WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


 

На правах рукописи

Котиков Дмитрий Алексеевич

РАСПРОСТРАНЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНЫМ ОРГАНОМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В ГРАЖДАНСКОМ ОБЩЕСТВЕ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Специальность: 12.00.14 – Административное право,

финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Люберцы - 2012

Работа выполнена в Научно-исследовательском центре Государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия».

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Шумилов

Александр Юльевич

Терещенко

Людмила Константиновна

доктор юридических наук, доцент

Рыльская Марина Александровна

доктор юридических наук, профессор,

Институт правоохранительной деятельности Государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия», профессор кафедры

заслуженный юрист Российской Федерации,

кандидат юридических наук, доцент,

Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве Российской Федерации», заместитель заведующего отделом административного законодательства и процесса

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное учреждение науки «Институт государства и права Российской академии наук».

Защита диссертации состоится «29» мая 2012 года в 14 часов на заседании совета по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук Д 310.001.02 при Государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» по адресу: 140009, г. Люберцы Московской области, Комсомольский проспект, д. 4, ауд. 233 (зал заседаний Ученого совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия».

Автореферат разослан «___» апреля 2012 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, доцент

И.С. Барзилова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Актуальность исследования обусловлена следующими факторами.

Во-первых, в современном информационном обществе усложнилась информационно-технологическая среда осуществления государственного управления. Оно требует сопровождающих информационных отношений и применения обеспечивающих информационно-технологических средств. Исследование теоретических и практических вопросов правового регулирования информационных отношений, возникающих в связи с осуществлением федеральным органом исполнительной власти правовых отношений в установленной сфере деятельности, служит повышению эффективности государственного управления.

Во-вторых, в гражданском обществе также возрастает роль информации государства в системе социального управления. Осуществляя правомочия обладателя информации в пределах полномочий, федеральный орган исполнительной власти как субъект информационных правовых отношений обеспечивает ее использование гражданами и обществом. Путем распространения информации осуществляется взаимодействие субъектов государственного управления и негосударственных субъектов социального управления. Исследование этих вопросов служит повышению эффективности социального управления в гражданском обществе.

В-третьих, в общей системе российского права формируется комплексная отрасль информационного права. Количественный рост информационно-правовых норм требует научного осмысления в целях достижения качественного состояния информационного законодательства. Системный подход к развитию информационного законодательства альтернативен применяемой ныне модели «догоняющего развития» с «рецепцией наиболее удачных и перспективных норм и положений зарубежного законодательства».1 Системным основанием при этом служат информационные права и свободы человека и гражданина. Однако пока внимание акцентировано «исключительно на праве доступа» и наблюдается «фрагментарное и бессистемное регулирование иных форм реализации права на информацию».2 Исследование способов информирования, помимо обеспечения доступа к информации, служит построению информационного законодательства как системы с естественно-правовым основанием.

В-четвертых, структура нормативных правовых актов, регулирующих распространение информации Российской Федерации, не устоялась. Она включает Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - ФЗ № 149 «Об информации…»), Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее – ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа…»), Закон Российской Федерации от 27 декабря 1993 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее – Закон РФ № 2124-1 «О СМИ»), иные федеральные законы. Распространение отдельных категорий информации осуществляется на основе международных актов, например, входящих в таможенное законодательство Таможенного союза. Поскольку распространение информации Российской Федерации не получило целостного правового регулирования, этот ресурс национального развития не в полной мере используется в социальных процессах.

В-пятых, в ходе административной реформы перераспределяются функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, что влечет практические задачи по уточнению их информационной компетенции. Стратегическое планирование и последовательная реализация проектов социально-экономического развития также требуют практического решения правовых вопросов организации и осуществления информационной деятельности органов исполнительной власти, для корректного решения которых требуется дальнейшая разработка научно-практического инструментария.

Степень разработанности темы исследования. Вопросы правового регулирования отношений распространения информации федеральным органом исполнительной власти рассматривались в диссертациях таких ученых, как М.А. Антропова (Принцип гласности в организации и деятельности таможенных органов Российской Федерации. – Воронеж, 2008), А.Н. Васенина (Информационная функция современного российского государства. – Н. Новгород, 2008), В.В. Гриб (Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации. – М., 2011), И.М. Конобеевская (Правовое регулирование порядка предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. – Саратов, 2010), С.Ю. Лапин (Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: информационно-правовые аспекты. – Саратов, 2011), К.В. Маслов (Правовое регулирование информационного обеспечения налогового администрирования. – Омск, 2011), Е.С. Науменко (Организационно-правовые способы взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества. – Саратов, 2010), И.Ю. Павлов (Правовое обеспечение доступа к официальной информации. – М., 2008), А.Е. Помазуев (Административные процедуры доступа граждан к публичной информации. – Екатеринбург, 2007), С.П. Стащенко (Компетенция федеральных органов исполнительной власти в сфере предоставления публичных информационных услуг. – М., 2010), Э.А. Татаринцева (Реализация права на коммуникацию в информационном обществе. – М., 2009) и др. Однако в указанных работах исследованы лишь отдельные аспекты исследуемой нами проблематики. В целом, правовое регулирование отношений распространения информации федеральным органом исполнительной власти в гражданском обществе должному научному осмыслению и анализу до настоящего времени не подвергалось, поэтому требует предметного юридического исследования.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе распространения информации в гражданском обществе, осуществляемом федеральным органом исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Предметом исследования выступает совокупность нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере распространения информации федеральным органом исполнительной власти, а также специфика информационно-правового регулирования его деятельности.

Научной задачей является устранение противоречий между правоприменительной практикой распространения информации федеральным органом исполнительной власти и теоретическими подходами к указанной проблематике.

Целью исследования является выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений в процессе распространения информации Российской Федерации, реализуемых через деятельность федерального органа исполнительной власти.

Для достижения указанной цели и решения научной задачи были поставлены и решены следующие задачи:

- проведен анализ состояния правового регулирования отношений распространения информации федеральным органом исполнительной власти;

- раскрыта юридическая сущность целенаправленного распространения информации государства в гражданском обществе и выделены предметы информационно-правового и административно-правового регулирования обеспечивающей его деятельности федеральных органов исполнительной власти;

- проведен анализ понятийного аппарата правового регулирования отношений распространения информации федеральным органом исполнительной власти и уточнена терминология;

- уточнены юридическая классификация информации Российской Федерации и основания выделения ее видов;

- рассмотрены коммуникативные отношения при распространении информации федеральным органом исполнительной власти и показано различие обеспечения доступа к информации и доведения информации;

- обоснованы административные формы деятельности федерального органа исполнительной власти по осуществлению публичного информирования, выделенные по особенностям структуры правоотношений распространения информации;

- исследовано формирующееся в настоящее время правовое регулирование администрирования средства публичного информирования «официальный Интернет-сайт федерального органа исполнительной власти»;

- определены функции публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающие структурно-функциональные связи в системе социального управления.

Методологической основой исследования стал диалектический метод научного познания, отражающий взаимосвязь теории и практики. Использован ряд общенаучных и частно-научных методов: логический метод (при изложении материала, формулировании выводов и предложений); анализ (в процессе выработки научных понятий и определений); синтез (при обобщении полученных определений, формулировке выводов, в предложениях по изменению и дополнению нормативных правовых актов); метод системного анализа (при описании структурно-функциональных связей информационной деятельности федерального органа исполнительной власти); исторический метод (при ретроспективном анализе и выделении этапов правового регулирования); сравнительно-правовой (при анализе нормативных правовых актов разного уровня); классификационный (при выделении видов распространения информации, видов информации, форм и функций публичного информирования); метод контент-анализа (при сопоставлении отдельных правовых норм и их отражения в сферах публицистики и общественного мнения); другие методы исследования.

Нормативную правовую и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, акты международных организаций (Таможенный кодекс Таможенного союза и др.), федеральные конституционные законы, федеральные законы, в частности: ФЗ № 149 «Об информации…», ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа…», нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в том числе Федеральной таможенной службы (далее – ФТС России).

Теоретической основой исследования явились труды российских и зарубежных ученых в сфере административного права и информационного права. В разработку понимания сущности деятельности федеральных органов исполнительной власти в аспекте базовых категорий и понятий административного права значительный вклад внесли С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, А.Б. Венгеров, В.Б. Исаков, В.Н. Кудрявцев, А.В. Малько, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и др.

Информационные аспекты деятельности исполнительной власти в теоретическом осмыслении также нашли отражение в работах, посвященных вопросам информационного права, его основным институтам, правоотношениям в информационной сфере, формам информационной деятельности, таких отечественных и зарубежных ученых, как А.Б. Агапов, Ю.М. Батурин, И.Л. Бачило, Г.В. Белов, А.М. Воронов, О.А. Городов, Т.В. Закупень, В.А. Копылов, Ю.М. Колосов, П.У. Кузнецов, О.Е. Кутафин, В.Н. Лопатин, В.Н. Монахов, А.В. Морозов, И.М. Рассолов, Л.К. Терещенко, А.А. Фатьянов, М.А. Федотов, А.Ю. Шумилов и другие, а также J. D’Arcy, D. Banisar, Monroe E. Price и др.

В разработку теоретических и прикладных вопросов правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти в информационной сфере вклад внесли такие исследователи, как А.А. Антопольский, М.А. Антропова, Д.В. Огородов, А.К. Жарова, Д.А. Ловцов, В.Б. Наумов, А.В. Минбалеев, И.Ю. Павлов, М.А. Рыльская, С.И. Семилетов, Э.В. Талапина, А.А. Тедеев, С.Н. Шевердяев и др.

В диссертации использованы труды общетеоретического, общенаучного и философского характера, необходимые для углубленного понимания применяемых категорий, понятий и методов системного подхода как общенаучной платформы данной работы, а также отдельные работы в области политологии, социологии, информатики.

Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивается репрезентативностью изученных материалов, составляющих нормативную правовую и эмпирическую базу исследования, логичностью и непротиворечивостью выводов, их соответствием законодательству и достижениям наук информационного и административного права, а также внедрением отдельных результатов исследования в законопроектную и правоприменительную практику (получены соответствующие акты).

Научная новизна состоит в том, что осуществлена попытка комплексного исследования теоретических оснований и практического осуществления правового регулирования распространения информации федеральным органом исполнительной власти в условиях становления гражданского общества. Показаны взаимосвязь и особенности информационно-правового, административно-правового и конституционно-правового регулирования публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти. Предложены классификации видов информации, способов информирования, форм деятельности федерального органа исполнительной власти. В целом, исследование развивает научный инструментарий правового регулирования общественных отношений в процессе распространения информации Российской Федерации.

Новыми результатами, полученными лично соискателем, являются выработка понятия «публичное информирование», развитие терминологии, внесение научно обоснованных предложений по совершенствованию действующего законодательства в области обеспечения использования информации Российской Федерации, обоснование форм внешней информационной деятельности федерального органа исполнительной власти.

Научная новизна также определяется следующими положениями, выносимыми на защиту.

1. Состояние правового регулирования распространения информации Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти остается фрагментарным ввиду неполноты научного раскрытия структуры предмета правового регулирования, недостаточной проработки особенностей правового регулирования отношений использования информации Российской Федерации, не устоявшейся структуры информационно-правовых терминов. Развитие социального управления в гражданском обществе требует развития его информационного обеспечения. В условиях использования структурами социального управления всех видов открытых информационных ресурсов необходимо обеспечить конкурентоспособность информации Российской Федерации через совершенствование правового регулирования ее распространения федеральными органами исполнительной власти.

2. Правовое понятие «публичное информирование» предложено для обозначения совокупности правовых отношений в сфере обеспечения использования информации государства в гражданском обществе. Публичное информирование – это целенаправленное обеспечение использования информации государства в гражданском обществе, осуществляемое органами государственной власти, преимущественно – федеральными органами исполнительной власти. Изменение социальной информации, используемой субъектами социального управления, происходит на основе конституционно-правовых, административно-правовых и информационно-правовых норм.

3. Для уточнения структуры основных понятий информационного законодательства, которое восполняет логические пробелы в структуре соотношения существующих терминов и позволяет осуществить совершенствование правового регулирования информационных отношений, необходимо введение ряда обобщенных и конкретизирующих терминов.

В соответствии с этим, предлагается внести в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» следующие дополнения и изменения:

1) в статью 2 включить:

– пункт 5.1 «орган обладателя информации – это лицо, осуществляющее правомочия обладателя информации в пределах полномочий, установленных законом или обладателем информации»;

– пункт 5.2 «администратор информации – это орган Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования, осуществляющий правомочия обладателя информации в отношении сведений определенных категорий в пределах полномочий, установленных нормативными правовыми актами»;

– пункт 6.1 «доведение информации – это возможность передавать информацию»;

– пункт 9.1 «информирование – это действия по предоставлению и/или распространению информации»;

– пункт 13 «средство публичного информирования – это техническое средство, технологическое устройство или информационная система, применяемые органом власти для информирования граждан и организаций»;

2) в статью 6 включить пункт 5 «Категории информации, обеспечение использования которой гражданами и организациями осуществляет администратор информации, устанавливаются в соответствии с федеральными законами».

4. Для соответствия нормативной классификации информации логическим требованиям к классификациям, следует внести дополнения и изменения в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»:

1) в статье 5:

- пункт 2 изложить в редакции: «Информация в зависимости от меры открытости подразделяется на открытую информацию, а также на информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (закрытую информацию)»;

- в пункте 3 слова «в зависимости от порядка ее предоставления или распространения» заменить словами «в зависимости от юридической формы правомочий обладателя информации и правового режима информации»;

- в пункте 4 после слов «или обладателя» добавить слова «, по иным признакам»;

2) в тексте федерального закона слово «общедоступная» заменить на слово «открытая».

Для совершенствования обеспечения прав граждан на получение информации, непосредственно затрагивающей их права и свободы и имеющей иное прямое содержание, нежели «деятельность органа исполнительной власти», и терминологической конкретизации вида информации «информация о сфере деятельности органа исполнительной власти» следует внести дополнение в ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»:

- включить пункт 1.1 «информация о сфере деятельности органа исполнительной власти – это сведения о лицах, событиях и явлениях в сфере деятельности органа исполнительной власти, в отношении которых он осуществляет свои функции и полномочия; информация о сфере деятельности органа исполнительной власти является видом информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

5. Предложение о выделении коммуникативных информационных правоотношений по основанию «объект правоотношения – коммуникация», правовая специфика которого обоснована в дискуссии о различении «права на коммуникацию» и «права на информацию». Коммуникативные информационные правоотношения – это вид информационных правовых отношений, объектом которых является коммуникация.

К ним отнесены «доступ к информации» и «доведение информации». Способ коммуникации «доступ к информации» реализует права пользователей на получение и использование информации и обязанности органов обладателя информации по обеспечению доступности такой информации. Способ коммуникации «доведение информации» реализует права органов обладателя информации и обязанности пользователей информацией при распространении и предоставлении информации.

Коммуникативные информационные правоотношения осуществляются между органом обладателя информации и пользователями информацией при обеспечении использования сведений обладателя. Федеральный орган исполнительной власти осуществляет коммуникативные информационные правоотношения с гражданами и организациями при обеспечении использования информации Российской Федерации и иных обладателей. Различение коммуникативных и предметных информационных отношений позволяет точнее осуществлять правовое регулирование отношений федеральных органов исполнительной власти с гражданами и организациями при обеспечении пользования информацией Российской Федерации и иных обладателей.

6. Разработана классификация административных форм публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, которая объясняет особенности их административно-правового регулирования присутствием в структуре правоотношений распространения информации дополнительных субъекта, выступающего посредником информирования, и объекта, служащего средством информирования.

I форма – сложное опосредованное публичное информирование: федеральный орган исполнительной власти осуществляет распространение информации во взаимодействии с иными лицами и с использованием их средств информирования.

II форма – простое опосредованное публичное информирование: федеральный орган исполнительной власти осуществляет распространение информации самостоятельно и с использованием своих средств информирования.

III форма – сложное непосредственное публичное информирование: федеральный орган исполнительной власти осуществляет распространение информации во взаимодействии с иными лицами, которые информируют граждан без использования средств информирования.

IV форма – простое непосредственное публичное информирование: федеральный орган исполнительной власти осуществляет распространение информации самостоятельно и без использования средств информирования.

Формы выделены по особенностям структуры правоотношений распространения информации, а именно: наличию или отсутствию субъекта – посредника информирования, и объекта – средства информирования. Правоотношения распространения информации разделены: по первому основанию – на простые (без участия посредника информирования) и сложные (с участием посредника информирования); по второму основанию – на опосредованные (с применением средств информирования) и непосредственные (без применения средств информирования).

7. Официальный сайт федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – Интернет-сайт) является многофункциональным средством публичного информирования. Он применяется, помимо обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти, при распространении информации, непосредственно затрагивающей права и свободы граждан (физических лиц) и непосредственно касающейся прав и обязанностей организаций, при распространении другой информации по усмотрению обладателя информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, при публичном предоставлении информации определенным лицам, при осуществлении иных правоотношений.

Его информационную структуру следует дифференцировать по типу использования информации, например: гражданский раздел для распространения сведений в целях общественного контроля, обеспечения прав граждан на участие в делах государства; сервисный раздел для размещения адаптированной для восприятия, в том числе на иностранных языках, информации для лиц, вступающих в административные правоотношения с федеральным органом исполнительной власти; информационно-справочный раздел для размещения правовой информации.

Создание государственной доменной зоны, предназначенной исключительно для осуществления информационных правоотношений органов власти и граждан с применением Интернет-сайтов, позволит гражданам однозначно воспринимать сведения, распространяемые в этой доменной зоне, как объект информационных отношений с органами власти и отделять их от сведений, мнений и произведений, распространяемых любыми лицами в порядке свободы информации.

8. Разработана классификация функций публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, которая отражает структурно-функциональным связи его деятельности в системе социального, в том числе государственного, управления. Выделены две основные и одна факультативная функции:

обеспечивающая функция, которая состоит в обеспечении информацией граждан и организаций; при этом граждане выступают как управляющие субъекты в отношениях социального, в том числе государственного, управления;

сопровождающая функция, которая  заключается в информационном сопровождении всех направлений деятельности федерального органа исполнительной власти; граждане и организации при этом выступают как управляемые субъекты в отношениях государственного управления;

специальная функция публичного информирования, которая направлена на сопровождение правоохранительной и иной специальной деятельности отдельных федеральных министерств и федеральных служб, а также на обеспечение функционирования системы правосознания.

Классификация уточняет соотношение таких направлений деятельности, как «информационное сопровождение государственного управления», «информационное обеспечение граждан» и иных, а также раскрывает вопросы правового регулирования распространения информации Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что разработанные в диссертации теоретические положения обосновывают научное понятие «публичное информирование», развивающее доктринальные положения о правовой связи информации государства и информации общества в современных условиях, а также дополняют понятийный аппарат информационного права, раскрывая структуру и функции распространения информации, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти в системе социального управления. В целом, диссертационное исследование расширяет научно-практический инструментарий для системного правового регулирования отношений распространения информации Российской Федерации и анализа актуальных задач правового регулирования информационной деятельности федерального органа исполнительной власти.

Практическая значимость исследования состоит в применимости выводов и предложений для совершенствования правового регулирования распространения информации Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти. Совокупность содержащихся идей, научных положений, выводов, рекомендаций и предложений позволит практически использовать его:

– в ходе законотворчества – при совершенствовании отдельных действующих законодательных актов и в процессе разработки новых законов, предназначенных устранить имеющиеся пробелы правового обеспечения использования информации Российской Федерации, взаимодействия субъектов государственного управления и социального управления, обеспечения информационных правомочий граждан;

– в ведомственном нормотворчестве – при разработке новых и совершенствовании действующих правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих осуществление распространения информации, в том числе во взаимодействии с реакциями средств массовой информации, при администрировании Интернет-сайтов и иных средств публичного информирования, что позволяет оптимизировать организацию и управление информационной деятельностью и повысить ее эффективность;

– в учебном процессе – при обучении студентов и слушателей вузов по общим юридическим учебным дисциплинам и дисциплинам специализации.

Разработанный теоретико-методологический и научно-практический инструментарий применим для решения практических вопросов правового регулирования использования информации, правомочия обладателя которой осуществляют органы Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления.

Апробация и внедрение результатов исследования проведены по нескольким направлениям.

Основные теоретические разработки и положения диссертации нашли отражение в монографии и 15 научных статьях, три из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных изданиях, входящих в перечень, сформированный Президиумом Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Выводы и предложения докладывались и обсуждались на 7 научных конференциях и семинарах, в том числе международных. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате исследования, обсуждены в Научно-исследовательском центре Российской таможенной академии и внедрены в научно-исследовательскую работу, что подтверждено актом о внедрении.

Апробация результатов осуществлялась автором в ходе проведения занятий по административному праву в Российской таможенной академии в 2005-2008 гг. Отдельные опубликованные результаты исследования рекомендованы как литература к курсу «Информационное право»3.

Предложенные механизмы совершенствования нормативно-правового регулирования информационной деятельности апробированы и внедрены в законопроектную и правоприменительную практику ФТС России, что подтверждено актом о внедрении.

Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень ее разработанности, определяются объект и предмет исследования, формулируется цель, ставятся задачи, указываются эмпирическая и методологическая основы исследования, приводятся теоретические положения и выводы, обладающие, по мнению соискателя, научной новизной и выносимые на защиту, отмечается теоретическая и практическая значимость работы, результаты ее апробации и внедрения.

Первая глава «Анализ правовых отношений распространения информации федеральным органом исполнительной власти», состоящая из двух параграфов, посвящена анализу состояния правового регулирования распространения информации федеральным органом исполнительной власти и его осмыслению на современном этапе развития метасистемы государства и общества, характеризуемом понятиями «информационное общество» и «гражданское общество».

Первый параграф «Состояние правового регулирования общественных отношений, связанных с распространением информации Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти» посвящен анализу развития и состояния правового регулирования общественных отношений, связанных с распространением информации федеральным органом исполнительной власти.

Разработанные в советской юридической науке в 1970-1980 годы концепции информационного обеспечения государственного управления и информационного обслуживания граждан, в начале 1990-х гг в новой России не были последовательно применены при правовом регулировании распространения информации. Соискатель рассматривает его содержание на этапах конституционной реформы (1990-1993), утверждения конституционных основ системы права (1994-1999); формирования комплексной отрасли информационного права (2000-2006); развития комплексной отрасли информационного права на основе обновленного информационного законодательства (с 2006 года).

Состояние правового регулирования распространения информации Российской Федерации остается фрагментарным также ввиду неполноты научного раскрытия структуры предмета правового регулирования. Не устоявшаяся информационно-правовая терминология мешает единому подходу к правовому регулированию отношений использования информации в информационном законодательстве и в отраслях законодательства. Сложные правоотношения распространения информации недостаточно отражены в ФЗ № 149 «Об информации…»: помимо субъектов сферы массовой информации, в них участувуют также общественные организации, иные объединения граждан. В одном из базовых понятий «доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» некорректно совмещены технологическая доступность государственных и муниципальных информационных ресурсов и юридическая открытость сведений о деятельности органов власти, что затрудняет использование гражданами и организациями сведений с иным содержанием. Недостаточное осмысление коммуникации и сведений как различных объектов правоотношений приводит к обеспечению человека и гражданина информацией о деятельности государственных органов в равном объеме, что не соответствует специфике статуса гражданина.

Актуализация вопросов функционирования социального управления и потенциал науки информационного права создают предпосылки для совершенствования теории и практики правового регулирования распространения федеральным органом исполнительной власти информации Российской Федерации для ее использования в гражданском обществе.

Во втором параграфе «Публичное информирование, осуществляемое федеральным органом исполнительной власти: понятие и сущность» дана научно обоснованная характеристика качественного нового состояния общественных отношений обеспечения использования информации Российской Федерации, обеспечиваемых через деятельность федеральных органов исполнительной власти, в гражданском обществе. Обосновано понятие «публичное информирование», раскрыта его сущность в конституционно-правовом, административно-правовом и информационно-правовом аспектах. Понятие публичного информирования существенным образом углубляет понимание сущности распространения информации федеральным органом исполнительной власти в современных условиях.

Понятие «публичное информирование» фиксирует качественно новое состояние регулируемых средствами права общественных отношений, связанных с обеспечением использования информации Российской Федерации путем ее распространения органами государственной власти, преимущественно – федеральными органами исполнительной власти, в гражданском обществе. Новое состояние отношений возникает в связи с развитием системы социального управления и усложнением взаимодействия государственных органов и субъектов негосударственного социального управления – граждан, их объединений, организаций.

Публичное информирование обеспечивает использование информации государства гражданами и организациями. Правовое регулирование информационного взаимодействия государственных органов и структур гражданского общества в системе социального управления требует сочетания конституционно-правовых, административно-правовых и информационно-правовых средств. В информационно-правовом и административно-правовом аспектах федеральный орган исполнительной власти осуществляет публичное информирование через правоотношения распространения информации и обеспечивающие их процедуры его деятельности, регулируемые административно-правовыми нормами.

Вторая глава «Развитие понятийного аппарата информационно-правового регулирования отношений распространения информации федеральным органом исполнительной власти» посвящена вопросам понятийного обеспечения правового регулирования отношений распространения информации федеральным органом исполнительной власти.

В первом параграфе «Основы компетенции федерального органа исполнительной власти по распространению информации Российской Федерации» на основании анализа структуры отношений распространения информации как предмета правового регулирования исследуются соответствующие полномочия федерального органа исполнительной власти.

Для обеспечения осуществления прав обладателя информации и прав пользователей предложены термины «орган обладателя информации» (общий) и «администратор информации» (видовой, для органов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований). Для унификации применения терминов «предоставление информации» и «распространение информации» предложен общий термин «информирование». Распространение информации (открытое информирование) и предоставление информации (закрытое информирование) описаны как виды информирования, выделяемые по логическому основанию «тип множества пользователей информацией» (открытое или закрытое множество элементов). Для обозначения способа коммуникации, отличного от «доступа к информации», предложен термин «доведение информации». Согласно пп. 8, 9 и 6 ст. 2 ФЗ № 149 «Об информации…», предоставление и распространение информации являются действиями, направленными на получение информации или передачу информации, при этом возможность получения информации и ее использования выражена термином «доступ к информации», но возможность передачи информации термином не выражена. Термин уточняет правовое регулирование предоставления и распространения информации в части передачи информации.

Выделены виды распространения информации по основаниям «стороны отношений» и «применение средств информирования»: простое (самостоятельное); сложное (во взаимодействии) и его подвиды – прямое и косвенное сложное распространение информации; с применением средств информирования, непосредственные. Описано сочетанное распространение и предоставление сведений: публичное предоставление информации (требуется опубликовать информацию для всеобщего сведения при ее предоставлении определенным лицам) и уведомление о распространении информации (требуется оповестить определенных лиц о распространенных сведениях).

Для унификации правового регулирования применения объектов, при помощи которых администратор информации осуществляет распространение информации (Интернет-сайт, информационный стенд, автоответчик, иные), предложен термин «средство публичного информирования». Показано их правовое отличие от объектов «средство массовой информации».

Обзор положений о федеральных органах исполнительной власти показал неполноту закрепления в них правомочий обладателя информации. Осуществленные раскрытие элементов распространения информации и развитие терминологии уточняют содержание компетенции федерального органа исполнительной власти как администратора информации.

Во втором параграфе «Информация как объект правоотношений распространения федеральным органом исполнительной власти» рассмотрены нормативные классификации информации и уточнены существенные для правового регулирования информационных отношений виды открытой информации, правомочия обладателя которой осуществляет федеральный орган исполнительной власти.

Выявлены логические проблемы в ФЗ № 149 «Об информации…» при нормативном делении информации на виды: необоснованность установления закрытого перечня оснований деления информации на виды, неточность применения оснований «по категории доступа» и «по порядку предоставления или распространения», некорректность дихотомического деления информации на «общедоступную» и «информацию ограниченного доступа». Предложенные основания деления восстанавливают логическую непротиворечивость нормативной юридической классификации информации.

Рассматривая деление информации по содержанию, автор предлагает различать прямой и косвенный способ отражения субъектов, объектов, явлений в содержании информации, при этом информация делится на информацию с неопределенным содержанием и информацию с определенным содержанием, что позволяет более точно обеспечивать право на информацию. Предложенный термин «информация о сфере деятельности федерального органа исполнительной власти» служит более полному обеспечению граждан информацией для осуществления социально-экономических прав. ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа…» регулирует отношения обеспечения доступа только к некоторой информации с определенным содержанием (о деятельности органов власти). Для сравнения, органы прокуратуры информируют население о состоянии законности – ином предмете информации, чем деятельность органов прокуратуры (п. 4 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»). Соискатель отмечает нарушение логических требований в нормативной дефиниции понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»: в один класс объединены виды, выделенные по разным основаниям, с наличием и отсутствием видового признака. Установлено, что нормативный объем термина не полностью соответствует своим логическому (информация, отражающие деятельность органов власти) и естественно-правовому (основанием обеспечения доступа человека и гражданина к такой информации служат их информационные правомочия) смыслам.

Обосновано правовое отличие информации, распространяемой федеральным органом исполнительной власти, от массовой информации. Если для деления информирования на виды «распространение информации» и «предоставление информации» по типу множества пользователей использован интеллектуальный критерий в негативной и позитивной формах (нельзя или можно определить элементы множества), то для выделения вида информации «массовая информация» по типу множества пользователей использован волевой критерий в негативной форме (нельзя ограничить элементы множества). Применение положительной формы волевого критерия для выделения закрытого типа пользователей приводит к обоснованию правовой категории информации «групповая информация».

В третьем параграфе «Коммуникативные информационные правоотношения: обеспечение доступа к информации и доведение информации» рассматривается информационно-правовой институт коммуникации в целом и в его основных подинститутах, а также применительно к отношениям федерального органа исполнительной власти.

В международно-правовой дискуссии различены право на информацию и право на коммуникацию и установлено, что коммуникация – иной объект, чем сведения.4 Соискатель различает информационные правоотношения с объектами «сведения» и «коммуникация» и выделяет их виды: предметные (объект – сведения) и коммуникативные (объект – коммуникация).

Коммуникативные информационные правоотношения «доступа к информации и обеспечения доступа к информации» реализуют права пользователей искать и получать информацию и корреспондирующие обязанности органа обладателя информации передавать и распространять информацию. Коммуникативные информационные правоотношения «доведения информации и обеспечения доведения информации» реализуют правомочия органа обладателя информации (чаще – администратора информации) и корреспондирующие обязанности пользователей.

Применительно к публичной сфере, развитие правоотношений доведения информации дополнительно аргументировано обеспечением полноты информационной свободы, социальной защитой отдельных категорий лиц, инициативой осуществления правоотношений, субъективной стороной действий пользователей информацией, иными основаниями.

Показана многозначность термина «доступ», который используется для обозначения вспомогательных правомочий по обеспечению физической, технологической, юридической возможности пользования некими благами в различных отраслях законодательства. В информационном законодательстве при его помощи также обозначено вспомогательное правомочие.

Исследована концептуальная проблема информационного законодательства: право на доступ к информации раскрыто в нем как вспомогательное правомочие, направленное на осуществление двух из пяти элементов конституционного «права на информацию» – поиска и получения информации, при этом не сформулировано обеспечивающее правомочие для иных его конституционных элементов, тем самым «право пользователя» получило необоснованный приоритет над «правом обладателя», хотя элементы конституционного «права на информацию» не имеют иерархии.

Отсутствие четкого разделения сведений, обладателем которых являются Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, и коммуникации граждан с органами власти, осуществляющими администрирование таких сведений, как объектов правоотношений приводит к юридическим и социальным проблемам. Ограничив себя вопросами обеспечения доступа к информации, законодатель существенно сузил обеспечение граждан и организаций информацией Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Понятие «доведение информации» восстанавливает соотношение прав и обязанностей участников информационного обмена, особенно – в публичной сфере.

Третья глава «Разработка форм и функций публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти» посвящена формам и направлениям деятельности федерального органа исполнительной власти, посредством которой осуществляется публичное информирование в гражданском обществе.

В первом параграфе «Административные формы публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти» разработана классификация форм деятельности федерального органа исполнительной власти по публичному информированию и выявлены актуальные вопросы правового регулирования.

Под административной формой публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, понимается устойчивая группа организационных действий, осуществляемых на основе административно-правовых норм и реализующих информационные правоотношения. Классификация дана по особенностям структуры правоотношения распространения информации, обоснованной в параграфе 2.1, а именно: по наличию или отсутствию в его структуре дополнительных субъекта (посредника информирования) и объекта (средства информирования). Обоснованы четыре формы публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти. Они сопоставлены с шестью способами обеспечения доступа к информации (ст. 6 ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа…»). В большей степени правовое регулирование получили формы с применением средств информирования (четыре из шести способов), в меньшей – форма, основанная на непосредственном контакте должностных лиц и граждан (без посредников информирования и без средств информирования).

Выделение административных форм публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, позволило уточнить структуру данной государственной деятельности, провести анализ полноты правового регулирования отношений использования информации Российской Федерации по каждому направлению, предложить научно-практический инструментарий по повышению эффективности внешней информационной деятельности федерального органа исполнительной власти.

Во втором параграфе «Применение федеральным органом исполнительной власти электронно-сетевых средств публичного информирования: общее и особенное в правовом регулировании на примере таможенных органов» рассмотрены актуальные вопросы правового регулирования администрирования официального сайта федерального органа исполнительной власти в сети «Интернет» – электронно-сетевого средства публичного информирования. В современных условиях ввиду значительной роли средств публичного информирования, необходимо развитие правового регулирования их применения.

Правовое регулирование применения федеральным органом исполнительной власти электронно-сетевых средств публичного информирования является комплексным и включает информационно-правовые (способ коммуникации, состав распространяемых сведений, иное) и административно-правовые (полномочия структурных подразделений,  порядок действий должностных лиц, иное) нормы.

Показана неправомерность отождествления информационной структуры Интернет-сайта федерального органа исполнительной власти с перечнем сведений о его деятельности, размещаемых в соответствии с ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа…» Интернет-сайт федерального органа исполнительной власти применяется для распространения информации при осуществлении многих правоотношений, субъектом ряда из которых являются исключительно граждане Российской Федерации.

На основе анализа эмпирического материала соискатель выделяет три подхода к построению информационной структуры Интернет-сайта федерального органа исполнительной власти: тематический, юридический и сервисный. Создание государственной доменной зоны, предназначенной исключительно для осуществления правоотношений органов власти и граждан, позволило бы разделить информацию, распространяемую в порядке реализации правомочий государственных органов, от сведений, мнений и произведений, распространяемых лицами в порядке свободы информации.

В третьем параграфе «Функции публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, в системе социального управления» соискатель рассматривает структурно-функциональные связи публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти в социальных системах. Выделены функции: сопровождающая, обеспечивающая и специальная, – и проведен анализ целостности его правового регулирования по направлениям.

Сопровождающая функция выражается в информационном сопровождении деятельности федерального органа исполнительной власти (включает информационное обеспечение государственного управления).

Обеспечивающая функция заключается в обеспечении информацией внешних социальных систем, прежде всего – индивида и структур гражданского общества (включает информационное обслуживание граждан). Отмечено, что в правовом регулировании обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти непропорционально воплощены цели общественного контроля, однако функции социального управления5 требуют обеспечения использования различной информации Российской Федерации; только количественный рост объема информации о деятельности органов власти не приводит к качественному улучшению социального управления.

Специальная функция связана с осуществлением федеральным органом исполнительной власти правоохранительной, юрисдикционной, иной специальной деятельности и обеспечением соответствующей информацией социальных систем. Проблемой законодательства об административной ответственности по данному вопросу является противоречие между публичным характером целей административного наказания (ст.3.1 КоАП РФ) и отсутствием конкретных норм, определяющих публичное информирование в юрисдикционном процессе: меры открытости юрисдикционного процесса не конкретизированы, не предусмотрено распространение информации участниками процесса ни на одной стадии, не определен информационный механизм предупредительного воздействия административного наказания на других неопределенных лиц. Информационное обеспечение структур правосознания направлено на достижение целей правоохранительной деятельности за счет косвенного воздействия на участников социальных отношений путем изменения его информационных элементов в позитивном (о нормах права, о правомерном поведении) и негативном (о выявлении правонарушений, о привлечении правонарушителей к ответственности) видах.

Раскрытие функций публичного информирования показывает его целостность и роль в метасистеме государства и общества, выявляет его структурные элементы, служащие предметами правового регулирования.

Одним из практических следствий раскрытия основных направлений публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, является обоснование необходимости различного организационно-структурного обеспечения этой деятельности и возложения задач по ее осуществлению на различные структурные подразделения. Совершенствование нормативного правового регулирования и организации этой деятельности позволяет федеральному органу исполнительной власти повысить эффективность внешней информационной деятельности.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения, отражающие результаты проведенного исследования и направленные на совершенствование правового регулирования распространения информации Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, а также приведена концепция проекта федерального закона «Об администрировании открытой информации в Российской Федерации».

В 8 приложениях содержатся дополнительные материалы по анализу понятий в области научного обеспечения использования открытой информации в Российской Федерации, иллюстративный материал.

Основные положения научного исследования опубликованы в следующих работах соискателя:

Монография:

  1. Котиков Д.А. Правовые основы, функции и методы взаимодействия со средствами массовой информации в таможенных органах: Монография. Ростов-на-Дону: РИО РФ РТА, 2005. 96 с. – 5,5 п.л.

Публикации в периодических научных изданиях, входящих в перечень, рекомендованный Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации:

  1. Котиков Д.А. Коммуникативные информационные правоотношения: доступ к информации и доведение информации // Информационные ресурсы России. 2012. № 2. С. 21–23. – 0,4 п.л.
  2. Котиков Д.А. Информирование: предоставление и распространение информации // Интеграл. 2012. № 1. С. 41. – 0,2 п.л.
  3. Котиков Д.А. Публичное информирование в гражданском обществе, осуществляемое федеральным органом исполнительной власти // Юриспруденция. 2010. № 5. С.  – 0,4 п.л.

Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

  1. Котиков Д.А. Функция публичного информирования федерального органа исполнительной власти: системные связи и правовые основания // Информационное общество и социальное государство. М.: ИГП РАН, ИПО «У Никитских ворот», 2011. С.117–128. – 0,6 п.л.
  2. Котиков Д.А. Интернет-сайт федерального органа исполнительной власти: четыре подхода // Модернизация таможенного дела – актуальная задача развития ФТС России: сборник материалов Международной научно-практической конференции. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2011. С. 170–177. – 0,4 п.л.
  3. Котиков Д.А. Информирование общественности о деятельности таможенных органов в условиях формирования Таможенного союза // Инновационное развитие таможенного дела: взгляд молодых: сборник материалов III Международной молодежной научно-практической конференции. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2010. С. 105–108. – 0,3 п.л.
  4. Котиков Д.А. О публичном аспекте информационной правосубъектности федерального органа исполнительной власти // Актуальные проблемы теории и практики таможенного дела и пути их решения: сборник материалов Международной научно-практической конференции: в 2 ч. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2010. Ч. 1. С. 134–137. – 0,3 п.л.
  5. Котиков Д.А. О системном подходе при исследовании информационных прав и свобод человека и гражданина // Вестник Российской таможенной академии. 2007, № 1 С. 67–70. – 0,4 п.л.
  6. Котиков Д.А. Правовые характеристики свободы информации в контексте особенностей национальной идентичности и языка // Теоретические проблемы информационного права. М.: Институт государства и права РАН. 2006. С. 86–104. – 0,8 п.л.
  7. Котиков Д.А. Проблемы закрепления в компетенции федеральных органов исполнительной власти обязанностей по соблюдению и защите информационных прав и свобод человека и гражданина // Таможня – инструмент развития экономики: сборник материалов научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов. М.: РИО РТА, 2006. С. 289–293. – 0,4 п.л.
  8. Котиков Д.А. О специфике информационно-правового подхода к системе информационных прав и свобод человека и гражданина // Исследование проблем таможенного дела. Сборник научных трудов адъюнктов и соискателей РТА. М.: РИО РТА, 2006. С. 191–202. – 0,6 п.л.
  9. Котиков Д.А. Общие, особенные и специальные обязанности федерального органа исполнительной власти в сфере массовой информации (на примере таможенных органов) // Академический вестник: Ежегодник. Ростов-на-Дону, 2005. С. 47–56. – 0,6 п.л.
  10. Котиков Д.А. Влияние принципа «таможня для бизнеса» на модернизацию взаимодействия таможенных органов со средствами массовой информации // Материалы научно-практической конференции «Актуальные вопросы исполнения таможенного кодекса Российской Федерации ». Ч. 2. Ростов н/Д., 2004. С. 90–99. – 0,5 п.л.
  11. Котиков Д.А. Роль средств массовой информации в реализации информационной функции таможенных органов // Материалы научно-практической конференции «Актуальные вопросы исполнения таможенного кодекса Российской Федерации». Ч. 1. Ростов-на-Дону, 2004. С. 79–88. – 0,5 п.л.
  12. Котиков Д. Производство средств индивидуальной и коллективной безопасности в информационном обществе // Рационализм и культура на пороге третьего тысячелетия: Материалы III Российского Философского конгресса (16–20 сентября 2002 г.) В 4 т. Т.4. Ростов-на-Дону, 2002. С. 250. – 0,1 п.л.

1 Концепция развития информационного законодательства // Государство и право. 2005. № 7. С. 56.

2 Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: колл. монография / под общ. ред. И.Л. Бачило. М., 2009. С. 59–60.

3 Бачило И.Л. Информационное право : учебник для вузов. М.: Высшее образование, Юрайт-Издат, 2009. С. 271.; Бачило И.Л. Информационное право : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. С. 354.

4 Ермишина Е.В. Международный обмен информацией. Правовые аспекты. М., 1988. С. 40.

5 Например, «управлять – это значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать» (Файоль Анри. Общее и промышленное управление // Управление – это наука и искусство. М., 1992. С. 11.)







© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.