WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


 

На правах рукописи

Черкесов Арсланбек Давидбекович

ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ 

12.00.14 – административное право, финансовое право,

информационное право

Автореферат

Диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2012

Диссертационная работа выполнена на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент

Киреева Елена Юрьевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

  профессор кафедры административного 

  и финансового права

  Российского государственного торгово-

  экономического университета

  Петров Семен Михайлович;

  кандидат юридических наук,

  Генеральный директор ООО «Виксон»

Костромина Светлана Викторовна

Ведущая организация:  Национальный институт бизнеса

Защита состоится 28 мая 2012 г. в 16-00 на заседании диссертационного Совета Д 504.001.04 по юридическим наукам в ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606 г. Москва, проспект Вернадского, д. 84, ауд. 3027, 2 УК.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.

Автореферат диссертации разослан 27 апреля 2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор юридических наук  Е.Ю. Киреева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ



Актуальность темы диссертации. Широкое распространение государственной регистрации как особого метода государственно-управленческого воздействия в условиях современной России прямо связано с процессами демократизации государственной и общественной жизни, развитием рыночной экономики, становлением разветвленных полноценных институтов гражданского общества, укреплением правовых механизмов обеспечения и защиты прав человека и гражданина.

Активное применение регистрационных процедур в деятельности федеральных органов исполнительной власти и в целом в механизме правового регулирования общественных отношений, необходимость одновременного учета публичных и частных интересов при его использовании предполагает развитие комплекса правовых норм, отражающих специфику государственной регистрации в целом и ее отдельных видов. Как правило, каждый вид регистрации представляет собой сложное процессуальное образование, включающее ряд относительно самостоятельных административных процедур.

Именно процессуальная форма государственной регистрации предопределяет необходимость ее детального административно-правового воздействия на общественные отношения. И коль скоро регистрация направлена на регулирование достаточно разнородных общественных отношений, то и ее нормативно-правовое регулирование обычно носит комплексный характер. Иными словами даже отдельные регистрационные процедуры способны формировать достаточно самостоятельные отрасли законодательства, примером чело служит государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также некоторые другие виды государственной регистрации. Что касается государственной регистрации как особого административно-правового явления, то в литературе довольно прочно устоялось мнение о том, что она представляет собой особый институт административного права.

Особенно востребованным такой подход оказывается в условиях современного этапа административной реформы, ставящей вопросы комплексного совершенствования административных процедур, доступности и эффективности оказания государственных услуг и осуществления государственных функций во главу угла всех мер, направленных на радикальное повышение уровня и качества государственно-управленческой деятельности федеральных органов государственной власти. Большинство видов государственной регистрации, осуществляемых в заявительном порядке, относятся к числу государственных услуг и в силу этого они должны реформироваться на единых основаниях, которые определены основными направлениями современного этапа административной реформы и принимаемыми в целях их реализации законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Внедрение перспективных и главенствующих в плане административной реформы новаций в регулировании процедур государственной регистрации проходит крайне неравномерно и далеко не во всех видах регистрации, где это необходимо. Причины, видимо в том, что следование перспективным направлениям административной реформы требует радикального пересмотра привычных и устоявшихся форм и методов деятельности.

Осенью 2010 г. вступили в силу нормы Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в которых приоритетные направления и требования современного этапа административной реформы приобрели общеобязательный характер. Реформирование сферы государственных услуг, в том числе и услуг, связанных с процедурами государственной регистрации, должно стать приоритетом в деятельности каждого федерального органа исполнительной власти.

Вышеназванные проблемы диссертационного исследования определяют актуальность темы и значимость для теории и практики административно-правового регулирования процедур государственной регистрации применительно к реализации приоритетных направлений современного этапа административной реформы.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В отечественной юридической науке изучением вопросов государственной регистрации в XIX - начале XX века занимались такие известные правоведы, как А.И.Каминка, Н.С.Суворов, И.Т.Тарасов, П.И.Цитович, Г.Ф.Шершеневич и др.

Анализу административно-правого регулирования государственной регистрации и изучению ее отдельных видов посвящены труды многих современных ученых-административистов. В их числе А.Б.Агапов, А.П.Алехин, Ю.В.Алексеев, Д.Н.Бахрах, М.В.Белоусова, Г.В.Бойцов, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Т.В.Закупень, Б.М.Лазарев, Ю.М.Козлов, Д.Н.Бахрах, И.Ш.Килясханов, А.Ф.Ноздрачев, П.И.Кононов, И.В.Панова, Л.Л.Попов, В.Д.Сорокин, Ю.А.Тихомиров, Н.Ю.Хаманева, В.А.Юсупов, Н.Ю.Хаманева,  и др.

Вопросы государственной регистрации изучаются представителями науки предпринимательского права (В.К.Андреев, С.А.Зинченко, В.В.Лаптев, B.C. Мартемьянов и др.).

Гражданско-правовые вопросы государственной регистрации анализировались в трудах М.И.Брагинского, В.В.Витрянского, О.Н.Садикова, Е.А.Суханова и др.

Среди диссертационных исследований проблемы следует отметить работы А.С. Алексашина, В.А. Алексеева, А.С. Аникина, В.В. Брижанина, В.О. Буряги, К.В. Давыдова, А.Н. Доброва, Р.Р. Галиуллина, Н.Н. Гонтарь, К.В. Дукашева, М.С. Игнатовой, Н.А. Корнилевской, А.Б. Карлина, Е.М. Каменевой, Е.А. Киндеевой, О.А. Кожевникова, О.М. Кокаревой, И.М. Конобеевской, Е.Ю. Самойлова, А.В. Чуряева, О.В. Шмалий и др.

Вместе с тем, вопросы формирования и развития административно-правового института государственной регистрации на современном этапе административной реформы требуют дополнительных исследований.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации процедур государственной регистрации, осуществляемых различными органами государственной власти.

Предметом исследования являются законодательные и иные нормативные правовые акты, посредством которых регулируются процедуры государственной регистрации.

Целью исследования является комплексный анализ административно-правового института государственной регистрации и его реализация в деятельности федеральных органов исполнительной власти на современном этапе административной реформы, а также правовой анализ оптимизации процедур государственной регистрации и совершенствования их правового регулирования.

Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:

– анализ теоретических основ и понятия государственной регистрации;

– определение оснований классификации видов государственной регистрации;

– раскрытие административно-процессуального содержания государственной регистрации;

– анализ генезиса и приоритетных направлений современного этапа административной реформы и их влияния на государственную регистрацию и ее административно-правовое регулирование;

– рассмотрение особенностей государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в условиях современного этапа административной реформы;

– анализ административно-правового регулирования государственной регистрации актов гражданского состояния и некоммерческих организаций как особых государственных услуг.

Нормативно-правовую основу исследования государственной регистрации составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, регулирующие отдельные виды государственной регистрации, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»  и др. нормативные правовые акты.

Методологической основой исследования является системный подход к анализу различных видов государственной регистрации, позволяющий выделить в них общее и особенное как составляющих единого административно-правового института.

В ходе исследования различных аспектов государственной регистрации использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, структурно-функциональный, метод анализа документов, теоретико-прогностический и др.

Сочетание названных методов позволило исследовать проблемы государственной регистрации в деятельности федеральных органов исполнительной власти на современном этапе административной реформы всесторонне во взаимосвязи в контексте осуществляемых изменений.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в работе осуществлен комплексный анализ различных видов государственной регистрации, показана их родовая общность, принципиальное единство характерных для них материальных и процессуальных административно-правовых норм.

В диссертации сделан акцент на состояние и перспективы развития административно-правового регулирования государственной регистрации в условиях современного этапа административной реформы. При этом рассмотрен генезис ее основных этапов, проанализирована особая специфика современного периода реализации перспективных направлений реформы.

На конкретных примерах проанализированы особенности современного административно-правового регулирования таких видов государственной регистрации, как государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственная регистрация актов гражданского состояния, государственная регистрация некоммерческих организаций.

Определены преимущества и недостатки практики административно-правового регулирования государственной регистрации в универсальной форме государственных услуг.

Намечены приоритетные направления совершенствования административно-правового регулирования  государственной регистрации в форме государственных услуг.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Государственная регистрация представляет собой правоустанавливающий, правоподтверждающий или учетный правоприменительный акт органа исполнительной власти или уполномоченной им организации, принимаемый на основании нормативно урегулированных регистрационных процедур в отношении физических или юридических лиц, в форме формальной записи в соответствующих реестрах или иных установленных законом или нормативно-правовым актом базах данных.





2. Отдельные виды государственной регистрации, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти, могут быть классифицированы по ряду оснований, в том числе:

– по объектам (события, права, юридические состояния, действия, а также материальные объекты) и субъектам государственной регистрации (органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, уполномоченные организации);

– по характеру реализуемого в государственной регистрации публичного интереса;

– по сфере действия публичных интересов, представленных в процедурах государственной регистрации (экономической, административно-политической, социально-культурной и др. сферах);

– по уровню нормативного правового регулирования регистрационных процедур (федеральные законы, законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти, муниципальные правовые акты);

– по степени обязательности процедур государственной регистрации;

– в зависимости от характера регистрации (уведомительный или разрешительный);

– в зависимости от платности государственной регистрации (платная или бесплатная);

– по времени действия государственной регистрации (срочная, временная или бессрочная).

3. На современном этапе административной реформы большинство видов государственной регистрации, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, должны реализовываться в универсальной процессуальной административно-правовой форме государственных услуг (функций), установленной Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации исполнения государственных и муниципальных услуг». Это предполагает радикальное изменение нормативно-правовой базы государственной регистрации, разработку для каждого из ее видов соответствующих государственных стандартов и утверждения административных регламентов предоставления услуг (осуществления функций) по государственной регистрации.

4. Действующие административные регламенты оказания государственных услуг в сфере государственной регистрации отличаются внутренней противоречивостью. С одной стороны, принятые на федеральном уровне административные регламенты требует существенной конкретизации применительно к условиям деятельности регистрирующих органов и их должностных лиц (государственных служащих), а, с другой, – сами эти регламенты весьма детальны, поэтому их дальнейшая конкретизация затруднена, а требования далеко не всегда исполнимы.

5. В современной управленческой практике административные регламенты оказания государственных услуг (функций) занимают приоритетное место в иерархии административно-правовых актов, регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти. Реализация их требований предполагает установление специальной ответственности, методического обеспечение на уровне нормативных актов и обучение исполнителей. Соответствующие меры должны быть предусмотрены в самих административных регламентах, что необходимо закрепить на уровне комплексного постановления Правительства Российской Федерации об организационном и методическом обеспечении предоставления государственных услуг (функций).

Практическая значимость исследования состоит в том, что в нем с позиций приоритетных направлений современного этапа административной реформы проведен комплексный анализ процедур государственной регистрации, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Полученные при этом результаты имеют методологическое значение и могут использоваться в учебном процессе при преподавании административного и смежных с ним отраслей публичного права, а также спецкурсов и проблемных семинаров по проблематике различных видов государственной регистрации.

Сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию административно-правового регулирования государственной регистрации в форме государственных услуг могут быть использованы в нормотворческой и организационно-практической деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения исследования отражены и апробированы в научных публикациях автора. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе и научной деятельности Российской академии народного хозяйства и государственной службы.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы, нормативных правовых актов и документов.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, описана методологическая и методическая основа диссертации, раскрыта научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту, дана характеристика теоретического и практического значения работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.

Первая глава диссертации - «Понятие государственной р егистрации и классификация ее видов»  - посвящена анализу теоретических и правовых основ государственной регистрации.

В условиях демократии, прогрессирующего развития рыночных отношений, роста экономического потенциала и всестороннего развития законодательства возникает острая необходимость в развитии и совершенствовании законодательства, регулирующего взаимоотношения между органами исполнительной власти и субъектами гражданского общества. Одним из используемых в этой связи инструментов государственного управления является государственная регистрация.

По своему исходному понятию регистрация являет собой юридический факт, наступление которого влечет за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношений. В силу преимущественно административно-правового характера регистрации этот факт имеет административно-правовую природу и обычно осуществляется актом уполномоченного органа исполнительной власти.

С позиций современного административного права регистрацию рассматривают как один из видов административно-процедурного производства. Она служит целям обеспечения законности совершаемых в сфере государственного управления определенных действий, представляющих значительный публично-правовой интерес, и одновременно целям гарантирования прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также различного рода негосударственных образований.

Содержательно регистрация всегда предполагает проверку законности некоторой совокупности фактов, их официальное признание и нормативно формализованный учет. Осуществлением регистрационных процедур занимаются уполномоченные органы исполнительной власти, как федеральные, так и органы исполнительной власти субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления.

В акте регистрации всегда наличествуют две стороны: уполномоченный государственный орган – с одной, граждане и организации – с другой. При этом в числе организаций могут быть и другие органы государственной власти и местного самоуправления, выступающие в качестве юридических лиц – участников гражданского оборота.

В основе института государственной регистрации лежит императивный метод правового регулирования. Поэтому отношения между регистраторами и заявителями, и по существу и по содержанию принадлежат к числу административно-правовых. При этом государственная регистрация может осуществляться в интересах субъектов других правоотношений, чаще всего, гражданско-правовых.

Отнесение государственной регистрации к предмету административного права в наибольшей мере отвечает природе регистрации, которая:

– происходит во взаимодействии органа исполнительной власти с заявителями, что предопределяет исходную характеристику регистрационных отношений в качестве административно-правовых;

– образование и организация деятельности субъектов государственной регистрации – уполномоченных органов исполнительной власти регулируется административным законодательством.

Регистрация всегда осуществляется в правовых формах. Чаще всего ее основанием является законодательство. Кроме того, сами процедуры регистрации, как правило, регулируются достаточно детально на уровне тех же законов или подзаконных нормативных правовых актов.

В целом для любого вида регистрации, как и для института регистрации в целом характерно наличие, с одной стороны, отношений, связанных с регистрирующими органами, с их созданием, организацией деятельности и регулированием конкретных процедур и стадий регистрации, а другой – исходных отношений между заявителями и регистрирующими органами.

Государственная регистрация реализуется в качестве особого рода государственно-управленческого воздействия. Будучи направлена на реализацию публичного интереса, она ограничена рамками этого интереса и не более того. Отсюда необходимость жесткого регулирования условий и требований, вытекающих из существа государственной регистрации, а также деятельности регистрирующих органов и их взаимоотношений с заявителями.

Осуществляемое посредством регистрации государственно-управленческое воздействие должно быть минимальным и жестко ограниченным. Нельзя допускать вольного толкования и широкого административного усмотрения при осуществлении государственной регистрации. Противное открывает путь к широким злоупотреблениям и коррупции, что, кстати, довольно часто встречается в практике деятельности регистрирующих органов.

Применение государственной регистрации должно быть обоснованным. Излишнее развитие института государственной регистрации имеет естественным следствием бюрократизацию государственного управления и неизбежную подмену лежащего в основе регистрации публичного интереса интересами чиновников со всеми вытекающими последствиями.

Государственная регистрация лишена смысла и эффективности там, где нет интереса заявителей к участию в регистрации и выполнению вытекающих из нее условий.

Государственная регистрация нацелена на будущую деятельность заявителей, поскольку сопровождается условиями, без которых регистрация осуществлена быть не может. Это, в свою очередь служит основанием последующего государственного контроля заявителей в части выполнения условий, обеспечивающих доминирование в их деятельности, закрепляемого регистрацией публичного интереса.

В процедурном отношении государственная регистрация устанавливается комплексом специальных процессуальных норм, обеспечивающих правомерность и эффективность регистрации и права заявителей.

Государственная регистрация, осуществляемая в качестве административного процесса, завершается изданием правоприменительного акта о совершении регистрации. Этот акт осуществляется в особых юридических формах. Заявители получают в результате его издания соответствующий документ, подтверждающий факт государственной регистрации, на основании которого они осуществляют дальнейшую деятельность.

В итоге следует констатировать, что государственная регистрация является одной из форм государственно-управленческой исполнительно-распорядительной деятельности, заключающейся в официальном признании за заявителями их правого статуса. Она является способом реализации публичного интереса в нормативно-урегулированных процедурах специально уполномоченными на то органами исполнительной власти.

Конкретные процедуры государственной регистрации, регулируются административно-процессуальными нормами, которые вводятся в действие на основе и во исполнение материальных норм, определяющих цели, задачи и иные основания  тех или иных видов государственной регистрации.

Правовое регулирование государственной регистрации довольно успешно осуществляется на уровне ее отдельных видов. С теоретических же позиций в актах регулирования отдельных видов государственной регистрации всегда усматриваются достаточно явные родовые характеристики, которые с полным основанием дают возможность ставить вопрос об изучении отдельных видов государственной регистрации в рамках особого административно-правового института.

Государственная регистрация может быть определена как правоустанавливающий или правоподтверждающий правоприменительный акт органа исполнительной власти или уполномоченной им организации, принимаемый на основании нормативно урегулированных регистрационных процедур в отношении физических или юридических лиц, в форме формальной записи в соответствующих реестрах или иных установленных законом или нормативно-правовым актом базах данных.

Основываясь на анализе нормативной базы государственной регистрации, автором исследования выделены следующие базовые основания классификации:

– по объектам (события, права, юридические состояния, действия, а также материальные объекты) и субъектам государственной регистрации (органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, уполномоченные организации);

– по характеру реализуемого в государственной регистрации публичного интереса;

– по сфере действия публичных интересов, представленных в процедурах государственной регистрации (экономической, административно-политической, социально-культурной и др. сферах);

– по уровню нормативного правового регулирования регистрационных процедур (федеральные законы, законы субъектов Федерации, муниципальные правовые акты, нормативные правовые акты органов исполнительной власти);

– по степени обязательности процедур государственной регистрации;

– в зависимости от характера регистрации (уведомительный или разрешительный);

– в зависимости от платности государственной регистрации (платная или бесплатная);

– по времени действия государственной регистрации (срочная, временная или бессрочная);

В теории административного права устоялась точка зрения, согласно которой государственная регистрация осуществляется в форме административного процесса, включающего в себя ряд административных производств. Такая точка зрения сформировалась в отечественной специальной литературе еще во второй половине прошлого века.

Данная точка зрения имеет под собой вполне объективные основания, лежащие в плоскости закономерностей социального управления. В этой связи следует исходить из того, что содержанием деятельности органов исполнительной власти является государственное управление, которое по своему объективному содержанию является разновидностью более широкого явления – социального управления, вбирая в себя все его характерные черты.

Государственная регистрация характеризуется, прежде всего, позитивным содержанием, по большей части в нем отсутствует административное принуждение, здесь не разрешаются споры и не рассматриваются жалобы сторон. Сам процесс государственной регистрации протекает в рамках регулятивных правоотношений, в которых орган исполнительной власти играет организующую роль, обеспечивая реализацию прав заинтересованных лиц (обычно заявителей), предусмотренных материальными нормами права. Процессуальные нормы обеспечивают правомерность и эффективность регистрационных процедур, выступая, своего рода гарантом реализации, с одной стороны, публичного интереса, ради которого и вводится государственная регистрация, а, с другой, – частных интересов заявителей, которые в результате акта регистрации обретают новые права и правовые состояния.

В регистрационном производстве во многих случаях присутствует  юрисдикционная составляющая, поскольку здесь невозможно избежать спорных ситуаций между органами исполнительной власти или регистрирующими органами и заявителями.

Анализ существующих видов государственной регистрации показывает, что регистрационное производство может быть инициировано различными субъектами административного права. В их числе могут быть:

– граждане;

– юридические лица;

– организации;

– органы государственной власти, в т.ч. и органы исполнительной власти, например, в качестве регистрирующего органа;

– органы местного самоуправления.

В качестве заинтересованной стороны могут выступать не только отдельные граждане, организации и юридические лица, но и группы таких субъектов.

В любом своем виде государственная регистрация включает в себя ряд последовательно сменяющих себя стадий. С позиций теории права стадии юридического процесса представляют собой его относительно самостоятельные этапы. В рамках каждого из них решаются специфические задачи регистрационного производства, в рамках которых осуществляются нормативно урегулированные действия и издаются юридические документы или правовые акты.

Содержание стадий государственной регистрации имеет свою специфику в каждом из ее видов, однако в силу их родовой общности в этих стадиях могут быть выделены общие элементы применительно к логике любого управленческого цикла, включающего стадии подготовки к принятию управленческого решения, принятия управленческого решения, его исполнения, контроля и проверки его исполнения.

Базовыми в государственной регистрации являются три стадии:

– возбуждение административного производства;

– рассмотрение дела и совершение акта регистрации;

– исполнение (использование) акта регистрации, либо оспаривание его правомерности.

Возбуждение регистрационного производства обычно сопряжено с принятием необходимых документов и их регистрацией в специальных журналах или банках данных.

В ряде случаев регистрационное производство может возбуждаться на основании информации и документов, получаемых от других органов исполнительной власти или по инициативе регистрирующего органа.

В отдельных видах государственной регистрации заявитель обязан предоставить регистрирующему органу регистрируемые объекты, например, транспортные средства, оружие. Регистрация лекарственных средств предполагает предоставление их образцов.

Во всех видах государственной регистрации возбуждение регистрационного производства не сопровождается вынесением специального постановления либо иного акта регистрирующего органа.

Решение регистрирующего органа или уполномоченных должностных лиц может быть оспорено или обжаловано в установленном порядке.

В процедурах государственной регистрации процессуальные отношения между заявителями и регистрирующими органами заканчивается с выдачей свидетельства о государственной регистрации прав. Дальнейшая реализация обретенного в результате государственной регистрации правового статуса, соответствующих прав и обязанностей, которые самостоятельно реализуются лицом, в отношении которого совершен акт государственной регистрации.

В отдельных случаях акт государственной регистрации влечет за собой возбуждение административно-надзорного производства, в ходе которого соответствующие органы получают возможность административного надзора за обладателями зарегистрированных прав.

Вторая глава диссертации - «Государственная регистрация на современном этапе административной реформы (на примере отдельных видов государственной регистрации» посвящена содержательному анализу особенностей административно-правового регулирования регистрационных процедур на современном этапе административной реформы.

Административные преобразования, касающиеся всей системы государственного и муниципального управления, – это длящийся процесс совершенствования системы и структуры государственной власти и муниципального управления.

Собственно административная реформа берет свое начало с Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах». К этому времени из-за многочисленных и не всегда последовательных преобразований системы государственного управления в стране возник громоздкий и сложный аппарат с дублирующими и во многих случаях излишними функциями, на радикальное совершенствование которого и была нацелена реформа.

Концепция административной реформы на 2006 – 2010 годы была одобрена Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-Р «Об одобрении концепции административной реформы в Российской Федерации  в 2006 – 2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах». В Концепции сделан акцент на разработку мер, направленных на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера.

В Концепции подчеркнуто, что в области регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг (функций) были разработаны административные регламенты предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), которые позволили систематизировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, упорядочить их деятельность, а также восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации. Административный регламент превратился в основной документ, регулирующий порядок предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций). При этом административные регламенты служат основой для оптимизации государственных и муниципальных услуг (функций) и перевода их в электронный вид.

Еще одним важнейшим направлением Концепции является развитие системы оказания государственных и муниципальных услуг на основе Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Согласно Концепции, предоставление (исполнение) государственных и муниципальных услуг (функций) непосредственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе в многофункциональных центрах по принципу «одного окна», и в электронной форме подлежит регламентации, включению в соответствующие реестры и оптимизации их предоставления (исполнения).

Использование положений Федерального закона № 210-ФЗ открывает новые перспективы по совершенствованию и повышению доступности для населения, юридических лиц и организаций различных административных процедур. В соответствии с названными исходными положениями Федерального закона № 210-ФЗ государственная регистрация, по меньшей мере, в большинстве известных ее видов относится к числу государственных услуг. Это, в свою очередь, дает основание полагать, что развитие процедур различных видов государственной регистрации в перспективе должно следовать положениям утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы.

В настоящее время на портале государственных услуг представлены:

– регистрация по месту жительства/пребывания;

– регистрация гражданина Российской Федерации постоянно проживающего на территории Российской Федерации, изъявившего желание принять ребенка на воспитание в семью, в Минобрнауки России;

– регистрация гражданина Российской Федерации, постоянно проживающего за пределами Российской Федерации, иностранного гражданина, лица без гражданства, изъявившего желание усыновить ребенка;

– государственная регистрация права собственности на различные виды недвижимого имущества и сделок с ним, включая предоставление сведений из ЕГРП, выдачу правообладателям копии договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме и т.п.

– предоставление сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости и др.

Таким образом, есть все основания утверждать, что в ходе административной реформы государственная регистрация приобрела форму особого рода государственных услуг, осуществляемых, в том числе, федеральными органами исполнительной власти. Во всяком случае, любой вид государственной регистрации, стороной которой выступает заявитель, не являющийся органом государственной власти или местного самоуправления, в процессуальном отношении рано или поздно будет реализовываться в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 210-ФЗ для государственных и муниципальных услуг.

В этой связи следует особой подчеркнуть, что понятие государственных услуг не следует отождествлять с государственной регистрацией или другими функциями государственных органов. По мнению диссертанта, основанного на нормах Федерального закона № 210-ФЗ, государственная услуга – это особая форма осуществления типовых функций государственных органов по запросам заявителей, в рамках установленных законодательством и нормативными правовыми актами полномочий таких органов.

Еще одной новацией, которая следует из процессуальной формы государственной услуги, является необходимость разработки и утверждения стандарта государственной услуги в соответствии с требованиями Федерального закона № 210-ФЗ. Такие стандарты должны разрабатываться и для реализуемых в форме государственных услуг видов государственной регистрации.

Новый этап административной реформы, направленный на повышение доступности государственных и муниципальных услуг, ставит перед всей системой государственной регистрации принципиально новые задачи и диктует для осуществляющих регистрационные процедуры федеральных органов исполнительной власти требования, которые предполагают существенное изменение и унификацию нормативных и организационных основ осуществления регистрационной деятельности.

Реализация приоритетных направлений современного этапа административной реформы и соответствующих требований Федерального закона № 210-ФЗ в сфере государственной регистрации далека от завершения. В отдельных случаях, как это происходит применительно к государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, происходит целый ряд взаимосвязанных радикальных изменений, которые затрудняют и тормозят достижение конечных результатов административной реформы. В других, как это можно проследить на примере государственной регистрации актов гражданского состояния или государственной регистрации некоммерческих организаций, осуществление государственной регистрации уже подверглось необходимым изменением и происходит в форме предоставления соответствующих государственных услуг, как того и требует Федеральный закон № 210-ФЗ.

Реализуемая ныне концепция объединения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и государственного кадастрового учета определяет эти функции и их интеграцию именно как государственные услуги. На них распространяются все требования законодательства о государственных услугах, основой которых является Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", что имеет принципиальное значение для правового регулирования и организации данных видов государственной регистрации.

В настоящее время действовавший ранее Административный регламент Росрегистрации в области государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним утратил силу, а нормативные акты, соответствующие требованиям Федерального закона № 210-ФЗ пока не приняты. В известной мере это объясняется непринятием новых законодательных актов, которые должны интегрировать государственные услуги по государственной регистрации недвижимости и государственного кадастра. Вместе с тем, движение в сторону реализации положений Федерального закона № 210-ФЗ могло бы быть этапным и на первом этапе базироваться на действующих Федеральных законах.

До сих пор не разработан и не принят стандарт государственной услуги по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, соответственно не существует и современного Административного регламента, как того требует Федеральный закон № 210-ФЗ.

Таким образом, в условиях современного этапа административной реформы система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним находится в стадии реорганизации. При этом конечные цели интеграции систем государственной регистрации прав и государственного кадастра не должны служить препятствием для оперативного изменения текущего состояния правового регулирования и организации регистрационных процедур.

Действующий в сфере регистрации актов гражданского состояния регламент утвержден Приказом Минюста РФ от 29 ноября 2011 г. № 412 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского состояния органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации».

Анализ положений Административного регламента позволяет сделать вывод о том, что он является весьма детальным и в полной мере охватывает все основные направления регулирования процедур государственной регистрации в сфере регистрации актов гражданского состояния.

Реализация приоритетных направлений современного этапа административной реформы и требований Федерального закона № 210-ФЗ является административно-правовое регулирование государственной регистрации некоммерческих организаций. Соответствующий Административный регламент был утвержден Приказом Минюста РФ от 30 декабря 2011 г. № 455 «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций».

С принятием нового Административного регламента утратили силу сразу два ранее действовавших акта: Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций и Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации религиозных организаций и регистрации представительств иностранных религиозных организаций".

Сопоставляя анализ двух Административных регламентов, необходимо отметить ряд принципиальных моментов, которые могут иметь значение для последующей разработки регламентов для других процедур государственной регистрации.

Степень детализации регламента государственной услуги в целом и составляющих ее процедур в обоих случаях весьма велика. Однако, в каждом из двух случаев она различна. Детализация преобладает в процедурах записи актов гражданского состояния. Однако и в том, и в другом случае детальная регламентация подразумевает весьма высокую планку требований к исполняющим административные процедуры органам и должностным лицам.

В этой связи обращает на себя внимание персональная ответственность руководителя органа государственной регистрации актов гражданского состояния как за административные процедуры, так и за результаты государственной регистрации. Устанавливая персональную ответственность, Административный регламент эту ответственность никоим образом не регламентировал, оставив этот вопрос либо на усмотрение органов исполнительной власти субъектов Федерации, либо подразумевается, что вопрос об ответственности должен решаться ситуативно на уровне предусмотренных законодательством мер.

Внедрение в практическую деятельность столь серьезных организационных новаций, к которым, безусловно, следует отнести Административный регламенты, не может осуществляться без особых обеспечивающих успех новшества организационных мероприятий, приоритетные направления которых были названы выше. В общем случае – это, как правило, комплекс кадровых, обучающих и методических мер, которые сами по себе должны осуществляться на основе особых специально издаваемых в целях внедрения новшества разноуровневых нормативных правовых актов. Кроме того, необходима конкретизация требования Административных регламентов применительно  к условиям деятельности конкретных органов, организаций и должностных лиц.

В современной административной практике административные регламенты оказания государственных услуг (функций) занимают приоритетное место в иерархии административно-правовых актов, регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти. Реализация их требований предполагает установление специальной ответственности, методическое обеспечение на уровне нормативных актов и обучение исполнителей. Соответствующие меры должны быть предусмотрены в самих административных регламентах, что необходимо закрепить на уровне комплексного постановления Правительства Российской Федерации об организационном и методическом обеспечении предоставления государственных услуг (функций).

Высоко оценивая позитивный потенциал административных регламентов, надо в целом признать, что преимущественный акцент на регламентацию в организации современных административных процедур необходимо подкреплять мерами нормативно-методического, кадрового и организационного характера. Их спектр в административной практике достаточно широк, однако в последнее время повсеместное увлечение регламентацией снижает организационный потенциал остающихся без внимания других инструментов государственного администрирования.

В заключении в обобщенном виде представлены основные выводы и предложения, полученные в ходе диссертационного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых

научных журналах и изданиях, определенных

Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России:

1. Черкесов А. Д.  Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним на современном этапе административной реформы // Право и государство: теория и практика. 2012. № 5.(88). 0,5 п.л.

Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

2. Черкесов А. Д.  Основания видовой классификации государственной регистрации // Право и экономика. Сборник научных трудов. 2011. Выпуск 5. С. 36-43. 0,6 п.л.

3. Черкесов А. Д.  К вопросу правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество // Право и экономика. Сборник научных трудов. 2011. Выпуск 5. С. 61-67. 0,4 п.л.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Черкесова Арсланбека Давидбековича

Тема диссертационного исследования

Государственная регистрация в деятельности

федеральных органов исполнительной власти

на современном этапе административной реформы 

Научный руководитель:

доктор юридических наук, доцент Киреева Е.Ю.

Изготовление оригинал-макета

Черкесовым А.Д.

Подписано в печать 26 апреля 2012 г. Тираж 80.

Усл. п.л. 1,0

Отпечатано ОПМТ РАНХ и ГС. Заказ № ___.

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84.






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.