WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 |

Децентрализация налоговых ресурсов приводит к уменьшению ресурсов центрального правительства, направляемых на выравнивание доходов местных бюджетов, что служит причиной роста неравенства между регионами, негативно отразившегося на развитии всей страны в целом и сокращает финансовые возможности государства воздействовать на инвестиционный процесс.

В результате в девяностые годы «феодализация» региональной экономики, стремление Субъектов федерации к экономической автономии и самообеспечению в значительной степени привели к спаду производства, ослаблению межрегиональных экономических связей и позволили российскому государству ощутить негативные последствия децентрализации, не сопровождаемой разумной региональной политикой.

Проведение административной реформы обозначило кардинальную перемену в отношениях центр–регионы. Ее основными элементами можно назвать следующие:

- изменение порядка формирования Совета Федерации, что привело к снижению политического статуса региональных лидеров;

- укрепление властной вертикали через создание федеральных округов и введение института федерального вмешательства;

- создание единого правого пространства, то есть приведение законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральным.

Эти меры привели к значительному снижению политического веса субнациональных властей и заметной централизации власти.

Кроме того, была проведена налоговая реформа, в результате которой наиболее собираемые налоги поступают в федеральный бюджет, а менее собираемые – в региональные. Местные же бюджеты по существующей системе, практически, лишены самостоятельных финансовых источников.

При этом социально-значимые финансовые полномочия (по обеспечению бюджетников, по поддержанию надлежащего состояния системы жилищнокоммунального хозяйства) лежат на региональных и местных властях. И поскольку собственных средств для решения региональных проблем у Субъектов Федерации зачастую не хватает, то они становятся финансово зависимыми от решений центральной власти, распределяющей трансферты, субсидии и субвенции. В результате на сегодняшний день все более усиливается экономический централизм вместе с политическим.

В работе показано, что реформы, направленные на усиление влияния государственной власти, построение так называемой «вертикали власти» позволили преодолеть сепаратистские настроение ряда Субъектов Федерации, а также нейтрализовать воздействие негативных последствий чрезмерной экономической регионализации. Вместе с тем, нарастание централистских тенденций может воспрепятствовать реализации экономических и политических возможностей, предоставляемых такой системой административно-территориального устройства как федерализм. К ним относятся гибкость, конкуренция между юрисдикциями, большая политическая ответственность субнациональных властей, взаимное ограничение различных уровней власти.

Субнациональные власти лучше информированы относительно того, какие бюджетные услуги и каким способом следует предоставлять на вверенной им территории. Кроме того, при наличии соответствующих экономических и политических стимулов, они способны быстрее адаптироваться к меняющимся нуждам населения и способствовать реализации наиболее эффективных инвестиционных проектов.

Возможность конкуренции между юрисдикциями дает дополнительные стимулы к созданию более эффективной системы организации экономического процесса в каждом регионе или субъекте федерации, что в конечном счете направлено на привлечение инвестиций, увеличение богатства и улучшение уровня жизни граждан. При этом именно федеральная власть должна обеспечивать создание и соблюдение общих «правил игры»:

сохранять единство экономического пространства, способствовать развитию межрегиональной инфраструктуры, в том числе транспортной, следить за соблюдением федерального законодательства на всем пространстве страны.

Более того, субнациональные власти представляются нам более социально ответственными, при условии обеспечения прозрачности их деятельности. Население более отчетливо видит результаты работы местных и региональных органов власти, что увеличивает зависимость между хорошей работой на своем посту и вероятностью быть избранным. Однако для этого должна быть обеспечена прозрачность деятельности местных органов власти и четкое разграничение полномочий, известное населению, и позволяющее видеть, что на данный момент не реализовано. Деятельность региональных и местных властей непрозрачна, а средства массовой информации находятся под их контролем.

Основой управления демократическим обществом является механизм сдержек и противовесов, реализуемый как на горизонтальном уровне (т.е.

разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную), так и на вертикальном уровне (т.е. разделение уровней управления на федеральный субфедеральный и местный). Двигателем развития такого общества, является конфликт интересов между различным уровнями власти, не позволяющий ни одному из них злоупотреблять своими властными полномочиями. Такой конфликт интересов может ограничить рентоориентированное, коррумпированное поведение как субнациональных, так и центральных органов власти.

В Российской Федерации, во многом вследствие неразвитости рыночных и демократических институтов на сегодняшний день не используются в полной мере возможности, предоставляемые децентрализацией экономических полномочий. Однако препятствия для их реализации не должны стать аргументом в пользу чрезмерной централизации.

В работе сделан вывод о необходимости разумного сочетания централизации и децентрализации в осуществлении инвестиционного процесса. В настоящий момент страна двигается в сторону усиления полномочий центральной власти, как политических так и экономических.

Федеральный уровень власти все больше берет на себя распределительные функции, изымая финансовые средства из регионов-доноров и передавая их в качестве финансовой помощи регионам-реципиентам. Несмотря на то, что подобная политика способна уберечь страну от негативных последствий децентрализации, нельзя также и чрезмерно усиливать центральную власть, поскольку это может привести к ряду негативных последствий, влияние которых не менее пагубно. К таким негативным последствиям можно отнести снижение управляемости, снижение качества государственных услуг обществу, отсутствие у регионов стимулов для развития, политическая нестабильность.

При пересмотре полномочий центра и регионов в сторону централизации существенно урезаются налоговые возможности региональных органов власти и резко возрастает вертикальное неравенство.

Большая часть всех налоговых доходов идет в федеральный бюджет и затем выделяется регионам в виде трансфертов. Практически все расходные полномочия, находящиеся на данный момент в совместном ведении федеральной и региональной власти, формально переходят в исключительное ведение центра. Их финансирование осуществляется из федерального бюджета, но их предоставление делегируется региональным властям. В результате растет количество исполнителей, и, соответственно, бюрократизация бюджетного процесса.

Центральная власть, стремящаяся к нивелированию регионального неравенства, не способна в должной степени приспосабливаться к изменяющимся потребностям населения. В России воздействие этого фактора усиливается значительной разницей природных, климатических и экономических условий в различных Субъектах Федерации. В результате такая система обладает низкой адаптивностью и высокой затратностью.

Уменьшение полномочий субнациональных властей, а также доходов региональных бюджетов приводит к снижению стимулов к экономическому развитию для самих регионов. Региональные власти требуют выделения дополнительных трансфертов на финансирование расходов, на которые у них не хватает средств, несмотря на то, что эта нехватка может являться следствием их неэффективных действий.

Борьба субнациональных властей за большую экономическую свободу, а также неудовлетворенность населения качеством предоставляемых бюджетных услуг способны спровоцировать усиление социального напряжения.

Инструменты регулирования инвестиционного процесса. На практике инвестиционная политика, как и любая иная, реализуется посредством применения определенного экономико-организационного инструментария. При выборе состава инструментов следует, на наш взгляд, учитывать общие и особенные характеристики инвестиционного процесса как элемента воспроизводства. Среди первых, присущих как инвестиционным, так и иным экономическим процессам, следует выделить:

- множественность потенциальных участников инвестиционных процессов;

- разнообразие, а зачастую и противоречие их интересов;

- присущий любым инструментам многоплановый характер действия;

- неизбежность возникновения внешних эффектов, как положительных, так и отрицательных с точки зрения различных участников.

В работе показано, что создание развитой инвестиционной инфраструктуры является необходимым условием повышения активности в фазе производства инвестиционных ресурсов, для чего потребуется применение определенного набора бюджетно-налоговых и институциональных инструментов.

Бюджетно-налоговые инструменты. В системе бюджетного федерализма, которая является прямым следствием политической структуры, действующей в нашей стране и зафиксированной в Конституции, наиболее очевидным и эффективным механизмом реализации государственных и региональных интересов выступают межбюджетные отношения. Наличие нескольких уровней государственного управления предоставляет возможность централизации процесса принятия решений в тех областях экономики, где необходимо наличие общенациональной политики, а также возможность принятия решений на местном уровне там, где это оказывается наиболее эффективным.

Вместе с тем, субнациональные органы власти могут осуществлять достаточно успешную стабилизационную политику. Так, внешние макроэкономические воздействия (например, резкое повышение цен на энергоресурсы) имеют различное значение для разных регионов. Органы власти субнационального уровня имеют возможность применять меры с учетом условий региональной специфики, что неосуществимо при регулировании совокупного спроса на национальном уровне. Однако следует отметить, что возможности проведения децентрализованной политики макроэкономической стабилизации являются ограниченными и основные полномочия в этой области должны принадлежать национальному правительству.

Существуют ограничения на возможность проведения децентрализованной политики и в области перераспределения доходов. Так, органы власти субнационального образования, активно проводящие политику по перераспределению дохода от обеспеченных к необеспеченным слоям населения, могут столкнуться с притоком в регион низкодоходных групп населения и оттоком обеспеченных домохозяйств.

Однако чрезмерная централизация полномочий в области перераспределения доходов также не соответствует принципам фискального федерализма. Можно предположить, что с уменьшением масштаба административно-территориальной единицы вместе с увеличением информационных возможностей органов власти с точки зрения оценки реальной потребности в финансовой поддержке возрастает эффективность предоставления социальной поддержки низкодоходным домохозяйствам.

Таким образом, возможно такое распределение полномочий в области проведения политики перераспределения доходов, когда на уровне центрального (федерального) правительства определяется единая национальная перераспределительная политика, а субнациональные органы власти имеют возможность варьировать степень перераспределения в установленных национальным законодательством пределах.

Можно выделить два основных подхода к решению проблемы распределения налоговых полномочий между национальным и субнациональными уровнями власти. Согласно традиционной модели распределения налоговых полномочий, собственная налоговая база (т.е. база тех налогов, которые могут регулироваться на данном уровне) субнациональных властей всегда меньше расходных обязательств, которые субнациональные власти должны нести в соответствии с Конституцией.

Возникающий в результате такого несоответствия вертикальный дисбаланс бюджетной системы подлежит выравниванию с помощью межбюджетных трансфертов. В рамках традиционного анализа признается, что передача на субнациональный уровень большинства налоговых полномочий создает искажения в межтерриториальном распределении ресурсов, и целью эффективного распределения налоговых полномочий является минимизация подобных искажений. Также в данном случае большое внимание уделяется созданию эффективной, с точки зрения выравнивания, системы межбюджетных трансфертов.

Согласно второму, альтернативному подходу, в государстве с многоуровневой бюджетной системой должно соблюдаться правило соответствия доходных возможностей и расходных обязательств. При этом утверждается, что налоговые полномочия между уровнями государственной власти в большинстве стран распределяются в результате политического процесса, но не экономических расчетов. Согласно данному подходу субнациональные органы власти должны располагать полномочиями по налогообложению наиболее мобильных факторов, т.к. межтерриториальная конкуренция в данном случае позволит избежать негативных эффектов, а налоговые полномочия следует распределять таким образом, чтобы они соответствовали расходным обязательствам.

Помимо проблемы распределения расходных функций между уровнями государственной власти и управления, одним из основных аспектов определения инструментария регионального воздействия на инвестиционный процесс является распределение доходных полномочий между уровнями государственной власти.

В общих чертах, существует три варианта закрепления налоговых полномочий за субнациональными органами власти. Согласно первому варианту, за субнациональными органами власти могут быть закреплены полномочия по регулированию всех поступающих с территории налогов. При этом часть доходов передается на высший уровень бюджетной системы для удовлетворения расходных обязательств национального правительства.

Вследствие того, что такой вариант может снизить эффективность межтерриториального перераспределения доходов, а также помешать фискальной стабилизации, он не представляет собой наиболее эффективный метод мобилизации государственных ресурсов и может создать неадекватные стимулы для местных органов власти в отношении финансирования национальных расходных обязательств.

Pages:     | 1 | 2 || 4 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»