WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

Автор критически подходит к реализованному в Законе № 131-ФЗ подходу, по смыслу которого муниципальные органы, наряду с муниципальным образованием признаются субъектами отдельных отраслей права; для участия в гражданско-правовых отношениях от своего имени наделяются правами юридического лица. Несмотря на очевидное преимущество, позволяющее муниципальным органам участвовать в правоотношениях в качестве самостоятельных субъектов, такой подход имеет ряд весьма существенных недостатков: злоупотребление муниципальными органами своим положением в условиях нерешенности вопроса о критериях, при которых орган обладает статусом юридического лица, а при которых ± нет; недостаточный учет первостепенной роли территориального коллектива при осуществлении местного самоуправления и т.д. Потребности гражданского оборота, которые ранее требовали признания органов государственной власти юридическими лицами при выступлении в гражданских правоотношениях, сегодня утратили свое значение. К тому же, такой подход не учитывает получающего все более широкое распространение общеотраслевого (общеправового) подхода к категории юридического лица.

В то же время, диссертант не поддерживает и предложения о признании муниципальных органов в качестве юридических лиц публичного права (в рамках обозначенного общеправового подхода). По его мнению, для муниципальных органов не характерны те аспекты, которые делают ценной категорию субъекта права (в том числе юридического лица), а именно, не могут выступать носителями заключенной в ней идеи.

В современных условиях трудно реализуемым является и подход, при котором муниципальный орган во всех правоотношениях участвует от имени муниципального образования, как часть от имени целого, не являясь при этом субъектом правоотношения. Такой подход, во-первых, не учитывает отношений, возникающих между органами одного муниципального образования либо между муниципальными органами и жителями муниципального образования по поводу организации его деятельности, а также по поводу выработки решений по вопросам местного значения. Во-вторых, в ряде случаев он в недостаточной степени индивидуализирует участников правоотношений, затрудняя персонификацию ответственности органов и должностных лиц муниципальных образований.

Диссертант полагает, что решение вопроса о правовом положении муниципальных органов предопределяется различием между категорией субъекта права, отражающей, прежде всего, идейную сторону права, и категорией субъекта правоотношения, отражающей исключительно его функциональную сторону. С функциональной точки зрения «непосредственным предметом права выступает сама организация предметной деятельности, необходимая для создания определенного устойчивого порядка в самой социальной жизни...»9. И в этом смысле право призвано обеспечить деятельность различных общественных (социальных) образований вне зависимости от того, Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980. С. 99-100.

какая цель положена в основу их объединения: обусловленная общностью признанного и подлежащего правовой защите интереса либо заданная извне в виде поставленной перед лицом (совокупностью лиц) задачи. Иначе говоря, если совокупность лиц можно мыслить в качестве организационно-обособленной социальной целостности, направленной на достижение общей цели, то в правовых отношениях такая совокупность может быть обозначена в качестве субъекта правоотношения.

С указанной точки зрения муниципальный орган, как организационнообособленная единица, цель деятельности которой закрепляется в соответствующем правовом акте (Уставе муниципального образования, Положении о том или ином муниципальном органе) и определяет его компетенцию, может выступать субъектом правоотношений, без признания его субъектом права. При этом в правоотношениях по поводу организации деятельности муниципального образования, а также выработки решений по вопросам местного значения муниципальные органы выступают от собственного имени; в правоотношениях по поводу реализации муниципальным образованием своих прав и обязанностей - от имени муниципального образования, как «часть» от имени «целого». Исходя из объективно предопределенной необходимости индивидуализации муниципальных органов в правоотношениях, автор выражает принципиальное согласие с высказываемым в юридической науке предложением о рассмотрении отношений между муниципальным образованием и его органами в качестве особых отношений представительства. Однако такое предложение, в случае его принятия, должно быть реализовано с точки зрения правового оборота в целом, поскольку корни этого вопроса уходят в производную природу муниципального образования как субъекта права.

В центр внимания диссертанта во второй главе «Муниципальноправовые аспекты понимания муниципального образования как субъекта права» поставлена юридическая конструкция муниципального образования, от правильного формирования которой, адекватного отражения в ее элементах внутренней природы муниципального образования напрямую зависит эффективность осуществления местного самоуправления в России.

Различая теоретическую и нормативную юридическую конструкцию муниципального образования, диссертант приходит к выводу, что в теоретической конструкции, как научной модели, должны быть отражены элементы (признаки), направленные на возникновение правоспособности муниципального образования, посредством которой устанавливается его связь с правопорядком, признается способность выступать носителем субъективных прав и обязанностей. Такими элементами (признаками) являются:

- организационное единство, направленное на формирование волеспособности муниципального образования (первой предпосылки правоспособности), напрямую связанное с его организационным устройством.

Данный элемент позволяет мыслить муниципальное образование как «внутриорганизованное» целое;

- территориальная обособленность, направленная на формирование внешней обособленности муниципального образования (второй предпосылки правоспособности). Она возникает в результате формирования («обособления») территориального коллектива, что непосредственно связано с установлением границ территории муниципального образования и позволяет мыслить муниципальное образование как автономного от других субъекта права.

Теоретическая юридическая конструкция должна быть положена в основу нормативной юридической конструкции муниципального образования, как отраженной в законодательстве совокупности элементов (признаков), направленных на возникновение у него правоспособности. Здесь диссертант уделяет особое нескольким проблемам.

Одна из них связана со способом закрепления нормативной конструкции муниципального образования. Подчеркивая большую практическую значимость наличия нормативной конструкции, автор, в то же время, не видит необходимости ее обязательного отражения в определении понятия муниципального образования. Элементы такой конструкции могут быть закреплены в ином виде: в нормах одной статьи либо одной главы закона, посвященной вопросам формирования муниципального образования.

В связи со сказанным особую значимость приобретает проблема о пределах и принципах регулирования государством вопросов построения нормативной конструкции муниципального образования, чему и посвящено внимание во втором и третьем параграфе исследования. В этой части работы диссертант лишь отмечает, что поставленная проблема должна решаться с учетом, с одной стороны, правового характера современного государства, его направленности на обеспечение реализации конституционных прав и свобод граждан, в том числе конституционного права на местное самоуправление; с другой, - с учетом сложной, многоаспектной сущности самого права на местное самоуправление, характеристики системы публичной власти в Российской Федерации, а также социального характера современного государства.

Следующая проблема связана с определением момента возникновения муниципального образования. Автор критически относится к положениям современного законодательства о местном самоуправлении (п. 2, 8 ст. 13, п. 1 ст.

132, п. 5 ст. 34 Закона № 131-ФЗ), по смыслу которых момент возникновения вновь образованного муниципального образования, совпадающий с моментом вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о соответствующем преобразовании муниципального образования либо создании вновь образованного муниципального образования на межселенной территории, предшествует моменту возникновения у него правоспособности. В то же время, учитывая, что процесс формирования муниципального образования происходит при непосредственном участии государства, в лице соответствующего субъекта Российской Федерации, диссертант приходит к выводу о нецелесообразности придания процедуре внесения сведений о муниципальном образовании в государственный реестр правоустанавливающего значения. Автор полагает, что момент возникновения вновь образованного муниципального образования должен совпадать с моментом окончания формирования признаков, подтверждающих возникновение у него правоспособности.

Во втором параграфе дается характеристика территориальной обособленности муниципального образования, особенностям ее закрепления в нормативной юридической конструкции.

Обращая внимание на теоретическую независимость решения вопроса территориальной организации местного самоуправления от вопроса территориальной организации государственной власти, диссертант полагает, что добиться на практике их автономного друг от друга существования чрезвычайно сложно. В связи с чем он присоединяется к высказыванию Н.С. Тимофеева о «необходимости создания единой территориальной организации, в основу которой может быть положена территориальная организация местного самоуправления»10, при условии сохранения за субъектами Российской Федерации права самостоятельного окончательного решения данного вопроса.

Диссертант подвергает критике законодательный подход к формированию территорий муниципальных образований в зависимости от их соответствия установленным в Законе № 131-ФЗ критериям. Территориальная организация местного самоуправления складывается под воздействием объективных (экономических, социальных, демографических) факторов. Добиться четкой правовой регламентации видов муниципальных образований, определив для каждого из них критерии формирования, невозможно. Такие критерии могут лишь способствовать раскрытию содержания конституционного территориально-поселенческого принципа осуществления местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации). Гораздо более важной для законодателя является задача по обеспечению соответствия процедуры установления границ территорий муниципальных образований сущностным аспектам права на местное самоуправление. В этой связи территориальному коллективу должна быть предоставлена возможность непосредственного выражения мнения по вопросам, связанным с формированием территории муниципального образования, а также созданы надлежащие гарантии реализации такой возможности с учетом характера территориальных изменений:

- в случае преобразования муниципальных образований, создания вновь образованных муниципальных образований на межселенной территории, а также проведения иных территориальных изменений, в результате которых изменяется «состав» территориального коллектива, за населением соответствующих муниципальных образований должна быть закреплена первичность волеизъявления;

Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты).

Автореф дисс.... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 38.

- в остальных случаях, т.е. при проведении территориальных изменений, не затрагивающих «состава» территориального коллектива (например, изменение границ муниципального образования, не влекущее отнесения поселения к другому поселению), достаточно проведения процедуры публичных слушаний, предусматривающей рекомендательный характер мнения населения.

С точки зрения отстаиваемого в работе подхода диссертант полагает, что муниципальными образованиями могут быть признаны территориальные единицы так называемого «первичного уровня»: городские, сельские поселения, а также городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. Выполнение задач, объективно требующих «районного уровня» решения, может быть обеспечено без признания правосубъектности за муниципальным районом, посредством использования иных правовых способов и средств. В частности, функция координации деятельности органов государственной и муниципальной власти, реализации государственной политики в области местного самоуправления выполнима при рассмотрении района в качестве административно-территориальной единицы. Необходимость совместного решения муниципальными образованиями вопросов местного значения может быть обеспечена посредством совершенствования форм их объединений.

В третьем параграфе дается характеристика организационному единству муниципального образования, особенностям его закрепления в нормативной юридической конструкции.

Необходимость закрепления в организационном единстве порядка принятия и реализации решений на муниципальном уровне потребовала от диссертанта обращения к вопросу о соотношении в местном самоуправлении субъекта и объекта управления. С одной стороны, рассмотрение местного самоуправления как института народовластия неизбежно влечет за собой вывод о совпадении в нем субъекта и объекта управления. С другой стороны, подходя к местному самоуправлению как особому виду социальной деятельности, муниципальному управлению, мы вынуждены говорить о наличии в нем управляющего и управляемого элементов. При этом совпадение в местном самоуправлении обозначенных двух сторон вследствие совпадения управляющей и управляемой систем сегодня вряд ли возможно, что объясняется, прежде всего, усложнением механизма общественного разделения труда, распространением принципа профессионального управления в различных сферах жизни общества, в том числе в сфере социального управления. Между указанными сторонами возможно лишь сближение посредством закрепления и расширения за территориальным коллективом возможностей участия в управленческом процессе. Сказанное позволило диссертанту прийти к выводу о том, что организационное единство муниципального образования представляет особым образом выстроенную систему разработки, принятия и реализации решений, предусматривающую совместную деятельность территориального коллектива и муниципальных органов, отраженную в организационном устройстве муниципального образования.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»