WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

 

На правах рукописи

Девяткина Анна Ивановна

взаимодействие органов

государственной власти субъектов

Российской Федерации

и местного самоуправления

в контексте политики модернизации

Специальность 12.00.02 –

конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2012

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного и муниципального управления Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель:

Прокошин Василий Алексеевич

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист Российской Федерации

Официальные оппоненты:

Эбзеев Борис Сафарович -

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Заслуженный юрист Российской Федерации, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Фролова (Павленко) Наталья Николаевна

кандидат юридических наук, юрисконсульт – главный специалист внутригородского муниципального образования Мещанское в г. Москве

Ведущая организация:

Московский городской университет управления Правительства Москвы

Защита состоится 19 апреля 2012 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д – 502.006.01 по юридическим наукам в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3304.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХ и ГС.

Автореферат разослан  19 марта  2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета 

доктор юридических наук,  доцент Е.Ю. Киреева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На этапе модернизации в России возникают новые проблемы взаимодействия государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, приобретающие особый правовой характер в связи с развитием правоотношений на региональном уровне. Модернизация, основанная на децентрализации управления, на консолидации, сотрудничестве государственных и муниципальных органов, поиске новых ресурсов субъектов Российской Федерации; соединенные усилия власти народа, ее государственных органов, местного самоуправления и гражданского общества являются сегодня одними из наиболее актуальных и вместе с тем сложных вопросов конституционного права.

Соответствующая проблематика, обусловленная действием пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации1, активно обсуждается в научной юридической среде, хотя ясного и точного понимания ее содержания не выработано. Речь идет, с одной стороны, о незыблемости на уровне Федерации конституционных, подлинно демократических основ государственной власти и местного самоуправления и, с другой стороны, о модернизации взаимодействия органов законодательной (представительной), исполнительной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Фактически вопросы о характере отношений в этой системе, способе воздействия на нее правовых, социально-экономических и иных отношений ставят исследователя перед необходимостью обращаться к проблеме сплочения, мобилизации, упрочения демократических сил на основе децентрализации и иных универсальных стандартов демократии.

«Нам необходимы новые стандарты в деятельности органов госуправления и оказании публичных услуг, высокое качество работы судебной и правоохранительной системы, современные формы участия граждан в развитии своего города и села, их большее влияние на деятельность  муниципальных  органов»2.  Развивая  свою  мысль Д.А. Медведев подчеркнул: «Децентрализация позволит провести серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов»3.

При этом правовые основы взаимодействия участников этих отношений в условиях модернизации понимаются как в значительной мере инновационные средства, способы объединения нормативно установленного сотрудничества органов государственной власти, местного самоуправления с организациями регионов в целях реализации правовой политики утверждения гражданского мира и согласия, в идеале своем основанные на праве, новейших технологиях управления в соответствии с принципами федерализма, свободы личности, культуры обмена информацией и диалога. Благодаря политике модернизации государство и гражданское общество создают реальные правовые возможности для самореализации личности, установления оптимального воздействия органов государственной власти и местного самоуправления на экономические, социальные и политические отношения, на процесс воплощения в жизнь прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка в целом.

В реализации гуманистических ценностей, интересов государственного единства, инновационно-правового обеспечения взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления под влиянием модернизации усматривается реальный переход к расширению сотрудничества и децентрализации функций управления на конституционной основе. Сущность такой основы включает как взаимодействие личности, общества и государства, так и новые управленческие и самоуправленческие отношения в субъектах Российской Федерации.

Поэтому концепция развития научных основ и системных свойств взаимосвязи органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления на этапе модернизации является не только организационной, но и управленческо-правовой, в определенной степени, инновационной проблемой. Изучение этих отношений в данном контексте неразрывно связано с вопросом об управляющем, правовом воздействии федеративного государства на отношения в субъектах Федерации, возникающие в условиях политики модернизации. Суть проблемы заключается в необходимости вытеснения, посредством модернизации, бюрократизма, коррупционности управленческих структур. Дебюрократизация, децентрализация несовместимы с ситуацией, при которой интересы регионального и муниципального управления искажаются, подменяются коррупционными действиями чиновничьего аппарата, извлекающего так называемую «административную ренту» из своего положения.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления призвано обеспечивать свободу, защищенность публичных и частных интересов граждан от нерациональных, жестких, неправомерных регламентаций чиновничества. В процессе модернизации предстоит сформировать такую систему правовых институтов взаимодействия в субъектах Федерации, которая выражает волю избирателей, населения к единению, сотрудничеству граждан, обеспечивающему законность и правопорядок в регионах.

Необходима институционализация, то есть понятийное, категориальное выражение этих новых процессов в конституционном и муниципальном праве, весьма важных для формирования прогрессивных идей развития правовых отношений народовластия в федеративном государстве. Отечественный конституционализм стоит перед необходимостью становления правовой модели российской государственности, учитывающей опыт партнерства, консолидации, сотрудничества субъектов государственной власти и местного самоуправления на этапе модернизации.

Все изложенное выше и побудило автора обратиться к теоретической разработке вопросов обеспечения незыблемости демократических основ и инновационно-правового взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в условиях осуществления политики модернизации.

Степень научной разработанности темы. В конституционном и муниципальном праве оказались недостаточно исследованными актуальные, прежде всего, правовые меры поддержки модернизации в региональной системе государственного и муниципального управления,  обусловленные современными проблемами совершенствования Российского государства.

Диссертант проанализировал концепции развития права и государства, авторами которых являются известные западные философы, политологи, юристы: Д. Бентам, Т. Гоббс, А. Гельвеций, Д.-Дидро, М. Лернер, М. Монтадо, Ш.Л. Монтескье, Д. Остин, Д. Роулс, Ж.Ж. Руссо, Ф.К. Савиньи; российские – В.Г. Белинский, Н.А. Бердяев, А.И. Герцен, Н.Г. Чернышевский, и др. Были изучены идеи выдающихся русских юристов – А.Ф. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, М.Н. Сперанского и др.

Исследован ряд зарубежных источников. Среди них работы Т. Хайека, Г. Хеннеке, А. Шлезингера и других.

В трудах отечественных ученых-юристов: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, С.В. Бошно, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, В.В. Володина, А.А. Воронкова, М.Ю. Дитятковского, Ю.Д. Казанчева, А.Д. Керимова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, М.А. Миронова, Е.А. Незнамовой, А.Ф. Ноздрачева, И.И. Овчинникова, И.В. Понкина, В.А. Прокошина, Г.Ф. Скрипкина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, И.Д. Хутинаева, Н.М. Чепурновой, В.Н. Широковских, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и других, изложены различные аспекты взаимосвязей федеративного государства, его субъектов и местного самоуправления, генезиса их теоретических оснований.

Представлен анализ монографических источников по проблеме взаимодействия субъектов конституционно-правовых и муниципальных отношений, методологии и динамики правоотношений в ходе реформы управления. Показаны инновационные аспекты взаимодействия в регионах, своеобразия междисциплинарных подходов, реконструкции настоящих общественных отношений.

Объект исследования – основанные на конституционном законодательстве правовые отношения, возникающие в сфере инновационного взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на современном этапе модернизации. Внимание сосредоточено на правовых формах отношений личности, органов государственной власти и местного самоуправления, действующих в регионах, а также на эволюции их институционального и функционального взаимодействия.

Предмет исследования – нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере децентрализации управления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, развития их взаимодействий в условиях модернизации.

Цель и задачи диссертационного исследования заключаются в анализе теории, практики и опыта взаимодействия в регионах субъектов управления в процессе инновационного развития, включающем в себя обновление статусов личности, органов государственной власти и местного самоуправления; методологии формирования правовых приоритетов и методов укрепления единства Российской Федерации и ее субъектов.

Поставленная цель определяет комплекс задач, посредством которых она реализуется:

  • выявить своеобразие конституционно-правового подхода к взаимодействию субъектов данной системы управления в условиях модернизации при сохранении незыблемости их демократических основ;
  • показать генезис научных основ и системных свойств взаимосвязи органов управления в регионе, включая правовые меры поддержки модернизации;
  • исследовать динамику механизмов функционирования соответствующих управленческих институтов;
  • раскрыть эволюцию субъектов государственных и муниципальных отношений, стремящихся укрепить позиции российской правовой государственности в процессе модернизации;
  • разработать рекомендации и предложения по институционализации мониторинга правоприменения в региональной системе государственного и муниципального управления; осуществлению политики модернизации и правовому обеспечению механизма инновационного взаимодействия властей в регионах; формированию муниципально-регионального партнёрства.

Методологическую основу исследования составляют: диалектический метод изучения правовых явлений и процессов; конкретно-исторический, системный, структурно-функциональ­ный и сравнительно-правовой методы научного познания. Теоретические аспекты взаимодействия субъектов правовых отношений в системе государственного и муниципального управления на современном этапе модернизации не являются завершенными в полной мере.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют методологические основания, идеи, концептуальные положения в различных областях государственного и муниципального управления, теории права, отраслевых юридических наук; в политике модернизации управления и реформе местного самоуправления.

В основе исследования находятся также научные труды известных ученых-юристов в области конституционного, муниципального, административного права, теории управления, социологии, политологии и других. В диссертации также использованы труды зарубежных авторов по проблематике государственной власти и местного самоуправления.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты в области деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, включая акты СНГ, участником которого является Российская Федерация; федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, иные правовые акты.

Эмпирическую основу работы образуют статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации; аналитические материалы субъектов Федерации, федеральных и региональных министерств, муниципальных органов; судебная практика.

Научная новизна выносимых на защиту результатов исследования заключается в обосновании правового обеспечения демократических основ государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления в их взаимосвязи и взаимодействии на этапе модернизации; разработке категорий инновационно-правового развития настоящего взаимодействия с конституционных позиций, их содержания и особенностей осуществления в федеративном государстве, обусловленных модернизацией и формированием муниципально-регионального партнерства, правовой системы регионального и муниципального управления. Автором выявлены сущность междисциплинарного подхода, системные свойства и особенности взаимодействия властей в регионах, построенного на научно-правовых основах взаимосвязи и сотрудничества органов власти.

В работе исследованы недостаточно изученные проблемы, касающиеся развития конституционно-правовых основ системных взаимосвязей и свойств органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, в том числе консенсусного, консолидационного характера; сформулированы и предложены пути их решения.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:

1. В диссертации обоснован вывод о том, что комплексная категория правовых основ взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, которая включает в себя такие элементы, как нормативная база, законность, правопорядок, правовая культура населения и другие, представляет собой главный источник правопонимания механизмов, моделей, стратегий обеспечения демократических основ региональной организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. С целью ее совершенствования диссертантом предложено разработать законы в каждом субъекте Российской Федерации «О мониторинге правоприменения правовых актов».

2. Представлен концептуальный подход к взаимодействию органов власти в регионах как политически и экономически свободной, творческой, преобразующей деятельности по активизации системы государственного и муниципального управления в контексте модернизации. Показано действие правовых факторов и конституционных принципов, на основе которых сформулировано положение об инновационном развитии региональной системы государственного и муниципального управления с учетом политики модернизации. С этой целью обоснована необходимость принятия «пакета» нормативных актов, раскрывающего систему инновационного развития регионов, среди них: «О правовом обеспечении взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях модернизации», « О профилактике конфликта интересов в региональной системе государственного и муниципального управления», «О модернизации в системе комплексного социально-экономического развития регионов и муниципальных образований» и другие.

3. Исходя из положений Конституции Российской Федерации (статья 2, 10, пункт «н» части 1 статьи 72), доказана необходимость развития регионального механизма охраны и защиты прав, свобод и безопасности личности, упрочения ее статуса посредством: а) осуществления конституционно установленных научных основ и системных свойств взаимосвязи государственной власти и местного самоуправления; б) правового обеспечения взаимодействия личности, региона, государства, общества; в) повышения публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления в регионах, их должностных лиц за осуществление модернизации.

4. В диссертации представлено авторское определение понятия модернизации как системы (комплекса) управленческо-правовых преобразований, результатом которых является формирование современной, новой организации взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления, соответствующей инновационным идеям и потребностям страны, ее регионов. В целях повышения эффективности социального развития субъектов Федерации обосновано предложение о создании института (центра) внедрения инноваций и европейских стандартов жизнеобеспечения населения в каждом регионе.

5. Обосновано предложение диссертанта о принятии в ходе модернизации договора о конституционном взаимодействии, гражданском мире и согласии, социальном сотрудничестве государственных органов власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации Северного Кавказа и вытекающего отсюда мониторинга правоприменения нормативных правовых актов об управленческой деятельности регионов. В интересах практического воплощения этих и других гуманистических целей предложено разработать государственную программу правового обеспечения децентрализации в системе государственного и муниципального управления субъектов Российской Федерации, в которой необходимо предусмотреть расширение полномочий законодательных и исполнительных органов власти регионов в области взаимодействия с местным самоуправлением.

6. В связи с проводимой политикой модернизации обоснована целесообразность закрепления в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации положения о наделении представительного органа муниципального образования городского округа – административного центра субъекта Федерации правом предлагать изменения и дополнения в законодательство соответствующего субъекта Российской Федерации. Также признается необходимым обновление в регионах законов «О совете муниципальных образований», «О деятельности координационных и консультативно-информационных органов (центров) управления» и других.

7. Автором разработан проект модельного закона «Об общих принципах правового обеспечения социальной и экономической деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на этапе модернизации». В проекте закона предложены нормы об организации социальной и экономической деятельности по углублению сотрудничества субъектов регионального и муниципального управления; увеличении прав муниципалитетов в области распоряжения бюджетными ресурсами, которые поступают из федерального и регионального уровней; изменении в доходах местных бюджетов, налогообложении, внебюджетных фондах, финансировании расходов на модернизацию; использовании  кредитных ресурсов; управлении социальной и экономической деятельностью в регионах на основе Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Отдельные статьи проекта закона содержат предложения о расширении функций прогнозирования, программирования, осуществления политики модернизации и информационно - технологического обновления управления.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что посредством систематизации, конкретизации и решения проблем взаимодействия властей в регионе автором обосновываются теоретико-методологические подходы к содержанию и сущности правовых основ взаимодействия субъектов модернизации в региональной системе государственного и муниципального управления. Представленный в диссертации механизм инновационного взаимодействия властей в субъектах Федерации может быть использован в качестве теоретико-практической основы для дальнейшей разработки, формирования и совершенствования представлений о децентрализации государственной власти в Российской Федерации и повышении эффективности соподчинения различных уровней власти и управления. Выводы и предложения диссертанта подчинены осуществлению политики модернизации российского общества, улучшению жизнедеятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Теоретические и практические положения диссертации целесообразно использовать для определения научных подходов к осуществлению государственной политики модернизации экономики и укрепления единства Российского государства, его конституционного строя.

Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы в практике преподавания курсов конституционного, муниципального, административного права, системы государственного и муниципального управления. Результаты исследования позволяют определить конкретные средства решения сложных проблем взаимосвязанного развития правовых основ взаимодействия органов управления государства и местного самоуправления, права и управления в субъектах Российской Федерации.

Апробация и реализация результатов исследования. Монография и другие публикации автора обсуждались на кафедре государственного и муниципального управления Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснованы актуальность и степень разработанности темы; раскрыто состояние ее изученности; определены цели и задачи, объект и предмет исследования; сформулированы основные положения, выносимые на защиту; выделены теоретико-методологические аспекты развития правоотношений властей в субъектах Федерации; основы и методы исследования; подчеркнута научная новизна и практическая значимость работы; приведены сведения об апробации полученных результатов.

В главе первой «Правовое обеспечение взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в условиях модернизации» – раскрыты конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на современном этапе модернизации (§ 1.1.). Глава содержит также анализ развития научных основ и системных свойств настоящего взаимодействия (§ 1.2.). Подчеркнута необходимость осуществления правовых мер его поддержки в ходе модернизации и осуществления инновационной политики на региональном уровне (§ 1.3.).

В современных условиях повышается роль права в осуществлении политики децентрализации управленческих функций путем регулярной разработки и реализации региональных программ развития конкуренции муниципалитетов, субъектов Федерации; представления финансовой и имущественной поддержки объектам их инновационной структуры. Особое значение приобретает совершенствование структуры этой системы в рамках конституционно-правовой теории участия граждан в управлении делами государства. На примерах взаимосвязи правовой теории с практикой управления в г. Москве, Красноярском крае, Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой, Московской, Орловской, Тамбовской и в других областях показана сущность взаимодействия как политически и экономически свободной, творческой, преобразующей деятельности по активному использованию статуса органов народовластия в субъектах Российской Федерации на этапе модернизации, вызванной необходимостью обновления регионального комплекса правовых и социально-экономических отношений.

Раскрыты конституционные положения относительно развития настоящего взаимодействия на основе осуществления народом своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (пункт 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации), призванного в новых условиях обеспечить укрепление единства государства, активизировать процессы формирования правовых основ взаимодействия этих органов в интересах целостности страны и ее частей (регионов). Общими для такого взаимодействия являются анализируемые в работе основополагающие вопросы расширения сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами муниципального управления; развитие системы саморегулируемых организаций в народном хозяйстве. Диссертант приходит к выводу, что не менее важно на основе права обеспечить: организационное разделение и взаимодействие функций данных органов в целях упорядочения их деятельности при сохранении незыблимыми демократических основ этого взаимодействия; предоставления качественных услуг гражданам и юридическим лицам; оптимизации системы региональных и муниципальных органов управления.

Анализируя взаимодействие этих органов на начальном этапе модернизации, диссертант указывает на необходимость внимательного изучения связей конституционно-правовой и муниципально-правовой основ взаимодействия в регионах органов власти между собой, а также с экономикой и политикой, имеющих в своей исходной базе идеи российского конституционализма и господства закона как признака правового и социального государства.

Исследуя полемику, возникшую относительно инновационности взаимодействия органов в системе государственного и муниципального управления, автор высказывает свое убеждение в том, что на любом этапе модернизации конституционные и муниципально-правовые основы должны быть не менее точными, чем экономические, политические и социологические. Исходя из этого и приводя доводы в пользу недостаточности «юридического нормативизма», отражающего изменения лишь формы в отношениях государственных и муниципальных структур управления, их служащих, диссертант утверждает, что взаимодействие формируется, прежде всего, под влиянием Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года и инновационно-правовых процессов в субъектах Российской Федерации.

Отсюда очевидным является определение в диссертации таких правовых основ рассматриваемого взаимодействия, ставшего продуктом деятельности системы государственного и муниципального управления, как нормативная база, законность, правопорядок. Они выступают в качестве главных источников правопонимания механизма, модели и стратегии взаимодействия субъектов управления в регионах – инновационных лидерах, наукоградах и других. Как видно, единство, целостность правовых основ, раскрываемых в диссертации, отражают прогрессивную сущность взаимодействия, сотрудничества, консолидации отношений исследуемых субъектов управления.

Показывая своеобразие данных отношений в условиях модернизации, автор характеризует их как качественное изменение в научных основах и системных свойствах взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). На конституционной базе и под влиянием модернизации ведется в диссертации поиск эффективной модели устройства и жизнедеятельности управленческих органов в регионах, придания им нового, подлинно демократического характера.

Отстаивая самостоятельность теории конституционно-правового установления научных основ жизнедеятельности этих органов в регионах, диссертант раскрывает правовые основы взаимодействий данных органов в субъектах Российской Федерации под влиянием региональной модели децентрализации управления.

Также исследовано, наряду с управленческими основами модели, развитие системности, нормативности, законности и других принципов повышения роли отраслей публичного права в обеспечении целостности Российской Федерации, приближении федеральной власти к регионам, а властей субъектов Федерации – к федеральному центру и местному самоуправлению.

Поскольку органы государственной власти и местного самоуправления в рамках общих правовых основ обеспечивают переход потенциальных возможностей модернизации своих субъектов и объектов управления в реальные, правоприменительные, постольку эта сфера общественных отношений раскрывается в контексте ее расширения в регионах. Ставится вопрос о внедрении универсальных стандартов демократии в практику упрочения взаимосвязи органов управления субъектов Федерации и местного самоуправления, посредством которой государство способно укрепить единую волю народа, консолидировать государственные и муниципальные интересы.

В диссертации раскрыто взаимодействие субъектов государственного и муниципального управления на основе сотрудничества органов государственного управления (на примере Минрегионразвития России) и местного самоуправления, дебюрократизации их отношений, снятия излишних запретов и коррупционных процедур с помощью региональных механизмов защиты прав и свобод личности. Особо выделена роль правовых основ внутрирегионального государственного надзора во взаимодействии органов управления субъектов Федерации и местного самоуправления, обеспечении гражданского согласия в регионах, в формировании региональной системы государственной гражданской и муниципальной службы, выполнении Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Отмечено при этом, что самоуспокоенность, деградация мышления части чиновничества – серьезные опасности для регионов и муниципалитетов, которым нужна, наряду с «умной экономикой» умные, деятельные руководители. Подчеркнуто возрастающее значение институтов полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном округе, уполномоченного по правам человека (омбудсмена), которые, участвуя в осуществлении конституционного, парламентского, судебного контроля и прокурорского надзора, также охраняют гражданские права и государственные интересы в регионах.

В ходе решения изложенных выше российских проблем с учетом зарубежного опыта выявлена необходимость определить федеральным законом общие принципы не только гармонизации федеральных, региональных и муниципальных интересов, но и упрочения конституционно-правовых отношений органов управления в регионах путем создания института (центра) внедрения инноваций и европейских стандартов жизнеобеспечения населения субъектов Федерации. Предлагается также изучение в юридических вузах спецкурса «Теория и практика взаимодействия государственных и муниципальных органов управления в условиях модернизации». Признается первоочередным решение модернизационных проблем: а) стратегического направления; б) в текущих программах.

В основу диссертации автором положен тезис о том, что базовым в системе взаимодействия становятся организационно-правовые меры поддержки модернизации и правовое обеспечение интересов личности, местного самоуправления, государства и общества. На опыте модернизации в Республике Марий Эл, Удмуртской Республике, Красноярском крае, Белгородской, Кемеровской, Курской, Новгородской, Московской и других областях, Ханты-Мансийском автономном округе – Югры обосновываются формы и методы повышения ответственности за взаимодействие в этом деле органов государственной власти и местного самоуправления. Вносится ряд предложений, касающихся исключения из практики нелегального лоббирования, улучшения функционирования управленческих структур комплексов социального партнерства в регионах, государственной поддержки и адресной помощи. В итоге муниципалитетам рекомендуется усовершенствовать процесс выработки и внедрения показателей эффективного развития свободы, саморегуляции и социальной активности граждан, органов управления, их правовой и политической культуры. Закрепить такие показатели предлагается в соответствующем модельном законе.

Глава вторая «Инновационно-правовое взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на этапе модернизации» – охватывает ряд проблем: институционализацию мониторинга правоприменения в региональной системе государственного и муниципального управления (§ 2.1.); модернизацию и правовое обеспечение механизма инновационного взаимодействия властей в субъектах Федерации (§ 2.2.); совершенствование взаимодействия государственных органов и муниципальных органов в процессе модернизации: правовые основы муниципально-регионального партнерства (§ 2.3.).

В диссертации рассмотрен теоретико-практический подход к становлению правовой системы регионального и муниципального управления модернизацией с использованием мониторинга правоприменения. Последний включает анализ, во-первых, особенностей правового регулирования (средствами конституционного, муниципального, адми­нистративного и иных отраслей публичного права); во-вторых, специфики модернизации исторически сложившихся государственных и муниципальных структур управления; в-третьих, учета правопреемства, признания необходимости модернизации органов государственной власти и местного самоуправления на основе позитивного нормотворчества. Подчеркнута при этом целесообразность принятия модельного закона субъектного уровня «О региональном правотворчестве и правовых актах местного самоуправления». В нем необходимо закрепить новые концепции, методики, программы, технологии, стратегии, разработанные на законодательной основе и направленные на упрочение взаимодействия субъектов регионального и муниципального управления, сложившегося под влиянием модернизации.

К указанным основам такого закона, на взгляд диссертанта, следует также отнести правовое обеспечение отношений модернизации в субъектах Федерации как упорядоченную, инновационную, нормотворческую деятельность уполномоченных органов, должностных лиц, всех заинтересованных субъектов регионального и муниципального права по внесению проектов нормативных актов, их принятию, подписанию, обнародованию и исполнению в целях правового взаимодействия органов государственно власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.

Для раскрытия диалектики взаимосвязи Российского государства, его регионов и муниципальных образований в диссертации дана характеристика понятий «правовое регулирование информационных отношений», «эффективное использование правового договора как средства институализации мониторинга правоприменения в регионах». Исходя из их содержания, разработан механизм развития этих отношений. Конкретизации правовых основ данных отношений способствовало бы принятие модельного закона субъекта Федерации «О правовом обеспечении взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях модернизации». Целесообразно законодательно закрепить государственную политику внедрения инноваций, направленную на искоренение коррупции, злоупотребления административным ресурсом; на комплексное использование средств правового обеспечения консенсуса, согласия, взаимопонимания между органами государственной власти субъектов Федерации, местным самоуправлением, физическими и юридическими лицами в процессе модернизации (осуществление программ занятости населения, социальной поддержки безработных граждан, развития реального сектора экономики, инновационных территориальных кластеров и др.).

Отсюда берет начало убеждение автора о невозможности развития российской государственности по пути тоталитарных и авторитарных региональных систем управления, в которых отсутствует эффективное взаимодействие государственного управления и местного самоуправления, допускается «огосударствление» муниципальных структур и расширяются административные барьеры. В целях исключения таких явлений внесено предложение автора дополнить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статьей «Незаконное вмешательство в дела муниципальных учреждений и организаций».

В процессе рассмотрения взаимодействия органов власти в субъектах Российской Федерации исследуются причины финансовой несостоятельности муниципалитетов, обострения межнациональных отношений в отдельных субъектах Федерации, последствия появления зон межнациональных и межрегиональных конфликтов.

Автор полагает, что в ходе модернизации целесообразно разработать и принять договоры о конституционном взаимодействии, гражданском мире, согласии и сотрудничестве государственных, муниципальных и общественных структур власти в субъектах Российской Федерации Северного Кавказа. При этом не исключается принятие главами этих субъектов нормативных актов по вопросам правового обеспечения органами управления в регионах национального развития, межнационального согласия и благополучия, взаимодействия этносов.

В ходе исследования особое внимание уделено анализу последствий принятия 7 мая 2009 г. Федерального закона № 90-ФЗ, внесшего изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законом установлена процедура удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе не только депутатов представительного органа, но и по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации.

Не менее конкретно, в контексте взаимодействия субъектов управления в регионах, рассмотрены вопросы правоприменения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля, надзора и муниципального контроля» и Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»4.

Также анализируется с позиций консолидации муниципальных, региональных и федеральных органов власти действие Указа Президента Российской Федерации: от 28 апреля 2008 г. № 607 (ред. от 13 мая 2010 г.) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»5.

Специфические черты реализации правового процесса взаимодействия государственных и муниципальных органов раскрыты, исходя из практики функционирования региональных институтов правотворчества. С учетом новых управленческих процессов, обусловленных политикой модернизации, предложены изменения в региональные законы «О Совете муниципальных образований», «О деятельности координационных и консультативных органов в регионах». Необходимо законодательное закрепление региональной политики внедрения инноваций (принятие региональных законов об инновационном развитии муниципальных образований (муниципалитетов), создание территориальных инновационных кластеров, инновационно-внедренческих центров и др.), что позволит довести до стадии внедрения инновационные проекты комплексного социального и экономического развития региональных и муниципальных территорий.

Все это гармонично вписывается в разрабатываемую диссертантом теоретическую конструкцию повышения роли органов государственной власти, муниципального управления и общественных формирований в субъектах Федерации как участников развития правовых основ обеспечения взаимодействия  органов государственной власти и местного самоуправления. Формой такого сотрудничества предлагается признать, прежде всего, программу правового обеспечения модернизации экономики в регионах. В программе важно учитывать проблемы: оптимизации бюджетных расходов; пересмотра параметров местного бюджета; отказа от пополнения доходной базы бюджета субъекта Федерации за счет снижения доходной базы местных бюджетов; обеспечения консенсуса при выполнении региональных и муниципальных бюджетов.

В регламентах  исполнительных органов субъектов Федерации следует закрепить порядок внесения финансовых, экономических проектов государственных решений, исходя из их особого значения для жизнеобеспечения населения регионов. В этой связи заслуживает поддержки практика, в силу которой про­екты о введении или отмене налогов, о совершенствовании налоговой системы в целях стимулирования инноваций, о выпуске займов, о совершенствовании финансовых обязательств субъек­тов Федерации и другие инновационные проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджетов регионов, могут быть внесены только при наличии заключения главы администрации (правительства) субъекта Российской Федерации (Приморский край, Астра­ханская, Костромская, Курская, Ленинградская, Московская, Омская, Свердловская области и другие).

Подчеркнуто важное значение нормативно-правового определения действий губернаторов, правительств и законодательных органов субъектов Федерации по разрабо­тке и выполнению региональных программ (стратегий, концепций) антикризисного социально-экономического развития и перехода к устойчивому положению ре­гионов как основе модернизации. В ходе анализа автор особое внимание обращает на создание и применение новаций в единстве с ранее выработанными и оправдавшими себя в рамках своей компетенции нормами права, которые ни в какой мере не должны вести к конфронта­ции с нововведениями, к ослаблению согласия между субъектами государственного и му­ниципального управления процессом модернизации. Сформулирован вывод о соблюдении на всех стадиях правоприменения  согласи­тельных процедур и условий. Одними из них должны стать, по мнению диссертанта, согласование мнений, взаимодействие, консенсус, иные предпосылки сотрудничества между самими органами управления в регионе.

Автор анализирует управленческую практику, по которой отдельные субъекты регионального управления предусмат­ривают получение (на стадии внедрения инноваций) финан­сово-экономических обоснований и заключений, а также деятельность органов местного самоуправления, общественных организаций, отражающую (на стадии внедрения государственных и муниципальных решений) нормативно-правовое упорядочение взаи­модействий этих управленческих структур.

Показано на конкретных примерах, что процесс модерниза­ции отношений органов власти в системе государственного и муниципаль­ного управления регионов есть не только лишь недопущение разрастания конфликта интересов и нарушения взаимосвязей между элементами этой системы. Здесь правовые основы взаимодействия означают обновление форм и методов правового обеспечения субъ­ектов социального партнерства в регионах, повышение роли государственной гражданской и муниципальной службы в управлении, на всех этапах модернизации. В этой связи рассматриваются возможности управления процессом преодоления конфликта интересов посредством: 1) их предотвращения, профилактики; 2) перевода конфликтов в конструктивное русло; 3) расширения рамок территориального управления.

Выдвинуты и обоснованы предложения по успешному разрешению конфликта интересов, в частности:

– установление определенности данных отношений в комплексном подходе к развитию правовой, территориальной и экономической основ модернизации региональной системы государственного и муниципального управления;

– разработка методологии изучения практики взаимодействия, сотрудничества управленческих органов в регионах; развитие позитивного законодательства, прини­мающего форму консенсусного права, в котором эти органы занимают активную позицию;

– поддержка гуманитарно-правовых начал в управленческой деятельности для того, чтобы преодолеть социально-экономическое и технологическое отставание в регионах.

В контексте модернизации исследовано правовое обеспечение механизма инновационного взаимодействия властей в субъектах Федерации с использованием таких институтов, как «антикризисность», «этапы инновационного развития», «компетенции инновационной деятельности», «территория инноваций», «инноватизация» и другие. Внесено предложение о создании региональных комиссий по предотвращению административных барьеров на пути модернизации в управлении.

Сделан вывод о том, что движение процесса инноватизации, прогнозирования, программиро­вания в интересах правового оформления системы взаимодейст­вия субъектов государственной власти и муниципального управления позволит устранить нерациональность регулирования и нераз­витость форм и методов информационно-правового обеспечения взаимодействия данных субъектов.

В диссертации предложены пути ускорения модернизации основ деятельности управленческих структур в регионах России: предотвращение коррупции и укрепление позиций антикоррупционных сил; обновление правовых средств взаимодействия институтов государственного, муниципального и корпо­ративного управления; прекращение размывания стихией рынка нравственных устоев общества; преодоление неблаго­приятной ситуации на рынке труда, сопровождаемой низким уровнем жизнеобеспечения на­селения.

На взгляд автора, в интересах дальнейшего предотвращения этих негативных явлений приемлемым может стать принятие «пакета» региональных решений: «О правовом обеспечении механизма взаимодействия властей в регионе», «О профилактике конфликта интересов  в региональной системе государственного и муниципального управления», «О модернизации в системе комплексного социально-экономического развития регионов и муниципальных образований».

Наряду с этим обоснована целесообразность разработки инновационных моделей в регионах и повышения на основе действующего законодательства эффективности инноваций в правотворчестве. В частности, предложено закрепить в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации положения о наделении представительного органа муниципального образования городского округа – административного центра субъекта Федерации правом предлагать изменения и дополнения в законодательство соответствующего субъекта Российской Федерации.

Также в исследовании обобщена законодательная практика субъ­ектов Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (законы Воронежской, Камчатской, Новгородской, Псковской, Рязанской, Свердловской, Тамбовской и других областей), рас­ширении в процессе децентрализации управления прямого регулирования, санкционирования, инструктирования и контроля.

В диссертации проведен сравнительный анализ использования этих средств в России, США, Великобритании, Франции, Италии, Японии, Новой Зеландии и в практике действия Европейской Хартии о местном самоуправлении.

В исследовании диссертант обосновывает концепцию единства правовых основ консолидационной нормотворческой деятельности на территориях инноваций регионального и муниципального уровня путем развития муниципально-регионального партнерства, территориальных инновационных кластеров, государственно-финансовой поддержки инновационных проектов муниципалитетов. Потребность в дальнейшей модернизации неизбежно проходит через волю народа, трансформируется государством, системой органов государственной власти, местным самоуправлением в форме муниципально-регионального партнерства, содействия институциональному развитию муниципальных учреждений, компаний, унитарных предприятий и получает правовую определенность в законодательстве субъектов Российской Федерации.

В Заключении сформулированы выводы, предложения и рекомендации, вытекающие из законодательства, Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, на основе которых осуществлено диссертационное исследование.

По теме диссертации автором опубликованы

следующие научные работы:

Монографии, учебники, учебные пособия:

Девяткина А.И. Модернизационно-правовые основы взаимодействия системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: Монография. – Красноярск: ИД «КЛАСС». 2010.  - 14, 4 п.л.

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных

Высшей аттестационной комиссией Министерства образования

и науки Российской Федерации:

  1. Девяткина А.И. Конституционно-правовая сущность организации взаимодействия систем органов государственной власти и местного самоуправления в условиях экономического кризиса // Закон и право. 2010. № 6. – 0,7 п.л.
  2. Девяткина А.И. Местные органы управления на пути модернизации: практика стран СНГ // Московский журнал международного права. 2010. № 1. – 0,8 п.л.
  3. Девяткина А.И. Реализация антикризисных правовых мер органами местного самоуправления в Российской Федерации: теория и практика // Вестник Саратовской государственной академии права. 2010. № 4. – 0,4 п.л.
  4. Девяткина А.И. Развитие правового механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в контексте модернизации // Административное и муниципальное право. 2010. № 9. –0,8 п.л.
  5. Девяткина А.И. Инновационно-правовое развитие взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Вестник Северо-осетинского государственного университета им. Хетагурова. 2010. – 0,4 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Девяткиной Анны Ивановны

Тема диссертационного исследования:

взаимодействие органов

государственной власти субъектов

Российской Федерации

и местного самоуправления

в контексте политики модернизации

Научный руководитель:

Прокошин Василий Алексеевич –

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист Российской Федерации.

Изготовление оригинал-макета:

Девяткиной Анны Ивановны.

Подписано в печать 15 марта 2012 г. Тираж 80

Усл. п.л. 1,1

Отпечатано ОПМТ ФГБОУ ВПО РАНХ и ГС. Заказ № 29.

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84.


1 Конституция Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72) устанавливает: «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся … установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления…». // Конституция Российской Федерации. – М.: 2010.

2 Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. 30 ноября 2010 г. // Российская газета. 2010. 1 декабря.

3 Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 декабря.

4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 903.

5 Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 18. Ст. 2003; 2011. № 7. Ст. 903.




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.