WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 |

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, характеризуется степень научной разработанности проблемы, определяются цель и задачи исследования, излагается теоретико-методологическая основа диссертации, раскрывается научная новизна и практическая значимость исследования.

В первой главе «Методологические основы институционального анализа государственной службы» рассматриваются основные теоретические и методологические проблемы, связанные с изучением заявленной темы диссертации. В этой главе показывается эволюция институционального анализа и обосновывается необходимость использования методологии неоинституционального подхода к исследованию государственной службы, дается характеристика основных теоретических моделей государственной службы и определяется место данного института в политической системе современного общества.

В первом параграфе «Особенности неоинституционального подхода к исследованию государственной службы» уточняются основные методологические принципы, определяющие специфику неоинституционального подхода, показываются теоретические и практические перспективы использования данной методологии к изучению государственной служба.

В работе показывается эволюция институционального подхода в политической науке и обосновывается тезис, что комплексное исследование института государственной службы невозможно в рамках классического институционализма, тяготеющего к механистическому описанию института как нормативной системы, необходимо рассматривать институт не только, как комплекс формально-юридических норм, но как сложную взаимосвязь таких норм с реальной практикой их воспроизводства.

Автор формулирует свою позицию, что исследование института государственной службы в рамках неоинституционального подхода предполагает выявление реальных моделей поведения, складывающихся в обществе под влиянием, как законодательных норм, так и исторически сложившихся образцов поведения государственных служащих.

В этой связи автор подчеркивает, что институциональные отношения строятся на основе как формальных, так и неформальных норм.

Государственная служба – один из институтов, где формальные правила и официальная регламентация необычайно сильно развиты. Однако в реальной жизни каждая формальная норма «обрастает» дополнительными условностями, которые адаптируют данную норму к конкретной ситуации, позволяют ей функционировать в определенном контексте. На практике вполне вероятной становится ситуация конкуренции между формальными и неформальными правилами, когда, зная о формальных правилах, индивиды тем не менее считают более эффективными неформальные, апробированные опытом, дающие определенные преимущества в решении конкретных задач.

Особое внимание в работе уделяется проблеме стабильности и эффективности института государственной службы. В данном параграфе показывается, что стабильность института достигается за счет того, что конституирующий данный институт нормативный порядок оказывается реально действующим, «работающим». Воспроизводство норм в реальном поведении государственных служащих достигается, во-первых, за счет профессиональной социализации, обеспечивающей в каждой конкретной ситуации появление людей, обладающих необходимыми навыками и умениями ориентации в соответствующем институциональном поле; вовторых, путем применения санкций, как позитивных, поощряющих соответствующее нормативному порядку поведение государственных служащих, так и негативных, предусматривающих различные виды наказаний за отклоняющиеся от принятого распорядка действия» втретьих, посредством легитимации института государственной службы, повышения престижа статуса государственного служащего.

Во втором параграфе «Теоретические модели государственной службы» рассмотрены основные теоретические модели государственной службы, показана их методологическая значимость и практическое значение.

Первая модель, проанализированная в работе – это модель рациональной бюрократии М.Вебера. В диссертации показывается, что данная модель государственной службы требует особой типа организации властных отношений, предполагающего формализацию процедур осуществления власти, уважительное отношение граждан к закону, возможность рационального изменения нормативного порядка в соответствии с интересами общества. Рациональная модель бюрократии обеспечивает относительную автономность государственного аппарата, возможность его функционирования в условиях демократической конкуренции и смены правящих политических партий. Нормативный институциональный порядок должен соответствовать критериям целесообразности и эффективности государственной службы, понимаемых в условиях легального господства как обеспечение равных возможностей для рационально действующих индивидов. В этой связи правила взаимодействий должны носить обезличенный характер, чтобы элиминировать привнесение личных или групповых интересов в работу государственного аппарата.

Как и любая теоретическая концепция, веберовская модель, наряду с явными эвристическими возможностями, открывающимися в объяснении принципов рационального устройства государственной службы, имела и свои ограничения. В работе, в частности, указывается на чрезмерно жесткий каркас формальных правил, препятствующих проявлению чиновников индивидуальных качеств, творческого подхода к решению задач.

Издержки рациональной модели бюрократии особенно стали чувствительными по мере того, как эта модель бралась за основу при проведении реформ государственной службы в ХХ в. Разочарование в веберовской модели государственной службы, на наш взгляд, стало одной из причин, ускоривших переориентацию научного сообщества на неоинституциональные теории.

В рамках теоретической концепции «нового государственного менеджмента» («New Public Management») создается менеджериальная модель государственной службы. Данная модель возникает на базе рациональной версии неоинституционализма, для которой характерно применение экономического анализа к изучению политики, когда последняя начинает рассматриваться как сфера специфических рыночных отношений, в рамках которых действуют индивиды, стремящиеся к максимизации собственной выгоды.

Переход к новым ориентирам в практике реформирования государственной службы был связан с тем, что были исчерпаны потенциальные возможности совершенствования государственного аппарата путем внедрения принципов аполитичности государственной службы, четкой регламентации должностных обязанностей, иерархического контроля за служебной дисциплиной. Однако менеджериальная модель, ослабившая внимание к проблеме регулирования деятельности чиновника и к механизмам контроля, не устраняла возможности для коррупции и других негативных явлений в государственных учреждениях. Негативные последствия излишнего акцента на эффективность и экономию в работе государственного аппарата начали проявляться в ухудшении качества предоставляемых им услуг, связанных с удовлетворением общенародных интересов или созданием так называемых общественных благ. Надлежащее обеспечение таких благ и услуг оказалось невозможным при строгом соблюдении практики и требований рынка.

В этой связи в рамках концепции «good governance» создается модель государственной службы, которая была бы ориентирована на соблюдение принципов справедливости, открытости и подотчетности, на тесном взаимодействии чиновников с гражданами. Главное значение концепции «good governance» в ориентировании государственных служащих на развитие партнерства и взаимной ответственности со всеми структурами гражданского общества. Автор показывает, что данная модель также не лишена недостатков. Главная проблема - в трудностях адекватной интерпретации самих понятий «общественные интересы» и «всеобщее благо».

Проанализировав основные тенденции в развитии научных представлений о государственной службы, автор приходит к выводу, что в настоящее время следует говорить об интегративной модели государственной службы. Такая модель предполагает придание институту государственной службы следующих основных свойств: профессионализм, социальная и политическая ответственность, эффективность.

Третий параграф «Место и роль института государственной службы в политической системе общества» посвящен рассмотрению такие аспектов данной проблематики, как взаимосвязь института государственной службы с другими политическими институтами, виды возникающих в реальной жизни функциональных зависимостей, условия достижения оптимальных параметров функционального самоопределения данного института.

Важнейшим принципом, определяющим специфику положения государственной службы в демократическом обществе, является ее политическая нейтральность. Однако политическая нейтральность не означает выведения государственной службы из политического пространства. Автор обосновывает данную позицию тем, что, во-первых, государственная служба выполняет функцию регулятора отношений между государством и гражданами, а эти отношения неизбежно обретают политический характер. Во-вторых, нормативное разграничение в демократических странах политической и управленческой составляющей в системе государственного управления не в состоянии разрушить то основание, на котором в этих странах воспроизводится противоречие между профессиональными обязанностями государственного служащего как участника управленческого процесса и его политическими предпочтениями. В-третьих, политика как общественная сфера включает в себя государство как институт власти и как аппарат управления.

Государство действует в публичном пространстве и его деятельность не может не носить политического характера. В-четвертых, институционализация государственной службы сопровождается появлением особой социальной группы – государственной бюрократии, которая способна играть самостоятельную роль в политическом процессе.

В этой связи автор считает, что государственную службу можно рассматривать как особый политический институт, встроенный в политическую систему общества и выполняющий свои специфические функции. Функции института государственной службы в российской политической системе определены в основных законодательных актах страны. Прежде всего, речь идет о функции обеспечения, исполнения и реализации государственной власти и государственного управления.

Однако наряду с явными, позитивными функциями в процессе функционирования института государственной службы возникают определенные непредвиденные следствия в виде латентных функций.

Латентные функции возникают тогда, когда в действиях людей ориентация на личные и групповые интересы начинает преобладать, когда, в частности, государственная бюрократия начинает отстаивать свои групповые интересы, когда появляется стремление во главу угла поставить интересы своего ведомства. Латентность не опасна, если она не блокирует выполнение институтом своих основных функций. Однако при определенных обстоятельствах возможно появление откровенно негативных видов воздействия института на общество, т.е. дисфункций.

Дисфункции, отражают появление направлений деятельности, противоречащих формальным институциональным требованиям и сложившимся в обществе официально декларируемым представлениям о назначении и роли того или иного института. В работе проанализированы такие дисфункциональные сбои в работе государственной службы, как коррупция, Противопоставить нарастанию дисфункциональных явлений в функционировании института государственной службы может только требование обязательного соблюдения участниками взаимодействий институциональных норм и соответствующих предписаний. И хотя в последние годы была проведена значительная работа по совершенствованию российского законодательства в области государственной службы, выполнение нормативных требований в реальной жизни затруднено целым рядом факторов, в частности отсутствием должной правовой культуры. Еще одной важной проблемой является то, что, становление и развитие современной российской государственной службы осуществляется в условиях переструктурирования политической системы, которое само по себе носит противоречивый характер.

Вторая глава «Особенности институционального развития государственной службы в современном российском обществе» посвящена анализу проблем реформирования данного института в нашей стране. В этой главе автор показывает противоречивый характер институциональной реформы государственной службы в России, определяет факторы, влияющие на этот процесс, а также на основе эмпирических исследований проводит анализ институциональных практик, реальных моделей поведения сложившихся в системе российской государственной службы, выявляет отношение государственных служащих к проводимым реформам, определяет степень их готовности работать в новом институциональном поле,.

В первом параграфе «Этапы реформирования института государственной службы в Российской Федерации» рассмотрены основные этапы реформы государственной службы в нашей стране.

Проведенный ретроспективный анализ позволил выявить степень зависимости характера изменений архитектоники института государственной службы от социального контекста, политических преобразований, взглядов и предпочтений политической элиты.

На первом этапе реформирования государственной службы (199193 г.г.), хронологически связанном со становлением Российской Федерации как суверенного государства, главной задачей стало обеспечение государственных органов дееспособной государственной службой. Однако, по мнению автора, серьезным упущением первых реформаторов государственной службы была недооценка институционального фактора. Сделанный акцент на проблему профессиональной подготовки кадров, изменение их мировоззрения, конечно, был важен, но он фактически не был подкреплен институциональными изменениями, введением новых правил и норм, требующих от государственных служащих ориентации на новые модели профессиональной деятельности.

Второй этап (1994-96 г.г.) реформирования государственной службы начался с создания Управления федеральной государственной службы Президента (Указ Президента РФ от 12.02.94 г. № 298), т.е.

переподчинение системы управления государственной службы Президенту, что свидетельствовало о том, что политическое руководство страны осознало значимость государственной службы в общей системе государственного управления. Главный акцент в его работе был сделан на проблеме не подготовки кадров, а на проблеме эффективного управления кадрами государственных учреждений. Однако огромная бюрократическая машина не стала от этого эффективнее. Становилось очевидным, что наведение порядка в системе государственной службы путем создания единого координирующего органа не может быть достаточным.

Pages:     | 1 | 2 || 4 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»