WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

 

На правах рукописи

ШАГАЙДА НАТАЛЬЯ ИВАНОВНА

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

ОГРАНИЧЕНИЯ ОБОРОТА ЗЕМЕЛЬ В СЕЛЬСКОМ

ХОЗЯЙСТВЕ РОССИИ

Специальность 08.00.05.- Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами АПК и сельского хозяйства)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Москва  2007 г.


Диссертация выполнена в отделе реформирования сельского хозяйства  Всероссийского института аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова

Научный консультант: доктор экономических  наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации Узун Василий  Якимович

Официальные оппоненты:

Доктор экономических наук, профессор, академик РАСХН  Буздалов Иван Николаевич

Доктор экономических наук, профессор, академик РАСХН Хлыстун Виктор Николаевич

Доктор экономических наук, профессор  Югай Арсений Матвеевич

Ведущая организация –  Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится « » _____________ 2007 г. в 14  часов на заседании диссертационного совета  Д 006.002.01 при Всероссийском институте аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова по адресу: 105064, Москва, а/я 342, Б. Харитоньевский пер., 21/.6.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского института аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова

Автореферат разослан ___________________ 2007 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук Т.И.Леонова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

В результате проведения  аграрной реформы в России были сформированы базовые условия для земельного оборота: осуществлена приватизация земли, большая часть сельскохозяйственных угодий бывших колхозов и совхозов передана в частную собственность миллионов граждан; провозглашено право на создание КФХ и частных  сельскохозяйственных организаций; разрешены сделки с землей. Все это предопределяет активный земельный оборот и позволяет  перераспределять участки от первичных собственников, наделенных землей в ходе приватизации, а также традиционных пользователей к другим, более эффективным.

С начала 90-х годов прошлого века в России принято новое земельное законодательство, обеспечивающее возможность оборота земель, занятых в сельском хозяйстве. Общественная дискуссия относительно угроз свободного оборота была острой и эмоциональной, но не всегда  конструктивной, поскольку оборот земли, как фиктивного товара, во всех странах и во все периоды истории был регулируемым. Именно институты, то есть формальные и неформальные правила, направленные на регулирование экономических процессов, и закрепленные в законодательных и нормативных актах, традициях, сложившейся практике, определяют рамки этого регулирования, служат основой для определения перечня организаций, вовлеченных в оборот, формируют транзакционные издержки и  влияют на  состояние и динамику земельного оборота.

Несмотря на существование обширной правовой базы, до сих пор не ясно, оборот каких же земель в сельском хозяйстве требует особых правил регулирования. Основные законодательные акты – Земельный Кодекс РФ и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливают особые правила приватизации и оборота земель сельскохозяйственного назначения. Однако, во-первых, более 50% земель сельскохозяйственного назначения – это  несельскохозяйственные угодья, которые вряд ли должны иметь такие же ограничения оборота, как сельскохозяйственные. Во-вторых, сельхозпроизводители используют для производства сельскохозяйственной продукции на 136,4 млн. га земель больше, чем числится в категории «земли сельскохозяйственного назначения». В-третьих, часть сельскохозяйственных угодий, как используемых, так и неиспользуемых,  входит  в состав земель лесного фонда, запаса и других категорий. Каждый вид угодий и категорий земель имеет свой режим приватизации, возможность вовлечения в сделки, закрепленные в  институтах. В связи с этим становится важным более четко определить земли, в отношении которых  могут использоваться особые правила оборота.

Кроме этого, нет ясности с самими понятиями земельного оборота и земельного рынка. До сих пор идут дискуссии, что нужно относить к рыночным транзакциям, что включает в себя земельный оборот, чем он отличается от земельного рынка. В зарубежной литературе не удалось найти определения или упоминания земельного оборота. Поэтому, в данном исследовании потребовалось уточнение его содержания.

Существующие работы, посвященные экономическому исследованию земельного рынка или оборота, сводятся либо к анализу количества сделок, площади в сделках,  доступной информации по ценам, либо к анализу законодательства. Однако большинство из них базируется на официальной статистике или ограниченном числе законодательных актов, напрямую связанных с землями сельскохозяйственного назначения. Статистическая информация не позволяет выделить сделки со всеми сельскохозяйственными угодьями. Она  упускает основную часть, ведущую в настоящее время к перераспределению собственности на землю – сделки с земельными долями. Площадь земель, официально учтенная в сделках,  значительно  меньше той, которая привлекается  производителями сельскохозяйственной продукции со стороны, поэтому на основе этой информации делать какие-либо выводы трудно. Для анализа трудно отобрать наиболее значимые законодательные и нормативные акты, если ориентироваться только на названия или на декларируемую сферу регулирования.

В силу того, что оборот сельскохозяйственных земель затрагивает интересы огромной части населения и влияет на социально-экономическую ситуацию в стране, требуется выявить институционально-экономические ограничения негативного характера и разработать рекомендации по их снижению и устранению. Однако на сегодняшний день в России практически нет работ, которые могли бы объяснить тенденции и закономерности в изменении структуры собственности на землю, интенсивность вывода сельхозугодий из сферы аграрного производства, распространение тех или иных сделок. Все это обусловило необходимость  проведения исследований и выбор темы диссертации.

Степень изученности проблемы. В работах  З.С.Беляевой, И.Н. Буздалова,  Б.Е. Быстрова,  А. М. Емельянова, И.А. Иконицкой,  М.И. Козыря,  Н.И. Кресниковой, Э.Н. Крылатых, О.Б. Леппке,  В.В. Милосердова,  А.А. Никонова, Э.И. Павловой,  А.В. Петрикова,  Б.И. Пошкуса, А.Ф. Серкова, Е.В.Серовой,  В.А. Тихонова, В.Я. Узуна, В.В. Устюковой,  Л.П. Фоминой, В.Н. Хлыстуна, Г.И. Шмелева,  А.М. Югая была обоснована необходимость проведения земельных преобразований, разработана методология проведения земельной реформы и формирования земельного рынка.  Проблемы трансформации земельных отношений  в России рассмотрены в работах зарубежных исследователей: Д.Ван Атты, С. Вегрена, Ц. Лермана,  Р. Простермана,  Л. Рольфса, Й. Свинена,  П. Тиллака,  Т. Хэнстеда,  Э. Щульце.

Теоретической базой для использования институционального подхода к проведению исследований послужили работы зарубежных экономистов: В.Андрефф, Г.Беккера, Х.Демсица, Д. Норта, Д. Стиглица, О.Уильямсона, О.Фоваро, Д.Хаджсона. Работы российских авторов по институциональной  экономике - А. Аузана, В.Вольчика, А. Городецкого, В. Зотова,  Р. Капелюшникова, С. Кирдиной, А. Олейника, В. Полтеровича, В. Радаева, В.Преснякова, В.Розенталя, -  позволили  адаптировать подходы западных специалистов к российской ситуации.

Вместе с тем, остаются малоизученными вопросы воздействия институциональных ограничений на состояние и динамику изменения структуры собственности, активность земельного оборота.  Не систематизированы и не подсчитаны транзакционные издержки оборота  земель, используемых в сельском хозяйстве; не выявлены институциональные ловушки и пробелы в законодательстве, которые являются основой высоких транзакционных издержек оборота; не установлены предпосылки перераспределения земли от первичных собственников и традиционных пользователей к новым; не рассчитана рентабельность спекуляций с сельскохозяйственной землей для оценки рисков изъятия земель из производства,  не описаны теневые ниши земельного оборота.

Цель и задачи исследования. Целью исследования была разработка теоретико-методологических подходов к анализу институционально-экономических ограничений оборота сельскохозяйственных земель, определение путей совершенствования механизмов земельного оборота,  повышения их прозрачности,  обеспечения перераспределения  земли к более эффективным  производителям сельхозпродукции.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

  • адаптировать подходы и разработать методику анализа ограничений земельного оборота, сформулировать понятие «земельный оборот» с позиций институционального подхода, а также выявить сам объект особого регулирования;
  • определить риски, заложенные в формальных институтах, регулирующих земельный оборот, которые способны вызвать рост транзакционных издержек и, тем самым, нарушить общественные интересы в области оборота сельскохозяйственных земель;
  • провести экономический анализ земельного оборота в сопоставлении с институтами, регулирующими различные виды оборота, оценить соответствие институтов реальным потребностям земельного оборота;
  • оценить угрозы вывода сельскохозяйственных земель из сферы сельхозпроизводства, исходя из действующих формальных институтов и сложившейся практики. В условиях недостатка информации определить подходы, позволяющие выявить уровень рентабельности перепродажи сельхозугодий для оценки стимулов их вывода из сферы сельскохозяйственного производства;
  • разработать подходы, позволяющие оценить зависимость перераспределения земель между пользователями от прибыльности их сельскохозяйственной деятельности;
  • разработать методику оценки и оценить транзакционные издержки оборота сельскохозяйственных земель;
  • обосновать рекомендации по снижению транзакционных издержек и повышению прозрачности земельного оборота.

Предметом исследования являются экономические, социальные и правовые аспекты процесса оборота сельскохозяйственных земель.

В качестве объекта исследования выбраны  институты и организации,  регулирующие оборот сельскохозяйственных земель; сельскохозяйственные организации и фермерские хозяйства, коллективы граждан - собственников участков в общей долевой собственности, являющиеся субъектами права собственности на земельные участки и участвующие в земельном обороте.

Методы исследования. Методической основой исследования является институциональный анализ, позволяющий оценить влияние формальных и неформальных институтов и организаций на развитие оборота земель. Метод монографического описания (case-study) использован для изучения процессов на отдельных объектах, информация о которых недоступна при других методах исследования (оценка транзакционных издержек по формированию землепользования организаций, регистрации прав на землю, совершению сделок и других видов земельного оборота). Метод включенного наблюдения помог изучить скрытые ограничения земельного оборота, понять механизмы принятия решений сельскими жителями по вопросам распоряжения своей собственностью, перераспределения земель, урегулирования земельных конфликтов. Такое непосредственное вовлечение в жизнь сельского сообщества сделало возможным получение информации об условиях сделок с землей. Метод массовых опросов был использован с целью получения информации о способах формирования землепользований основными группами производителей сельскохозяйственной продукции, условиях и сторонах сделок, намерений по увеличению или сокращению участков в пользовании, проблемах, с которыми они сталкиваются  при сделках с землей. Корреляционно - регрессионный анализ широко использовался в работе для выявления факторов, влияющих на уровень приватизации земель по регионам, а также на распространение рыночных транзакций с землей. Методы логического и абстрактного конструирования применялись при прогнозировании ситуации с изменением состава продавцов и покупателей земли, объема денежных средств, который может появиться на земельном рынке.

Новизна исследования  заключается в теоретико-методическом обосновании предложений и рекомендаций по снижению негативных ограничений оборота сельскохозяйственных земель на основе институционального подхода. В частности, признаками научной новизны обладают следующие результаты, полученные автором:

  1. Сформулировано определение земельного оборота с позиций институционального подхода. Земельный оборот – это обмен правами (наборами прав)  на земельный участок.  В соответствии с этим определением в понятие земельного оборота включается не только перераспределение земли между собственниками и пользователями, но и изменение видов разрешенной деятельности на участке, включая как производственную деятельность, так и деятельность по изменению физических характеристик участка.

  2. Обоснована несостоятельность выделения категории «земли сельскохозяйственного назначения» для обеспечения защитных механизмов оборота, направленных на сохранение ценного природного ресурса – сельскохозяйственных угодий. Предложен переход от регулирования земельного оборота через категории земель к регулированию через зонирование межселенной территории и установление перечней разрешенных видов использования в зависимости от вида угодий и зоны расположения. Предложено применение понятия «сельскохозяйственные земли» для участков сельскохозяйственных угодий,  использование которых возможно в производстве сельскохозяйственной продукции, а также участков иных угодий, занятых сельскохозяйственными объектами в соответствии с видами разрешенного использования.

3. Разработана методика анализа институтов и организаций земельного оборота  методом включенного наблюдения. Оценены риски роста транзакционных издержек земельного оборота заложенные в формальных  институтах  и практике функционирования организаций. Это позволило сделать вывод о главном препятствии земельного оборота - незавершенности земельной реформы, проявляющемся в многочисленных  законодательных нестыковках, институциональных ловушках, предопределяющих возникновение высоких транзакционных издержек.

4. Предложено использовать методику статистического анализа оборота сельскохозяйственных земель в сопоставлении с анализом институтов, что дает возможность объяснить сложившуюся практику земельного оборота. Анализ статистической информации, который         традиционно проводится для характеристики земельного оборота, позволяет  фиксировать те или иные численные значения, но не объяснить их динамику. Использование анализа статистической информации параллельно с анализом институтов, влияющих на статистические показатели,  восполняет этот пробел.

5. Выявлено влияние рыночных сигналов на перераспределение сельскохозяйственных земель между пользователями. На примере отдельных субъектов РФ установлено, что перераспределение земель между пользователями  происходит в зависимости от рентабельности их сельскохозяйственного производства: сокращается площадь сельскохозяйственных земель  в нерентабельных хозяйствах и увеличивается в рентабельных.  Однако это перераспределение не всегда сопровождается  юридическим  оформлением.

6. Показано, что действующие институциональные ограничения на вывод сельскохозяйственных угодий из сферы производства не обеспечивают продекларированную в законах особую их защиту. Это приводит к бесконтрольному сокращению площади  сельхозугодий и искажению рыночных цен на сельскохозяйственные земли. Проведена  классификация  легальных способов изъятия земель из сферы сельскохозяйственного производства. Впервые определен верхний уровень рентабельности сделок по выкупу сельскохозяйственной земли и ее продажи  для несельскохозяйственных целей.

7. Разработана методика оценки транзакционных издержек земельного оборота, определены подходы к их измерению. Измерены транзакционные издержки на оформление и защиту прав на землю, совершение основных  видов сделок с земельным участком или земельной долей. Показано, что высокий уровень транзакционных издержек обусловлен действиями федеральной власти и не может быть существенно снижен на уровне субъектов и муниципальных образований.

8. Обосновано, что ограничения земельного оборота привели к тому, что он остается в основном неформальным: земля привлекается в сельскохозяйственные организации преимущественно без договоров, основная часть сделок  (с земельными долями) не включена в статистическое наблюдение, ограниченное число сделок совершается  по прямым договорам между покупателями и продавцами, существует теневой рынок  получения официальных решений.

Информационная база исследования. Исследование проведено в соответствии с планом НИР ВИАПИ им. А.А.Никонова. Оно также базируется на информации, полученной  в ходе международных проектов по приватизации земли и обеспечению доступа сельского населения к ней в период с 1992-2006 гг. Для проведения исследования использовалась информация:

- Росстата, Росземкадастра / Роснедвижимости (статистические сборники, годовые отчеты крупных и средних сельскохозяйственных организаций);

- мониторинга осуществления международных проектов «Приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных предприятий в России» (по 10 субъектам РФ), «Обеспечение занятости и повышение доходов сельского населения» (Ленинградская область) (1994-2003 гг.);

- case-study перераспределения земли по отдельным сельскохозяйственным организациям, районам Московской, Тульской, Ленинградской областей (2003-2006 гг.);

- опроса сельскохозяйственных организаций, крестьянских фермерских и личных подсобных хозяйств (Нижегородская, Ивановская, Ростовская области) (BASIS, 2001-2005 гг.);

- об итогах торгов земельными участками, проведенных ГУП Фонд имущества Московской области (2005-2006 гг.).

В исследовании широко использована информационная база по законодательным и нормативным актам в Российской Федерации и странам СНГ.

Практическая значимость работы. Теоретические положения, результаты и выводы, сформулированные по результатам  исследования,  широко используются в ходе практической работы:

  - при подготовке законодательных актов Российской Федерации; Московской, Ленинградской, Нижегородской, Вологодской областей, а также предложений по совершенствованию земельного законодательства Республики Таджикистан;

  - при заключении  сделок с землей в отдельных сельскохозяйственных организациях (ОАО «Лазаревское» Щекинского района Тульской области, СПК «Синичино» Можайского района Московской области,  сельскохозяйственные организации Лодейнопольского района Ленинградской области, а также 367 сельскохозяйственных организаций в Нижегородской, Орловской, Ростовской, Рязанской, Волгоградской, Кировской, Самарской, Тульской, Воронежской, Московской областях и Краснодарском крае).

Сформулированный  по результатам исследования пакет поправок и предложений в действующие и новые законодательные и нормативные акты может использоваться Минсельхозом России,  Государственной Думой РФ и субъектами Российской Федерации для сокращения транзакционных издержек земельного оборота и повышения его прозрачности.

Апробация работы. Основные результаты исследований докладывались и обсуждались на научных и научно-практических конференциях: “Superlarge Farming Companies: Emergence and Possible Impacts” (102tnd EAAE Seminar, Москва, Академия народного хозяйства при правительстве РФ, 17-18 мая 2007 г.),  «Анализ факторов производства в АПК (Институт Экономики Переходного Периода, 2004 г., Голицыно – Москва, 2003г.); Международная конференция «Социально-экономическая трансформация в СНГ: достижения и проблемы» (Институт Экономики Переходного Периода, 2004 г.); Agricultural and Food Markets in central and  Eastern Europe (Germany, Halle, 16-18 June 2005);  XIth Congress European Association of Agricultural Economists. – Papers (Copenhagen, Denmark, 24-27 August 2005); American Agricultural Economists Association. Annual Meeting, (USA Providence, RI, July 23-26, 2005); Promoting Agricultural Growth through Policy in Transition Economies (Corvinus University of Budapest, Hungary, December, 1-3, 2005); Учредительная конференция Ассоциации Российских экономистов-аграрников (Москва, ТСХА, 2006); Никоновские чтения 2004-2006 гг. (Москва,  ВИАПИ им. А.А. Никонова - ТСХА, 2004-2006 гг.).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 52 печатные работы, в т.ч. 2 монографии, 7 статей - в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией, 5  - в зарубежных научных изданиях.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, 5 глав, выводов, предложений, списка литературы, включающего 352 наименования,  а также 5 приложений.

Во введении обоснована актуальность темы, степень изученности, определены цель и задачи, предмет и объект исследования, новизна и  практическая значимость полученных результатов.

В первой главе «Теоретические основы институционального подхода к анализу  оборота земель в сельском хозяйстве» адаптирован понятийный аппарат институционального подхода к анализу земельного оборота, методологически уточнено  понятие «земельный оборот»; обосновано применение термина «сельскохозяйственные земли»; приведен обзор экономических последствий институциональных ограничений в международной практике земельного оборота.

Во второй главе «Организационно-экономические предпосылки оборота земель в сельском хозяйстве России» дан анализ предпосылок и эволюция взглядов на  земельную реформу; показаны институциональные ограничения оборота сельскохозяйственных земель и институциональные ловушки, порожденные земельной реформой; проанализирован опыт земельных реформ на постсоветском пространстве.

В третьей главе «Институты и организации:  влияние  на издержки оборота земель» проведен анализ институтов земельного оборота, а также функции организаций; выявлены риски возникновения высоких транзакционных издержек, заложенные в институтах и организациях.

В четвертой главе «Тенденции развития оборота земель в сельском хозяйстве» дана характеристика состояния оборота сельскохозяйственных земель, выявлена зависимость  перераспределения земель между пользователями от рентабельности  их сельскохозяйственного бизнеса.

В пятой главе «Совершенствование институционально - экономического механизма оборота земель в сельском хозяйстве России» систематизированы и подсчитаны транзакционные издержки  земельного оборота; классифицированы виды неформального земельного оборота; разработаны предложения по сокращению транзакционных издержек оборота и повышению его прозрачности.

Проведенное исследование позволило сформулировать выводы и предложения по совершенствованию механизма оборота сельскохозяйственных земель.

Основные положения, выносимые на защиту

Определение земельного оборота, сформулированное с позиций институционального анализа 

Несмотря на обилие упоминаний институционального анализа в экономической литературе, автору не удалось найти самого определения, также как и методику его проведения. Исходя из общего смысла работ по институциональному анализу,  можно сформулировать  определение. Институциональный анализ – это методология исследования, основанная на междисциплинарном подходе,  изучающая влияние институтов и организаций на экономические процессы транзакционные издержки, обусловленные ими, признающая ограниченную рациональность индивида и оппортунистическое поведение участников экономических взаимодействий. Соответственно, объектами институционального анализа земельного оборота являются институты, регулирующие оборот земли на практике, организации, через которые осуществляется это регулирование,  а также транзакционные издержки оборота, обусловленные институтами и организациями.

При проведении институционального анализа возникают методологические проблемы. Если подходить с формальных позиций, то для выявления ограничений оборота земель в сельском хозяйстве надо отобрать все законы, инструкции, правила, которые касаются этого вопроса. Однако здесь исследователь сталкивается с первой  проблемой: что такое земельный оборот? Вторая проблема:  оборот каких земель должен быть предметом особого регулирования? На первый взгляд,  кажется, что ответы на эти вопросы уже есть. Например, в России принято около 90 законов, которые либо имеют в своем названии слова «оборот земель сельскохозяйственного назначения», либо регулируют вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения.  Между тем, до настоящего времени не существует устоявшегося понятия земельного оборота. Одни авторы понимают под оборотом то, что понимается в ГК РФ (ст. 129) под оборотоспособностью.  Другие – смену собственника или пользователя. Третьи определяют оборот через земельный рынок, четвертые – как совокупность отдельных видов сделок.

С позиций институционального подхода земельный оборот - это обмен  правами (набором прав)  на земельные участки. Состав набора прав на участок сельскохозяйственных земель зависит от титула права (собственник может распоряжаться участком, а пользователь, чаще всего, нет), от того, в каких рамках разрешено на нем ведение сельскохозяйственной деятельности (например, участок  для ведения ЛПХ за пределами населенного пункта может быть разделен между членами семьи, а участок для КФХ - нет),  категории участка, вида угодий и разрешенного использования (например, на участке для садоводства можно строить дом, а  на участке для ведения ЛПХ за пределами поселения – нет),  размера участка (площадь участка может влиять на возможность раздела) и многого другого. Этот набор прав существенно влияет на спрос, цены, определяя активность его оборота. 

Обоснование несостоятельности выделения категории «земли сельскохозяйственного назначения» в целях обеспечения единообразного регулирования оборота сельскохозяйственных земель

В России действует сложная классификация земель. С одной стороны, она не позволяет осуществлять единообразное регулирование сельскохозяйственных угодий за пределами категории земель сельскохозяйственного назначения. Законодательство регулирует оборот сельскохозяйственных угодий, также как и их особую защиту,  только в землях сельскохозяйственного назначения. За пределами этой категории они могут дробиться, концентрироваться в одних руках, продаваться кому угодно с ограничениями, действующими для категории земель, не предназначенных для сельскохозяйственных целей, т.е. сельскохозяйственные угодья в землях иных категорий оказываются без защиты. Таких земель только в землях лесного фонда и запаса  - более 16 млн. га. С другой стороны, под ограничения оборота  попадают участки несельскохозяйственных угодий, составляющие более половины земель сельскохозяйственного назначения.  Защитные механизмы, ограничивающие дробление и концентрацию участков, не допускающие переход земли иностранцам или организациям, образованным ими, обеспечивающие преимущественное право субъекта РФ или муниципального образования на приобретение участка, особый порядок введения приватизации распространяются на 206 млн. га несельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения.

Выделение категорий земель, которое сложилось в условиях централизованно планируемой экономики,  находится в  противоречии с новыми подходами современного  Земельного Кодекса  РФ. Например, собственнику участка позволено (ст. 7) самому выбирать вид разрешенного использования участка. Однако эти перечни не установлены для участков за пределами поселений.  В диссертации обоснована целесообразность перехода к понятию «сельскохозяйственные земли» в отношении участков сельскохозяйственных угодий, а также других угодий, занятых сельскохозяйственными объектами, проведения зонирования межселенной территории и установление  для каждого участка сельскохозяйственных земель перечня видов разрешенного использования. Это позволит решить две проблемы. Первая связана с недостаточной спецификацией прав собственности на землю в России, что отмечают зарубежные институциональные экономисты. Обычно под этим понимают, ссылаясь на исследования Эрнандо де Сото, отсутствие документарного закрепления права конкретного лица на объект недвижимости. Однако в России эта проблема не такая острая: подавляющая  часть объектов недвижимости закреплена за физическими или юридическими лицами в тех или иных реестрах и документах. Острее стоит другая проблема: установление видов деятельности, которые может вести собственник на участке и возможные формы ее организации. То есть, спецификация - определение прав собственника относительно  не вообще всех участков, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, а конкретного земельного участка. Решить эту проблему позволяет установление перечней разрешенных видов использования  в соответствии с зонированием межселенной территории.

Вторая проблема – прозрачность земельного оборота. Как показывает анализ институтов и практика вывода земель из сферы сельскохозяйственного производства, принятие решений об изменении категории земель и вида разрешенного использования осуществляется по запросу собственника или пользователя. Отсутствие установленных перечней разрешенных видов  использования усиливает  неформальные стимулы в принятии чиновниками нужных решений. Это делает оборот земли непрозрачным. Целесообразно перейти от разделения земель на категории к зонированию территории  и установлению перечней видов разрешенного использования для каждого участка сельскохозяйственных земель (т.е. сельскохозяйственных угодий,  пригодных для ведения сельского хозяйства, а также иных угодий, занятых сельскохозяйственными объектами). Это следует рассматривать как меру, необходимую для  уточнения спецификации прав на конкретные участки, обеспечения их защиты и повышения прозрачности земельного оборота.

Незавершенность  земельной реформы в России - причина высоких транзакционных издержек земельного оборота

Порядок  проведения приватизации в России подробно рассмотрен в диссертации, поскольку он обусловил появление определенного  набора институтов по регулированию земельного оборота. Например, передача земли в общую долевую собственность граждан предопределила возникновение рынка не только участков, но и долей в праве на них (земельных долей). Приватизация земли в пользу граждан, большая часть которых не хотела заниматься сельскохозяйственным бизнесом,  широко критиковалась. Однако в соответствии  с  теоремой  Коуза, независимо от первоначального распределения при условии нулевых транзакционных издержек приватизированный ресурс перераспределится к наиболее эффективным пользователям. Соответственно, задачей государства является создание институциональных норм и механизмов, позволяющих приватизированной земле перераспределяться между пользователями и собственниками с минимальными транзакционными издержками с учетом соблюдения общественных интересов. Если принимать за общественный интерес обеспечение целевого использования земли, то нормы и механизмы призваны обеспечивать перераспределение сельскохозяйственных земель в руки наиболее эффективных сельхозпроизводителей.

Чтобы определить, создан ли набор таких норм и механизмов в России, потребовалось разработать методику отбора институтов. Традиционный подход, когда анализируются институты, связанные напрямую с сельскохозяйственной  землей, себя не оправдывает, так как  при этом упускается значительная часть институциональных ограничений.  В диссертации с целью  отбора институтов был использован метод включенного наблюдения: исследователь многократно проходит всю процедуру того или иного вида оборота на практике, выделяя  законы, нормы, неформальные правила, которые ее  сопровождают.

Исследование показало, что  технология приватизации земли в сельском хозяйстве обеспечила преодоление сопротивления региональных элит:  доля приватизированной земли по субъектам РФ определяется  удельным весом сельхозугодий в землях сельскохозяйственного назначения (коэффициент корреляции по субъектам РФ, где была разрешена приватизация, составил 89%). Принцип проведения приватизации – в пользу широких кругов сельских жителей – позволил обеспечить социальную направленность земельной реформы в России. Особенностью проведения реформы с 1990 по 1998 гг. было то, что государство взяло на себя трансформационные издержки (т.е. транзакционные, связанные с введением новых норм и правил) ее осуществления.

Стремительное изменение законодательства в начале земельной реформы совершенно естественно привело к возникновению многочисленных законодательных нестыковок и институциональных ловушек (т.е. устойчивых негативных последствий принятых законодательных и нормативных актов). В 1993-1996 гг. была произведена системная корректировка институтов реформы в части приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов с участием Аграрного института под руководством А.А. Никонова. Это позволило частично ликвидировать институциональные ловушки. Вместе с тем,  порядок выдачи документов на землю, являющейся собственностью коллективов граждан, на имя сельскохозяйственных организаций  предопределил распространение практики нарушения прав  граждан на землю, что в настоящее время приводит к огромным транзакционным издержкам  по их  защите.

Наши исследования выявили,  что на протяжении всего времени  с начала  земельной реформы идет смена и корректировка институтов, однако  при этом не сохраняются или не создаются механизмы, позволяющие обеспечивать преемственность и последовательное улучшение норм. Перечень сделок с земельными долями менялся шесть, а с земельными участками пять раз. Исключение одних сделок, например, внесение права пользования земельной долей в уставной капитал, не сопровождалось введением переходных норм, обеспечивающих защиту прав их собственников. В результате к таким сделкам стали применяться правила сделки внесения земельной доли в уставной капитал, несмотря на то, что последствия этих сделок противоположны: в первом случае земельная доля продолжает принадлежать гражданину, во втором – права на нее переходят организации. Анализ норм доверительного управления, введенных для снижения транзакционных издержек перехода от  сделки аренды земельных долей (которая исключена  с 2003 г. из состава возможных) к другим сделкам показал, что они не только вредны, но и не могут быть реализованы без транзакционных издержек, сопоставимых с издержками при заключении новых договоров.

Метод включенного наблюдения процессов перераспределения земель позволил выявить ситуации, которые, несмотря на широкое распространение на практике, не регулируются институтами, в частности -  оборот участков со связанным имуществом.  В сельском хозяйстве распространенными видами такого имущества выступают многолетние насаждения и мелиоративные системы. По сложившейся в России практике они находятся на балансах сельскохозяйственных организаций – правопреемников колхозов и совхозов. В то же самое время, участки, где находится это имущество, являются, как правило, общей долевой собственностью граждан. Оборот таких участков ограничен, так как регистрация прав на имущество одного собственника потребует подготовки документов на участок других собственников. Оборот  имущества на этих участках невозможен, так как права на него в Едином государственном Реестре Прав (ЕГРП) не зарегистрированы. Несмотря на наличие проблемы, затрагивающей интересы более чем двух  десятков тысяч сельскохозяйственных организаций, вообще отсутствуют нормы, которые должны обеспечить снятие имущества с балансов организаций в случае, если собственники связанных с ним участков не передали их в пользование организациям-балансодержателям.

Распространение общей собственности на сельскохозяйственные угодья должно было  сопровождаться созданием соответствующих институтов, которые,  с одной стороны, обеспечивают защиту прав каждого сособственника, а с другой – позволяют совершать сделки с таким участком. Однако анализ норм, регулирующих распоряжение, использование участка или  его раздел между участниками общей  собственности, свидетельствует о том, что они крайне несовершенны. Например,  процедуры раздела участка в общей собственности  неясны, а институты, регулирующие вопросы его аренды, не учитывают состава участников общей собственности и требуют принятия единогласных решений.  Такие решения не могут быть приняты, так как до трети сособственников участка переехали на другое место жительства, умерли, а наследники не вступили в права наследства. Вместе с тем, закон требует, чтобы те, кто не принял решение о передаче участка в аренду, отделили участок в счет своих земельных долей  от того участка, который будет передан в аренду. В связи с тем, что этого просто невозможно сделать, на практике сложилась неформальная норма: отделяют участок те, кто хочет передать участок в аренду. Или точнее – тот, кто хочет использовать участок на праве аренды. Потенциальный арендатор втягивается в длительные и дорогостоящие процедуры выдела участка в счет долей арендодателей.  По существующим правилам выдел требует ликвидации исходного участка. Это ведет к двум негативным последствиям. Первое - ставит выделяющихся собственников перед необходимостью проводить межевание не только выделяемого, но  и оставшегося участка, что увеличивает их расходы. Второе - делает невозможным совершение сделок с оставшимися земельными долями, так как они находились в участке, который перестал существовать.  И это затрагивает более 20 тысяч участков, которыми пользовались бывшие колхозы и совхозы, а теперь – их правопреемники и новые хозяйства.

Сходные проблемы существуют  и в отношении  институтов, регулирующих переоформление прав пользования и владения государственной землей. В первом  случае законодательные и нормативные акты не регулируют особых для сельскохозяйственных организаций вопросов. Например, сельскохозяйственная организация - пользователь участка из земель сельскохозяйственного назначения должна такой участок либо выкупить, либо арендовать. Если по данным земельного учета на  участке находится лес, то пользователь (уже по Лесному Кодексу РФ) может получить участок только через аукцион. Это идет в разрез с его безусловным правом на получение участка.  Если этот лес не числится в ведении леспромхоза, находится между полями на обособленном участке в 0,4 га, то возникает вопрос о правомерности отнесения его к лесу. Но, во-первых, какую древесно-кустарниковую растительность можно назвать лесом, на каком по площади участке, неясно. Во-вторых, кто может принять решение, что это не лес, а древесно-кустарниковая растительность, если участок уже числится лесом, ни в одном из законодательных и нормативных актов не определено.  В результате этого, участки не переоформляются, а бюджет не пополняется доходами от продажи или аренды.

Во втором случае не ясен механизм получения земли, ранее находившейся в пожизненном наследуемом владении члена КФХ. По ст. 21 ЗК РФ гражданин имеет право получить такой участок  в собственность бесплатно. Однако органы по управлению государственным имуществом в судебном порядке доказывают, что в отношении КФХ  применяются такие же правила как к  юридическим лицам, а юридические лица  не могут получать землю бесплатно при переоформлении прав на нее. Наличие таких неурегулированных вопросов гарантирует остановку процесса переоформления прав постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения землей, что и подтверждается статистическими данными.

Оборот сельскохозяйственных земель в значительной мере зависит от функционирования системы организаций, вовлеченных в этот процесс. Проведенные исследования показали, что перечень организаций и их функции менялись, передавались от одной организации к другой. Передача функций по учету прав на землю от райкомземов к органам юстиции не сопровождалась передачей накопленной информации о правах на участки. Кроме того, было образовано несколько независимых методических центров, что привело к возникновению нескоординированных требований, выставляемых организациями к земельным пользователям и собственникам. Организации, несмотря на то, что через них должны пройти миллионы земельных собственников, потенциально недоступны для них, ни по месту своего расположения, ни по часам  работы, ни по приспособленности помещений.

Таким образом, созданные формальные институциональные нормы и правила, система организаций обуславливают многочисленные противоречия, институциональные ловушки, не регулируют многих необходимых вопросов, возникающих в ходе земельного оборота на практике. Это предопределяет высокий уровень транзакционных издержек и  позволяет сделать вывод об институциональной  незавершенности земельной реформы в России.

Методика статистического анализа  оборота в сопоставлении с анализом институтов

  Как правило, анализ земельного оборота проводится на основе статистической информации, которая без привязки к анализу институтов  не позволяет понять, почему он  складывается так или иначе. В связи с этим,  статистическую информацию  следует анализировать параллельно с институтами, регулирующими процесс, отраженный в статистических данных.

  Сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения, а также общей площади земель в пользовании сельскохозяйственных организаций (на 35% и 28% соответственно с 1991 по 2006 гг.) обычно однозначно оценивается как крайне  негативный  результат реформ. Однако это  сокращение связано, в первую очередь, с переходом несельскохозяйственных угодий в земли других категорий, а сельскохозяйственных угодий – в хозяйства граждан. Общее сокращение площади сельскохозяйственных угодий у производителей сельскохозяйственной продукции составило за этот период 17%.

Земля сельскохозяйственного назначения продолжает оставаться преимущественно в государственной собственности (около 69%).  В диссертации предложена методика оценки  структуры собственности на сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения, поскольку официальная информация об этом отсутствует. Необходимость определения структуры собственности на сельскохозяйственные угодья вызвана общественной значимостью этого ресурса. При высокой доле частной собственности на сельскохозяйственные угодья необходимо введение особых институтов, регулирующих использование и распоряжение ими в общественных интересах. Применение этой методики позволило оценить долю сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в частной собственности – на уровне  65%.

Разные группы производителей сельскохозяйственной продукции используют не только земли сельскохозяйственного назначения, но и земли иных категорий. В структуре сельскохозяйственных угодий доля  частных  земель колеблется от 6,8% (государственные организации) до 82,5% (хозяйственные товарищества, общества и кооперативы). В целом по всем группам производителей сельскохозяйственной продукции  она составляет 66,9% . Среди частных угодий доля в собственности самих производителей сельскохозяйственной продукции колеблется от 2,7% (хозяйственные товарищества и общества, а также кооперативы) до 97,5% (участки граждан, не зарегистрированных фермерами). В КФХ этот показатель составляет 53% – таб.1.

Таблица 1. Удельный вес частных земель в площади сельхозугодий, используемых различными группами производителей сельскохозяйственной продукции (на 1.01.06)

Всего, млн.га

в т.ч. частных

Из них в собственности пользователя

млн. га

% от всех

% от частных

Граждане, не зарегистрированные фермерами*

34,2

15,8

15,4

45,0

97,5

Крестьянские (фермерские) хозяйства

19,5

11,7

6,2

31,8

53,0

Товарищества, общества, кооперативы

119,5

98,6

2,7

2,3

2,7

Государственные организации

13,2

0,9

0,0

0,0

0,0

Прочие организации

5,2

1,1

0,0

0,0

0,0

Итого

191,6

128,1

24,3

12,7

19,0

*кроме тех, кто занимается северным оленеводством

Такая структура собственности на сельхозугодия требует особых институтов, обеспечивающих устойчивость функционирования сельскохозяйственных организаций и КФХ. Во-первых, требуются  процедуры, обеспечивающие прозрачность получения государственной земли. Во-вторых, необходимы механизмы, снижающие риск перехода земли в руки вторичных собственников, не ведущих сельскохозяйственный бизнес, а также, позволяющие сформировать землепользования сельхозпроизводителей за счет частных земель других лиц с минимальными транзакционными издержками. Наши исследования позволяют сделать вывод о том, что такие институты  в настоящее время  несовершенны: регламенты получения государственной земли не определены четко; круг лиц – собственников сельскохозяйственной земли не ограничен; процедуры привлечения земли частных лиц громоздки и дороги. Соответственно, землепользование  сельскохозяйственных организаций и КФХ неустойчиво.

Таблица 2. Распределение участков сельскохозяйственных угодий  по видам собственности и пользователям 

2001 г.

2006 г.

млн.

га

%

млн. га

%

1. Частные земли

128,7

65

128,1

67

1.1. Участки в общей собственности, всего 

113,7

58

111,3

58

В т.ч. используются: 

  - правопреемниками колхозов  или совхозов 

107,8

55

93,4

49

  - иными организациями

1,7

1

4,2

2

  - КФХ

2,8

1

5,4

3

  - самими собственниками земельных долей (числятся за ними)

1,4

1

8,3

4

1.2.  другие участки

15,0

8

16,9

9

  в т.ч.

  - КФХ

  из них членов КФХ

КФХ как юр. лиц

6,3

3,6

2,7

3

2

1

6,3

4,2

2,1

3

2

1

  -  Организаций

3,6

2

3,0

2

  - Граждан, не зарегистрированных фермерами

5,1

3

7,6

4

2. Государственные

68,3

34

63,5

33

Итого у производителей сельскохозяйственной продукции

197,0

100

191,6

100

Анализ распределения сельскохозяйственных угодий по видам собственности и пользователям (таб. 2) позволил  сделать несколько выводов:

- доля частных земель за рассматриваемый период практически не менялась, несмотря на то, что законодательно введены нормы, направленные на их увеличение – граждане могут получить землю в собственность бесплатно, а юридические лица – выкупить. Как было выявлено при анализе институтов,  причина кроется в отсутствии норм,  регламентирующих процесс переоформления права пользования государственной землей;

- перманентно идет процесс разделения общей собственности – увеличивается площадь земель, перешедших от правопреемников колхозов и совхозов к другим сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам, а также к самим собственникам земельных долей. Изучение институтов показало, что легальный раздел затруднен. Возникает необходимость оценки транзакционных издержек по разделу общей собственности. В случае если такие издержки велики, это может означать, что они являются барьером для перераспределения земли как производственного ресурса;

- раздел общей собственности происходит в основном также на участки в общей собственности. Формирование  индивидуальных участков идет значительно медленнее, о чем свидетельствуют темпы роста площади в индивидуальных участках;

- в целом по России площадь земли в собственности организаций сократилась. Однако, как показал дополнительный анализ, в 21 субъекте РФ доля сельхозугодий в собственности юридических лиц – производителей сельскохозяйственной продукции превышает 10%, а в Московской области она достигла 24%. Считается, что переход угодий из общей долевой собственности граждан в собственность юридических лиц создает  условия для более активного земельного оборота. Однако введение новой системы регистрации прав на землю, изменение перечня возможных сделок с землей не сопровождалось механизмами, обеспечивающими преемственность старых и новых норм. Это способствует нарушению прав граждан на землю, судебным спорам и  ограничению оборота участков в собственности юридических лиц;

- наблюдается увеличение площадей в общей собственности (до 8,3 млн. га), которые используются населением вне рамок какой-либо формы предпринимательской деятельности. Около 65% таких земель в 2005 г. приходилось на два федеральных округа – Уральский и Сибирский. В Курганской области за 5 лет сельскохозяйственные организации отказались от половины сельскохозяйственных угодий, которыми они пользовались ранее. Высвобождение земли из сельскохозяйственных организаций привело к тому, что огромные массивы земель теперь числятся в пользовании самих участников общей долевой собственности. Однако для таких участков  не ясен вид разрешенного использования гражданами, отсутствуют институты, регулирующие порядок налогообложения доходов от реализации произведенной на них сельскохозяйственной продукции,  а также  порядок их распределения между сособственниками, механизмы государственной поддержки и социальной защиты производителей. Это может привести к тому, что деятельность по производству сельхозпродукции будет приравнена к незаконной; возникнут споры между теми собственниками, кто работает  на участке, и теми, кто нет; неиспользуемая часть участка может быть изъята с уменьшением площади всех, а не только тех, кто не обрабатывал участок соразмерно своей доле. Законом не предусмотрена возможность сохранения прав на неиспользуемый участок в случае, если на него нет спроса со стороны других производителей сельскохозяйственной продукции. Если будет реализована норма закона об изъятии неиспользуемого участка, то он останется невостребованным, а государство не сможет получать доходы от земельного налога с него. Все это свидетельствует о том, что формирование институтов существенно отстает от процессов, происходящих на практике.

Оценка потенциала сделок с землей. Несмотря на то, что в России существуют формы статистического наблюдения за сделками с землей, пользоваться ими следует с большой осторожностью и для очень ограниченных целей. Например, можно найти информацию о том, сколько участков сельскохозяйственного назначения продано, но не ясно, для каких целей. Можно узнать, сколько земли купили сельскохозяйственные организации и граждане, но не ясно, какой земли.

В общей статистике сделок преобладает аренда государственных земель (99,6% всей земли в сделках). В работе была проведена оценка факторов, влияющих на распространение числа этих сделок по субъектам РФ. Среди факторов были рассмотрены: число и размеры сельскохозяйственных организаций и фермерских хозяйств в субъекте РФ,  финансовое состояние хозяйств, качество земель и многие другие, но  не удалось выявить значимых.

Через официальные сделки в течение года, по расчетам, приведенным в диссертации, проходит  примерно  0,2% площади участков граждан и  около 13%  площади, закрепленной за сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. Информация, приведенная в табл. 1, свидетельствует об ином - все группы производителей сельскохозяйственной продукции активно привлекают как государственную, так и частную землю. Например, сельскохозяйственные товарищества, общества и кооперативы используют  до 98% чужой земли.

Статистическое наблюдение за сделками с землей  фиксирует только часть этих транзакций: сделки с земельными долями, с помощью которых формируются землепользования сельскохозяйственных организаций за счет частных сельскохозяйственных угодий, исключены из статистического наблюдения. Сделки с участками в долевой собственности чрезвычайно редки, т.к. требуют согласия всех участников общей собственности. Проведенный анализ по  497 сельскохозяйственным организациям позволил рассчитать среднее число участников общей собственности -  376 человек. Среди участников ежегодно увеличивается удельный вес уехавших и умерших лиц, наследники которых не вступили в права наследства. Так, по монографическому исследованию (8 сельскохозяйственных организаций Ленинградской и Московской областей)  доля таких лиц в 2003-2005 г. достигала 30%.  Это означает, что сделки с такими участками не могут быть совершены. Кроме того,  официальная статистика фиксирует  не все сделки аренды государственных земель, а только их третью часть: по форме 3-ЗЕМ в 2005 г. арендные договоры охватывали 50, 4 млн. га, а по форме 22-3 на 1.01.06 г. в аренде у граждан и организаций числилось 158,8 млн. га государственных и муниципальных земель. Таким образом, информация о сделках, фиксируемых  официальной статистикой, не дает представления о реальном земельном обороте.

Вместе с тем, по данным Роснедвижимости  аренда земельных долей граждан является преобладающей сделкой привлечения земли в негосударственные организации и КФХ. С 2003 г. она запрещена. В настоящее время  в счет  земельных долей нужно сначала выделить участок  и только потом заключить договор аренды участка. Анализ институтов, регулирующих такой выдел, выявил отсутствие норм, обеспечивающих простые и дешевые механизмы раздела.  Очевидно, что нужны иные подходы к аренде участков в общей собственности, допускающие принятие решения о передаче в аренду большинством участников, а также защищающие интересы несогласных с таким решением сособственников участка. Пока таких институтов нет, можно прогнозировать  сохранение практики использования участков граждан сельскохозяйственными организациями без договоров аренды. 

В силу того, что большая часть сделок с землей остается вне статистического наблюдения, приходится исследовать  их интенсивность по монографическим описаниям. В ходе исследования, проведенного автором,  было выявлено, что при появлении первых покупателей в хозяйстве  продается от 76 до 86% земельных долей, собственники которых могут осуществить сделку.

Изучение процессов перераспределения земли в районах Нижегородской, Ивановской, Ростовской областей по материалам опросов, а также методом включенного наблюдения в Лодейнопольском районе Ленинградской области позволило сделать несколько важных выводов:

- в сельскохозяйственных организациях сохранилось крупное землепользование, сформированное за счет земель в общей долевой собственности;

- личные подсобные хозяйства в основном используют собственную землю;

- аренда земли осуществляется, главным образом, по долговременным договорам – до 10 лет. Практически во всех случаях арендовались земельные доли. Основные арендаторы – сельскохозяйственные организации,  арендодатели – граждане;

- уровень арендной платы сложился только там, где договоры заключаются в течение ряда лет. Там, где нет спроса на землю, уровень арендной платы не превышает земельного налога;

  - сельскохозяйственные организации  (кроме Ростовской области)  намерены значительно сократить площади используемой земли. КФХ во всех областях в большей мере заинтересованы в увеличении своих размеров не только по сравнению с сельскохозяйственными организациями, но и личными подсобными хозяйствами;

  - избыток земли в сельскохозяйственных организациях не будет поглощен КФХ и ЛПХ. Это подтвердило необходимость создания институтов, обеспечивающих консервацию частных земель или использование земли в долевой собственности самими собственниками;

- официальному обороту земель сельскохозяйственного назначения препятствуют ограничения, связанные с дороговизной и трудностями оформления сделок. На это в ходе опросов указали респонденты тех районов, в которых существует конкуренция на землю между производителями сельскохозяйственной продукции, и где пользователи вынуждены юридически оформлять свои взаимоотношения с собственниками земельных долей.

  В исследовании на основании статистической информации сделан вывод о том, что, несмотря на законодательные стимулы, организации и граждане не выкупают и не берут в аренду  землю, ранее предоставленную им в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение. Уже дважды переносился предельный срок, в течение которого организации могут выкупить  или взять эту землю в аренду.  Причина этого, выявленная в ходе анализа институтов, заключается в отсутствии регламентов и механизмов переоформления прав пользования землей, учитывающих особенности формирования землепользования сельскохозяйственных организаций.

Доказательство влияния рыночных сигналов на перераспределение сельскохозяйственных земель между пользователями

Несмотря на незавершенность земельной реформы и имеющиеся институциональные ограничения,  рыночные сигналы оказывают влияние на перераспределение земли между ее пользователями. В диссертации представлены  результаты, свидетельствующие, что перераспределение земли между пользователями происходит в зависимости от их финансового состояния и эффективности сельскохозяйственного бизнеса.  В работе были реализованы две методики. По методике В.Я. Узуна крупные и средние хозяйства РФ (сопоставимый круг хозяйств) разбиты на группы в зависимости от финансового состояния. По каждой группе рассчитано изменение площади в период с 1995 по 2005 гг. в среднем на хозяйство.  Результаты показали, что сокращение площади зависит от финансового состояния хозяйств: чем оно хуже, тем больше земли  теряет хозяйство (таб. 3).

Таблица 3. Изменение средней площади сельхозугодий в СХО разных групп по финансовому состоянию (га)

Группы по финансовому состоянию

Средняя площадь хозяйства

Изменение площади в 2005 г. по сравнению с 1995 г.

2005 г.

1995 г.

Финансово благополучные

6391

6583

- 192

Временно неплатежеспособные

6100

6957

- 857

Неплатежеспособные

6446

7638

- 1192

Несостоятельные

5802

7068

- 1266

Нежизнеспособные

3646

5619

- 1973

В среднем

5678

6659

- 981

Аналогичные результаты были получены при реализации  авторской методики: были выбраны более однородные по развитию сельского хозяйства территории, где существует спрос на землю для сельскохозяйственного производства - Ростовская область, Краснодарский и Ставропольский края. Среди хозяйств этих субъектов РФ были отобраны те, которые сохранили организационно-правовую форму с 1995 г. по 2005 г., что обеспечило сопоставимость круга хозяйств.  Они были сгруппированы по изменению размеров землепользования. Затем в  группах рассчитывалась рентабельность сельскохозяйственного производства (таб. 4). Результат:

  • большая часть сельскохозяйственных организаций за рассматриваемый период сократила свое землепользование. Подавляющая часть – до 1000 га/хозяйство;
  • в хозяйствах, которые в большей степени сократили свое землепользование, наблюдается более убыточное производство;
  • организации, увеличивающие свои сельскохозяйственные угодья,  имеют среднюю рентабельность выше 24%.

Таблица 4. Группировка крупных и средних сельскохозяйственных организации по изменению площади сельхозугодий с 1995 по 2005 гг.

Изменение площади, тыс. га /хозяйство

Число хозяйств в группе

Уровень рентабельности производства, %

Средние размеры хозяйств,  тыс. га

Изменение площади в 2005 по сравнению с 1995 гг., тыс. га

2005г.

1995г.

Сократили больше, чем на 5

89

-11

5,2

13,4

-8,2

Сократили от 4,49 до 2,5

84

-9

8,9

12,5

-3,6

Сократили от 2,49 до  0

374

18

8,0

8,7

-0,7

Увеличили от 0,1 до 2,5

193

24

6,4

6,0

+0,4

Увеличили от 2,51 до 5

21

31

11,

7,5

+3,5

Увеличили от 5,1 и более

19

31

41,8

18,4

+23,4

Таким образом, на территориях, где есть спрос на сельскохозяйственную землю,  наблюдается перераспределение земли в соответствии с результатами сельскохозяйственной деятельности, т.е. размеры хозяйств начинают меняться в зависимости от сигналов рынка. 

Обоснование недостаточности институциональных ограничений для обеспечения защиты сельскохозяйственных угодий, что предопределяет искажение цен на рынке сельскохозяйственных земель

Картина перераспределения земли между организациями в зависимости от эффективности сельскохозяйственного бизнеса может быть искажена, если спрос на землю будет повышаться за счет лиц, не заинтересованных в сельском хозяйстве. Эти лица могут предложить цену на землю, не сопоставимую с той, которую  предлагают сельхозпроизводители, и выиграть в конкуренции за получение сельскохозяйственной земли. Эта угроза возрастает, если, с одной стороны,  существует спрос на землю для несельскохозяйственных целей, а с другой стороны – такое изъятие возможно.  В диссертации проведена систематизация случаев изъятия сельскохозяйственных угодий на основе решений, принятых на уровне субъектов и муниципальных образований Московской области.

Первый способ изъятия – изменение категории по землям сельскохозяйственного назначения.  Анализ показал, что с 2001 по начало 2005 г. губернатором  Московской области было принято 203 таких решения. Только в одном случае категория земель была изменена по участку, непригодному для осуществления сельскохозяйственной деятельности. Во всех других случаях основания не соответствовали тем, которые позволяли делать такой перевод в соответствии с ЗК РФ.  Проведенный в диссертации подробный анализ институтов,  регулирующих изменение категории по землям сельскохозяйственного назначения, выявил отсутствие критерия, определившего условия отказа в изменении категории земель,  также как и условия, при котором это решение должно быть принято обязательно. Это свидетельствует о непрозрачной процедуре принятия решений.

Второй способ изъятия – изменение границы поселения и включение в его состав земель сельскохозяйственного назначения.  Это изъятие из сферы сельскохозяйственного производства также требует решения главы администрации субъекта РФ.  За 2005-2006 гг. в доступной для анализа базе документов по Московской области было обнаружено 4 таких решения. По одному из них в границы деревни было единовременно включено более 352 га земель сельскохозяйственного назначения, в т.ч. 301 га сельскохозяйственных угодий1.  Эта площадь равна трети такого, например, города, как  Реутов с населением в 77 тыс. жителей. При этом новая черта поселения не имела  точек соприкосновения со старой.

Третий путь изъятия угодий из сферы сельскохозяйственного производства – изменение разрешенного вида использования участка (с ведения КФХ, например,  на дачное строительство) внутри категории земель  решением главы муниципального образования.  Принятие таких решений стало возможным из-за нечетких статей ЗК РФ. Ст. 81 ЗК РФ предусматривает  возможность предоставления земель сельскохозяйственного назначения для дачного строительства, хотя ст. 78 – не допускает этого. Классификатор земельного кадастра в Московской области включает участки для дачного строительства в состав  земель сельскохозяйственного назначения.

Таблица 5. Рентабельность  сделок с землей  млн. руб./участок

Участок, № п/п.

Площадь, га

Цена участка, млн. руб.

Прибыль млн. руб.

Рентабельность, %

Покупка у КФХ

Продажа

для дачного строительства

1

1,45

0,9

4,46

3,56

396

2

1,45

0,9

4,46

3,56

396

3

1,45

0,87

14,7

12,96

745

4

1,45

0,87

5

1,45

0,87

5,87

5, 0

575

6

1,45

0,87

2,56

1,69

194

7

1,45

0,87

3,16

2,29

263

8

1,45

0,87

4,6

3,73

429

9

1,45

0,87

7,66

6,79

780

10

1,45

0,87

8,38

7,51

863

11

2,9

1,74

18,47

16,73

961

Итого

17,4

10,5

74,32

63,82

608

По материалам постановлений правительства  Московской области о покупке и продаже рассчитана рентабельность сделок по перепродаже сельскохозяйственной земли для несельскохозяйственных целей (таб. 5).

Московская область имеет  преимущественное право на  приобретение участков из земель сельскохозяйственного назначения. Она приобрела участки сельскохозяйственных угодий для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Цена приобретения превышала  стоимость продукции, которая могла быть выращена на них, в 34 раза. Это свидетельствует о том, что покупатель – Московская область -  не планировал в дальнейшем сохранять эти участки в сфере сельскохозяйственного производства, так как сельскохозяйственные организации или крестьянские (фермерские) хозяйства не смогли бы выкупить их по цене равной той, которую заплатила Московская область.  Глава администрации района, в котором расположены участки, принял решение об изменении разрешенного вида использования участка без изменения категории земель. Разрешенный вид использования был изменен с «ведение КФХ» на «дачное строительство».  Продажа участков сельскохозяйственного назначения для дачного строительства на торгах позволила Московской области получить прибыль, превысившую затраты на приобретение участков более чем в 11 раз. Рентабельность сделок по перепродаже земли составила в среднем – 608%, а максимальная – 961%.  Этот уровень рентабельности можно считать предельным:  для других земельных спекулянтов он значительно ниже, так как  Московская область смогла получить все необходимые решения об изменении вида разрешенного использования бесплатно. Все остальные заинтересованные лица должны создать стимулы для принятия официальными лицами таких решений. Только в отдельных случаях, например, в Одинцовском районе Московской области, официально установлена плата за такое решение – 1 млн. руб. В связи с тем, что сохранилась категория земель – сельскохозяйственного назначения – покупатели участков под строительство поселка не должны вносить в районный бюджет платежи, связанные с возмещением потерь сельскохозяйственного производства. Приведенные расчеты показывают привлекательность операций по выводу земли из сферы сельскохозяйственного производства, а анализ институтов -  отсутствие институциональных ограничений  для их осуществления. Это порождает бессистемную и коррупционную практику, искажает цены на сельскохозяйственные земли.

Методика оценки транзакционных издержек и измерение их уровня

Автор впервые использовал показатель уровня транзакционных издержек для оценки  институционально - экономического механизма оборота сельскохозяйственных земель. В ходе исследования, результаты которого представлены в диссертационной работе,  разработана методика их  измерения. Транзакционные издержки были измерены: через затраты:  (1) денежных средств, (2) времени, потраченного на оформление этого оборота (в т.ч. денежную оценку затрат времени), (3) через оплату услуг специализированных фирм, берущих на себя их осуществление. Реализация методики показала, что любой вид оборота требует многочисленных посещений различных организаций, длительного ожидания приема,  получения решения или обработки запроса.

Издержки на защиту прав собственности на землю были рассчитаны на основе монографического описания реального процесса по защите прав 152 собственников земельных долей в Московской области (АОЗТ «Серп и молот» Балашихинского района). Новые собственники сельскохозяйственной организации воспользовались институциональной ловушкой первых лет земельной реформы, когда документ на землю граждан выдавался на имя организации,  и зарегистрировали право организации в Едином Государственном Реестре Прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП). Затраты граждан на участие в судебных процессах составили около  692 тыс. руб.

Граждане сделали в общей сложности 989 посещений (районная администрация, архив, райкомзем, кадастровая палата, учреждение юстиции по регистрации прав, районный суд, областной арбитражный суд, другие судебные инстанции), затратили на них 2285 часов времени.. Высокий уровень транзакционных издержек сложился из-за незнания чиновниками технологии приватизации, порядка оформления сделок, недооценки последствий нарушения прав граждан и игнорирования интересов целых коллективов сельскохозяйственных организаций. Для предотвращения распространения подобной практики целесообразно провести обучение работников органов управления сельским хозяйством, районных администраций (к которым обращаются в первую очередь собственники земельных долей), работников органов юстиции по регистрации прав; подготовить рекомендации по особенностям возникновения прав на землю и регистрации прав сельскохозяйственных организаций и коллективов граждан, разъясняющих институциональные ловушки и порядок действий регистраторов.

Транзакционные издержки на внесение ранее возникших прав собственников на землю в ЕГРП.

Измерение было проведено методом включенного наблюдения сотен случаев внесения ранее возникших прав на землю в ЕГРП. Минимальные затраты времени составили 2 мес. Внесение в ЕГРП ранее возникших прав на земельную долю требует не менее 10 визитов, затраты составляют около 410 руб.официальных платежей. Однако не они формируют основную часть транзакционных издержек. К ним нужно прибавить транспортные расходы, так как все организации (кроме СХО)  находятся  в районных центрах, ожидание в очереди в неприспособленных помещениях. В кадастровой палате собственнику чаще всего откажут в выписке из кадастра, потребуют (без оснований) проведения межевания участка. Для собственника земельной доли это будет означать остановку процесса внесения ранее возникших прав на земельную долю в ЕГРП из-за того, что  он не в состоянии оплатить работы по межеванию участка в общей собственности. Для собственника индивидуального участка требование о проведении межевания участка  растянет процесс внесения ранее возникших прав в ЕГРП на 2-4 месяца и потребует оплаты услуг по межеванию в размере  не менее 700 рублей за сотку (по Московской области).

Такого рода транзакционные издержки являются трансформационными, то есть, связанными с изменением правил, установленных государством. На момент проведения приватизации учет прав и участков осуществляли районные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. В них была (и остается на настоящий момент) собрана вся информация о возникновении прав на землю. В 1998 г. государство ввело новую систему учета прав в ЕГРП и перенесло все издержки по заполнению ЕГРП на самих собственников и пользователей участков. Теперь они заново должны собрать документы, подтверждающие обоснованность их прав на участки.  В работе разработан ряд рекомендаций, направленных на снижение транзакционных издержек. Одна из рекомендаций  - передача  реестров прав на участки, которые велись до 1998 г. в райкомземах,  в органы юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество для заполнения ЕГРП. Другая рекомендация – передать функции учета от органов юстиции  Роснедвижимости, т.к. положительный мировой опыт подобного объединения имеется.  Это позволило бы избежать транзакционных издержек всем (за исключением спорных случаев) собственникам земельных участков.

Измерение транзакционных издержек на вступление в права наследства на земельную долю или земельный участок показало, что наследник должен сделать не менее 14 визитов, собрать справки, срок действия которых от 5 (орган юстиции по регистрации прав) до 30 (налоговая инспекция) дней. Издержки вступления в права наследства можно измерить через цену на земельную долю, предложенную покупателем наследникам. По случаям,  изученным методом включенного наблюдения,  наследники не вступали в права на долю, когда она оценивалась в 3 тыс. руб.

Измерение транзакционных издержек через затраты на оплату услуг юридических фирм,  осуществляющих сбор всех справок для вступления в права наследства, показал, что они составили в среднем 4 тыс. руб. с объекта наследуемого имущества (2005 г.).  Понятно, что издержки не покрывали предложенную цену в 3 тыс. руб. Когда цена доли возросла до 70 тыс. руб., процесс существенно активизировался, все наследники вступили в права наследства. Среди предложений по сокращению издержек такого рода главными являются: передача всей информации об обременениях участка и связанной с ним недвижимости в орган юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество на уровне ведомств без участия самих наследников; сокращение числа справок; создание единой электронной базы служебной информации для нотариусов, кадастровых палат, районных отделов Роснедвижимости, учреждений юстиции по регистрации прав в рамках проекта «Электронная Россия».

Измерение транзакционных издержек по выкупу или аренде участка, ранее предоставленного на праве  постоянного (бессрочного) пользования (для СХО), а также  и пожизненного наследуемого владения (для членов КФХ). Монографические обследования случаев переоформления выявили их длительный характер, участие судебных органов. Наблюдаемые случаи переоформления  длятся  уже более 2-х лет и еще не закончены. Многочисленные институциональные пропуски служат основой коррупции, поскольку чиновники либо не имеют функциональных обязанностей по принятию необходимых решений, либо отсутствует контроль за их выполнением. Чтобы преодолеть ограничения переоформления прав необходимо разработать детальную процедуру переоформления, установить перечень и требования к документам, распределить функции между официальными органами, вовлеченными в этот процесс,  ввести регламент обработки заявок, контроль за деятельностью чиновников. Эти меры облегчат введение в оборот 233 млн. га земель.

Уровень транзакционных издержек на выдел участка в счет земельной доли или  его раздел.  Минимальные затраты времени по двум процедурам, определенным в законе, составляют от 2-х до 5-ти месяцев. На практике они возрастают в 2-4 раза. Реализация самой процедуры требует 9-10 посещений. Высокие издержки порождены  не только самой процедурой раздела, но и порядком кадастрового учета. Изучение процедуры кадастрового учета показало, что требования к документам, представляемым в кадастровые палаты, не формализованы, это позволяет чиновникам выставлять все новые и новые требования.  В связи с этим рекомендовано возвратиться к ранее существовавшей системе ведения кадастрового учета (когда отделение части участка не влекло за собой его ликвидации); сформулировать  закрытый перечень требований к документам, предоставляемым в кадастровую палату; разрешить по согласию собственника проводить межевые работы по разным стандартам, различающимся точностью описания границ участка  и, как следствие, стоимостью работ.

Транзакционные издержки на регистрацию сделок с земельными долями были измерены методом включенного наблюдения. Изменение системы учета прав на участки привело к изменению исчисления размера земельной доли,  которую регистраторы должны указать в ЕГРП. Однако нет уполномоченного лица, которое должно это сделать. Такой нюанс останавливал до недавнего времени процедуру регистрации и требовал участия суда в установлении размера доли в новом исчислении. Кроме того, для совершения сделок нужно сделать 3-5 визитов и затратить около 2-х месяцев времени.  Соответственно, предложения по сокращению издержек направлены на унификацию требований к документам, введение доверенности в простой форме для совершения регистрационных действий, не связанных с переходом прав на участок; учет размера земельной доли в том виде, в котором она измерена в правоудостоверяющих документах и др.

Транзакционные издержки сельскохозяйственных организаций и КФХ на формирование землепользования за счет земельных долей граждан. В работе были рассчитаны издержки организаций на формирование своего землепользования на примере нескольких хозяйств. Сельскохозяйственной организации потребуется от 6 мес. до 2-х лет только на выдел и регистрацию прав на участки в счет долей, которые они будут брать в аренду. Анализ структуры денежных затрат позволил выявить  новую проблему – затрудненный доступ собственников земельных долей к регистрации прав на землю и сделок с ней. До настоящего времени считалось,  что ограничением на проведение работы по упорядочению земельных отношений в хозяйствах являются дорогостоящие работы по межеванию. Однако эти затраты могут быть снижены решениями органов власти на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В примере, приведенном ниже, этому есть подтверждение – затраты на межевание снижены до 46 руб. на 1 га (т.е. работа по описанию границ участка производилась на основе картографической информации, а не на основе межевания на местности).  Расходы, обеспечивающие доступ к системе регистрации (государственные пошлины, взимаемые за регистрацию прав и сделок с землей, оплата услуг нотариуса для граждан, неспособных добраться до органов по регистрации прав и передающих свои полномочия на подачу заявления по доверенности) обусловлены требованиями, закрепленными в федеральных законодательных актах.  Хозяйства (по совету автора данного исследования) воспользовались возможностью снижения издержек путём выбора разумной стратегии в рамках существующих институтов. Эта экономия составила более 4-х млн. руб., но и после этого затраты остались значительными. В таб. 6 приведен анализ затрат по одному из хозяйств. 

Таблица 6. Затраты на осуществления сделок  при оформлении землепользования ОАО «Лазаревское» Щекинского р-на Тульской области* (2006 г).

Всего, тыс.руб.

На 1 долю, руб.

На 1 га, руб.

Регистрационная палата

1010

554

91

Кадастровая служба

38

21

3

Землеустроительная служба

510

280

46

Нотариус

1457,6

800

131

Обучение

45

25

4

Оплата труда работников, занятых в ОАО оформлением**

360

198

32

Итого

3420,6

1877

307

* Общая площадь землепользования 11152 га (1822 земельные доли); **оценка автора;

Для переоформления прав на участки в общей долевой собственности в целом по России потребуется около 25 млрд. руб. только на оплату услуг  нотариусов и регистрационных пошлин, что составляет около половины среднегодовой прибыли крупных и средних сельскохозяйственных организаций. Эта часть затрат установлена формальными институтами федерального уровня и не может быть снижена на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Эти затраты -  плата за доступ к системе регистрации  прав и сделок с землей.

Выявленный в ходе исследования высокий уровень транзакционных издержек в сопоставлении с доходами сельского населения позволил сделать вывод о наличии стимулов для перераспределения собственности на землю от первичных собственников в пользу лиц, способных погасить высокие транзакционные издержки. Оценка неразмещенной прибыли из несельскохозяйственной сферы экономики, высокая доля убыточных сельскохозяйственных организаций позволяют говорить о неконкурентности традиционных пользователей земли в доступе к ней. Это также стимулирует переход земли не только к новым собственникам, но и к новым пользователям

Оборот сельскохозяйственных земель является преимущественно неформальным

Если определять неформальный земельный оборот  как оборот, не отраженный в официальной статистике, то оборот сельскохозяйственных земель под него подпадает. Преобладающая часть земель используется сельскохозяйственными организациями (в меньшей мере – фермерами) без договоров с собственниками земли. Сделки с земельными долями не проходят по официальной статистике сделок. Выплачивается ли арендная плата и насколько она ниже доходов, полученных от использования земли, остается неясным. Абсолютное большинство сделок по купле-продаже земельных долей в Московской области совершается не самим собственником, а по  его доверенности. То есть фактический собственник не знает,  кому, для каких целей, по какой цене продается его земельная доля.  Можно отнести к теневым сделки с участками сельскохозяйственных земель и долями в праве на них, когда, по сути, они являются сделками с землей для несельскохозяйственных целей.  По сложившейся в России практике в договоре может быть указана абсолютно условная сумма сделки. Налоговые органы не имеют оснований ей не доверять. Это происходит вследствие отсутствия рынка стандартизированных участков и долей в праве на них.

Оборот участков сельскохозяйственных земель и долей в праве на них характеризуется наличием  теневых «ниш», то есть  не учтенных денежных потоков, направленных к лицам, не являющимся участниками сделок. Такие потоки существуют и при сделках с другими видами недвижимого имущества. Однако при земельном обороте они возрастают существенно. Возможность для возникновения такого рода доходов кроется в пробелах  законодательных и нормативных актов, широко распространенных ошибках в правоустанавливающих и правоудостоверяющих документах,  выданных в начале земельной реформы. Высокие доходы, получаемые в результате вывода земель из сельскохозяйственного производства, являются серьезным мотивационным фактором для участников этой операции, среди которых  обязательно присутствуют чиновники,  принимающие нужные решения в условиях несовершенного законодательства. Это позволяет не только сохранять такую практику, но инициировать ее расширение. 

Метод включенного наблюдения, а также опрос экспертов из числа лиц, профессионально занимающихся «добыванием» решений,  помог автору сформировать шкалу расценок для получения решений, обеспечивающих возможность оборота сельскохозяйственных земель. Ставки «серого» рынка на услуги, обеспечивающие подготовку участка к земельному обороту, способствуют переходу земли в руки тех, кто может оплатить эти услуги чиновников.

Выводы и предложения

Выполненное исследование  позволяет сформулировать следующие выводы и предложения:

1. Выбранная методика приватизации позволила  передать сельскохозяйственные земли гражданам с минимальными транзакционными издержками, преодолела сопротивление региональных элит. Исследование подтвердило гипотезу о том, что главный фактор, определивший долю частных земель в субъектах РФ (в которых была разрешена их приватизация) не субъективный, а объективный. Удельный вес частных земель сельскохозяйственного назначения в субъекте РФ определяется  удельным весом сельхозугодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Окончательное перераспределение земли, согласно постулатам институциональной экономики, зависит от уровня транзакционных издержек. Имеющиеся в России ограничения, выражающиеся в высоких транзакционных издержках земельного оборота, препятствуют переходу земли в руки более эффективных товаропроизводителей и, соответственно, повышению результативности использования земли в постприватизационный период. 

2. На оборот сельскохозяйственных земель, наряду с рыночными регуляторами (спрос, предложение, цена) решающее влияние оказывают институты и организации, призванные регулировать его и являющиеся источником транзакционных издержек. Без учета институциональных ограничений и транзакционных издержек невозможно объяснить сложившуюся картину земельного оборота и разработать предложения по его совершенствованию.

3. Определения понятия «земельный оборот»  представленные в научной литературе, требуют уточнения. В диссертации дано определение земельного оборота с позиций институционального подхода. Земельный оборот – это обмен  правами (наборами прав)  на земельный участок.  В соответствии с этим определением в понятие земельного оборота включается не только перераспределение земли между собственниками и пользователями, но и изменение видов разрешенного использования, включая как производственную деятельность, так и деятельность по изменению физических характеристик. Исходя из этого определения, становится понятным наличие особенности в спецификации прав на землю в России: требует  уточнения не столько право собственности отдельного лица, сколько то, что оно может делать со своим земельным участком. Отсутствие установленных конкретных прав относительно каждого участка сельскохозяйственных земель ведет к росту транзакционных издержек, повышению риска  теневого и спонтанного вывода земли из сферы сельскохозяйственного производства.

4. Выделение земель сельскохозяйственного назначения в отдельную категорию не обеспечивает единообразного регулирования оборота всех сельскохозяйственных угодий, которыми пользуются или могут пользоваться производители сельскохозяйственной продукции. Классификация земель по категориям не позволяет четко определить объект регулирования и сформулировать  общественные интересы, устанавливающие необходимые границы регулирования. Целесообразно перейти от регулирования через выделение категорий земель,  к зонированию межселенных территорий и установлению перечней разрешенных видов деятельности на конкретный участок сельскохозяйственных земель в зависимости от зоны и вида угодий. Это уточнит спецификацию прав собственника и пользователя участка.

5. В России сформированы базисные условия для активного земельного оборота. Однако анализ формальных институтов позволил выявить многочисленные несоответствия между федеральными и региональными  законодательными и нормативными актами, а также требованиями различных организаций, вовлеченных в процесс земельного оборота. Это предопределяет высокие транзакционные издержки, развитие теневого оборота сельскохозяйственных земель, дает основание говорить о незавершенности земельной реформы в России.

6. Сельскохозяйственные угодья остаются преимущественно в пользовании организаций, но, тем не менее,  наблюдаются процессы как их перераспределения между ними, так и переход в крестьянские (фермерские) и личные подсобные хозяйства. Более  82% сельскохозяйственных угодий, которыми пользуются товарищества, общества и кооперативы, принадлежит первичным собственникам, получившим землю при приватизации. Наряду с этим, в отдельных субъектах Российской Федерации значительная их часть (до 24%) уже перешла в собственность юридических лиц.  Систематически возрастает площадь сельхозугодий в общей долевой собственности граждан, от которых отказываются организации. В регионах России, где существует спрос на землю для ведения сельскохозяйственной деятельности,  можно наблюдать  перераспределение земель от менее эффективных к более эффективным сельскохозяйственным организациям.

7. Институты, ограничивающие вывод сельхозугодий  из сферы сельскохозяйственного производства, носят декларативный характер. Анализ практики принятия решений об изъятии земель показал, что ограничением являются только высокие транзакционные издержки получения необходимых решений. Государство выступает не гарантом защиты угодий, а активным участником сделок по передаче сельскохозяйственной земли для несельскохозяйственных целей. Рентабельность сделок по перепродаже  сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных целей  приближается к 1000%.

8. Систематизация и измерение транзакционных издержек земельного оборота  подтвердили их высокий уровень. Это, а также бедность сельского населения, давление денег  из других сфер экономики, отсутствие ограничений на круг покупателей земли, низкая конкурентоспособность сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств на земельном рынке, возможность бессистемного вывода земель из сферы сельскохозяйственного производства способствуют массовому переходу сельскохозяйственных угодий  от первичных  собственников и пользователей  к  другим лицам.

9. Высокие транзакционные издержки земельного оборота лишают большинство пользователей и первичных собственников земли возможности оформить свои права на нее и совершать сделки. В структуре транзакционных издержек преобладает доля затрат, являющихся платой за доступ собственников и заинтересованных лиц к системе регистрации прав и сделок с землей: затраты на нотариальные и регистрационные пошлины. Эта часть затрат установлена формальными институтами федерального уровня и не может быть снижена на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Для оформления  привлечения земель, находящихся в общей долевой собственности граждан, сельскохозяйственным организациям и фермерам придется  заплатить  только нотариусам и регистраторам  около 25 млрд. руб., что составляет около половины среднегодовой прибыли крупных и средних сельскохозяйственных организаций в целом по России.

10. Российский рынок сельскохозяйственных земель находится в стадии формирования. Он имеет специфические черты, отличающие его от рынков развитых стран: массовые сделки  осуществляются только на отдельных территориях; сделки  с участками сельскохозяйственных земель единичны; основная масса сделок – нерегистрируемые органами статистики сделки с земельными долями; рыночные цены  на сельскохозяйственные земли искажены  ценами на участки, которые  выводятся из сферы сельхоз производства; наиболее активными участниками на земельном рынке являются  новые сельскохозяйственные и несельскохозяйственные коммерческие организации; активность легального земельного оборота, распространение тех или иных видов сделок на рынке в существенной мере зависит от позиции  администрации субъектов РФ и муниципалитетов.

11. С целью минимизации транзакционных издержек земельного оборота целесообразно принять пакет поправок, разработанный по результатам исследования. Он касается: синхронизации законодательных актов; введения институтов,  направленных на урегулирование отношений между собственниками участков и собственниками мелиоративных сооружений и  многолетних насаждений, расположенных на них; изменения системы учета участков и прав на них; снижения затрат на регистрацию прав на землю и сделок с ней; упрощения процедур раздела участков, находящихся в общей собственности.  В частности, предложена  упрощенная процедура принятия решения о передаче участка в аренду или расторжении договора аренды:  решение правомочно, если за него проголосовали участники общей собственности, владеющие не менее 60% долями участия, а для защиты прав собственников, которые не приняли участие в голосовании,  предусмотрено ограничение сроков аренды (не более 10 лет), а также срок, в течение которого они могут отделить участок в счет своей земельной доли от участка в собственности тех, кто принял решение о передаче участка в аренду.  В целях сокращения затрат на регистрацию прав на участок в долевой собственности предложено либо ввести принцип распределении одного регистрационного платежа между всеми участниками долевой собственности, либо ограничить размер для каждого по аналогии с платежами, взимаемыми при регистрации прав общей долевой собственности в кондоминиуме. Такая мера позволит снизить расходы собственников участков в 10 раз (с 500 до 50 руб.).

12. Неформальный оборот, «теневые ниши» земельного оборота  возникают в условиях его несовершенного механизма. В целях обеспечения прозрачности земельного оборота предлагается сформулировать государственную земельную политику в отношении сельскохозяйственных угодий как ценного земельного ресурса. Для регулирования вывода угодий из сферы сельскохозяйственного производства необходимо как выделение в бюджетах субъектов РФ средств, направленных на  проведение работ по зонированию межселенных территорий и установлению перечней разрешенных видов использование участков сельскохозяйственных земель, так и утверждение долгосрочных планов развития сельских территорий. Целесообразно ограничить круг покупателей  участков с видом разрешенного использования для ведения сельскохозяйственного производства сельскохозяйственными организациями или КФХ, имеющими опыт сельскохозяйственной деятельности.

13. В целях обеспечения оперативного реагирования на институциональные ловушки, обусловленные несовершенными институтами, необходимо ввести мониторинг реализации законов,  затрагивающих общественные интересы. Для этого целесообразно ежегодно  предусматривать средства в ФЗ «О бюджете РФ». По результатам мониторинга целесообразно вносить в законы пакеты поправок, обеспечивающие единовременное повышение качества законодательных и нормативных актов.

Основные положения диссертации изложены в следующих работах:

Монографии:

1. Шагайда, Н.И. Институциональные предпосылки оборота сельскохозяйственных земель в России / Н.И. Шагайда. –  М.: ВИАПИ: ЭРД, 2006. – (Науч. тр. ВИАПИ им. А.А.Никонова; вып. 18).  – 151с.

2. Шагайда, Н.И. Особенности  оборота сельскохозяйственных земель в России: институциональный анализ / Н.И. Шагайда. –  М.: ВИАПИ: ЭРД, 2006. – (Науч. тр. ВИАПИ им. А.А. Никонова;  вып. 19).  –  225 с.

Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

3. Шагайда, Н.И. Рынок земель сельскохозяйственного назначения: практика ограничений// Вопросы экономики, - 2005. - №6. - с. 119-128.

4. Шагайда, Н.И. Институциональные ограничения залога сельхозземель// АПК: экономика, управление, - 2006.- №7. - с. 32-35.

5. Шагайда, Н.И. Оценка реализации земельной реформы в России и постсоветских республиках// Международный сельскохозяйственный журнал, - 2006. - №6. – с. 49-51.

6. Шагайда, Н.И. Новые сделки с земельными долями: доверительное управление// Экономика сельского хозяйства России, - 2006. - №10. – с. 31.

7. Шагайда, Н.И. К критике классификации сельскохозяйственных  земель// Доклады Российской Академии сельскохозяйственных наук (на русском и английском языках), – 2007. - №1. - с. 47-48.

8. Шагайда, Н.И. Выделение участков в счет земельных долей: обзор способов и проблемы// АПК: экономика, управление, - 2007. - №4. - с. 28-29.

9. Шагайда, Н.И. Земельные отношения в аграрной сфере/материалы круглого стола / Крылатых, Э.Н., Петриков, А.В., Быстров Г.Е., Семенова И.В., Кресникова  Н.И., Строкова О.Г., Зенец Н.В., Шагайда Н.И.// Аграрная наука, - 1997. - №3. – с. 1-5.

Статьи в международных научных  журналах и книгах:

10. Shagaida, N. Agricultural land market in Russia: living with constraints// Comparative Economic Studies, 2005. – vol. 47. - №1. - р.127-140.

11. Shagaida, N. Land Reform and Development of Agricultural Land Markets in Russia/ Lerman Z., Shagaida,  N.// Studies on the Agricultural and Food Sector in Central and Eastern Europe, Vol. 31, IAMO – Institute of Agricultural Development in Central and Easter Europe, Halle (2005), - pp. 269-302.

12. Шагайда, Н.И. Жизнь среди ограничений: рынок земель сельскохозяйственного назначения в России// Економiка АПК, - 2006. - №1. - с. 35-40.

13. Shagaida, N. Land Policies and Agricultural Land Markets in Russia/ Lerman Z., Shagaida,  N.// Journal Elsevier Land use policy, - 2007. - vol. 24. - № 1. - pp. 15-23.

14. Shagaida, N. "Land Reform and Development of Land Markets," Chapter 5 in Russia’s Agriculture in Transition: Factor Markets and Constraints on Growth, edited by Zvi Lerman (Lexington Books, Lanham, MD, 2007). – p. 135-181.

Статьи в материалах международных конференций:

15. Shagaida, N. Land Reform and Development of Agricultural Land Markets in Russia/ Shagaida, N.,.Lerman Z.- XIth Congress European Assosiation of Agricultural Economists. – Copenhagen, Denmark, 24-27 August 2005.- CD-Papers.

16. Шагайда, Н.И. Анализ схем внедрения новых заинтересованных лиц в сельхозбизнес. Сб. трудов международной конференции “Власть, бизнес и крестьянство: механизмы эффективного взаимодействия”. - Никоновские чтения. М.: ВИАПИ. – 2002. - с. 248-253.

17. Шагайда,  Н.И.  Законодательные основы и ограничения рынка земли сельскохозяйственного назначения/ Актуальные проблемы современной аграрной политики: Научн. тр. ВИАПИ им. А.А. Никонова. – М.:ВИАПИ им. А.А. Никонова; «Энциклопедия российских деревень», 2005. - Вып.15. - 455 с. - с. 87-116.

18. Шагайда, Н.И. Институциональные ограничения как барьер перераспределения земли между различными группами производителей сельскохозяйственной продукции (на примере Республики Дагестан)/ Материалы Международной научно-практической конференции «Крупный и малый бизнес в сельском хозяйстве: тенденции развития, проблемы, перспективы. – М.: ВИАПИ им. А.А. Никонова, «Энциклопедия российских деревень». – 2006. - 568 с. - с. 373-376.

Монографии, брошюры, написанные совместно с другими авторами:

19. Шагайда, Н.И. Аграрная экономика: состояние, тенденции, перспективы./ в соавторстве с Гаранькиным Н.В., Егеревой О.А., Емельяновым А.М., Киселевым С.В.,  Петриковым А.В., и др.  – М: РАГС. – 2004. - 448 с.

20. Шагайда, Н.И. Обзор экономической политики в России за 2003 г./ Авдашева С.Б., Афонцев С.А., Воронина В.Е, Шагайда Н.И. и др. – М.: Бюро экономического анализа. - ТЕИС, 2004. - 462 с.

21. Шагайда, Н.И. Материалы по приватизации средств производства колхозов и совхозов./ Узун В.Я., Шагайда Н.И. - М.: Аграрный институт, 1991. - 44 с.

22. Шагайда, Н.И. Собственность на землю и имущество. Аграрная реформа в вопросах и ответах./ Узун В.Я., Шагайда Н.И. – М.: Аккориздат, 1992. - 30 с.

23. Шагайда, Н.И. Реорганизация колхозов и совхозов./ Узун В.Я., Шагайда Н.И. .– М.: Аккориздат, 1992. - 25 с.

24. Шагайда, Н.И. Аграрные преобразования в Восточной Германии./ Крылатых Э.Н., Узун В.Я., Шагайда Н.И. – М.: Аграрный институт, 1992. - 45 с.

25. Шагайда, Н.И. Методические основы социально-экономического мониторинга аграрной реформы. (разделы II, III, V)/ Крылатых Э.Н., Узун В.Я., Петриков А.В., и др. - М.: РАСХН, 1993. - 181 с.

26. . Шагайда, Н.И. Совершенствование земельных отношений и методов их экономического регулирования на основе данных социально-экономического мониторинга./Крылатых Э.Н., Никонов А.А., Узун В.Я., Петриков А.В., Семенова И.В., Кузнецов М.В., Шагайда Н.И., Зенец Н.В., Янбых Р.Г. - М.: Аграрный институт, 1996. - 108 с.

27. Шагайда, Н.И. Экономические и социальные последствия реформирования сельхозпредприятий по Нижегородской модели (предварительные результаты)./ Узун В.Я., Шагайда Н.И., Гараджа М.В., Родионова Г.А., Антонов Г.М. – М.: Аграрный институт, 1996. - 32 с.

28. Шагайда, Н.И. Социальные и экономические последствия приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий (1994-1996 гг.). / Узун В.Я., Шагайда Н.И., Родионова Г.А. и др. - М.: Энциклопедия российских деревень, 1997. - 98 с. - с. 8-14, 20-24, 31-37, 37-62.

29. Шагайда, Н.И. Аграрные преобразования в Восточной Германии./ Петриков А.В., Крылатых Э.Н., Узун В.Я., Шагайда Н.И., Овчинцева Л.А. - М.: Энциклопедия российских деревень, 1997. - 64 с.

30. Шагайда, Н.И. Товарищество на вере. (разделы 5.1, 5.3, 5.4, 7.2, 7.4)/ Узун В.Я., Шагайда Н.И., Овчинцева Л.А. и др. – М.: «Знак», 1998. – 123 с.

31. Шагайда, Н.И. Приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных предприятий в России (переработанное и дополненное Пособие) т.1 и 2./ Узун В.Я., Шагайда Н.И. и др. – М.: Росагрофонд, 1998. – 203 с. и 482 с.

32. Шагайда, Н.И. Реформирование сельскохозяйственных предприятий, социально-экономический анализ (1994-1997 гг.). – раздел 2/ Узун В.Я., Шагайда Н.И., Сарайкин В.И., Родионова Г.А. и др.- М.: “Знак”, 1998. -149 с.

33. Шагайда, Н.И. Социально-экономический анализ результатов реорганизации сельскохозяйственных предприятий/ В.Я. Узун, Н.И. Шагайда, В.И. Сарайкин, Н.М. Светлов и др.- М.: Энциклопедия российских деревень,  1999. - 187 с.

34. Шагайда, Н.И. Сельскохозяйственные производственные кооперативы/ В.Я. Узун, А.В. Петриков, Н.И. Шагайда и др. - М.: Энциклопедия российских деревень,  1999. - 181 с.

35. Шагайда, Н.И. Акционерные общества в сельском хозяйстве/ В.И. Могилевцев, О.В. Назимкина, В.Я. Узун, Н.И. Шагайда и др. - М.: Росагрофонд, 1999. – 252 с.

36. Шагайда, Н.И. Программа «Приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных предприятий». Подведение итогов./ В.Я. Узун, Н.И. Шагайда и др. - М.: Росагрофонд, 1999. – 127 с.

37. Шагайда, Н.И. Аграрные преобразования в Новых федеральных землях Германии (1991-2002 годы). -2. изд., испр. и доп./ Крылатых Э.Н., Петриков А.В., Овчинцева Л.А., Узун В.Я., Шагайда Н.И. - М.: Энциклопедия российских деревень, 2003. - 93 с. (Науч. труды ВИАПИ им. А.А.Никонова, вып. 10).

38. Шагайда, Н.И. Механизмы устойчивого сельского развития, Ч.1. Обеспечение занятости и повышение доходов сельского населения. Методическое пособие./ Петриков А.В., Узун В.Я., Максимов А.Ф., Могилевцев В.И., Шагайда Н.И., Янбых Р.Г. и др. – М.: Росагрофонд, 2003. - 330 с.

39. Шагайда, Н.И. Механизмы устойчивого сельского развития, Ч.2. Финансовое оздоровление и реформирование неплатежеспособных сельскохозяйственных организаций: Методическое пособие./ Узун В.Я., Шагайда Н.И., Огнивцев С.Б., Черняков Б.А. и др. – М.: Росагрофонд, 2003. - 286 с.

Статьи в других научных и научно-практических изданиях:

40. Шагайда, Н.И. Экономические и юридические основы создания и функционирования товариществ на вере./ Узун В.Я., Шагайда Н.И., Овчинцева Л.А. - М.: Энциклопедия российских деревень, - 1998. – 124 с. 

41. Шагайда, Н.И. Реформирование сельскохозяйственных предприятий./ Узун В.Я., Шагайда Н.И // сб. научных трудов ВИАПИ "Аграрная реформа в России. Концепции, опыт, перспективы". М, - 2000. -Вып. 4. - с. 129-145.

42. Шагайда, Н.И. Финансово-экономическое положение коллективных предприятий и направления их  финансового оздоровления/ Шагайда Н.И.// сб. научных трудов ВИАПИ "Аграрная реформа в России. Концепции, опыт, перспективы". М, - 2000. - Вып. 4. - с. 158-172.

43. Шагайда, Н.И.  Конкурсное производство/ Е.В. Матигина, Н.И. Шагайда//Аграрная реформа. Экономика и право, - 1999. - №4, - с. 18-21.

44. Шагайда, Н.И. Проблемы землепользования сельскохозяйственных организаций//Аграрная реформа. Экономика и право, - 2000. - №3(9). -  с. 19-22.

45. Шагайда, Н.И. Реформирование неплатежеспособных сельскохозяйственных организаций (на примере ПК АОЗТ "Агро-Рассвет" Лодейнопольского района Ленинградской области)// Аграрная реформа: экономика и право, - 2001. - № 2 - с. 17-20.

46. Шагайда, Н.И. Становление рынка земель сельскохозяйственного назначения в России// сб. научных трудов ВИАПИ, вып.9. – М.: Энциклопедия российских деревень, - 2002. - 336 с. - с. 122-154.

47. Шагайда, Н.И. Земельный рынок//материалы научной конференции «Рынки факторов производства в АПК России: перспективы анализа». – М.: ИЭПП, 2002. – 219 с. - с. 86-116.

48. Шагайда, Н.И. Формирование землепользований сельскохозяйственных организаций//Аграрная реформа. Экономика и право, - 2003. - № 1(25) - с. 3-6.

49. Шагайда, Н.И. Формирование рынка земель сельскохозяйственного назначения в России// Отечественные записки. Журнал для медленного чтения, - 2004. - №1. - с. 262-271.

50. Шагайда, Н.И. Практика применения закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»//сб. «Государственное регулирование развития АПК и земельные отношения в России» по материалам «круглого стола» в рамках конференции «Ломоносовские чтения». - М.:Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2005.  –  221с. - с. 107-130.

51. Шагайда, Н.И. Частное имущество и его рыночный оборот// Бюллетень Центра агропродовольственной экономики при ИЭПП. – 2006. - №3 (29). - с. 24-27.

52. Шагайда, Н.И. Транзакционные издержки сельскохозяйственных организаций при формировании землепользования за счет участков в долевой собственности // Организационно-экономический механизм регулирования земельных отношений на региональном и муниципальном уровнях. – Санкт-Петербург - Пушкин: РАСХН, ГНУ СЗ НИЭСХ, 2007. – с. 105-113.


1 Постановление Правительства Московской области от 22.02.2006  г. №116/6






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.