и подобных фактов и их оценок позволяет выделить следующие три направления в системе практических действий правовыми средствами государственной политики в области охраны здоровья детей.

1) Адекватная коррекция целей общественно значимых перемен и средств их достижения, если по заключению специальной экспертизы, осуществляемой в рамках государственной политики в области охраны здоровья детей, эти перемены могут представлять угрозу здоровью детей.

2) Осуществление упреждающих социально-экономических, правовых, медико-организационных и других мер защиты детей в ситуациях общественно значимых перемен (масштабные реформы в экономике, экологически значимые проекты и т.п.), представляющих потенциальную угрозу их здоровью.

3) Отказ от осуществления любых социально значимых перемен, в процессе или в результате реализации которых прогнозируемый ущерб здоровью детей не может быть исключён.

Указанные направления действий учтены при построении концептуальной модели структуры и функционирования государственной политики в области охраны здоровья детей как нормативно-регулятивной системы (рис 2). Механизм функционирования такой системы состоит из трёх основных блоков. Блок А включает исходные количественные и качественные значения различных целей общественных перемен (a, b, c, d), прогноз влияния которых на состояние здоровья детей осуществляется специальными экспертными структурами в рамках государственной политики в области охраны здоровья детей (блок В). В зависимости от результатов экспертизы указанные цели могут быть допущены (блок A1) или не допущены к реализации.

В

А  Государственная политика в  A1

  области охраны здоровья детей 

аа1

  Вход  Выход

 

  a  a1

  b b1

 

  cc1 

  c c1

 

 

  d  dd1

 

  

  d1

Рис. 2. Концептуальная модель структуры и функционирования государственной политики в области охраны здоровья детей как нормативно-регулятивной системы.

Так, цель а, ориентированная на достижение определённого общественно значимого результата а1, но изначально не учитывающая интересы детства, допускается к реализации лишь после адекватной переработки в соответствии с законодательно закреплёнными требованиями государственной политики в области охраны здоровья детей. Функцию такой переработки выполняет подсистема аа1. K.Deutsch (1977) применительно к этому процессу использует предложенное им понятие «каналы прохождения и переработки».

В отношении цели b подобная коррекция не требуется, поскольку по результатам экспертной оценки в рамках государственной политики в области охраны здоровья детей установлено, что реализация указанной цели (переход в состояние b1) не несёт угрозы детскому здоровью. Соответственно, в отношении вектора с достижение цели c1 становится возможным лишь после проведения адекватных упреждающих мер в подсистеме сс1, исключающих риск ущерба здоровью детского населения.

Цель вектора общественных преобразований d не может быть допущена к осуществлению в связи с выявленной невозможностью её переработки в подсистеме dd1 или проведения упреждающих мер и, соответственно, невозможностью исключения неблагоприятных последствий в отношении детей.

Таким образом, в основу функционирования государственной политики в области охраны здоровья детей положено перемещение центра тяжести решения проблем детства с секторального здравоохраненческого уровня, на общегосударственный уровень, что позволяет наиболее полно мобилизовать в интересах детей властные ресурсы государства.

Представленная модель функционирования государственной политики в области охраны здоровья детей согласуется с рекомендациями, изложенными в Докладе ВОЗ о состоянии здравоохранения в мире (2008 г.), в соответствии с которыми сектор здравоохранения должен обеспечить признание здоровья в качестве социального итога деятельности любого другого сектора14.

Результаты логического анализа включённых в разработку федеральных нормативных правовых актов позволяют рассматривать институционализацию государственной политики в области охраны здоровья детей как процесс интеграции трех сфер деятельности, закреплённых в Конституции Российской Федерации и в федеральных законах. К таким сферам деятельности относятся: здравоохранение15, обеспечение прав ребёнка16 и политика как функция власти17 (рис. 3). Взаимодействие первых двух элементов указанной триады формирует корпус прав ребёнка на охрану здоровья. Соответственно, государственная политика выполняет системообразующую функцию.

 

  Здраво-  Права

  охранение  ребёнка

 

Государственная

политика в области

охраны здоровья

детей

  Государственная

политика

 

Рис. 3. Схема, иллюстрирующая формирование системы  государственной политики в области охраны здоровья как результата взаимодействия секторов здравоохранения, политики и прав ребёнка.

На основе контент-анализа включённых в разработку источников информации исследованы те причинно-следственные отношения в системе «здоровье ребёнка – общество», которые следует отнести к объектам регулирования методами государственной политики в области охраны здоровья детей.

Учитывая, что указанные отношения носят чрезвычайно многообразный характер, в нашем исследовании не предусматривалось рассмотрение их наиболее полного объёма, что должно стать предметом специального мониторинга. Содержание проведённой работы включало, во-первых, обоснование возможности использования эмпирической базы данного исследования (нормативные правовые акты, официальные документы) в качестве источника информации для анализа исследуемых отношений, и, во-вторых, обоснование методологических подходов к их систематизации.

Результаты анализа указанных причинно-следственных отношений показывают, что противоречия современного этапа общественного развития обусловливают конкретные изменения в состоянии здоровья детей и в функционировании системы охраны детского здоровья. Типология указанных изменений включает следующие группы признаков: 1) нарушение функционирования системы охраны здоровья детей; 2) ухудшение состояния здоровья детей; 3) снижение доступности лечения; 4) снижение доступности летнего отдыха; 5) неблагоприятные демографические изменения; 6) рост численности детей, оказавшихся в особенно трудной жизненной ситуации. Представленная группировка не исчерпывает всего объёма изменений в состоянии здоровья детей и в состоянии инфраструктуры детского здравоохранения и может быть существенно дополнена при проведении специального исследования. В данном виде приведённая типология имеет определённое методологическое значение, т.к. позволяет объективизировать исследуемые признаки, рассматриваемые в качестве следствия реализации социально-экономических причин.

Типологическая группировка причин неблагоприятных изменений детского здоровья в кризисном обществе позволила выделить шесть групп таких признаков: 1) причины, относящиеся к макроуровню общественных отношений; 2) экономические причины; 3) причины, связанные с изменениями в положении семей с детьми и т.д. (табл. 2).

Таблица 2

Типология социально обусловленных причин неблагоприятных

изменений в состоянии здоровья детей и в сфере охраны здоровья детей

1. Социально-политические причины, относящиеся к макроуровню общественных отношений.

1.1. Радикальные экономические реформы, переход к рыночным отношениям.

1.2. Социально-экономический кризис (быстрое нарастание негативных явлений в об­ществе, политическая и экономическая нестабильность, недостаток ресурсов, спад производства и т.п.).

1.3. Вооружённые конфликты.

1.4. Приоритеты в социальной политике, неадекватные потребностям детей.

2. Экономические причины.

2.1. Реформа цен.

2.2. Ухудшение снабжения продовольст­венными и промышлен­ными товарами.

2.3. Значительное увеличение транспортных тарифов.

2.4. Недостаточное финансирование детского здравоохранения.

2.5. Инфляция.

3. Причины, связанные с изменениями в положении семей с детьми.

3.1. Массовая вынужденная миграция.

3.2. Рост численности соци­ально неуст­роенных семей.

3.3. Безработица.

3.4. Низкий уровень жизни семей.

3.5. Социальная дезадаптация семей.

3.6. Распространение социальных болезней (туберкулёз и др.) среди взрослого окружения детей.

3.7. Недоступность полноценного питания.

3.8. Резкая дифференциация уровня доходов населения.

3.9. Изменение социального статуса семей.

3.10. Вынужденная смена профессии родителями.

3.11. Недоступность для детей платных высококвалифицированных медицинских и оздоровительных услуг.

3.12. Не обеспечение права беременных женщин на безопасные  ус­ловия труда.

3.13. Безнадзорность и беспризорность.

3.14. Эксплуатация детского труда.

4. Медико-организационные причины.

4.1. Снижение уровня первичной медико-санитарной помощи.

4.2. Снижение доступности стационарной медицинской помощи.

4.3. Сокра­щение числа детских оздо­ровительных учреждений.

5. Моральные причины (кризис моральных ценностей).

6. Другие причины нездоровья детей.

6.1. Противодействие со стороны СМИ мерам борьбы с наркоманией.

6.2. Пропаганда в СМИ сексуальной «свободы» и «раскрепощённости».

Такое деление в определённой мере является условным и может быть дополнено при иной постановке задач исследования. Основное назначение данной типологии – обоснование необходимости формирования наиболее полного свода социальных, экономических и других условий и факторов, отражающих причинно-следственные отношения в системе «здоровье детей – общество».

Представленные результаты анализа этих отношений показывают, что биосоциальные особенности детства являются той матрицей, на основе которой выстраивается логика регулирования социальных, экономических, здравоохранительных и других связей в исследуемой системе с целью формирования благоприятных условий для нормального роста и развития каждого ребёнка. Иначе говоря, физиологические процессы регуляции функционирования развивающегося детского организма должны иметь адекватную внешнюю поддержку методами регулирования общественных отношений в интересах ребёнка.

Постановка любой научной задачи и выбор методов её решения не могут быть осуществлены без привлечения понятийно-категориального аппарата науки, предметом которой данная задача является. В интегральной области знания, охватывающей педиатрию, общественное здоровье и здравоохранение и другие научные дисциплины, формирующие проблемное поле государственной политики в области охраны здоровья детей, особое значение имеет определение понятий «здоровье ребёнка» и «охрана здоровья детей».

Понятие здоровья ребёнка, несмотря на широкое использование в повседневном педиатрическом обиходе, а также в официальных документах и нормативных правовых актах, до настоящего времени не имеет общепринятого научно обоснованного определения. В нашей работе данному факту придаётся особое значение, поскольку, как справедливо отмечает А.В. Решетников (2002), обоснование подходов к пониманию здоровья является исходным пунктом политики здравоохранения.

Результаты проведённого анализа показывают, что в изученном объёме официальных документов по проблемам детства и в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы детского здравоохранения, содержание понятия здоровья ребёнка не раскрыто. Данный факт свидетельствует о недостаточном научном освоении этой центральной категории в структуре педиатрического знания.

Учитывая, что признаки, характеризующие здоровье взрослого человека, имеют ограниченную ценность для анализа здоровья ребёнка (Р.П.Нарциссов, 1997), в качестве рабочего (операционального) определения можно принять, что в современных условиях здоровье ребёнка есть его индивидуальное физическое, психическое, умственное, культурное, духовное, нравственное и социальное развитие, не ограниченное экзогенными или/и эндогенными (генетическими) условиями и факторами. В рамках задач настоящего исследования научными критериями обоснованности предложенной дефиниции приняты следующие. Во-первых, эта дефиниция соответствует положениям теории определений, согласно которым исследуемое понятие идентифицировано как относящееся к конкретному классу определений (определение через род и видовые отличия), где род (определяемое здоровье ребёнка) раскрывается через его видовое отличие (комплекс форм развития). Во-вторых, в приведённом определении выполнены такие требования формальной логики, как использование в новой дефиниции уже сложившейся в науке терминологии, использование только существенных признаков при формулировании определения. В связи с этим отметим, что приведенные в дефиниции здоровья ребёнка понятия физического, психического, умственного, культурного, духовного, нравственного, социального развития обозначены в статьях 17, 23, 27, 32 Конвенции о правах ребёнка. В-третьих, в приведённом определении отличительные особенности сущности детского здоровья рассматриваются в его взаимодействии с понятием «развитие», фиксирующим единство изменчивости и устойчивости. При этом речь идет не об изменчивости вообще, присущей всякому движению, а об изменении, связанном с возникновением новых структур, их усложнением  (онтогенез).

В диссертации на основе структурно-функционального анализа закреплённой в законодательстве18

дефиниции охраны здоровья граждан показано её ограниченное значение в системе детского здравоохранения. В связи с этим для целей настоящего исследования дано обоснование понятия охраны здоровья детей, которая рассматривается как функция государства, реализуемая методами государственной политики и представляющая собой научно обоснованную систему мер, направленных на социально-правовую (первичную) и медицинскую (вторичную и третичную) профилактику болезней, обеспечение беспрепятственного доступа каждого ребёнка к пользованию наиболее совершенными услугами системы здравоохранения, включая современные эффективные, высокотехнологичные средства и виды лечения болезней и восстановления здоровья в условиях, способствующих достижению максимально результата19. Данное определение соответствует положениям Конвенции о правах ребёнка (статьи 2, 3, 6, 24).

В 5-й главе «Охрана здоровья детей в системе государственной политики» рассмотрен вопрос об отношении «государственной политики в области охраны здоровья детей» и «государственной политики в области здравоохранения». Логично считать, что последняя должна охватывать и сферу охраны здоровья детей, однако этот потенциал пока не реализован. В настоящее время в Российской Федерации нет научно обоснованной законодательно закреплённой государственной политики в области здравоохранения, отсутствует определение этого понятия. Проведённый нами анализ законодательства в сфере охраны здоровья позволил в качестве одной из причин этого факта указать на несоответствие статьи 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» статье 114 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области здравоохранения. Однако Федеральный конституционный закон не содержит нормы, развивающей это положение Конституции Российской Федерации, и сужает полномочия Правительства Российской Федерации в сфере здравоохранения до принятия мер «по реализации прав граждан на охрану здоровья». В диссертации приведено обоснование и форма внесения дополнения в указанный Федеральный конституционный закон для приведения его в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

С целью унификации методологических подходов исследования взаимодействия различных направлений политики, содержащих здравоохранительный компонент, нами предложено операциональное определение государственной политики в области здравоохранения, которая рассматривается как законодательно закреплённая составная часть внутренней политики, осуществляемая средствами правового регулирования социально-экономических и любых иных отношений в обществе для достижения цели полного обеспечения прав граждан на профилактику болезней, высококвалифицированную медицинскую помощь и восстановительное лечение.

В диссертации сделан вывод о том, что вопрос о «государственной политике в области здравоохранения» не снимет правомочности и актуальности постановки задачи выработки и реализации «государственной политики в области охраны здоровья детей» как самостоятельного правового института.

В данной главе показано, что особенностью действующей в России стратегии по обеспечению прав ребёнка на охрану здоровья является её осуществление в рамках социальной политики20. Анализ соотношения задач детского здравоохранения  и задач социальной политики позволяет сделать вывод о необоснованности совмещения их предметных полей, учитывая, что назначение социальной политики заключается в регулировании социально-экономических процессов для устранения противоречий между отдельными социальными группами людей в условиях их конкуренции за жизненные ресурсы (А.И.Соловьёв, 2003).

С целью исследования отношений сфер охраны здоровья детей и социальной политики было изучено содержание двух реализованных в последние годы программ социально-экономического развития Российской Федерации. Анализ «Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)»21 показал, что в разделе «Социальная политика» вопросы детства, охраны здоровья детей не рассматриваются в качестве «главных проблем», в отношении которых планируется принять «конкретные действия». В данном разделе программы среди сформулированных «основных направлений», на которых, как указано, «Правительство РФ сконцентрирует основные усилия», конкретные вопросы детства, охраны здоровья детей также не представлены. Некоторые проблемы детства, лишённые в рамках данной программы статуса объекта специального направления государственной политики, рассеяны по различным её разделам. Ряд задач по «улучшению качества медицинской помощи, развитию профилактики, диагностики» включен в раздел «Стабилизация демографической ситуации», что объяснимо с точки зрения экономической составляющей этой программы, но не отражает главную, моральную и правовую, сторону улучшения медицинской помощи ребёнку, зафиксированную в Конвенции о правах ребёнка (статьи 6, 24) и требующую отношения к его здоровью как самостоятельной ценности.

Результаты исследования свидетельствуют о недостаточной научной поддержке разработки нормативных правовых актов, касающихся вопросов охраны здоровья детей. Правомочность этого вывода подтверждается результатами изучения «Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)»22, где отмечается, что «планируемый комплекс мер по созданию эффективной системы охраны материнства и детства будет способствовать обеспечению единой государственной политики в этой области». Логический анализ данного утверждения показывает, что направленность причинно-следственных отношений здесь следует изменить на противоположную, поскольку эффективность системы охраны материнства и детства должна обеспечиваться государственной политикой в области охраны здоровья детей.

В работе обоснован вывод о том, что неопределённость подведомственности сферы охраны здоровья детей обусловлена пробелами в законодательстве. Так, Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» установлено, что прогнозы социально-экономического развития должны включать, среди прочих, «количественные показатели и качественные характеристики» системы здравоохранения (пункт 5 статьи 2). Однако из содержания пункта 2 той же статьи следует, что закон не требует, чтобы указанные показатели и характеристики системы здравоохранения основывались на оценке состояния здоровья граждан, в том числе детей. Приведённые данные показывают, что проблемы обеспечения прав детей на охрану здоровья, будучи включены в предметное поле социальной политики, реально не отражены в необходимом объёме в программах социально-экономического развития, разрабатываемых в соответствии с указанным законом.

Предметом государственной социальной политики является социальное неравенство людей в их доступе к социальным благам, в том числе к средствам сохранения здоровья, в то время как отношения между детской и остальной частью населения – есть естественное неравенство, которое, соответственно, не может быть предметом социальной политики. Обоснованное перемещение проблем охраны здоровья детей из предметного поля социальной политики в сферу предлагаемого самостоятельного направления государственной политики актуализирует дальнейшее углубленное междисциплинарное изучение эволюции и функционирования сложной системы «здоровье ребёнка – общество» и определение детской части населения не как «социальной группы», являющейся объектом социальной политики, а как «ростковой зоны» общества, являющейся объектом государственной политики в области охраны здоровья детей.

В главе 6 «Исследование правовых основ государственной политики в области охраны здоровья детей» представлены результаты анализа международных документов, а также федеральных нормативных правовых актов, в которых охрана здоровья детей зафиксирована как предмет государственной политики. Группировка указанных документов и актов по способу отражения в них проблем детского здравоохранения позволила представить следующую классификацию, состоящую из пяти блоков (табл. 3): международные документы23; акты, в которых охрана здоровья детей представлена в качестве самостоятельного направления государственной политики; федеральные и региональные акты, регулирующие вопросы государственной политики в области здравоохранения (включая детское здравоохранение); акты, регулирующие решение вопросов охраны здоровья детей в рамках общего предметного поля государственной политики в интересах детей; акты, в которых закреплены различные (нездравоохраненческие) направления государственной политики, включающие отдельные вопросы обеспечения права детей на охрану здоровья. Таким образом, в национальном законодательстве имеется значительный объём нормативных правовых актов и документов (по нашим данным не менее 23-х), непосредственно или опосредованно отражающих вопросы государственной политики в области охраны здоровья детей и являющихся правовой основой её разработки.

Как видно из представленных данных, вопросы охраны здоровья детей отражены не только в нормативных правовых актах, регулирующих отношения в области прав детей и здравоохранения (блоки 2 – 4), но и в актах, регулирующих такие сферы, как семейные отношения, трудовые отношения и др. (5-й блок, табл.3), в той или иной мере охватывающих также вопросы охраны здоровья детей. Логический анализ этой группы актов показал, что включение аспектов охраны здоровья детей в предметное поле указанных направлений государственной политики характеризуется двумя разнонаправленными тенденциями.

Первая, положительная, заключается в том, что указанный синтез частично компенсирует отсутствие специально сформированной научно обоснованной государственной политики, призванной обеспечивать права детей на охрану здоровья. Процессы вовлечения отдельных вопросов сохранения детского здоровья в сферы реально существующих нездравоохраненческих направлений государственной политики можно рассматривать как проявление действия механизма «саморегуляции» общественных отношений для решения неотложных проблем, угрожающих стабильности общества.

Таблица 3

Классификация международных документов и отечественных нормативных правовых актов, в которых охрана здоровья детей зафиксирована в качестве предмета государственной политики в области

1. Международные документы

1.1. Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей;

1.2. Конвенция о правах ребёнка.

2. Акты, в которых охрана здоровья детей представлена в качестве предмета

самостоятельного направления государственной политики

2.1. Приказ Минздрава РФ и РАМН от 24.10.2003 г. № 506/92 «Об утверждении программы «О мерах по улучшению состояния здоровья детей Российской Федерации на 2004-2010 гг.» (по итогам Всерос. диспансеризации детей 2002 г.)»;

2.2. Решение Коллегии Минздравсоцразвития РФ от 16 февраля 2005 года, протокол №1, «О проекте Концепции охраны здоровья детей в Российской Федерации до 2010 года и Плане мероприятий по ее реализации»;

2.3. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р.

3. Федеральные и региональные акты, регулирующие вопросы

государственной политики в области здравоохранения.

3.1. Конституция Российской Федерации.

3.2. Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 г. № 1499-I «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».

3.3. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1.

и др.

4. Акты, регулирующие решение вопросов охраны здоровья детей в рамках

общего предметного поля государственной политики в интересах детей

4.1. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных га­рантиях прав ребёнка в Российской Федерации»;

4.2. Федеральная целевая программа «Дети России» на 2007 - 2010 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 172 «О федеральной целевой программе "Дети России" на 2007 - 2010 годы».

5. Акты, в которых закреплены различные (нездравоохраненческие) направления государственной политики, включающие отдельные вопросы обеспечения права детей на охрану здоровья

5.1. Указ Президента РФ от 14 мая 1996 г. № 712 «Об Основных направлениях госу­дарственной семейной политики»;

5.2. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О нар­котических средствах и психотропных веще­ствах»;

5.3.Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утвержде­нии Федеральной про­граммы развития об­разования»;

5.4. Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ.

Регулирование общественных отношений в сфере охраны здоровья детей средствами указанных действующих направлений государственной политики свидетельствует о правовом закреплении ряда проблем детского здравоохранения в качестве реального предмета политики. Данный факт имеет принципиальное значение, поскольку является методологической и практической основой для разработки и законодательного закрепления государственной политики в области охраны здоровья детей, способной не только интегрировать и обеспечить координацию уже «узаконенного» комплекса медицинских компонентов указанных выше направлений политики, но и существенно дополнить его путём вовлечения в сферу правового регулирования в интересах детей наиболее полного объёма общественных отношений.

Пока этого не произошло, в России проявляется другая тенденция, заключающаяся в фрагментарном воздействии нескольких регулирующих правовых субъектов на один регулируемый объект. В результате, статус системы охраны здоровья детей поддерживается на уровне не активного регулирующего фактора, а на уровне пассивного управляемого объекта. В данной ситуации большинство условий и причин нездоровья детей оказывается вне непосредственного контроля со стороны  здравоохранения.

Общим итогом данного раздела исследования является вывод о том, что наличие и пополнение корпуса нормативных правовых актов по правам ребёнка в России, а также выявленный феномен компенсации неудовлетворённой потребности в государственной политике в области охраны здоровья детей, создают правовую среду, благоприятную для её формирования.

Глава 7 «Научное обоснование структуры и содержания концепции государственной политики в области охраны здоровья детей». При решении методологических вопросов разработки структуры и содержания концепции государственной политики в области охраны здоровья детей было принято во внимание, что: во-первых, каких-либо стандартов подобных разработок не существует; во-вторых, основные структурные элементы различных действующих направлений государственной политики относительно однородны; в-третьих, наиболее полные данные, характеризующие структуру, объём и другие параметры указанных элементов, могут быть получены на основе изучения определённого числа нормативных правовых актов, регулирующих отдельные направления государственной политики (государственная семейная политика, государственная научно-техническая политика, государственная политика развития курортного дела и др.).

На основании результатов контент-анализа 126 источников информации по вопросам государственной политики в различных областях жизнедеятельности общества (отечественные нормативные правовые акты 1992 – 2005 гг., международные документы) было определено 58 признаков, идентифицированных в качестве структурных элементов концепции государственной политики в области охраны здоровья детей. Предложена следующая классификация и характеристика этих элементов:

1) базовые (идеология, принципы, субъекты государственной политики), отражающие специфические особенности данного направления государственной политики и не изменяющиеся в период её реализации;

2) функциональные (цель, задачи государственной политики), также отражающие специфику исследуемого направления политики и предназначенные в силу своей способности к изменению для адаптации политики к существующим реальностям в интересах достижения требуемого результата;

3) динамичные (основные направления государственной политики, механизмы осуществления и др.), универсальные, не обладающие специфическими признаками конкретного направления государственной политики, способные к оперативному реагированию на изменение ситуации, в условиях которой политика реализуется.

Полученные и систематизированные таким образом данные использованы для обоснования структуры и содержания концепции государственной политики в области охраны здоровья детей.

Базовые элементы государственной политики. Понятие идеологии, в качестве элемента государственной политики, зафиксировано в различных нормативных правовых актах24, однако дефиниции этого понятия в указанных документах не содержится.

При обосновании содержания этого понятия мы исходили из того, что идеология первична по отношению ко всем другим исследуемым элементам политики и содержит мощный аксиологический потенциал, необходимый для любого вида деятельности в интересах детей. В данном случае идеология есть выражение отношения общества к детям как «единственной абсолютной ценности»25. Результаты логического анализа и контент-анализа Конвенции о правах ребёнка позволили выделить в качестве ключевого признака идеологии государственной политики в области охраны здоровья детей – максимальные требования (максимы) в отношении осуществления государством прав ребёнка. Так, в контексте Конвенции о правах ребёнка идеология государственной политики в области охраны здоровья детей фиксирует максимальное ценностное отношение общества к детям, что обеспечивается постановкой «задачи развития способностей ребёнка в их самом полном объёме» (статья  29), приложением для этого «всех возможных усилий» (статья 18), принятием «любых эффективных мер» (статья 24) и использованием «всех необходимых средств» (статья 28). Меры по обеспечению прав детей должны быть: «безотлагательными» (статьи 37 и 40), «незамедлительными» (статьи 37 и 40), «первоочередными» (статьи 3 и 24) и «первостепенными» (статья 21). Государство обязано: осуществлять «наилучшее обеспечение интересов ребёнка» (статья 3), учитывать «наилучшие интересы ребёнка» (статьи 9; 18; 20; 21 и др.) и защищать «любой аспект благосостояния ребёнка» (статья 36) и т.д. (табл. 4).

Рассматривая понятие идеологии в системе категорий, отражающих ценностное отношение к детству, в настоящем исследовании в качестве операционального определения можно принять, что идеология государственной политики в области охраны здоровья детей есть синтез максимальных значений моральной и правовой практики общества в интересах охраны здоровья детей.

Таблица 4

Типология положений Конвенции о правах ребёнка, отражающих

максимальные требования (максимы) к осуществлению установленных в ней норм по обеспечению прав ребёнка

Содержание исследуемых признаков.

Статьи Конвенции.

1. Максимы времени принятия мер в интересах детей.

Незамедлительное («незамедлительный доступ ребёнка к правовой и другой помощи», «незамедлительное информирование ребёнка»).

37; 40

Безотлагательное («безотлагательное принятие решения»).

37; 40

Первоочередное («…первоочередное внимание наилучшему обеспечению интересов ребёнка», «…первоочередное внимание развитию первичной медико-санитарной помощи»)

3, 24

«Скорейшее восстановление индивидуальности ребёнка».

8

2. Максимы объёма принимаемых мер в интересах детей.

«Все возможные усилия».

18

«Все вопросы, затрагивающие ребёнка».

12

«Все действия  в отношении детей».

3

«Все дети».

24; 28

«Все меры».

2; 3; 4; 18; 19; 21; 27; 28; 33; 34; 35; 38; 39

«Все необходимые средства».

28

«Все  права и свободы»

преамбула; 2

«Все члены и слои общества».

преамбула; 24

«Все условия».

25

Любое («любые меры», «любые соображения» и т.п.).

9; 10; 12; 13; 19; 22; 24; 26; 32; 35; 36; 37; 38; 39; 40; 41

«Наиболее полное», «наиболее совершенное» и т.п.

23; 24

Полное («полное соблюдение прав», «полное осуществление» и т.д.).

преамбула, 23; 24; 26; 29; 40; 44

Максимальное («…меры в максимальных рамках имеющихся ресурсов»).

4; 6

3. Максимы, относящиеся к устранению условий и факторов,

ущемляющих права детей.

«Все формы дискриминации».

2

«Все формы насилия, оскорбления и злоупотребления».

19

«Все формы эксплуатации».

34; 36

4. Максимы, отражающие отношение к конкретному ребёнку.

«Все элементы индивидуальности ребёнка».

8

«Каждый ребёнок».

1; 2; 6; 26; 27; 28; 37; 40

«Наилучшее обеспечение интересов ребёнка».

3

«Наилучшие интересы ребёнка».

9; 18; 20; 21; 37; 40

Ни один  ребёнок («...чтобы ни один ребёнок не был лишен своего права»)

16; 24; 37; 40

5. Максимы значения мер, осуществляемых в интересах детей.

Особое «особая  защита», «особая забота».

20; 23

Первостепенное («…чтобы наилучшие интересы ребёнка учитывались в первостепенном порядке»)

21

Все остальные компоненты государственной политики в области охраны здоровья детей методологически правильно рассматривать как производные её идеологии.

Принципы закрепляют общую направленность Конвенции о правах ребёнка, заключающуюся в том, что ребёнок не только обладает фундаментальными правами и свободами человека, но и является «реципиентом специальной защиты» (M.S.Pais, 1992). В нашем исследовании принципы государственной политики в области охраны здоровья детей определяются как исходная норма, фиксирующая непрерывность и устойчивость общественных отношений, требуемых для обеспечения прав детей на охрану здоровья.

Принцип – тот критерий, который отличает государственную политику как деятельность в сфере охраны здоровья детей от управленческого процесса в этой сфере. Последний предполагает наличие у субъекта управления разных вариантов «достижения цели с тем, чтобы найти среди них самый эф­фективный и малозатратный» (Г.В.Мальцев, 2006). Государственная политика осуществляет регулятивный про­цесс в рамках одного закреплённого законодательно варианта достижения цели, исключающего отход от требования максимального обеспечения прав каждого ребёнка на жизнь и охрану здоровья.

Анализ нормативных правовых актов, включённых в разработку, показал, что в различных направлениях государственной политики число принципов варьирует, но их структура относительно однородна и отражает содержание регулируемых отношений в обществе.

Представленные в предыдущих разделах исследования результаты анализа противоречий в системе «здоровье ребёнка – общество» позволили нам выделить и обосновать десять принципов государственной политики в области охраны здоровья детей (табл.5). Предлагаемая форма фиксированной нумерации принципов отражает их фундаментальное значение в системе охраны здоровья детей. Последовательность изложения принципов не является формой закрепления  их иерархии.

Таблица 5

Принципы государственной политики в области охраны здоровья детей

Содержание исследуемых принципов

Документы международного права и федеральные нормативные правовые акты, являющиеся правовой основой данных принципов

Первый принцип. Государство гарантирует обеспечение права каждого ребёнка на жизнь, выживание и здоровое развитие, на профилактику болезней, беспрепятственное пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения, а также пользование современными, эффективными, высокотехнологичными средствами и видами лечения болезней и восстановления здоровья в условиях, максимально способствующих осуществлению этих прав.

Статьи 2, 4, 6, 24, 44, 46 Конвенции о правах ребёнка.

Статьи 38, 72 Конституции Российской Федерации.

Второй принцип. Государство реализует научно обоснованную политику в области охраны здоровья детей.

Требует специального законодательного закрепления.

Третий принцип. Обеспечение доступности и высокого качества медицинской помощи детям является приоритетным в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Требует специального законодательного закрепления.

Четвёртый принцип. Наилучшее обеспечение прав детей на охрану здоровья является важнейшим целевым ориентиром при выработке и осуществлении социально-экономической политики государства.

Пункт 3 Плана действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития  детей в 90-е годы.

Пятый  принцип. В Российской Федерации не принимаются нормативные правовые акты, ущемляющие права детей на охрану здоровья, и не осуществляется политика, игнорирующая права детей на охрану здоровья; выявленные или прогнозируемые неблагоприятные изменения в состоянии здоровья детей в соответствующих случаях являются основанием для принятия адекватных решений в интересах детства.

Статья 3 Конвенции о правах ребёнка.

Шестой принцип. Государство обеспечивает развитие первичной педиатрической помощи.

Требует специального законодательного закрепления.

Седьмой принцип. Государство гарантирует каждому ребёнку бесплатное предоставление услуг по охране здоровья.

Статья 41 Конституции Российской Федерации.

Статьи 5, 6, 20, 20.1., 37.1., 39 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1.

Восьмой принцип. Не допускается дискриминация ребёнка по любому признаку в обеспечении его права на жизнь, выживание и здоровое развитие.

Статьи 2 и 6 Конвенции о правах ребёнка.

Девятый принцип. Государство обеспечивает ребёнку-пациенту, способному сформулировать свои собственные взгляды, право свободно выражать эти взгляды по всем вопросам, затрагивающим ребёнка, причём взглядам ребёнка уделяется должное внимание в соответствии с его возрастом и зрелостью.

Статья 12 Конвенции о правах ребёнка.

Десятый принцип. Государство гарантирует максимальное осуществление права каждого ребёнка на охрану здоровья в соответствии с настоящими принципами, как в благоприятных условиях общественного развития, так и в условиях нестабильности (колебания экономики, обострение экологических проблем, социальные, военные и иные конфликты и т.п.).

План действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития  детей в 90-е годы.

В диссертации дано обоснование полномочий субъектов государственной политики в области охраны здоровья детей, какими являются органы государственной власти, обеспечивающие права ребёнка на охрану здоровья.

К функциональным элементам изучаемого направления государственной политики отнесены её цель и задачи, которые могут подвергаться определённой коррекции, например, в связи с улучшением социально-экономической ситуации в обществе или научными достижениями в совершенствовании организационных, лечебно-профилактических технологий и т.п.

В содержании понятия цели представлены две основные его составляющие: ожидаемый результат и способы его достижения.

При определении цели государственной политики в области охраны здоровья детей было учтено, что цель должна быть ориентирована на устранение основных известных причин неблагополучия детей в обществе (результат). Цель имеет временные параметры и отражает конкретные социально-экономические условия, в которых она осуществляется.

Соответственно, целью государственной политики в области охраны здоровья детей является обеспечение права каждого ребёнка на жизнь и охрану здоровья на основе правового регулирования общественных отношений в интересах детей в современных социально-экономических условиях.

Определение цели государственной политики в области охраны здоровья детей имеет методологическое и практическое значение. Этим определением данное направление государственной политики закрепляется как самостоятельная, институционально конкретная сфера жизнедеятельности общества.

Содержание задач государственной политики, как и обоснованной выше цели, отражает существующую или прогнозируемую проблемную ситуацию, решение которой всегда зависит от наличия соответствующих правовых механизмов. В соответствии с программой исследования, проведён анализ отечественных нормативных правовых актов, по итогам которого определён и логически сгруппирован комплекс первоочередных задач государственной политики в области охраны здоровья детей, отражающий текущую проблемную ситуацию, обусловливающую неблагоприятные изменения в состоянии здоровья детей. Представленная структура отражает концептуальный уровень разработки.

В качестве первой задачи определено включение вопросов охраны здоровья детей в систему целевых ориентиров социально-экономического развития государства, что требует адекватных законодательных мер. Правовые основы постановки данной задачи заключаются в необходимости выполнения в Российской Федерации положений, изложенных в пункте 3 Плана действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития  детей в 90-е годы, где установлено, что «прогресс в области улучшения положения детей должен быть ключевой целью национального развития в целом». Для реализации этого положения Декларации необходимо дополнить статью 8 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и расширить установленный в ней перечень параметров, который должен быть отражён в Программах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (макроэкономическая политика, инвестиционная и структурная политика, социальная политика, экологическая политика и др.), за счёт дополнения этого перечня параметром «государственная политика в области охраны здоровья детей».

В диссертации в качестве задач государственной политики также обоснованы: приоритетное ресурсное обеспечение государственной политики в области охраны здоровья детей; разработка методов экспертной оценки действующего законодательства и законопроектов (на основе предложенных нами и представленных в работе базовых критериев) с точки зрения их соответствия интересам охраны здоровья детей; приведение законодательства в области охраны здоровья детей в соответствие с нормами международного права и рекомендациями международных организаций; разработка проекта Федерального закона «Об охране здоровья детей в Российской Федерации».

Таким образом, функциональный характер указанных задач государственной политики заключается в том, что продолжительность их реализации ограничена конкретным периодом, определяемым сроком получения необходимого результата. Поэтому, рассматривая государственную политику в области охраны здоровья детей как развернутый во времени процесс, уместно говорить об эволюции решаемых ею задач.

Анализ динамичных элементов государственной политики в области охраны здоровья детей показывает, что большая часть их объёма приходится на «основные направления государственной политики в области охраны здоровья детей» и «механизмы реализации». Содержание указанных элементов взаимосвязано, что определяет условность такой дифференциации на уровне выработки концепции.

По результатам проведённого исследования предложена следующая классификация основных направлений государственной политики в области охраны здоровья детей: 1. Законодательные меры в соответствии с целью и задачами государственной политики. 2. Институциональные меры (создание постоянно действующих механизмов управления государственной политикой; принятие комплексной национальной стратегии в интересах детей в рамках обязательств по осуществлению Конвенции о правах ребёнка; организация взаимодействия с другими направлениями государственной политики, ориентированными на охрану здоровья детей; определение и приоритетное развитие тех сфер общественных отношений, которые оказывают влияние на повышение эффективности государственной политики в области охраны здоровья детей). 3. Финансовое и иное ресурсное обеспечение государственной политики (формирование федерального и региональных бюджетов с учётом приоритетного ресурсного обеспечения программ, нацеленных на достижение задач в области выживания, защиты и развития детей. 4. Организационные меры (мониторинг осуществления государственной политики; определение первоочередных мер государственной политики; разработка плана действий и этапов реализации государственной политики; обеспечение преемственности государственной политики; разработка федеральных и региональных программ осуществления конкретных направлений государственной политики; организационное, кадровое, информационное обеспечение государственной политики; совершенствование статистики). 5. Международное сотрудничество в области прав ребёнка. 6. Научное обеспечение политики (прогноз и оценка эффективности государственной политики; анализ результатов, полученных в ходе экспериментов и ранее проведённых мероприятий по плану реализации государственной политики; учёт прогнозов социально-экономических процессов и стратегических ориентиров государственного развития). 7. Участие общественности в наблюдении за осуществлением государственной политики (поддержка общественных объединений, деятельность которых соответствует целям государственной политики; правовое просвещение граждан по вопросам государственной политики; сотрудничество со средствами массовой информации). 8. Подготовка государственных докладов о политике в области охраны здоровья детей.

Проект Концепции государственной политики в области охраны здоровья детей разработан на основании результатов исследования, представленных в данной главе, и приведён в приложении к основному тексту диссертации.

ВЫВОДЫ

1. Федеральные нормативные правовые акты и официальные документы, раскрывающие деятельность высших институтов государственной власти, ответственных за охрану здоровья детей, а также международные документы по правам ребёнка являются адекватной эмпирической базой исследования государственной политики в области охраны здоровья детей.

2. В 90-х годах ХХ и в начале XXI в. стратегия детского здравоохранения в России эволюционировала от принятия преимущественно подзаконных актов (указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и т.п.), предусматривавших решение проблем детства в основном в рамках сектора здравоохранения, в направлении придания сфере охраны здоровья детей статуса предмета государственной политики как механизма регулирования общественных отношений в интересах охраны здоровья детей и признания необходимости её законодательного закрепления в качестве самостоятельного правового института.

3. Предпосылками актуализации разработки государственной политики в области охраны здоровья детей являются: a) недостаточная эффективность действующей стратегии охраны здоровья детей; b) недостаточное законодательное обеспечение прав детей на охрану здоровья; c) наличие в Российской Федерации необходимого объёма правовых оснований для разработки и законодательного закрепления государственной политики в области охраны здоровья детей как самостоятельного правового института; d) закрепление в законах т.н. сегментарных направлений государственной политики в сфере здравоохранения, непосредственно связанных с решением проблем детства, в т.ч. государственной политики в области иммунопрофилактики, государственной политики  в области предупреждения распространения туберкулёза, государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и др.; e) формирование правовых механизмов, частично (фрагментарно) компенсирующих отсутствие в настоящее время законодательно закрепленной государственной политики в области охраны здоровья детей и заключающихся в вовлечении проблем детского здравоохранения в предметное поле ряда действующих направлений государственной политики, регулирующих нездравоохраненческие сферы общественных отношений.

4. Государственная политика в области охраны здоровья детей определяется как самостоятельное, законодательно закреплённое приоритетное  направление во внутренней политике, обеспечивающее целенаправленное регулирование общественных отношений для полного осуществления права каждого ребёнка на охрану здоровья.

В системном плане государственная политика в области охраны здоровья детей есть часть подсистемы «общество», представляющая в ней интересы объекта «ребёнок».

5. Методологические подходы к исследованию государственной политики в области охраны здоровья детей включают:

- моделирование изучаемых явлений и процессов: построение a) теоретической модели формирования государственной политики в области охраны здоровья, b) модели структуры и функционирования государственной политики в области охраны здоровья детей как нормативно-регулятивной системы;

- анализ причинно-следственных отношений в системе «здоровье ребёнка – общество», являющихся объектом правового регулирования в интересах детства;

- совершенствование понятийно-категориального аппарата интегральной области знания, охватывающей педиатрию, общественное здоровье и здравоохранение, право и другие научные дисциплины, привлекаемые с целью разработки научно обоснованных мер для обеспечения прав детей на охрану здоровья.

6. Охрана здоровья детей является сферой государственной деятельности, выходящей за рамки предметного поля социальной политики. Предметом последней является социальное неравенство людей в их доступе к социальным благам, в том числе к средствам сохранения здоровья, в то время как отношения между детской и остальной частью населения – есть естественное неравенство, которое, соответственно, не может быть предметом социальной политики. Действующие нормативные правовые акты, регулирующие социальную политику, не обеспечивают прав детей на охрану здоровья. Обоснованное перемещение проблем охраны здоровья детей из предметного поля социальной политики в сферу предлагаемого самостоятельного направления государственной политики в области охраны здоровья детей актуализирует дальнейшее углубленное междисциплинарное изучение эволюции и функционирования сложной системы «здоровье ребёнка – общество». Методологически правильно установить статус детской части населения в обществе в качестве не «социальной группы», а «ростковой зоны» всего общества.

7. Выявлен феномен формирования правового механизма частичной компенсации отсутствия в настоящее время государственной политики в области охраны здоровья детей. Функцию такого механизма выполняют действующие законодательно закреплённые направления государственной политики, в т.ч. в сферах семейных отношений, образования, трудовых отношений и др.

Факт регулирования общественных отношений в интересах охраны здоровья детей средствами различных действующих направлений государственной политики свидетельствует о правовом закреплении отдельных аспектов детского здравоохранения в качестве реального предмета политики. Вместе с тем, указанный феномен заслуживает отдельного научного рассмотрения, поскольку сложившееся фрагментарное регулирование отношений в области охраны здоровья детей является причиной, поддерживающей статус системы охраны здоровья детей в качестве не активного регулирующего фактора, а пассивного управляемого объекта.

8. Исследованные международные документы и нормативные правовые акты являются правовой основой для разработки и реализации государственной политики в области охраны здоровья детей. Указанные документы и акты можно классифицировать на пять групп: международные договоры, регулирующие отношения в области охраны здоровья детей в общем контексте обеспечения прав ребёнка; акты, в которых охрана здоровья детей представлена в качестве самостоятельного направления государственной политики; федеральные и региональные акты, регулирующие вопросы государственной политики в области здравоохранения (включая детское здравоохранение); акты, регулирующие решение вопросов охраны здоровья детей в рамках общего предметного поля государственной политики в интересах детей; акты, в которых закреплены различные (нездравоохраненческие) направления государственной политики, включающие отдельные вопросы обеспечения права детей на охрану здоровья.

9. Результаты исследования позволили определить следующие десять принципов государственной политики в области охраны здоровья детей:

- государство гарантирует обеспечение права каждого ребёнка на охрану здоровья, включая социально-правовые и медицинские меры профилактики, и принимает с этой целью все необходимые законодательные и административные меры;

- государство гарантирует каждому ребёнку бесплатное предоставление услуг по охране здоровья;

- не допускается дискриминация ребёнка по любому обстоятельству в обеспечении его права на охрану здоровья;

- в Российской Федерации не принимаются нормативные правовые акты, ущемляющие права детей на охрану здоровья, и не осуществляется политика, игнорирующая права детей на охрану здоровья;

- наилучшее обеспечение прав детей на охрану здоровья является важнейшим целевым ориентиром при выработке и осуществлении социально-экономической политики государства; выявленные или прогнозируемые неблагоприятные изменения в состоянии здоровья детей в соответствующих случаях являются основанием для принятия адекватных законодательных и административных мер в интересах детства;

- обеспечение доступности и высокого качества медицинской помощи детям является приоритетным в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

- государство обеспечивает развитие первичной педиатрической медико-санитарной помощи;

- государство обеспечивает ребёнку-пациенту, способному сформулировать свои собственные взгляды, право свободно выражать эти взгляды по всем затрагивающим его вопросам, причём взглядам ребёнка уделяется должное внимание в соответствии с его возрастом и зрелостью;

- государство реализует научно обоснованную политику в области охраны здоровья детей;

- государство гарантирует полное осуществление права каждого ребёнка на охрану здоровья в соответствии с настоящими принципами, как в благоприятных условиях общественного развития, так и в условиях нестабильности (колебания экономики, обострение экологических проблем, социальные, военные и иные конфликты и т.п.).

10. В действующем законодательстве имеется противоречие, препятствующее разработке и законодательному закреплению государственной политики в области охраны здоровья детей. Таким противоречием является несоответствие статьи 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» статье 114 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области здравоохранения. В конституционном законе данная норма Конституции Российской Федерации не получила необходимого развития.

ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

1. С целью законодательного закрепления государственной политики в области охраны здоровья детей необходимо разработать научно обоснованный проект Федерального закона «Об охране здоровья детей», для чего использовать предложенную нами и опубликованную Концепцию государственной политики в области охраны здоровья детей.

2. С целью дальнейшего научно обоснованного совершенствования системы детского здравоохранения использовать разработанную нами методологию исследования государственной политики в области охраны здоровья детей, включающую построение теоретической модели её формирования и структурно-функциональной модели, которые позволяют анализировать и прогнозировать отношения в системе «здоровье ребёнка – общество» и разрабатывать механизмы правового регулирования этих отношений в интересах охраны здоровья детей с учетом изменяющейся социально-экономической ситуации. 

3. С целью унификации понятийно-категориального аппарата сферы правового обеспечения охраны здоровья детей законодательно закрепить предложенные научно обоснованные определения понятий «здоровье ребёнка», «охрана здоровья детей», «государственная политика в области охраны здоровья детей», «идеология государственной политики в области охраны здоровья детей», «принципы государственной политики в области охраны здоровья детей». Это предложение необходимо реализовать при разработке проекта федерального закона «Об охране здоровья детей в Российской Федерации».

4. С целью формирования института государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации необходимо осуществить следующие первоочередные меры.

- Восполнить пробел в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в котором не получила необходимого развития норма статьи 114 Конституции Российской Федерации, устанавливающая, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области здравоохранения. Соответственно, предлагаем изложить статью 16 указанного закона, регулирующую полномочия Правительства Российской Федерации в социальной сфере, в следующей редакции: «Правительство Российской Федерации: … обеспечивает проведение единой государственной политики в области здравоохранения (предлагаемое дополнение), принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия».

- Внести изменение в пункт 8 статьи 4 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», дополнив предусмотренную в данной статье комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации за счёт включения в неё целевого ориентира, отражающего интересы детей. Соответственно, изложить пункт 8 статьи 4 указанного закона в следующей редакции: «В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены: оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации; концепция программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу; макроэкономическая политика; институциональные преобразования; инвестиционная и структурная политика; аграрная политика; экологическая политика; социальная политика; политика в области охраны здоровья детей (предлагаемое дополнение), региональная экономическая политика; внешнеэкономическая политика».

- Внести изменение в пункт 2 статьи 2 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», расширив установленный в данной статье перечень объектов комплексного анализа, используемого при разработке прогнозов социально-экономического развития, за счёт включения в него дополнительного объекта анализа, а именно объекта: «состояние здоровья граждан, в том числе детей». Соответственно, изложить пункт 2 статьи 2 указанного закона в следующей редакции: «Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, состояния здоровья граждан, в том числе детей (предлагаемое дополнение), научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов». Предлагаемое изменение позволит привести данную норму статьи 2 закона в соответствие с пунктом 5 той же статьи, где установлено, что прогнозы социально-экономического развития должны включать, среди прочих, «количественные показатели и качественные характеристики… системы здравоохранения».

5. В структуре государственной политики в области охраны здоровья детей закрепить в качестве её постоянных элементов следующую иерархию:

- базовые элементы (идеология, принципы государственной политики), являющиеся высшими, исходными, неизменяемыми руководящими началами деятельности в интересах охраны здоровья детей, отражающими специфические особенности данного направления государственной политики, в первую очередь ориентацию на приоритетное, максимальное обеспечение прав детей на охрану здоровья;

- функциональные элементы (цель, задачи государственной политики), также отражающие её ценностную специфику, обладающие способностью к изменению в направлении повышения уровня правового обеспечения охраны здоровья детей, адекватного реальной социально-экономической ситуации;

- динамичные (служебные) элементы, необладающие специфическими признаками конкретного направления государственной политики, способные к оперативному реагированию на изменение ситуации, в условиях которой эта политика реализуется (основные направления, программы и др.);

6. С целью обеспечения регулятивной функции государственной политики в области охраны здоровья детей необходимо законодательно закрепить определение и основные характеристики её базовых элементов (идеологию, принципы, субъекты государственной политики). Содержание функциональных и динамичных элементов государственной политики в области охраны здоровья детей целесообразно фиксировать в соответствующих целевых программах на определённый период по охране здоровья детей.

7. С целью предупреждения неблагоприятных последствий принятия законопроектов и других нормативных правовых актов, а также проектов управленческих решений, в том числе не имеющих целевого отношения к сфере обеспечения прав детей на охрану здоровья, необходимо проведение экспертной оценки указанных проектов с использованием предложенных нами «Базисных критериев оценки проектов федеральных законов в части их соответствия государственной политике в области охраны здоровья детей».

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Лапин, Ю.Е. Понятийно-категориальный аппарат Конвенции о правах ребенка /  Ю.Е. Лапин  // Права ребенка. – 1998. – №1-2. – С.25-36.

2. Лапин, Ю.Е. Охрана здоровья детей в России / А.А. Баранов, Ю.Е. Лапин  // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации / Серия: Основные проблемы социального развития России. – № 45. – М.: Информационно-аналитическое управление Аппарата Совета Федерации, 2002. – С. 112-125.

3. Лапин, Ю.Е. Нужны политические решения / Ю.Е. Лапин // Права ребенка. – 2001. – №2. –С.5-6.

4. Лапин, Ю.Е. Концепция законопроекта «Об охране здоровья детей в Российской Федерации» / А.А. Баранов, Ю.Е. Лапин  // Права ребенка. – 2003. – №2. –С.5-12.

5. Лапин, Ю.Е. В регионы разослана Концепция законопроекта «Об охране здоровья детей в Российской Федерации»  / А.А. Баранов, Ю.Е.Лапин  // Медицинское право и этика. – 2003. – №3. –С.2-20.

6. Лапин, Ю.Е. Концепция законопроекта «Об охране здоровья детей в Российской Федерации» (обсуждение) / А.А. Баранов, Ю.Е. Лапин,  Н.Д. Антипова, С.Р. Конова  // Права ребенка. – 2004. – №1. – С.8-11.

7. Лапин, Ю.Е. Принципы государственной политики в области охраны здоровья детей / А.А. Баранов, Ю.Е. Лапин  // Вопросы современной педиатрии. 2003, том 2, приложение №1 (Материалы VIII Конгресса педиатров России «Современные проблемы профилактической педиатрии»Москва, 18-21 февраля 2003 г.). – С.27.

8. Лапин, Ю.Е. Права ребенка-пациента / А.Я. Иванюшкин, Ю.Е.Лапин  // Научные труды I Всерос. съезда (Национального конгресса) по медицинскому праву. Том. I. Москва, 25-27 июня 2003 г. / Под ред. проф. Ю.Д.Сергеева. – М.: НАМП, 2003. – С.38-42.

9. Лапин, Ю.Е. Совершенствование законодательства по охране здоровья детей в чрезвычайных ситуациях / А.А. Баранов, Л.М. Рошаль, Ю.Е. Лапин  // Вопросы современной педиатрии. – 2004, Т.3, приложение №1 (Материалы IX Конгр. педиатров России «Актуальные проблемы педиатрии», Москва, 10-11 февраля 2004 г.). – С.43-44.

10. Лапин, Ю.Е. Актуальные вопросы законодательного обеспечения охраны здоровья детей в Российской Федерации / А.А. Баранов, Ю.Е. Лапин, Т.В. Яковлева. – М.: ООО «4ТЕ Арт», 2005. – 62с.

11. Лапин, Ю.Е.  Анализ региональных особенностей состояния здоровья детей / Ю.Е. Лапин и соавт. –М.: ООО «4ТЕ Арт», 2005. – 20с.

12. Лапин, Ю.Е. Государственная политика в области охраны здоровья детей как научная проблема / Ю.Е. Лапин // Вопросы современной педиатрии. 2006. №2. С. 69-73.

13. Лапин, Ю.Е. О соблюдении прав детей и законных интересов детей в системе здравоохранения  / Ю.Е. Лапин, С.Р. Конова,  А.Г. Ильин // Справочник педиатра. – 2006. – №4. – С.16-19.

14.  Лапин, Ю.Е.Усилить третий элемент: стране нужна научно обоснованная государственная политика в области здравоохранения / А.А.Баранов, Ю.Е. Лапин  // Медицинская газета.- 2007, 17 января.

15. Лапин, Ю.Е. Формирование государственной политики в области здравоохранения в Российской Федерации: проблемы и решения /  А.А.Баранов, Ю.Е. Лапин  // Вопросы современной педиатрии. 2006. №6. С. 5-7.

16. Лапин, Ю.Е. Логико-методологический анализ проблемы разработки государственной политики в области охраны здоровья детей /  Ю.Е. Лапин // Права ребёнка. – 2006. – №1. – С.26-31.

17. Лапин, Ю.Е. Правовые основы разработки государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации / Ю.Е.Лапин // Вопросы современной педиатрии. 2007. №1. С. 9-11.

18. Лапин, Ю.Е. Теоретические основы законодательного обеспечения охраны здоровья детей / Ю.Е. Лапин // Российский педиатрический журнал. 2007. №2. С. 56-59.

19. Лапин, Ю.Е. Государственная политика в области охраны здоровья детей: правовое обеспечение, структура и содержание / А.А. Баранов,  Ю.Е. Лапин // Вопросы современной педиатрии. 2007. №6. С. 5-9.

20. Лапин, Ю.Е. Нормативно-правовое обеспечение охраны здоровья детей в период российских реформ /  А.А. Баранов, Ю.Е. Лапин  // Права ребёнка.  – 2007. – №1. – С.3-22.

21. Лапин, Ю.Е. Правовые основы государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации / Ю.Е. Лапин // Сборник материалов XI  Конгресса педиатров России «Актуальные проблемы педиатрии» (Москва, 5 – 8 февраля 2007 г.). – М.: ГЭОТАР-Медиа» – С.383.

22. Лапин, Ю.Е.  Совершенствование правового обеспечения охраны здоровья детей в Российской Федерации  /  А.А.Баранов,  Ю.Е. Лапин, С.В. Баранова  // Сборник материалов XII  Конгресс педиатров России «Актуальные проблемы педиатрии» (Москва, 19-22 февраля 2008 г.). – С.31.

23. Лапин, Ю.Е. Охрана здоровья детей в системе межсекторальных отношений / Ю.Е. Лапин // Вопросы современной педиатрии. 2008. №4. С.

24. Лапин, Ю.Е. О государственной политике в области охраны здоровья детей в нормативных правовых актах Российской Федерации / Ю.Е. Лапин // Медицинское право. – 2008. – №1(21). – С. 48-54.

25. Лапин, Ю.Е. Первичная профилактика заболеваний в детском возрасте как междисциплинарная проблема / Ю.Е. Лапин // Российский педиатрический журнал. 2008. №4. С.44-47.

26. Лапин,  Ю.Е. Структурно-функциональный анализ понятия «Охрана здоровья детей» / Ю.Е. Лапин // Сибирское медицинское обозрение. – 2008. – №5. – С. 66-68.

27. Лапин, Ю.Е. Концепция государственной политики в области охраны здоровья детей / А.А. Баранов, Ю.Е. Лапин. – М.: Союз педиатров России, 2009. – 20 с.

28. Лапин, Ю.Е. Государственная политика в области охраны здоровья детей: методологические вопросы / Ю.Е. Лапин  // Управление здравоохранением. – 2009. – №1. – С. 18-26.

29. Лапин, Ю.Е. Методологические подходы к разработке государственной политики в области охраны здоровья детей  / Ю.Е. Лапин  // Проблемы управления здравоохранением. 2009. № 4. С. 12-17.

30. Лапин, Ю.Е. Исследование правовых основ государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации / Ю.Е. Лапин // Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. 2009. №5. С.7-10.

31. Лапин, Ю.Е. Государственная политика в области охраны здоровья детей: вопросы теории и практика / А.А. Баранов, Ю.Е.Лапин // Серия «Социальная педиатрия». – М.: Союз педиатров России, 2009. – 188 с.


1 R.Saltman, J.Figueras, Реформы здравоохранения в Европе. Резюме. – Копенгаген: ЕРБ ВОЗ, 1996. – 42 с.

2 Шарапова О.В. О мерах по улучшению охраны здоровья детей (Доклад на VII Конгрессе педиатров России «Детская гастроэнтерология: настоящее и будущее», Москва, 12 февраля 2002 г.) // Вопросы современной педиатрии. – 2002. – № 2. – С. 13.

3 Вернадский В.И. Размышления натуралиста. Книга вторая. – М.: Наука. – 1977. – С. 54.

4 Декларация «Мир, пригодный для жизни детей» принята  Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 мая 2002 г.,

5 В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.06.2008 № 423, выработка государственной политики в сфере здравоохранения относится к функциям Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

6 Пособие подготовлено в составе авторского коллектива сотрудников НЦЗД РАМН и ЦНИИ организации и информатизации здравоохранения МЗСР РФ.

7 Приказ Минздрава России и РАМН от 24 октября 2003 г. № 506/92 «Об утверждении программы "О мерах по улучшению состояния здоровья детей Российской Федерации на 2004-2010 гг." (по итогам Всероссийской диспансеризации детей 2002 г.)»: пункт 5.12. раздела «Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы»  указанной программы.

8 Макаров В., Якунин В., Бахтизин А., Сулакшин С. Прогнозирование последствий проектируемых государственных политик // Власть. – 2006. – № 6. – С. 39–49.

9 Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней».

10 Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулёза в Российской Федерации».

11 Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»

12 Ермаков В.Д., Крылова А.С., Лапин Ю.Е., Рыбинский Е.М. Конвенция о правах ребёнка и реальности детства в России. (Материалы первоначального доклада Российской Федерации Комитету по правам ребёнка). – М.: Информпечать, 1993. – С.18.

13 Постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2002 г. № 732 «О федеральной целевой программе "Дети России" на 2003 - 2006 годы».

14 The World Health Report 2008: Primary Health Care Nom More Then Ever. – Geneva: WHO, 2008. – 148 P.

15 Статьи 41, 72, 114 Конституции РФ; Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1.

16 Статья 72 Конституции РФ; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации».

17 Статья 71 Конституции РФ; Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 153.

18 В статье 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 установлено, что охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

19 Мы разделяем точку зрения, в соответствии с которой при переходе на более высокий уровень теоретического освоения изучаемых сущностей, отражающие их научные термины должны уточняться.

20 См: Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года, утверждённые Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. № 942.

21 Программа утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р.

22 Программа утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р.

23 В соответствии со статьёй 15 Конституции РФ, международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

24 См.: Основные направлениях государственной семейной политики, утверждённых Указом Президента РФ от 14 мая 1996 г. № 712; Приказ Минздрава РФ и РАМН от 26 января 2000 г. № 31/8 «О проведении совещания по подготовке предложений к проекту Основных направлений государственной политики в развитии здравоохранения Российской Федерации в 2000 - 2010 годах».

25 Постановление  Государственной Думы от 16 декабря 1998 года N 3384-II ГД «О неотложных мерах по предупреждению распространения в России  наркомании и токсикомании среди детей и молодежи».




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.